PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI
MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA – CIRCOLARE 24 gennaio 2008, n. 1
(in G.U. n. 73 del 27 marzo 2008) – Legge finanziaria 2008 –
articolo 3, commi da 43
a 53 – Disciplina degli emolumenti a carico di pubbliche
amministrazioni, società pubbliche partecipate e loro controllate e collegate.

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri – Segretariato generale

Alle Amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato – Ufficio
del Segretario generale

Alla Corte dei conti – Ufficio
del Segretario generale

All’Avvocatura generale dello
Stato – Ufficio del Segretario generale

Alle Agenzie

All’ARAN

Alla Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione

Agli Enti pubblici non economici

Agli Enti pubblici (ex art. 70
del decreto legislativo n. 165/2001)

Agli Enti di ricerca

Alle Istituzioni universitarie

Agli Organi di controllo interno

e, p. c.

Alla Conferenza dei Presidenti
delle Regioni

All’ANCI

All’UPI

1. Premessa.

La legge finanziaria 2008, legge
n. 244 del 2007, è nuovamente intervenuta a disciplinare le retribuzioni e gli
emolumenti a carico di pubbliche amministrazioni e di società partecipate
ponendo tetti retributivi. La medesima legge ha disciplinato un regime di
pubblicità e di comunicazione per gli enti od organismi interessati avente ad
oggetto le retribuzioni ed i compensi. Le disposizioni rilevanti sono contenute
nell’art. 3, commi da 43 a
53. I commi in questione hanno innovato il regime che era stato posto dall’art. 1, comma 593, della legge n. 296 del 2006 (legge
finanziaria 2007), disposizione che è stata espressamente abrogata dal comma 43
dell’art. 3. In
considerazione delle profonde modifiche intervenute si forniscono, d’intesa con
il Ministero dell’economia e delle finanze, le seguenti prime indicazioni sulle
disposizioni richiamate.

2. La disciplina sul tetto
retributivo – ambito di applicazione (art. 3, commi 44 – 49).

La disciplina si riferisce al
«trattamento economico onnicomprensivo» di talune categorie di soggetti. Per
individuare l’ambito di applicazione delle norme occorre stabilire quali sono
le figure soggettive interessate (destinatari degli emolumenti), quali sono le
categorie di soggetti pubblici o privati con cui il rapporto che da’ luogo al
corrispettivo è instaurato (soggetti conferenti/pagatori), la tipologia di
rapporto che i destinatari degli emolumenti hanno con i soggetti
conferenti/pagatori.

2.1. I soggetti interessati
(destinatari degli emolumenti).

Il nuovo regime riguarda «chiunque
riceva a carico delle pubbliche finanze emolumenti o retribuzioni nell’ambito
di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni
statali di cui all’art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agenzie, enti pubblici anche economici, enti
di ricerca, università, società non quotate a totale o prevalente
partecipazione pubblica nonchè le loro controllate, ovvero sia titolare di
incarichi o mandati di qualsiasi natura nel territorio metropolitano.».

Dal punto di vista soggettivo
quindi la nuova disciplina ha carattere generale. La legge ha comunque
specificato che sono inclusi nel campo di applicazione della normativa anche i
magistrati ordinari, amministrativi e contabili, i presidenti e i componenti di
collegi ed organi di governo e di controllo delle società non quotate e i
dirigenti.

In base al dato letterale, le
norme non riguardano i corrispettivi per incarichi conferiti a soggetti diversi
dalle persone fisiche.

2.2. La tipologia di rapporti
rilevanti intercorrente tra i destinatari degli emolumenti e i soggetti
conferenti/pagatori.

I soggetti interessati dalla
normativa sono tutti coloro che percepiscono retribuzioni o emolumenti a carico
delle pubbliche finanze essendo legati da un rapporto di lavoro subordinato o
autonomo con le amministrazioni od organismi indicati (paragrafo 2.3). In
generale, sono quindi compresi nel campo di applicazione oltre ai lavoratori
dipendenti, a prescindere dalla natura privatistica o pubblicistica del
rapporto, le parti di un contratto d’opera, di collaborazione coordinata e
continuativa o di una collaborazione a progetto, qualora il committente sia una
società partecipata, o comunque i titolari di altri incarichi.

2.3. Le amministrazioni e gli
organismi considerati (soggetti conferenti/pagatori).

Gli incarichi o rapporti
rilevanti sono quelli che intercorrono con le amministrazioni statali, le
agenzie, gli enti pubblici economici e non economici, gli enti di ricerca, le
università, le società non quotate a totale o prevalente partecipazione
pubblica e le loro controllate.

La disciplina de qua vale come
principio per le altre amministrazioni, nell’ambito del coordinamento della
finanza pubblica.

