SENTENZA DELLA CORTE (Terza
Sezione) 14 settembre 2006 «Sesta direttiva IVA – Artt. 17, n. 7, e 29 –
Diritto alla detrazione dell’IVA assolta a monte»

Nel procedimento C-228/05,

avente
ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’art. 234 CE, dalla Commissione tributaria di primo grado di Trento, con
ordinanza 21 marzo 2005, pervenuta in cancelleria il 24 maggio 2005, nel
procedimento tra

Stradasfalti Srl

e

Agenzia delle Entrate – Ufficio
di Trento,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta
dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. J. Malenovský, J.‑P.
Puissochet (relatore), A. Borg Barthet e U. Lõhmus, giudici,

avvocato
generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere:
sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la
fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 6 aprile
2006,

considerate
le osservazioni presentate:

– per la Stradasfalti Srl,
dall’avv. B. Santacroce;

– per il governo italiano, dal
sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. De Bellis,
avvocato dello Stato;

– per la Commissione delle
Comunità europee, dal sig. A. Aresu e dalla sig.ra M. Afonso, in qualità di
agenti,

sentite
le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 22 giugno
2006,

ha
pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia
pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 17, n. 7, della sesta
direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di
armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte
sulla cifra di affari – Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base
imponibile uniforme (GU L 145, pag. 1; in prosieguo:
la "sesta direttiva").

2 Tale domanda
è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la società a
responsabilità limitata Stradasfalti Srl (in prosieguo: la
"Stradasfalti") e l’Agenzia delle Entrate – Ufficio di Trento, in
merito al rimborso dell’imposta sul valore aggiunto (in prosieguo:
l’"IVA") che la
Stradasfalti sostiene di aver indebitamente versato negli
anni 2000-2004 per l’acquisto, l’uso e la manutenzione di veicoli da turismo
che non formano oggetto dell’attività propria di tale società.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

3 L’art. 17 della sesta
direttiva, intitolato "Origine e portata del diritto a deduzione",
dispone, al suo n. 2, lett. a), che "[n]ella misura in cui beni e servizi
sono impiegati ai fini di sue operazioni soggette ad imposta, il soggetto
passivo è autorizzato a dedurre dall’imposta di cui è debitore (…) l’imposta
sul valore aggiunto dovuta o assolta per le merci che gli sono o gli saranno
fornite e per i servizi che gli sono o gli saranno prestati da un altro
soggetto passivo".

4 L’art. 17, n. 6, della sesta
direttiva prevede quanto segue:

"Al più tardi entro un
termine di quattro anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente direttiva, il Consiglio, con decisione all’unanimità adottata su proposta della Commissione, stabilisce le spese che non
danno diritto a deduzione dell’imposta sul valore aggiunto. Saranno comunque
escluse dal diritto a deduzione le spese non aventi un
carattere strettamente professionale, quali le spese suntuarie, di
divertimento o di rappresentanza.

Fino all’entrata in vigore delle
norme di cui sopra, gli Stati membri possono mantenere tutte le esclusioni
previste dalla loro legislazione nazionale al momento dell’entrata in vigore
della presente direttiva".

5 Ai sensi dell’art. 17, n. 7,
della sesta direttiva:

"Fatta salva la
consultazione prevista dall’articolo 29, ogni Stato
membro può, per motivi congiunturali, escludere totalmente o in parte dal
regime di deduzioni la totalità o parte dei beni di investimento o altri beni.
Per mantenere condizioni di concorrenza identiche, gli Stati membri possono,
anziché rifiutare la deduzione, tassare i beni fabbricati dallo stesso soggetto
passivo o acquistati dal medesimo all’interno del paese, oppure importati, in
modo che questa imposizione non superi l’ammontare dell’imposta sul valore
aggiunto che graverebbe sull’acquisto di beni analoghi".

6 L’art. 29, nn. 1 e 2, della sesta direttiva dispone quanto segue:

"1. È istituito un comitato
consultivo dell’imposta sul valore aggiunto [in prosieguo: il "Comitato
IVA"], in appresso denominato "comitato".

2. Il comitato si compone di
rappresentanti degli Stati membri e della Commissione.

Il comitato è presieduto da un
rappresentante della Commissione.

Il segretariato del comitato è
assicurato dai servizi della Commissione".

Normativa nazionale

7 La normativa nazionale
rilevante figura all’art. 19 bis 1, intitolato "Esclusione o riduzione
della detrazione per alcuni beni e servizi", del decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 (Supplemento ordinario alla GURI n.
292 dell’11 novembre 1972; in prosieguo: il "DPR n. 633/72"), nella
sua formulazione risultante dall’art. 3 del decreto legislativo 2 settembre
1997, n. 313 (Supplemento ordinario alla GURI n. 219 del 27 dicembre 1997).

8 Il detto art. 19 bis 1 dispone
quanto segue:

"In deroga alle disposizioni
di cui all’articolo 19:

(…)

c) l’imposta relativa
all’acquisto o alla importazione di ciclomotori, di motocicli e di autovetture
ed autoveicoli indicati nell’articolo 54, lettere a) e
c), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, non compresi nell’allegata
tabella B e non adibiti ad uso pubblico, che non formano oggetto dell’attività
propria dell’impresa, e dei relativi componenti e ricambi, nonché alle
prestazioni di servizi di cui al terzo comma dell’articolo 16 ed a quelle di
impiego, custodia, manutenzione e riparazione relative ai beni stessi, non è
ammessa in detrazione salvo che per gli agenti o rappresentanti di commercio;

d) l’imposta relativa
all’acquisto o all’importazione di carburanti e lubrificanti destinati ad
autovetture e veicoli, aeromobili, navi e imbarcazioni da diporto è ammessa in
detrazione se è ammessa in detrazione l’imposta relativa all’acquisto,
all’importazione o all’acquisizione mediante contratti di locazione
finanziaria, di noleggio e simili di dette autovetture, veicoli, aeromobili e
natanti".

