Un sistema con più regole, più capitale, meno debito, più trasparenza – Audizione del
Governatore della Banca d’Italia, Mario Draghi – Senato della Repubblica – 21
ottobre 2008

1. La crisi finanziaria
internazionale

1.1 Le origini La crisi
finanziaria affonda le sue radici nei cambiamenti strutturali che hanno
caratterizzato negli ultimi anni l’economia globale e in modo particolare il
settore finanziario stesso. La crescita mondiale, sostenuta in misura crescente
dai paesi emergenti, si è accompagnata ad un progressivo ampliamento di
squilibri significativi, tra loro strettamente connessi. Ad una cronica carenza
di risparmio in alcune aree del mondo, particolarmente negli Stati Uniti, è
corrisposta una crescente eccedenza in altre, soprattutto in Cina e in altri
paesi emergenti a elevata crescita. Lo squilibrio nelle bilance dei pagamenti
non è stato compensato da movimenti appropriati nel sistema dei cambi. Non è la
prima volta che squilibri macroeconomici accompagnano fasi di rapido sviluppo.
Il sistema finanziario internazionale svolge la fondamentale funzione di
raccogliere il risparmio là dove esso si forma e incanalarlo verso usi
produttivi, in qualsiasi parte del mondo. Ha adempiuto a
questo compito molte volte, con successo, in passato. Che cosa ha generato
fattori critici questa volta? Alcune delle profonde trasformazioni del sistema
finanziario possono incanalare, distribuire, diversificare il rischio; se vanno
fuori controllo, come può avvenire in un momento di euforia finanziaria, lo
rendono opaco e lo moltiplicano. La correzione, necessaria, è tanto più
violenta quanto più tarda. Negli ultimi dieci anni percezione del rischio e
propensione verso di esso si sono modificate in misura
significativa. Il prolungato periodo di bassi tassi di interesse, nominali e
reali, ha generato una forte espansione del credito e degli aggregati monetari.
I premi al rischio nei mercati azionari, immobiliari, dei titoli di Stato e
delle obbligazioni hanno raggiunto – in diversi momenti – un minimo storico.
Questi sviluppi hanno spinto i prezzi delle attività finanziarie e reali su
valori eccessivi. A partire dall’inizio del decennio il fenomeno si è
manifestato in maniera particolarmente acuta nei mercati immobiliari,
soprattutto negli Stati Uniti e in alcuni paesi europei. Il sistema finanziario
e, all’interno di esso, le banche, hanno attraversato
una trasformazione rapida e profonda. Volume e numero delle transazioni
finanziarie hanno conosciuto una crescita senza precedenti. Dal lato
dell’offerta, la deregolamentazione, il progresso tecnologico, l’innovazione
finanziaria e la crescente integrazione dei mercati internazionali hanno
enormemente ampliato la gamma di prodotti e strumenti offerti e le combinazioni
possibili di rischio e rendimento, ridotto i costi di transazione, creato nuovi
mercati e unito mercati prima segmentati. Dal lato
della domanda, è aumentata a causa dell’invecchiamento della popolazione la
quota di risparmio investita in prodotti previdenziali e assicurativi, mentre
le condizioni favorevoli di accesso al credito hanno stimolato un forte aumento
della domanda di mutui e di credito al consumo. Rispetto al modello
tradizionale in cui le banche svolgevano un ruolo predominante nell’attività di
intermediazione finanziaria, è aumentato enormemente il peso dei mercati e
degli intermediari non bancari. A livello internazionale, le banche hanno
risposto alle sfide e opportunità offerte dallo sviluppo dei mercati,
estendendo le loro funzioni ben oltre il tradizionale modello di
intermediazione. Hanno frammentato l’attività di concessione del credito
cedendo ad altri operatori finanziari prestiti da esse
in precedenza erogati, tramite l’attività di cartolarizzazione. Hanno in questo
modo aumentato la leva finanziaria. Dal lato della raccolta, esse hanno differenziato
le fonti di finanziamento, accrescendo il peso del ricorso diretto al mercato e
riducendo quello dei tradizionali depositi al dettaglio. Si è attenuata la
distinzione tradizionale tra intermediari. Le banche sono oggi intermediari che
forniscono liquidità e, al tempo stesso, una ampia
gamma di strumenti di finanziamento con un elevato grado di complessità.
Nonostante la loro quota sul totale delle attività si sia ridotta, esse
mantengono un ruolo centrale e il loro legame con il mercato è diventato
progressivamente più stretto e interconnesso. L’aumento della leva finanziaria
è avvenuto anche al di fuori del sistema bancario. Negli Stati Uniti vi hanno