Quanto agli incarichi o rapporti
intercorrenti con le società non quotate e con quelle da queste controllate,
coerentemente a quanto sopra detto deve ritenersi che la partecipazione totale
o prevalente è quella relativa alle amministrazioni indicate dalla legge.

Pertanto le amministrazioni
interessate, relativamente a società non quotate a cui
partecipano in via totale o prevalente e alle società comunque controllate,
assicurano il rispetto degli adempimenti necessari individuati dalla presente
circolare e dalle disposizioni qui richiamate.

Si segnala inoltre che l’art. 3, comma 51, della legge finanziaria 2008 ha previsto la
«soppressione» (rectius l’abrogazione) del primo, secondo e terzo periodo
dell’art. 1, comma 466, della legge finanziaria 2007, che contenevano una
disciplina specifica per il numero ed il compenso dei componenti dei consigli
di amministrazione delle società non quotate partecipate dal Ministero
dell’economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate,
stabilendo che a tali fattispecie si applica la nuova disciplina.

Quindi l’applicazione del nuovo
regime si riferisce anche alle società non quotate partecipate dal Ministero
dell’economia e delle finanze e loro controllate e collegate.

2.4. L’esclusione dal campo di
applicazione derivante dall’oggetto e dalla finalità dell’incarico o rapporto.

Il terzo
periodo del comma 44 espressamente prevede in maniera puntuale che «il
limite non si applica alle attività di natura professionale e ai contratti
d’opera, che non possono in alcun caso essere stipulati con chi ad altro titolo
percepisce emolumenti o retribuzioni ai sensi dei precedenti periodi, aventi ad
oggetto una prestazione artistica o professionale (…) che consenta di
competere sul mercato in condizioni di effettiva concorrenza.».

In base a questa previsione solo
i contratti o gli incarichi, aventi la suddetta natura, i cui oneri sono a
carico delle finanze pubbliche, non sono assoggettati al tetto del trattamento
retributivo del Primo Presidente della Corte di cassazione, ferma restando
l’incompatibilità prevista dalla norma. Il limite tuttavia non opera soltanto
allorchè tale prestazione artistica o professionale «consenta» al soggetto che
conferisce l’incarico o che stipula il contratto, tra
i quali vanno ricompresi i contratti di servizio a società, quali gli incarichi
di revisione contabile, «di competere sul mercato in condizioni di effettiva
concorrenza». Sono escluse, altresì, dal campo di applicazione le attività i
cui compensi o tariffe sono determinati dalla legge o da regolamento. Il limite
trova pertanto applicazione ai restanti incarichi di natura professionale e ai
contratti d’opera in generale.

3. La disciplina generale sul
tetto retributivo.

Il vincolo economico posto dalla
normativa consiste nell’imposizione di un tetto non superabile per il compenso
o la retribuzione (emolumenti) che i destinatari possono percepire per
l’espletamento di uno o più rapporti. Tale limite è individuato per relazione
nel trattamento economico del Primo Presidente della Corte di cassazione nell’art. 3, comma 44, della legge. E’ previsto poi un
secondo tetto per le ipotesi di deroga e i casi speciali
(art. 3, comma 46, della legge) pari al doppio di tale trattamento.

Relativamente all’individuazione
del tetto, occorre concretamente fare riferimento alla retribuzione attuale del
Primo Presidente della Corte. Il riferimento può ritenersi effettuato alla
retribuzione dell’attuale Primo Presidente in carica, comprensiva di tutti gli
emolumenti connessi alla carica. Questa retribuzione è pari a Euro 289.984,00 annui
lordi.

La disposizione assoggetta
espressamente al limite il trattamento onnicomprensivo dei destinatari degli
emolumenti. Ciò significa che in base alla norma debbono considerarsi ai fini
del concorso al limite tutti gli emolumenti lordi ricevuti «a carico delle
pubbliche finanze» nell’ambito di rapporti con i soggetti pagatori indicati
(par. 2.3). In proposito, il penultimo periodo del comma 44
citato prevede che «ai fini dell’applicazione del presente comma sono
computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico
del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi da
uno stesso organismo conferiti nel corso dell’anno.», chiarendo il concetto di
onnicomprensività e il periodo temporale di riferimento, che è quello annuo.

4. Le deroghe al tetto
retributivo generale.

L’art. 3, comma
44, della legge prevede la possibilità di derogare al regime che impone
un tetto al trattamento economico. La deroga è possibile solo se ricorrono
«motivate esigenze di carattere eccezionale e per un periodo di tempo non
superiore a tre anni». La sussistenza dei presupposti deve essere valutata
dall’amministrazione o dalla società che conferisce l’incarico o che instaura
con l’interessato un rapporto di lavoro, i quali determinino il superamento del
tetto.