9 L’efficacia di tale
disposizione è stata limitata al 31 dicembre 2000 dall’art. 7,
terzo comma, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Supplemento ordinario
alla GURI n. 302 del 27 dicembre 1999).

10 La misura è stata poi
prorogata e il suo campo di applicazione modificato con l’art. 30, quarto
comma, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Supplemento ordinario alla GURI n.
302 del 29 dicembre 2000), a termini del quale:

"L’indetraibilità
dell’imposta sul valore aggiunto afferente le operazioni aventi per oggetto ciclomotori, motocicli, autovetture e
autoveicoli di cui alla lettera c) del comma 1 dell’articolo 19-bis 1 del [DPR
n. 633/72], prorogata da ultimo al 31 dicembre 2000 dall’articolo 7, comma 3,
della legge 23 dicembre 1999, n. 488, è ulteriormente prorogata al 31 dicembre
2001; tuttavia limitatamente all’acquisto, all’importazione e all’acquisizione
mediante contratti di locazione finanziaria, noleggio e simili di detti veicoli
la indetraibilità è ridotta al 90 per cento del relativo ammontare ed al 50 per
cento nel caso di veicoli con propulsori non a combustione interna".

11 Tale testo
è rimasto in vigore per effetto di ulteriori provvedimenti annuali di proroga.
La scadenza è stata infatti modificata dall’art. 9,
quarto comma, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, poi dall’art. 2,
tredicesimo comma, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, dall’art. 2,
diciassettesimo comma, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e, infine,
dall’art. 1, comma 503, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che ne ha
prorogato gli effetti fino al 31 dicembre 2005.

La controversia principale e le
questioni pregiudiziali

12 La Stradasfalti è una
società a responsabilità limitata di diritto italiano, con sede legale in
provincia di Trento, che opera nel settore delle costruzioni stradali.

13 Essa dispone di veicoli
aziendali che non formano oggetto dell’attività propria dell’impresa, e per il
cui acquisto, uso, manutenzione e rifornimento di carburante non ha potuto
beneficiare della detraibilità dell’IVA ad essi
afferente, secondo quanto previsto dalla normativa italiana.

14 Il 7 luglio 2004 la Stradasfalti,
ritenendo tale normativa incompatibile con le disposizioni della sesta
direttiva relative alla detraibilità dell’IVA, chiedeva all’Agenzia delle
Entrate – Ufficio di Trento la restituzione di circa EUR 31 340, a titolo di
rimborso dell’IVA indebitamente pagata dal 2000 al 2004 per l’acquisto, l’uso,
la manutenzione ed il rifornimento di carburante dei propri veicoli aziendali.

15 Con varie decisioni adottate
il 15 luglio 2004, l’Agenzia delle Entrate – Ufficio di Trento respingeva tale
istanza.

16 Il 22 novembre 2004, la Stradasfalti
proponeva un ricorso alla Commissione tributaria di primo grado di Trento per
ottenere l’annullamento di tali decisioni ed il rimborso dell’IVA per i periodi
considerati.

17 In tale contesto, la Commissione tributaria
di primo grado di Trento ha deciso di sospendere il procedimento e di
sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

"1) Se l’art. 17, n. 7,
prima frase, della sesta direttiva (…) in relazione al n. 2 dello stesso
articolo (…) vada interpretato nel senso che:

a) il detto articolo si oppone a
considerare "consultazione del comitato IVA" di cui all’art. 29 della
citata direttiva, la semplice notifica da parte di uno Stato membro
dell’adozione di una norma di legge nazionale, come quella di cui all’attuale
art. 19 bis 1 D.P.R. n. 633/72, lett. c) e d) e successive proroghe, che limita
il diritto di detrazione dall’IVA relativa all’impiego e manutenzione dei beni
di cui al paragrafo 2 dell’art. 17, sulla base di una semplice presa d’atto da
parte del comitato IVA;

b) lo stesso si oppone egualmente
a considerare come misura ricadente nel suo campo di applicazione una
qualsivoglia limitazione del diritto a fruire della detrazione IVA connessa
all’acquisto, impiego e manutenzione dei beni sub a) introdotta prima della
consultazione del comitato IVA e mantenuta in vigore attraverso numerose
proroghe legislative, ripetutesi a catena e senza soluzione di continuità da
oltre venticinque anni;

c) in caso di
risposta affermativa alla questione sub 1 b) si chiede che la Corte indichi i criteri
sulla scorta dei quali si possa determinare l’eventuale durata massima delle
proroghe, in relazione ai motivi congiunturali presi in considerazione
dall’art. 17, n. 7, della sesta direttiva; ovvero che precisi se l’inosservanza
della temporaneità delle deroghe (ripetute nel tempo) attribuisca al
contribuente il diritto a fruire della detrazione;

2) qualora i requisiti e le
condizioni della procedura di cui all’art. 17, n. 7, sopra richiamato, non
risultassero rispettati, dica la
Corte se l’art. 17, n. 2, della citata direttiva vada
interpretato nel senso che esso si oppone a che una norma di legge nazionale od
una prassi amministrativa adottata da uno Stato membro dopo l’entrata in vigore
della sesta direttiva (1º gennaio 1979 per l’Italia) possa limitare la
detrazione dell’IVA connessa all’acquisto, impiego e manutenzione di
determinati autoveicoli, in via oggettiva e senza limitazioni di tempo".