contribuito le due istituzioni di interesse pubblico il cui ruolo era quello di
sostenere il mercato dei mutui immobiliari alle famiglie, Fanny Mae e Freddie
Mac. Alla fine degli anni novanta questo sistema ha consentito l’afflusso di
ingenti quantità di capitale verso attività innovative, soprattutto nel settore
dell’informatica e delle comunicazioni; ha accelerato l’innovazione
tecnologica, con benefici per tutti. Ha contribuito in qualche misura a una
rivoluzione delle tecnologie dell’informazione i cui effetti vanno ben al di là
dello sviluppo economico, accrescendo in modo straordinario la possibilità di
sviluppare e far circolare idee innovative. Ma la
crisi finanziaria ha messo in luce anche tutte le fragilità insite in questi
sviluppi. L’accresciuta complessità degli strumenti, la loro opacità, hanno
reso più difficile la gestione dei rischi; hanno accresciuto il pericolo che,
di fronte a un repentino innalzamento della volatilità dei mercati e una
riduzione della propensione al rischio degli investitori, si determinassero per
le banche difficoltà nella raccolta e nella gestione della liquidità. Si sono
manifestati chiari problemi di governance e incentivi distorti in molte aree
dei servizi finanziari: strategie e pratiche remunerative dirette più agli
utili di breve periodo che alla costruzione di una solida posizione a medio
termine. I doveri di diligenza degli investitori sono stati insufficienti e
acritico è stato l’utilizzo delle valutazioni delle agenzie di rating. Queste
ultime si sono dimostrate affette da gravi conflitti di interesse nel loro
doppio ruolo di valutazione e di consulenza agli emittenti e agli investitori.
La maggiore diversificazione dei rischi apparentemente raggiunta con le
cartolarizzazioni si è rivelata illusoria; il rischio è risultato essere in
realtà molto più concentrato di quanto si pensasse e
in gran parte gravante sulle banche. L’innovazione è stata perseguita talvolta
al solo scopo di aggirare le normative prudenziali. Gli istituti finanziari
hanno raggiunto livelli di indebitamento e di esposizione al
rischio insieme eccessivi e sottovalutati. La crisi ha anche rivelato
debolezze nel quadro regolamentare e di vigilanza. I criteri normativi di
Basilea I sono risultati insufficienti nel nuovo
contesto finanziario. Hanno incentivato la trasposizione del rischio fuori dei
bilanci delle istituzioni e la creazione di un vero e proprio sistema bancario
parallelo. Nuove regole contabili disegnate per aumentare la trasparenza dei
bilanci bancari si sono rivelate talvolta controproducenti: sono state
insufficienti ad assicurare una chiara e completa rappresentazione contabile dei
rischi, e al tempo stesso hanno determinato un inasprimento degli effetti
ciclici sull’attività bancaria, tendendo a rafforzare l’espansione degli
aggregati creditizi in tempi tranquilli, a frenarla ulteriormente in momenti di
restrizione e illiquidità. Il sistema di sorveglianza si è dimostrato
chiaramente inadeguato in alcuni paesi. L’epicentro della crisi, è situato, non
a caso, in settori e istituti poco o per nulla vigilati, in particolare nel
mercato dei mutui subprime statunitensi. Non sono mancati casi di imperizia, di
incapacità di valutare correttamente i rischi assunti e in più casi i
comportamenti sono stati caratterizzati da carenze di natura deontologica o
etica e perfino da illegalità. È doveroso sottolineare che le pratiche messe in
atto nei settori all’origine della crisi non sarebbero state
ammissibili o possibili in molti altri paesi, in modo particolare in Italia. La
scintilla iniziale si è alimentata grazie alle più ampie debolezze del sistema
finanziario internazionale sopra ricordate, provocando quella rapida perdita di
fiducia e di liquidità nei mercati finanziari cui abbiamo assistito nell’arco
dell’ultimo anno. Questo spiega perché perdite che potevano essere circoscritte
stiano invece avendo conseguenze così significative per i mercati e per
l’economia reale a livello globale. Gli allarmi, nel tempo, non erano mancati.
Non potevano essere previsti né il momento, né il preciso meccanismo, né
l’entità della crisi: ma si potevano ben vedere le tensioni che si andavano
accumulando. Non ultimo chi vi parla aveva richiamato più volte l’attenzione
sugli squilibri del sistema finanziario internazionale; sui rischi che
accompagnavano gli indubbi benefici dell’innovazione finanziaria. In tempi
tranquilli, i moniti restano spesso inascoltati.