Per le amministrazioni dello
Stato possono essere autorizzate deroghe con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per
le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il
Ministro dell’economia e delle finanze, nel limite massimo di 25 unità,
corrispondenti alle posizioni di più elevato livello di responsabilità,
riferite sia al personale in regime di diritto pubblico e sia al personale
contrattualizzato. Nell’individuare tali deroghe il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri dovrà, pertanto, tenere conto di funzioni di particolare
complessità correlate alle attribuzioni istituzionali e, conseguentemente tale
determinazione assumerà, proprio per tale motivo, la caratteristica della
stabilità.

In base al
comma 46, per le amministrazioni dello Stato, per la Banca d’Italia e le autorità
amministrative indipendenti ed in relazione ai soggetti cui non si applica il
limite di cui al comma 44 non può comunque essere superato il limite del doppio
del trattamento retributivo del Primo Presidente della Corte di cassazione. Il
predetto limite opera per tutti coloro che hanno incarichi o rapporti con la Banca d’Italia o con le
autorità indipendenti. Invece con riferimento alle amministrazioni dello Stato
esso opera solo nel caso di deroghe mediante decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri.

5. Il regime di pubblicità e di
comunicazione (corrispettivi eccedenti i tetti).

L’art. 3, comma
44, stabilisce che «nessun atto comportante spesa ai sensi dei
precedenti periodi può ricevere attuazione, se non sia stato previamente reso
noto, con l’indicazione nominativa dei destinatari e dell’ammontare del
compenso, attraverso la pubblicazione sul sito web dell’amministrazione o del
soggetto interessato, nonchè comunicato al Governo e al Parlamento».

Il comma 48, mediante il richiamo al comma 44, prevede il regime di pubblicità
anche per tutti i nuovi contratti. Inoltre, il comma 49 estende la disciplina
in questione «a tutte le situazioni e rapporti contemplati» dai precedenti
commi 47 e 48.

Il regime di pubblicità quindi è
immediatamente efficace sia con riferimento ai rapporti in corso sia con
riguardo ai nuovi contratti, impieghi o incarichi.

La pubblicità deve essere attuata
dall’amministrazione o dal «soggetto interessato» e quindi dal soggetto conferente/pagatore
e si realizza mediante pubblicazione sul sito istituzionale. Essa riguarda gli
atti che rappresentano il titolo giuridico che da’ luogo al pagamento (ad es.
il singolo contratto).

Il regime di pubblicità si
riferisce soltanto agli atti comportanti spesa relativi agli emolumenti,
rapporti e destinatari percettori per le situazioni che comportano il
superamento dei tetti fissati legislativamente. In tal modo sono perseguite due
finalità: quella della trasparenza in riferimento alle
retribuzioni o emolumenti più elevate e quella del contenimento dell’ammontare
dei compensi a carico dei bilanci pubblici.

Oltre al regime di pubblicità, le
norme pongono un regime di comunicazione al Governo e al Parlamento, per il
quale vale quanto detto sopra per la pubblicità non essendoci in proposito
differenziazioni nella legge. Analoghe comunicazioni debbono essere fatte alla
Corte dei conti.

Per il Governo le comunicazioni
vanno effettuate alla Presidenza del Consiglio – Dipartimento della funzione
pubblica.

Si raccomanda una particolare
attenzione al rispetto dei principi che governano il trattamento dei dati
personali, evitando comunicazioni eccedenti le finalità.

6. L’attuazione della
normativa.

Il sistema richiede
necessariamente la partecipazione del soggetto interessato.

Quest’ultimo, ove il pagamento
debba essere disposto da una pubblica amministrazione, al momento
dell’assunzione di incarichi, di impiego o di stipulazione di contratto di
lavoro subordinato, potrà, sulla base del combinato disposto di cui agli
articoli 43 e 46 decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000,
effettuare una dichiarazione (nelle forme della dichiarazione sostitutiva di
cui al citato testo unico) circa l’ammontare delle retribuzioni/compensi che
nell’anno potrà ricevere in relazione agli impegni già assunti, nonchè
contenente gli elementi essenziali dei rapporti rilevanti (indicazione
dell’amministrazione/organismo con il quale i rapporti sono in corso, la natura
dell’incarico o del rapporto, se di diritto privato o incarico o impiego di
natura pubblicistica, e la data del conferimento). La dichiarazione dovrà
inoltre contenere l’impegno dell’interessato a dare tempestiva comunicazione in
caso di mutamento della situazione. In alternativa alla dichiarazione suddetta,
il soggetto interessato potrà comunicare all’amministrazione competente gli
elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni e dei dati
richiesti.

Ciascun soggetto
conferente/pagatore deve inviare al destinatario degli emolumenti una
comunicazione preventivamente all’accredito in modo da metterlo a conoscenza
del momento e dell’importo che sarà accreditato.