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione, sub a)

18 Con la prima questione, sub
a), il giudice del rinvio chiede se l’art. 17, n. 7, prima frase, della sesta
direttiva vada interpretato nel senso che si oppone a che si consideri
"consultazione del comitato IVA" di cui all’art. 29 della citata
direttiva, la notifica da parte di uno Stato membro dell’adozione di una norma
di legge nazionale che limita il diritto di detrazione dell’IVA afferente
all’impiego e alla manutenzione dei beni di cui all’art. 17, n. 2, laddove il
comitato IVA si è limitato a prendere atto di tale notifica.

Osservazioni presentate alla
Corte

19 La Commissione sostiene
che la consultazione del comitato IVA prevista dall’art. 29 della sesta
direttiva costituisce un’imprescindibile condizione procedurale per l’esercizio
delle deroghe congiunturali relative all’IVA. La consultazione di tale comitato
deve permettere ai rappresentanti degli Stati membri e della Commissione di
esaminare congiuntamente le misure nazionali che derogano al principio della
detraibilità dell’IVA. Al riguardo, non basta a configurare una consultazione
la mera notifica al comitato IVA della normativa nazionale adottata o in via di
adozione, né una presa d’atto, da parte di tale comitato, della normativa
nazionale ad esso notificata.

20 Una conferma di tale
interpretazione dell’art. 29 della sesta direttiva sarebbe offerta dalle varie
versioni linguistiche della formula usata dall’art. 17, n. 7, della sesta
direttiva. Inoltre, nella sentenza 8 gennaio 2002, causa C-409/99, Metropol e
Stadler (Racc. pag. I‑81), la
Corte ha già statuito che la consultazione del comitato IVA
era un presupposto per l’adozione di qualsiasi misura basata sul detto art. 17,
n. 7.

21 Per quanto riguarda la misura
in questione nella controversia principale, il governo italiano ha consultato
il comitato IVA nel 1980 e ha illustrato, attraverso il proprio rappresentante,
il contenuto e la portata della misura nella riunione del comitato tenutasi in
quell’anno. Esso ha seguito la stessa procedura in occasione delle successive
proroghe della misura, consultando il comitato nel 1990, nel 1995, nel 1996,
nel 1999 e nel 2000.

22 La Commissione riconosce
che la consultazione del comitato IVA ha avuto luogo dopo l’entrata in vigore
della misura derogatoria e che ci si può chiedere se l’art. 17, n. 7, della
sesta direttiva imponga questa consultazione prima di tale entrata in vigore.
Tuttavia, la procedura seguita dalle autorità italiane nel caso di specie
sembra rispettosa delle prerogative del comitato IVA e conforme alla prassi
seguita dagli altri Stati membri. La Commissione rimette quindi la decisione su tale
questione alla saggezza della Corte.

23 Il governo italiano, da parte
sua, sostiene che la procedura seguita nel caso di specie non ha violato
l’obbligo di consultazione del comitato IVA. Infatti, questo è stato investito
di un’espressa domanda del governo italiano, sulla base della quale i servizi
della Commissione hanno potuto elaborare un documento di lavoro, prima che il
fascicolo fosse sottoposto a tale comitato. Quella che il giudice del rinvio
chiama "una semplice presa d’atto" è in realtà la decisione
conclusiva della procedura di consultazione prevista dall’art. 17, n. 7, della
sesta direttiva, adottata dal comitato IVA.

24 In ogni caso, anche
nell’ipotesi in cui la procedura non fosse stata seguita alla lettera, il
governo italiano ritiene che non vi sia stata alcuna violazione dell’art. 17,
n. 7, della sesta direttiva.

25 La Stradasfalti
sostiene, innanzi tutto, che l’art. 19 bis 1, lett. c) e d), del DPR n. 633/72,
modificato, è incompatibile con le disposizioni della sesta direttiva in quanto
l’indetraibilità da esso introdotta non rientra in
alcuna delle categorie di deroghe lecite previste da tale direttiva. La misura
in questione violerebbe le disposizioni dell’art. 17, n. 7, della medesima
direttiva, per il fatto che il comitato IVA non è stato previamente consultato
dal governo italiano, che gli unici motivi che potrebbero giustificare la
deroga al diritto di detrazione dell’IVA, ossia i motivi congiunturali, non
sono mai sussistiti e che la misura di cui trattasi, lungi dall’essere
temporanea, si applica in maniera strutturale da più di venticinque
anni.

26 Relativamente alla prima
questione, sub a), la
Stradasfalti sostiene che la normativa comunitaria prescrive
una concertazione effettiva nell’ambito del comitato IVA, in quanto unico mezzo
che consente di controllare come gli Stati membri si avvalgono della
possibilità di deroga offerta dall’art. 17, n. 7, della sesta direttiva. Tale
disposizione osta quindi all’introduzione di una deroga al diritto di
detrazione dell’IVA previa mera notifica di una disposizione legislativa
nazionale di uno Stato membro o previa semplice notifica dell’intenzione dello
Stato membro di adottare tale disposizione, seguita da semplice presa d’atto da
parte del comitato IVA.