1.2 Gli sviluppi

220 in Europa. Questi
afflussi hanno cominciato a rallentare in estate a causa del forte aumento del
prezzo delle materie prime, che ha depresso i corsi azionari, rendendo il
ricorso al capitale privato più difficile e costoso. Vi è stato inoltre un
rapido cambiamento nel profilo degli investitori: i fondi sovrani, che avevano
contribuito per circa il 60 per cento del totale del capitale investito fino al
dicembre 2007, sono stati rimpiazzati dagli investitori privati e istituzionali.
La situazione di grave difficoltà sul mercato interbancario ha spinto in alto i
costi di rifinanziamento di imprese e famiglie. Il collocamento delle
obbligazioni delle società si è ridotto ed è diventato più costoso. A fronte di
una preoccupazione crescente riguardo l’impatto della
crisi sull’economia reale, in settembre si è avuta una drammatica discesa delle
quotazioni azionarie che ha riguardato tutti i settori.

1.3 Le risposte di emergenza

Le risposte di emergenza alla
crisi hanno assunto inizialmente un carattere prettamente nazionale. Ciò è
spiegabile, e in una certa misura inevitabile, dati i tempi diversi del
manifestarsi dei casi di difficoltà più acuti, le loro diverse caratteristiche,
lo stretto legame con le strutture finanziarie locali, il coinvolgimento di
risorse pubbliche sotto il controllo dei governi nazionali. Di fronte
all’acuirsi della crisi, il bisogno di ricapitalizzazione del sistema bancario
è diventato più stringente; più difficile il ricorso al capitale privato. Si è
reso inevitabile un intervento diretto dello Stato. Si sono manifestate con
frequenza crescente, dapprima negli Stati Uniti e quindi in Europa, situazioni
di vera e propria insolvenza di istituzioni finanziarie. Negli Stati Uniti, gli
interventi di stabilizzazione hanno comportato accorpamenti societari, spesso
con l’intervento o la garanzia del Tesoro e della Fed, il salvataggio delle GSE
(Government Sponsored Enterprise) Fannie Mae e Freddie Mac e della compagnia di
assicurazioni AIG, e infine l’approvazione da parte del Congresso di un piano
complessivo per il sostegno delle istituzioni finanziarie che comporta lo
stanziamento di oltre 700 miliardi di dollari. In Europa, gli interventi hanno
riguardato il salvataggio di alcune banche, in alcuni casi con il concorso dei
privati, nel Regno Unito, in Francia, Belgio, Lussemburgo, Olanda e Germania,
il rafforzamento delle misure di garanzia dei depositi bancari, la messa a
punto di piani di ricapitalizzazione del sistema bancario in numerosi paesi.
Con la caduta di Lehman la crisi diviene sistemica; la crescente consapevolezza
delle interazioni esistenti tra le politiche dei vari paesi rende manifesta la
necessità di una risposta coordinata. L’8 ottobre, le principali banche
centrali del mondo hanno ridotto i tassi di riferimento delle politiche
monetarie simultaneamente in modo concordato, una mossa che non ha precedenti
nella storia delle istituzioni monetarie. Dando seguito alla linea espressa
durante il vertice G7, il Consiglio ECOFIN ha approvato il 12 ottobre un piano
di azione concertato a livello europeo. Il piano prevede che le azioni
perseguite a livello di ciascuno Stato membro siano ispirate a principi comuni,
in modo da rendere massimo l’impatto sulla fiducia di cittadini e mercati e
limitare gli effetti distorsivi della concorrenza e le esternalità negative
sugli altri paesi, garantendo il mantenimento di regole comuni. Governi europei, istituzioni UE, autorità di supervisione e banche
centrali hanno concordato di seguire un approccio coordinato, per assicurare
appropriate condizioni di liquidità alle istituzioni finanziarie; garantire i
depositanti; facilitare il rifinanziamento sui mercati delle banche,
provvedendo tra l’altro a istituire garanzie di medio periodo sulle nuove
emissioni di debito bancario; agevolare la ricapitalizzazione del sistema
finanziario con interventi diretti nel capitale delle banche; assicurare
iniezioni di capitale adeguate nelle banche in condizioni difficili, garantendo
l’assunzione di responsabilità di management e azionariato; rendere più
flessibile il sistema contabile. La chiara volontà delle autorità europee e
degli altri maggiori paesi di rispondere in modo coordinato alla crisi a
livello globale è fatto di estrema importanza.

2. Gli effetti sull’Italia Il
sistema bancario

Le banche italiane hanno
fronteggiato la crisi che ha investito con crescente violenza il sistema
finanziario mondiale a partire dall’estate del 2007 potendo contare su un
modello di attività fondamentalmente sano, sui forti recuperi di efficienza
conseguiti negli anni passati, su un patrimonio sufficiente, su un quadro
normativo, disegnato dal Parlamento nelle sue linee di fondo, esteso e
prudente. Si sono dimostrate finora in grado di reggere l’urto meglio di quelle
di altri paesi avanzati. Lo straordinario aggravarsi della crisi nelle ultime
settimane ha tuttavia provocato forti tensioni anche nel nostro Paese.