Il periodo transitorio, cioè il
regime applicabile ai rapporti già in corso al momento dell’entrata in vigore
della legge, è regolato dal comma 47.

Innanzi tutto, la disposizione fa
salvi i rapporti di diritto privato in corso alla data del 28 settembre 2007.
Pertanto, debbono considerarsi fuori dall’obbligo di
rispettare il tetto di cui ai commi 44 e 46 i contratti stipulati entro questa
data, salvo che la loro efficacia non operi da una data successiva. Essi quindi
non debbono subire la decurtazione prevista dalle norme.

Ciò posto, gli incarichi o
mandati di natura pubblicistica, sono soggetti a decurtazione, nel caso in cui
per il loro svolgimento sia previsto un trattamento superiore rispetto a quello
del Primo Presidente della Corte di cassazione o del suo doppio, naturalmente a
seconda che ricorrano l’una o l’altra fattispecie.

La decurtazione si applica
inoltre anche nei casi in cui i rispettivi limiti siano superati per effetto
del cumulo tra incarichi di carattere non privatistico e contratti o mandati di
natura privatistica. La decurtazione annuale è pari al 25% del trattamento
economico complessivo eccedente i limiti rispettivamente di cui al comma 44 e
46 e cessa al raggiungimento del limite. Dalla norma si deduce quindi che la
decurtazione va operata ogni anno sull’importo già decurtato e che in ogni caso
il differenziale retributivo va recuperato entro quattro anni.

Nel caso di cumulo di più
incarichi, cariche o mandati la decurtazione opera a partire dall’incarico,
carica o mandato conferito da ultimo.

Al fine di attuare la normativa è
necessario che ciascun soggetto pagatore provveda a verificare la ricorrenza
della situazione descritta dalla legge in riferimento
a ciascun rapporto di lavoro, impiego o incarico, accertando se in riferimento
ai rapporti in corso si può verificare la condizione del superamento del limite
retributivo legale e se eventualmente ricorrono le condizioni per la deroga.

In quest’ultimo caso, il soggetto
conferente/pagatore dovrà adottare un atto motivato dal quale emergono in modo
chiaro e puntuale le esigenze di deroga, che debbono avere il requisito della
eccezionalità, fermo restando che la deroga può valere per un periodo non
superiore a tre anni.

I soggetti pagatori obbligati
opereranno la decurtazione annuale in corrispondenza del pagamento che porterà
al superamento del tetto, operando a conguaglio a fine anno
ove ne sussistano i presupposti, salvo diverso accordo con l’interessato sulla
modalità di decurtazione o conguaglio. In presenza di
situazioni di incertezza relativamente ai compensi realmente percepiti o
percepibili nell’anno la decurtazione potrà essere operata all’inizio dell’anno
successivo una volta definite le entrate realmente percepite.

Si fa presente che in base al comma 48, le disposizioni di cui al comma 44 si
applicano comunque alla stipula di tutti i nuovi contratti e al rinnovo per
scadenza di tutti i contratti in essere che non possono in alcun caso essere
prorogati oltre la scadenza. E’ chiaro, quindi, che il comma 47, che prevede un
regime derogatorio temporaneo, opera solo per i contratti in corso alla data
del 28 settembre 2007 essendo applicabile il nuovo regime a tutti i contratti
stipulati successivamente a tale data.

8. La responsabilità per
l’inosservanza degli obblighi.

Il regime specifico di
responsabilità è posto dal periodo 5 del comma 44, il
quale stabilisce che «in caso di violazione, l’amministratore che abbia
disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso, a
titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare eccedente
la cifra consentita».

9. La relazione alle Camere del
Presidente del Consiglio e l’attività di monitoraggio e verifica.

Il comma 52 dell’art. 3 della
legge finanziaria 2008 prevede un’attività di relazione del Presidente del
Consiglio dei Ministri entro il 30 settembre 2008 avente ad oggetto
l’applicazione della nuova normativa, sulla base di un rapporto di analisi e
classificazione dell’insieme delle posizioni interessate predisposto dal
Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione.

Il comma 53 dell’art. 3 della legge
finanziaria prevede che la Corte
dei conti verifica l’attuazione delle disposizioni di cui al comma 44 in sede di controllo
successivo sulla gestione del bilancio.

L’Ispettorato per la funzione
pubblica nell’ambito delle proprie attività di controllo di cui all’art. 60 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, verifica l’applicazione delle
disposizioni richiamate con la presente circolare.

Roma, 24 gennaio 2008

Il Ministro per le riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione Nicolais

Registrata alla Corte dei conti
il 25 febbraio 2008

Ministeri istituzionali,
Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 2, foglio n. 178.