Giudizio della Corte

27 L’art. 17, n. 7, della sesta
direttiva prevede una delle procedure di autorizzazione di misure derogatorie
contemplate dalla detta direttiva, accordando agli Stati membri la facoltà di
escludere alcuni beni dal regime delle detrazioni "fatta salva la consultazione prevista dall’articolo 29".

28 Tale
consultazione permette alla Commissione e agli altri Stati membri di
controllare l’uso da parte di uno Stato membro della possibilità di derogare al
regime generale delle detrazioni dell’IVA, verificando, in particolare, se la
misura nazionale di cui trattasi soddisfi la condizione di essere stata
adottata per motivi congiunturali.

29 L’art. 17, n. 7, della sesta
direttiva prevede così un obbligo procedurale che gli Stati membri devono
rispettare per potersi avvalere della norma derogatoria da esso
stabilita. La consultazione del comitato IVA risulta essere un presupposto
dell’adozione di qualsiasi misura basata su detta disposizione (v. sentenza
Metropol e Stadler, cit., punti 61‑63).

30 L’obbligo di consultare il
comitato IVA sarebbe privo di senso qualora gli Stati membri si limitassero a
notificare al medesimo la misura nazionale derogatoria che intendono adottare
senza corredare tale notifica della minima spiegazione sulla natura e sulla
portata della misura. Il comitato IVA deve essere in grado di deliberare
validamente sulla misura ad esso sottoposta. L’obbligo
procedurale previsto all’art. 17, n. 7, della sesta direttiva presuppone quindi
che gli Stati membri informino tale comitato del fatto che intendono adottare
una misura derogatoria e che gli forniscano informazioni sufficienti per
consentirgli di esaminare tale misura con cognizione di causa.

31 Per contro, l’art. 17, n. 7,
della sesta direttiva non prevede alcun obbligo quanto al risultato della
consultazione del comitato IVA, e in particolare non impone a tale comitato di
pronunciarsi favorevolmente o sfavorevolmente sulla misura nazionale
derogatoria. Nulla impedisce quindi al comitato IVA di limitarsi a prendere
atto della misura nazionale derogatoria che gli viene
comunicata.

32 Occorre dunque risolvere la
prima questione, sub a), nel senso che l’art. 17, n. 7, prima frase, della
sesta direttiva impone che gli Stati membri, per rispettare l’obbligo
procedurale di consultazione di cui all’art. 29 della medesima direttiva, informino
il comitato IVA del fatto che intendono adottare una misura nazionale che
deroga al regime generale delle detrazioni dell’IVA e che forniscano a tale
comitato informazioni sufficienti per consentirgli di esaminare la misura con
cognizione di causa.

Sulla prima questione, sub b) e
c), prima parte

33 Con la prima questione, sub b)
e c), prima parte, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’art. 17,
n. 7, prima frase, della sesta direttiva debba essere interpretato nel senso
che esso autorizza uno Stato membro ad escludere taluni beni indicati all’art.
17, n. 2, della medesima direttiva, dal regime delle detrazioni dell’IVA:

– senza la previa consultazione
del comitato IVA e

– senza limitazioni temporali.

Osservazioni presentate alla
Corte

34 La Commissione ricorda
che le disposizioni che prevedono deroghe al principio del diritto alla
detrazione devono essere interpretate restrittivamente (v. sentenza Metropol e
Stadler, cit., punto 59). La Corte ha già dichiarato che
l’applicazione dei provvedimenti previsti all’art. 17, n. 7, della sesta
direttiva, il quale permette di introdurre, per "motivi
congiunturali", eccezioni alla regola della detraibilità, dev’essere
limitata nel tempo e che, per definizione, tali provvedimenti non possono essere
di natura strutturale (v. sentenza Metropol e Stadler, cit.,
punto 67).

35 A tale proposito, la misura
in questione nella causa principale è stata introdotta nella legislazione
italiana nel 1979 come norma permanente. Solo a partire dal 1980 è stato fissato
un limite temporale alla sua efficacia, limite da allora peraltro
sistematicamente prorogato. In realtà, la misura sembra essere stata adottata
al fine di prevenire le frodi e l’evasione fiscale, obiettivi questi
riconducibili alla procedura e alle condizioni particolari previste dall’art.
27 della sesta direttiva.

36 Del resto, sin dal 1980, il
comitato IVA ha costantemente segnalato al governo italiano come la deroga in
questione non potesse giustificarsi sulla base dell’art. 17, n. 7, della sesta
direttiva. L’atteggiamento più conciliante adottato da tale comitato nelle sue
riunioni del 1999 e del 2000 si spiega alla luce dell’impegno, assunto e non
mantenuto dalle autorità italiane, di riesaminare la misura a partire dal 1º
gennaio 2001, e sulla base delle prospettive allora aperte dalla proposta della
Commissione di modificare la sesta direttiva per quanto concerne il regime del
diritto alla detrazione dell’IVA.

37 Ciò premesso, la Commissione ritiene la
deroga in questione nella causa principale incompatibile con le disposizioni
dell’art. 17, n. 7, della sesta direttiva.