La situazione fino al fallimento
della Lehman Brothers

La specializzazione della gran
parte delle banche italiane nell’attività bancaria tradizionale ha contribuito
a contenere l’impatto delle turbolenze. L’attività di investment banking, fortemente colpita dalla crisi, è limitata; rispetto ad
altri paesi vi è stata assai maggior cautela nell’emissione di strumenti
complessi e opachi e nell’investimento in prodotti di finanza strutturata, che
si è riflessa in livelli di leva finanziaria meno squilibrati. Secondo i dati
di fine giugno 2008, i depositi e le obbligazioni della clientela ordinaria
rappresentavano il 56 per cento della raccolta complessiva delle Istituzioni
finanziarie e monetarie, contro il 51 per la media dell’area dell’euro. Il peso
rilevante della raccolta da clientela, pur a fronte dell’aumento del suo costo
medio, ha assicurato la stabilità del passivo; ha consentito alle banche in
tutti questi mesi di continuare a fornire sostegno all’economia nazionale.
Nonostante il peggioramento del ciclo economico, la rischiosità del credito
bancario alle imprese e alle famiglie italiane rimane nel
complesso contenuta. Nei dodici mesi terminanti a giugno l’incidenza
delle nuove sofferenze sui prestiti complessivi è stata dello 0,9 per cento: un
valore in leggero aumento rispetto alla fine dello scorso anno, ma tuttora
basso rispetto ai valori osservati durante la fase ciclica negativa dei primi
anni novanta, quando l’indicatore si era collocato attorno al 3 per cento. Le
famiglie italiane sono poco indebitate rispetto a quelle degli altri maggiori
paesi avanzati. Nel settore dei mutui, sebbene l’innovazione e l’aumento della
concorrenza abbiano consentito di ottenere maggiori
risorse finanziarie per accedere alla proprietà della casa, non si sono
diffuse, come in altri paesi, pratiche temerarie di concessione del prestito
senza un’adeguata considerazione della capacità del prenditore di restituire i
fondi. Anche per le imprese il rapporto tra debiti finanziari e prodotto,
seppur in crescita, è inferiore a quello medio degli altri principali paesi.
L’incidenza degli oneri finanziari sul valore aggiunto delle imprese resta
bassa nel confronto storico. Il peggioramento congiunturale potrà, sia pure con
ritardo, far aumentare l’emersione di sofferenze nei bilanci bancari. Alcuni
segnali cominciano a manifestarsi nell’incidenza dei prestiti verso clientela
in temporanea difficoltà (“incagli”), che sono lievemente cresciuti in giugno,
portandosi all’1,6 per cento dei finanziamenti contro l’1,5 dello scorso
dicembre. Per le famiglie l’aumento dei tassi di interesse si è associato nei
mesi scorsi a un maggior onere del servizio del debito, che nei dodici mesi
terminanti a giugno ha raggiunto l’8,2 per cento del reddito disponibile, un
punto in più rispetto a un anno prima. Alla fine del
2007 il coefficiente di patrimonializzazione (total capital ratio)
dei cinque principali gruppi bancari era pari al 9,5 per cento, contro un
minimo regolamentare dell’8 per cento. Per i primi cinque gruppi bancari
italiani il rapporto medio tra il totale dell’attivo e il patrimonio di base
(Tier 1 capital) è pari a meno di 30, contro il 40 circa per i principali
gruppi bancari europei. Le regole sulla trasparenza delle attività e sul
trattamento prudenziale delle cartolarizzazioni sono fra le più stringenti. Il
Parlamento ha tempestivamente attuato le direttive comunitarie rilevanti. La Banca d’Italia ne ha
costantemente dato un’interpretazione severa, in particolare in materia di
trasferimento del rischio; eventuali benefici in termini di requisiti
patrimoniali sono stati accordati solo in presenza di
un significativo trasferimento dei rischi sottostanti. Più in generale, si è
evitato di cadere in quella “cattura del regolatore” che molti osservatori
rimproverano al sistema di vigilanza americano. Grazie a leggi rigorose e a una
ferma azione di vigilanza, da noi non vi è quell’esteso “sistema bancario
ombra” in cui altrove la crisi ha trovato origine e alimento.