38 Il governo italiano sostiene
che la prima questione, sub b), non è pertinente ed è quindi irricevibile.

39 Infatti,
la controversia di cui alla causa principale riguarda solo l’IVA versata nel
corso degli anni 2000-2004. Orbene, nel 1999 e nel 2000 le richieste di
consultazione del comitato hanno preceduto l’adozione del provvedimento
nazionale di proroga. In tale contesto, la questione sottoposta alla Corte va
al di là della normativa applicabile alla controversia principale ed è pertanto
irricevibile (v., da ultimo, sentenza 30 giugno 2005, causa C-165/03, Mathias
Längst, Racc. pag. I‑5637). Ad ogni modo, la Corte avrebbe dichiarato che
l’art. 27 della sesta direttiva non esclude che la decisione del Consiglio di
autorizzare uno Stato membro a introdurre misure particolari in deroga alla
detta direttiva intervenga a posteriori (v. sentenza 29 aprile 2004, causa C‑17/01,
Sudholz, Racc. pag. I‑4243, punto 23). Lo stesso dovrebbe valere per la
consultazione del comitato IVA prevista all’art. 17, n. 7, della medesima
direttiva.

40 Per quanto riguarda la prima
questione, sub c), prima parte, essa sarebbe puramente ipotetica e quindi
parimenti irricevibile.

41 Secondo la Stradasfalti, occorre
risolvere la prima questione, sub b), nel senso che l’art. 17, n. 7, della
sesta direttiva osta all’introduzione di una deroga al diritto alla
detraibilità dell’IVA prima della consultazione del comitato IVA, dato che la
normativa comunitaria richiede espressamente che tale comitato sia consultato
in via preventiva.

42 Inoltre, l’art. 17, n. 7,
della sesta direttiva impone che la deroga conservi un carattere temporaneo,
posto che, come statuito dalla Corte, essa deve rispondere a motivi
congiunturali. Tale articolo osta quindi al mantenimento della deroga in
questione da oltre venticinque anni, sulla base di proroghe successive.

43 Per quanto riguarda la prima
questione, sub c), la
Stradasfalti fa valere che, nella citata sentenza Metropol e
Stadler, la Corte
ha già dichiarato che l’art. 17, n. 7, autorizza uno Stato membro a discostarsi
dal regime comunitario della detrazione dell’IVA solo per una "durata
limitata". Del resto, l’avvocato generale Geelhoed, nelle conclusioni in
tale causa, ha definito la politica congiunturale come diretta ad influenzare "a
breve termine" e su "un periodo di uno-due anni"
i dati macroeconomici del paese. Una deroga mantenuta per più di venticinque
anni manifestamente viola l’art. 17, n. 7, della sesta direttiva.

Giudizio della Corte

– Sulla ricevibilità delle
questioni

44 Il procedimento ex art. 234 CE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali,
per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d’interpretazione
del diritto comunitario necessari per risolvere le controversie dinanzi ad essi
pendenti (v., segnatamente, sentenza 5 febbraio 2004, causa C‑380/01,
Schneider, Racc. pag. I-1389, punto 20).

45 Nell’ambito di tale
cooperazione, spetta esclusivamente al giudice nazionale cui è stata sottoposta
la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione
giurisdizionale valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna
causa, sia la necessità di una decisione pregiudiziale per essere in grado di
pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone
alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale
vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio,
è tenuta a statuire (sentenza Schneider, cit., punto
21).

46 Tuttavia, la Corte ha parimenti affermato
che, in ipotesi eccezionali, le spetta esaminare le condizioni in cui è adita
dal giudice nazionale al fine di verificare la propria competenza. Il rifiuto
di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è
possibile solo qualora risulti manifestamente che la richiesta interpretazione
del diritto comunitario non ha alcuna relazione con l’effettività o con
l’oggetto della causa principale, qualora il problema sia di natura ipotetica
oppure qualora la Corte
non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una
soluzione utile alle questioni che le vengono
sottoposte (sentenza Schneider, cit., punto 22).

47 Infatti,
lo spirito di collaborazione che deve presiedere allo svolgimento del
procedimento pregiudiziale implica che il giudice nazionale, dal canto suo,
tenga presente la funzione di cui la
Corte è investita, che è quella di contribuire
all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e non di esprimere
pareri a carattere consultivo su questioni generali o ipotetiche (sentenza
Schneider, cit., punto 23).

48 Nella fattispecie, dalle
osservazioni presentate alla Corte emerge che, sebbene la causa principale riguardi solo l’IVA versata nel corso degli anni 2000-2004,
anni per i quali le richieste di consultazione del comitato IVA, secondo il
governo italiano, hanno preceduto l’adozione del provvedimento nazionale di
proroga, quest’ultimo è in realtà entrato in vigore prima di tale periodo e
viene sistematicamente prorogato da molti anni. Non appare quindi che la
richiesta interpretazione del diritto comunitario non abbia manifestamente
alcuna relazione con l’oggetto della controversia o che sollevi un problema di
natura ipotetica.

49 Di conseguenza, va constatato
che la prima questione, sub b) e c), prima parte, è ricevibile.

– Nel merito

50 Per quanto riguarda la prima
questione, sub b), con cui si chiede se l’art. 17, n. 7, della sesta direttiva
autorizzi uno Stato membro a escludere taluni beni dal regime di detrazione dell’IVA
senza previa consultazione del comitato IVA, la Corte ha già dichiarato,
come è stato osservato sopra al punto 29, che la consultazione di tale comitato
è un presupposto dell’adozione di qualsiasi misura basata su detta disposizione
(v. sentenza Metropol e Stadler, cit., punti 61‑63).

51 Contrariamente a quanto
sostiene il governo italiano, la risposta a tale questione non può essere
dedotta dalla soluzione elaborata dalla Corte nella citata sentenza Sudholz.
Con tale sentenza, la Corte
ha dichiarato segnatamente che l’art. 27 della sesta direttiva non imponeva al
Consiglio di dare la sua autorizzazione a misure particolari derogatorie prese
dagli Stati membri, prima dell’adozione di tali misure. Tuttavia, la procedura
di consultazione prevista all’art. 17, n. 7, della sesta direttiva, in
questione nella fattispecie, non ha il medesimo oggetto della procedura di
autorizzazione prevista all’art. 27 della stessa direttiva. Non è dunque
fondata la tesi del governo italiano secondo cui dalla sentenza Sudholz,
citata, risulterebbe che la soluzione già fornita dalla Corte nella citata
sentenza Metropol e Stadler andrebbe esclusa nella fattispecie.

52 Quanto alla prima questione,
sub c), prima parte, con cui si chiede se l’art. 17, n. 7, della sesta direttiva
autorizzi uno Stato membro ad escludere taluni beni dal regime di detrazione
dell’IVA senza limitazioni temporali, va ricordato che tale articolo autorizza
gli Stati membri a escludere taluni beni dal regime delle detrazioni "per
motivi congiunturali".

53 Tale disposizione autorizza
dunque uno Stato membro ad adottare misure temporanee
destinate ad ovviare alle conseguenze di una situazione congiunturale in cui si
trova la sua economia in un determinato momento. Pertanto, l’applicazione delle
misure a cui si riferisce tale disposizione deve
essere limitata nel tempo e, per definizione, le medesime non possono essere di
natura strutturale.

54 Ne consegue che l’art. 17, n.
7, prima frase, della sesta direttiva non autorizza uno Stato membro ad adottare provvedimenti che escludano beni dal regime
delle detrazioni dell’IVA ove siano privi di indicazioni quanto alla loro
limitazione temporale e/o facciano parte di un insieme di provvedimenti di
adattamento strutturale miranti a ridurre il disavanzo di bilancio e a
consentire il rimborso del debito pubblico (v. sentenza Metropol e Stadler,
cit., punto 68).

55 Pertanto, la prima questione
pregiudiziale, sub b) e c), prima parte, va risolta dichiarando che l’art. 17,
n. 7, prima frase, della sesta direttiva dev’essere interpretato nel senso che
esso non autorizza uno Stato membro ad escludere alcuni beni dal regime delle
detrazioni dell’IVA senza previa consultazione del comitato IVA. La detta
disposizione non autorizza nemmeno uno Stato membro ad
adottare provvedimenti che escludano alcuni beni dal regime delle detrazioni di
tale imposta ove siano privi di indicazioni quanto al loro limite temporale e/o
facciano parte di un insieme di provvedimenti di adattamento strutturale
miranti a ridurre il disavanzo di bilancio e a consentire il rimborso del
debito pubblico.

Sulla prima questione, sub c),
seconda parte, e sulla seconda questione

56 Con tali questioni, il giudice
del rinvio chiede sostanzialmente se le autorità tributarie nazionali possano
opporre ad un soggetto passivo una disposizione derogatoria al principio del
diritto alla detrazione dell’IVA che non sia stata introdotta conformemente all’art.
17, n. 7, della sesta direttiva.

Osservazioni presentate alla
Corte

57 La Commissione sostiene
che, secondo una costante giurisprudenza della Corte (v., in particolare,
sentenza 6 luglio 1995, causa C‑62/93, BP Soupergaz, Racc. pag.
I‑1883, punti 16-18), il diritto a detrazione costituisce parte
integrante del meccanismo dell’IVA e, in linea di principio, attribuisce al
contribuente un diritto che può essere soggetto alle sole limitazioni stabilite
dalla direttiva stessa.

58 Nel caso in cui uno Stato
membro abbia introdotto una deroga nazionale al
principio della detraibilità dell’IVA in violazione delle disposizioni della
sesta direttiva, il contribuente ha diritto alla detrazione dell’IVA versata
sui beni interessati dalla misura nazionale. In tal senso, al punto 64 della
citata sentenza Metropol e Stadler, la
Corte ha già dichiarato che, qualora un’esclusione dal regime
delle detrazioni non sia stata stabilita conformemente
all’art. 17, n. 7, della sesta direttiva, che impone agli Stati membri un
obbligo di consultazione, le autorità tributarie nazionali non possono opporre
ad un soggetto passivo una disposizione che deroga al principio del diritto
alla detrazione dell’IVA enunciato dall’art. 17, n. 1, della stessa direttiva.

59 Il governo italiano sostiene
che, per il periodo 2000-2004, il rispetto della procedura prevista dall’art.
17, n. 7, della sesta direttiva, il parere favorevole emesso dalla Commissione
sulle domande di deroga e la situazione congiunturale in cui si trovava
l’economia italiana ostano a che la normativa nazionale sia disapplicata e,
quindi, al riconoscimento di un diritto di detrazione a favore del
contribuente.

60 A parere del governo
italiano, la seconda questione sarebbe doppiamente irricevibile. Da un lato,
essa fa riferimento a periodi anteriori al 2000, che non sono oggetto della
causa principale.