La liquidità

Fin dall’inizio delle turbolenze
è stato evidente il ruolo fondamentale della liquidità nell’assicurare la
normale attività bancaria in tempi di tensione. La Banca d’Italia è intervenuta
sia a livello sistemico sia a livello individuale. Dal settembre dell’anno
scorso abbiamo rafforzato il monitoraggio della liquidità dei principali gruppi
bancari, rilevandone settimanalmente la posizione a breve termine, la dotazione
di attività liquide e la situazione strutturale. Gli intermediari che
presentavano maggiori tensioni di liquidità sono stati sottoposti a un
monitoraggio giornaliero. Abbiamo tenuto sotto stretto controllo le soluzioni
organizzative adottate dalle banche a presidio del rischio di liquidità nonché
le caratteristiche delle attività stanziabili detenute per operazioni di
rifinanziamento. Abbiamo allertato tutte le banche sull’esigenza di mantenere
una stretta sorveglianza del rischio di liquidità, di condurre prove di stress
rigorose, di aggiornare i piani di emergenza. Abbiamo condotto a nostra volta,
con riferimento alla situazione contabile del 31 marzo 2008, un esercizio di
stress a livello aggregato, che non ha segnalato situazioni critiche in presenza delle massime tensioni che era possibile
ipotizzare sulla base dell’esperienza storica. Le banche hanno compreso
l’esigenza di accrescere in modo sostanziale l’attenzione per questo aspetto.
La liquidità dei maggiori gruppi è notevolmente cresciuta verso la fine
dell’anno scorso ed è stata mantenuta elevata in seguito; i controlli interni
sono stati rafforzati. Se questo non fosse avvenuto, la seconda ondata della
crisi, quando le turbolenze si sono riacutizzate portandosi a un livello di
gravità senza precedenti, avrebbe potuto avere in brevissimo tempo conseguenze
devastanti sul sistema bancario italiano.

La seconda ondata

Il fallimento della Lehman
Brothers a metà settembre ha scatenato una crisi di fiducia che si è
progressivamente aggravata, coinvolgendo uno dopo l’altro
operatori europei e americani di grande dimensione, fino ai drammatici
episodi di queste ultime settimane. L’effetto della crisi Lehman sul sistema
bancario italiano è stato quasi esclusivamente indiretto; più diretti sono
stati gli effetti sui risparmiatori, sui quali tornerò più avanti. Sulla base
di un’apposita segnalazione estesa a tutte le banche a eccezione di quelle di
credito cooperativo, l’esposizione del sistema bancario italiano per cassa
(crediti e titoli) e in derivati (al netto degli accordi di netting) era pari
al 30 settembre 2008 allo 0,7 per cento del patrimonio di vigilanza di fine
2007; anche ipotizzando ingenti perdite, un simile urto può essere assorbito.
Ben maggiore effetto hanno avuto le tensioni inusuali che si sono determinate
sui mercati finanziari internazionali, con marcati, ricorrenti cali dei corsi
azionari, un forte aumento della volatilità, un’impennata dei premi al rischio.
Nel mese di settembre il valore giornaliero medio dei premi sui CDS per i
maggiori gruppi bancari italiani – un indicatore della rischiosità degli
intermediari percepita dal mercato – è stato pari a 87 punti base, un livello
significativamente inferiore a quello mediamente registrato dai grandi
intermediari europei (141 punti base), a sua volta inferiore a quello dei
maggiori intermediari americani (286 punti base). A partire dalla seconda metà
del mese, il persistere delle tensioni e l’acuirsi dell’incertezza si sono
riflessi in un significativo aumento dei premi sui CDS per tutte le banche a
livello internazionale; essi tuttavia in Italia rimanevano in
media inferiori a quelli osservati in Europa. Per i primi tre gruppi
bancari italiani gli spread sui CDS raggiungevano circa 130 punti base il 17
settembre, con un aumento di oltre 50 punti base rispetto al 12 settembre.
Successivamente, gli spread hanno registrato oscillazioni. La scorsa settimana
l’indicatore medio per i primi tre gruppi italiani si collocava al di sotto
dell’indice europeo di oltre 20 punti base. Anche le quotazioni azionarie hanno
fortemente risentito del clima negativo diffusosi dopo il fallimento della
banca d’investimento. Rispetto ai livelli dello scorso 12 settembre la
flessione registrata in media dal complesso delle banche italiane quotate fino
al 16 ottobre è risultata del 28,8 per cento, a fronte di un calo del 30,2
osservato per le banche europee. Nelle ultime settimane la situazione si
aggravava. Il mercato interbancario cessava virtualmente di funzionare, se non
per le scadenze overnight. Il diffondersi della sfiducia alimentava una spirale
negativa sui mercati, dove le quotazioni sembravano aver perduto ogni legame
con gli effettivi valori patrimoniali, attuali e prospettici, delle banche. La
crisi di alcuni degli operatori europei più esposti ha creato un rischio
imminente di contagio.