61 Dall’altro, tale questione,
nella parte in cui parla di una limitazione della detrazione "in via
oggettiva e senza limitazioni di tempo", sarebbe inconferente alla situazione
in Italia tra il 2000 e il 2004. Infatti, una prima deroga è stata stabilita
fino al 31 dicembre 2000 in
seguito a consultazione del comitato IVA e parere favorevole della Commissione.
La seconda deroga per tale periodo è stata chiesta con efficacia a partire dal
1º gennaio 2001 ed era preceduta da un parere favorevole della Commissione, che
ha ritenuto che la misura fosse giustificata fino all’adozione della nuova
direttiva.

62 Ad ogni modo, il governo
italiano sostiene che il fatto che il comitato IVA prenda atto di una misura
nazionale derogatoria successivamente all’adozione di tale misura non consente
di considerarla illegittima, come statuito dalla Corte, in
riferimento all’art. 27 della sesta direttiva, al punto 23 della sentenza
Sudholz, citata.

63 La Stradasfalti sostiene
che, nel caso di una violazione dell’art. 17, n. 7, della sesta direttiva,
l’art. 17, n. 2, della medesima direttiva osta ad una disposizione nazionale
che impedisca ai soggetti passivi di esercitare pienamente e immediatamente il
loro diritto alla detrazione in relazione all’imposta versata per l’acquisto,
l’impiego e la manutenzione di autoveicoli c.d. da turismo.

Giudizio della Corte

– Sulla ricevibilità della
questione

64 Come è stato dichiarato al
punto 46 della presente sentenza, il rifiuto di statuire su una questione
pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora appaia
in modo manifesto che l’interpretazione del diritto comunitario chiesta da tale
giudice non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa
principale, qualora il problema sia di natura ipotetica o quando la Corte non disponga degli
elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle
questioni che le vengono sottoposte (sentenza
Schneider, cit., punto 22).

65 Nella fattispecie, dalle
osservazioni presentate alla Corte emerge che, sebbene la causa principale riguardi solo l’IVA versata nel corso degli anni 2000-2004,
anni per i quali le richieste di consultazione del comitato IVA, secondo il
governo italiano, hanno sempre preceduto l’adozione del provvedimento nazionale
di proroga, questo in realtà è entrato in vigore prima di tale periodo e viene
sistematicamente prorogato da molti anni. Non appare quindi che la richiesta
interpretazione del diritto comunitario non abbia manifestamente alcuna
relazione con l’oggetto della controversia.

– Nel merito

66 In forza dell’obbligo
generale sancito dall’art. 189, terzo comma, del
Trattato CE (divenuto art. 249, terzo comma, CE), gli Stati membri sono tenuti
a conformarsi a tutte le disposizioni della sesta direttiva (v. sentenza 11
luglio 1991, causa C‑97/90, Lennartz, Racc. pag. I-3795, punto 33). Qualora un’esclusione dal regime delle detrazioni
non sia stata stabilita conformemente all’art. 17, n. 7, della sesta direttiva,
le autorità tributarie nazionali non possono opporre ad un soggetto passivo una
disposizione che deroga al principio del diritto alla detrazione dell’IVA
enunciato dall’art. 17, n. 1, della stessa direttiva (v. sentenza Metropol e
Stadler, citata, punto 64).

67 Nella controversia principale,
anche se il governo italiano sostiene che le richieste
di consultazione del comitato IVA, nel 1999 e nel 2000, hanno preceduto l’adozione
della misura nazionale di proroga della disposizione derogatoria al principio
del diritto a detrazione dell’IVA, è pacifico che tale disposizione, salvo
modifiche di esigua importanza, è stata sistematicamente prorogata dal governo
italiano a partire dal 1980. Essa non può presentare quindi un carattere
temporaneo e non può nemmeno essere considerata motivata da ragioni
congiunturali. Tale misura deve, di conseguenza, essere considerata parte di un
insieme di provvedimenti di adattamento strutturale, non rientranti nell’ambito
di applicazione dell’art. 17, n. 7, della sesta direttiva. Il governo italiano
non può dunque invocare tali misure a discapito di un soggetto passivo (v., in
tal senso, sentenza Metropol e Stadler, cit., punto 65).

68 Il soggetto passivo cui sia
stata applicata tale misura deve poter ricalcolare il suo debito IVA
conformemente alle disposizioni dell’art. 17, n. 2, della sesta direttiva,
nella misura in cui i beni e i servizi sono stati impiegati ai fini di
operazioni soggette ad imposta.

69 Occorre dunque risolvere la
prima questione, sub c), seconda parte, e la seconda questione nel senso che,
qualora un’esclusione dal regime delle detrazioni non sia stata stabilita
conformemente all’art. 17, n. 7, della sesta direttiva, le autorità tributarie
nazionali non possono opporre ad un soggetto passivo una disposizione che
deroga al principio del diritto alla detrazione dell’IVA enunciato dall’art.
17, n. 1, della medesima direttiva. Il soggetto passivo cui sia stata applicata
tale misura derogatoria deve poter ricalcolare il suo debito IVA conformemente
alle disposizioni dell’art. 17, n. 2, della sesta direttiva, nella misura in
cui i beni e i servizi sono stati impiegati ai fini di operazioni soggette ad
imposta.

Sulla richiesta di limitazione
degli effetti nel tempo della sentenza

70 Il governo italiano ha evocato
la possibilità che la Corte,
nel caso in cui dovesse ritenere che le deroghe al
diritto a detrazione per gli anni 2000‑2004 non siano state introdotte
conformemente all’art. 17, n. 7, della sesta direttiva, limiti nel tempo gli
effetti della presente sentenza.

71 A sostegno di tale domanda,
il governo italiano invoca il grave danno per l’erario che può essere causato
dalla sentenza della Corte e la tutela del legittimo affidamento che esso
poteva nutrire quanto alla conformità al diritto comunitario della misura in
questione. Esso osserva, a tale riguardo, che la Commissione, nel 1999
e nel 2000, ha
emesso un parere favorevole alle misure da adottare in
attesa dell’approvazione della direttiva che doveva disciplinare in via
organica la materia e che la
Commissione non ha mai formulato alcuna contestazione alla
Repubblica italiana circa il mantenimento della deroga.

72 Si deve rilevare che solo in
via eccezionale la Corte,
applicando il principio generale della certezza del diritto inerente
all’ordinamento giuridico comunitario, può essere indotta a limitare la
possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti
giuridici costituiti in buona fede. Per stabilire se si debba
limitare la portata di una sentenza nel tempo, è necessario tener conto del
fatto che, benché le conseguenze pratiche di qualsiasi pronuncia del giudice
vadano vagliate accuratamente, non ci si può tuttavia spingere fino a sminuire
l’obiettività del diritto e compromettere la sua applicazione futura a motivo
delle ripercussioni che la pronuncia può avere per il passato (sentenze 2
febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot, Racc. pag. 379, punti 28 e 30, nonché 16
luglio 1992, causa C‑163/90, Legros e a., Racc. pag.
I-4625, punto 30).

73 Nella fattispecie, se è vero
che la Commissione
ha avallato la domanda delle autorità italiane per gli anni in questione nella
controversia principale, dalle osservazioni presentate alla Corte risulta
tuttavia che il comitato IVA, fin dal 1980, ha costantemente segnalato al governo
italiano come la deroga in questione non potesse
giustificarsi sulla base dell’art. 17, n. 7, della sesta direttiva, e che
l’atteggiamento più conciliante adottato dal detto comitato nelle sue riunioni
del 1999 e del 2000 si spiega alla luce dell’impegno assunto dalle autorità
italiane di riesaminare la misura a partire dal 1º gennaio 2001, nonché sulla
base delle prospettive allora aperte dalla proposta della Commissione di
modificare la sesta direttiva per quanto concerne il regime del diritto alla
detrazione dell’IVA.

74 Ciò premesso, le autorità
italiane non potevano ignorare che una proroga sistematica, a partire dal 1979,
di una misura derogatoria che doveva essere temporanea e che, in virtù della
lettera stessa dell’art. 17, n. 7, della sesta direttiva, poteva essere
giustificata solo da "motivi congiunturali", non era compatibile con
tale articolo.

75 Le autorità italiane non possono,
di conseguenza, far valere l’esistenza di rapporti giuridici costituiti in
buona fede per chiedere alla Corte di limitare nel tempo gli effetti della sua
sentenza.

76 Inoltre, il governo italiano
non è riuscito a dimostrare l’affidabilità del calcolo in base al quale ha
sostenuto dinanzi alla Corte che la presente sentenza rischierebbe, qualora i
suoi effetti non fossero limitati nel tempo, di comportare conseguenze
finanziarie rilevanti.

77 Di conseguenza, non occorre
limitare nel tempo gli effetti della presente sentenza.

Sulle spese

78 Nei confronti delle parti
nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente
sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non
possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione)
dichiara:

1) L’art. 17, n. 7, prima frase,
della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di
armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte
sulla cifra di affari – Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base
imponibile uniforme, impone che gli Stati membri, per rispettare l’obbligo
procedurale di consultazione di cui all’art. 29 della medesima direttiva,
informino il comitato consultivo dell’imposta sul valore aggiunto istituito da
tale articolo del fatto che essi intendono adottare una misura nazionale che
deroga al regime generale delle detrazioni dell’imposta sul valore aggiunto e
che forniscano a tale comitato informazioni sufficienti per consentirgli di
esaminare la misura con cognizione di causa.

2) L’art. 17, n. 7, prima frase,
della sesta direttiva 77/388 dev’essere interpretato nel senso che esso non
autorizza uno Stato membro ad escludere alcuni beni dal regime delle detrazioni
dell’imposta sul valore aggiunto senza previa consultazione del comitato
consultivo dell’imposta sul valore aggiunto, istituito all’art. 29 della detta
direttiva. La detta disposizione non autorizza nemmeno uno Stato membro ad adottare provvedimenti che escludano alcuni beni dal
regime delle detrazioni di tale imposta ove siano privi di indicazioni quanto
alla loro limitazione temporale e/o facciano parte di un insieme di
provvedimenti di adattamento strutturale miranti a ridurre il disavanzo di
bilancio e a consentire il rimborso del debito pubblico.

3) Qualora un’esclusione dal
regime delle detrazioni non sia stata stabilita conformemente all’art. 17, n.
7, della sesta direttiva 77/388, le autorità tributarie nazionali non possono
opporre ad un soggetto passivo una disposizione che deroga al principio del
diritto alla detrazione dell’imposta sul valore aggiunto enunciato dall’art. 17,
n. 1, di tale direttiva. Il soggetto passivo cui sia stata applicata tale
misura derogatoria deve poter ricalcolare il suo debito d’imposta sul valore
aggiunto conformemente alle disposizioni dell’art. 17, n. 2, della sesta
direttiva 77/388 nella misura in cui i beni e i servizi sono stati impiegati ai
fini di operazioni soggette ad imposta.

Firme