Le misure adottate in Italia

Rassicurare i risparmiatori,
riattivare il mercato della liquidità, predisporre gli strumenti per le misure
di ricapitalizzazione che si rendessero necessarie
sono gli obiettivi delle misure di emergenza adottate negli ultimi giorni dal
Governo e, nell’ambito delle proprie responsabilità, dalla Banca d’Italia. Il
Comitato per la salvaguardia della stabilità finanziaria si è riunito più volte
per consentire alle autorità italiane di scambiarsi informazioni e coordinare
l’azione. La risposta è comune in Europa: i provvedimenti decisi inizialmente
in modo indipendente a livello nazionale si vanno rapidamente riconducendo a
uno schema coerente. Anche sulla spinta dell’iniziativa dei quattro maggiori
paesi, l’Eurogruppo ha dato indicazioni precise e fornito
criteri uniformi. Il coordinamento è particolarmente stretto nell’ambito
dell’Eurosistema. La coerenza delle iniziative all’interno dell’area dell’euro
è fondamentale per preservare il mercato monetario unico. In queste ore si
vanno predisponendo i provvedimenti attuativi dei due decreti legge
recentemente approvati. La Banca
d’Italia presta, nell’ambito delle proprie competenze, tutta la propria
collaborazione tecnica al Governo. Per i depositanti delle banche, già protetti
dal sistema interbancario di garanzia dei depositi, è stata prevista
l’ulteriore tutela della garanzia aggiuntiva dello Stato. Il Governo ha più
volte ribadito il proprio chiaro impegno: nessun depositante perderà nulla. Il
problema che è più urgente risolvere riguarda la liquidità, in particolare il
riavvio del mercato interbancario. Il decreto legge 157 consente al Tesoro di
fornire garanzie delle emissioni bancarie e di adottare altre provvidenze per
agevolare la ripresa dei mercati. La
Banca d’Italia ha già attivato uno sportello che agevola le
banche nell’ottenere la disponibilità di titoli utilizzabili per il
rifinanziamento presso il Sistema europeo di banche centrali. L’Eurosistema ha
rafforzato ancora i propri interventi, fornendo liquidità alle banche senza
limiti quantitativi. Il congelamento della liquidità costituisce oggi in Europa
e in Italia il principale rischio di trasmissione delle turbolenze finanziarie
all’economia reale. La pronta azione delle autorità sulla liquidità è
essenziale: per questo motivo le misure appena adottate a livello nazionale ed
europeo sono fondamentali. Nonostante l’ulteriore caduta dei corsi azionari e
dei prezzi dei titoli, la capitalizzazione delle maggiori banche italiane
rimane sufficiente. Si è anche dimostrato che, quando è necessario, gli azionisti
dei maggiori istituti e altri investitori sono pronti a investirvi ingenti
quantità di capitali freschi; hanno fiducia nella solidità e nelle prospettive
delle nostre banche.

Famiglie e imprese

Le ripercussioni della crisi
vanno ben al di là del sistema bancario. Famiglie e imprese sono colpite sia
direttamente, per la perdita di valore dei titoli Lehman che esse detengono,
sia indirettamente, a causa delle prospettive di una restrizione del credito
conseguente alle tensioni finanziarie del momento.

Titoli della Lehman Brothers in
possesso delle famiglie

L’esposizione
dei risparmiatori al rischio Lehman assume varie forme: acquisto diretto di
titoli; acquisto di prodotti del risparmio gestito (fondi comuni, gestioni
patrimoniali) che includono tali titoli; sottoscrizione di polizze di
assicurazione collegate all’andamento di strumenti finanziari che fanno
riferimento al gruppo. Secondo la rilevazione avviata dalla Banca
d’Italia presso il sistema bancario italiano (ad esclusione delle banche di credito
cooperativo) nei giorni successivi al fallimento della Lehman, alla fine di
settembre il valore dei titoli Lehman delle famiglie depositati in custodia
presso le banche era pari a circa 1,5 miliardi; aggiungendo i titoli in
gestione patrimoniale e quelli nel portafoglio dei fondi comuni, l’ammontare
sale a circa 2,0 miliardi. A questi si aggiungono ulteriori strumenti
finanziari che espongono l’investitore all’insolvenza di Lehman, sui quali
hanno riferito o riferiranno a questa Commissione altre autorità.

La tutela dei risparmiatori e
l’azione della Banca d’Italia

la
clientela. Si è richiamata l’attenzione delle banche sull’importanza delle
relazioni con la clientela, richiedendo che le filiali tengano adeguati
standard di comportamento e che gli uffici prestino la necessaria attenzione ai
clienti, anche in caso di contestazioni di modesto valore. Abbiamo
messo in cantiere un nuovo, robusto sistema per la risoluzione stragiudiziale
delle controversie, come previsto dal Testo unico bancario; il CICR ha già
approvato a luglio l’iniziativa; alla fine dell’anno pubblicheremo per la
consultazione una bozza di disposizioni attuative. All’inizio del 2009
proporremo alla consultazione anche una riforma delle norme sulla trasparenza,
con l’obiettivo di renderne la tutela più semplice e più efficace. Abbiamo reso
più incisive le ispezioni sulla trasparenza e correttezza; intensificato gli
interventi che seguono gli esposti con cui la clientela si rivolge a noi quando ritiene di aver subito trattamenti scorretti da
parte delle banche. Il rafforzamento delle regole e dei controlli realizzato
negli ultimi anni, l’azione di persuasione delle autorità, la sempre maggiore
consapevolezza maturata dallo stesso sistema bancario e finanziario
dell’importanza centrale di assicurare un’adeguata considerazione delle ragioni
della clientela devono far sì che il difficile passaggio di questi giorni e
mesi sia gestito nel modo più corretto e trasparente possibile.

Che avverrà dei titoli Lehman in
possesso dei risparmiatori?

Una stima precisa del valore di
recupero dei titoli Lehman per i risparmiatori è prematura a questo stadio, per
l’incertezza sul valore delle attività che costituiscono il patrimonio del
gruppo. Il caso di Lehman è reso particolarmente complesso dall’articolata
struttura internazionale del gruppo. Lascio alla Commissione un promemoria
(Appendice 3) che ricostruisce, per quanto possibile al momento, la mappa delle
società del gruppo Lehman a cui possono essere
riconducibili le emissioni nel portafoglio dei risparmiatori italiani e
fornisce alcune prime indicazioni circa le modalità con cui, a seconda dei
casi, gli investitori potranno far valere i propri diritti. Le procedure e
potenzialmente la stessa entità del rimborso differiscono a
seconda del soggetto giuridico emittente e di altre condizioni; cambiano
a seconda della forma dell’investimento (possesso diretto di titoli, gestioni
patrimoniali individuali o collettive, polizze assicurative); poiché le società
interessate non sono residenti in Italia, sono sottoposte a norme di
ordinamenti diversi da quello italiano. Non è possibile chiedere ai singoli
risparmiatori di orientarsi in questo intreccio. Gli intermediari (banche,
fondi, altre società) che hanno promosso il collocamento dei titoli o che ne curano
la custodia non devono lasciarli soli. Devono assistere prontamente ed
efficacemente i risparmiatori, ciascuno per le proprie responsabilità, ed
essere pronti a compiere nel loro interesse tutte le
azioni necessarie a tutelarne i diritti. Assistenza adeguata, informazioni
chiare, aperte e complete sono essenziali. Lo richiedono norme di legge, doveri
fiduciari, tutela del buon nome. Abbiamo sollecitato gli intermediari in questo
senso. È urgente che le banche e gli altri intermediari interessati aprano un colloquio con i propri risparmiatori, anche in
forma associata, per trovare di comune accordo le forme più efficaci di tutela.
La Banca
d’Italia – nel rispetto delle competenze delle altre autorità e di ogni norma
rilevante, soprattutto in materia di concorrenza – è a disposizione per
agevolare un confronto tra intermediari finanziari e risparmiatori, per tenere
informati il Parlamento e il Governo sull’evoluzione della liquidazione Lehman.

3. Le prospettive

Le prospettive di crescita
dell’economia mondiale a breve termine si sono fortemente deteriorate; vengono riviste al ribasso le previsioni dei principali
organismi internazionali e degli analisti privati. Negli Stati Uniti, nel Regno
Unito, in Giappone l’indebolimento della congiuntura è netto; nell’area
dell’euro il rallentamento della prima metà dell’anno si è accentuato; secondo
il FMI la crescita mondiale nel 2009 sarà dovuta
interamente ai paesi emergenti, che tuttavia risentiranno anch’essi della
crisi. L’Italia non fa eccezione a questo quadro generale. Gli effetti della
crisi si sommano a debolezze strutturali preesistenti. Dopo il calo del PIL nel
secondo trimestre i più recenti indicatori confermano segnali negativi per i
prossimi trimestri. Calano i consumi delle famiglie, sotto il peso
dell’erosione del reddito disponibile a causa dell’inflazione e dell’aumento
del servizio del debito. Le inchieste congiunturali rilevano pessimismo tra
imprese e famiglie. Sebbene le banche stiano
segnalando – secondo le indagini qualitative dell’Eurosistema – una progressiva
restrizione nelle condizioni di offerta del credito fin dalla seconda metà del
2007, fino ad oggi il credito erogato dal sistema bancario italiano alle
imprese e alle famiglie, pur decelerando, ha di fatto continuato a crescere a ritmi
piuttosto sostenuti. La situazione, tuttavia, può cambiare in fretta. Il
protrarsi delle tensioni di liquidità e l’aumento del costo della raccolta
rischiano di costringere le banche a un rapido deleveraging, che potrebbe
comportare una contrazione del credito. La possibilità che l’inasprimento delle
condizioni creditizie per famiglie e imprese e il deterioramento del ciclo
economico si rafforzino a vicenda in una spirale negativa rimane il rischio
principale per l’economia mondiale. Si deve agire su due fronti. Nel breve
termine, è urgente ripristinare il clima di fiducia di cittadini e mercati. Le
misure di emergenza adottate per proteggere i depositanti, normalizzare le
condizioni di liquidità sui mercati e ricapitalizzare, all’occorrenza, il
sistema bancario pongono le basi per un’azione efficace; l’attenzione non deve
allentarsi. In prospettiva occorrono, a livello internazionale, nuove regole
per porre su basi più solide l’industria dei servizi
finanziari. La risposta strutturale è stata avviata, per incarico del G7, dal
Financial Stability Forum (FSF). Il nuovo sistema finanziario dovrà avere più
capitale, meno debito e più regole. Il piano prevede azioni concrete per
rinforzare le condizioni patrimoniali, la gestione della liquidità e dei
rischi, migliorare la trasparenza e le pratiche di valutazione, cambiare il
ruolo delle agenzie di rating, potenziare le risposte delle autorità per il
contrasto alle situazioni di instabilità finanziaria. Progressi significativi
nell’attuazione di queste riforme sono già in atto. Essi includono la
proposizione da parte delle autorità di vigilanza di nuovi requisiti
patrimoniali per le esposizioni creditizie nei portafogli di negoziazione delle
banche e delle società di intermediazione mobiliare, nuove linee guida del
Comitato di Basilea sulla gestione del rischio di liquidità, importanti
modifiche ai requisiti rivolti alle agenzie di rating per migliorare la qualità
dei rating. Le maggiori banche hanno già applicato le raccomandazioni del FSF
mirate ad assicurare informazioni più esaurienti sulle proprie esposizioni al
rischio e sui processi di valutazione dei titoli più problematici. In
prospettiva va messo in cantiere un nuovo accordo internazionale sulla
normativa prudenziale, che riveda, dove necessario
anche profondamente, i meccanismi del Secondo accordo di Basilea. La crisi ci
insegna che è essenziale rafforzare la normativa prudenziale per le banche,
irrobustendo i presidi patrimoniali, la gestione dei rischi e allargando il
perimetro delle attività e istituzioni sottoposte a sorveglianza. Vanno inoltre
introdotti correttivi sostanziali per attenuare la tendenza alla prociclicità
del sistema finanziario, che è fonte di instabilità finanziaria. L’esperienza
della crisi ha confermato che i prodotti derivati, in generale gli strumenti
innovativi per il trasferimento del rischio, sono armi a doppio taglio. Se
usati in modo accorto e prudente permettono agli operatori di coprire e
diversificare il rischio e possono contribuire a ridurre la fragilità del
sistema; se adoperati senza adeguata considerazione dei rischi consentono una
moltiplicazione senza controllo della leva finanziaria. Al tempo stesso la
proliferazione di strumenti complessi ha reso la distribuzione del rischio più
opaca per il mercato, per i regolatori, per gli stessi operatori. Facilità di
trasferire il rischio, alta leva e scarsa trasparenza hanno prodotto il
risultato paradossale che la concentrazione del rischio nel sistema finanziario
mondiale si è accresciuta, anziché ridursi. È urgente intervenire. La
trasparenza richiede una drastica semplificazione e standardizzazione dei
contratti; strumenti non standard sono, per natura, difficili
da valutare. Deve essere contenuto con appropriate regole il grado di leva
finanziaria. Per assicurare corretti incentivi, almeno nel caso dei derivati di
credito una parte del rischio deve restare, in modo esplicito, a carico
dell’originator. Infine, quando gli strumenti vengono
offerti al pubblico, deve essere rafforzata la protezione del contraente
debole. Infine, è maturo un ripensamento profondo dell’apparato istituzionale a
livello internazionale. Il sistema finanziario è globale. L’integrazione dei
mercati internazionali va preservata perché è stata e sarà un fattore
fondamentale di sviluppo. È necessario adeguare le istituzioni al nuovo
contesto affinché l’arena finanziaria internazionale non sia “terra di
nessuno”, affinché vi sia la possibilità di intervenire con tempestività e in
modo coordinato all’emergere di situazioni di crisi. Il mercato finanziario italiano,
le banche italiane sono parte del sistema finanziario mondiale; ma di esso hanno condiviso solo in minima parte errori e
distorsioni. Da noi non c’è un sistema bancario ombra. La Banca d’Italia ha
interpretato in modo fermo il proprio mandato, operando perché gli errori
commessi in altri sistemi non si verificassero in Italia.