Le conseguenze dell’intervenuta decadenza dei vincoli urbanistici.

TAR LAZIO, SEZ. I – Sentenza 17 aprile 2003 n. 3533 – Pres. Calabrò, Est. Stanizzi – Cori (Avv. Saldutti) c. Comune di Ardea (n.c.) – (accoglie).

PER L’ANNULLAMENTO

– del silenzio-rifiuto serbato dal Comune di Ardea sulla diffida notificata, ai sensi dell’art. 25 del D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, in data 17 marzo 1994, volta ad ottenere l’adozione dei provvedimenti necessari all’attribuzione della destinazione urbanistica al terreno del ricorrente sito in località Colle Romito, contraddistinto in Catasto al Foglio n. 57, particella n. 137, chiedendone l’edificabilità in conformità all’assetto urbanistico dell’area su cui insiste;

F A T T O

Espone in fatto l’odierno ricorrente di essere proprietario sin dal 1975 di un lotto di terreno sito nel Comune di Ardea, contraddistinto in Catasto al Foglio n. 57, particella n. 137, ricompreso in località Colle Romito, costituente comprensorio turistico litoraneo, completamente urbanizzato – ad esclusione del terreno del ricorrente – secondo un impianto di villini a schiera, conformemente a quanto previsto dagli strumenti urbanistici vigenti nel periodo anteriore al 1984.

Con delibera della Giunta della Regione Lazio n. 5192 datata 1 agosto 1984 è stato approvato il Piano Regolatore Generale del Comune di Ardea in base al quale il lotto del ricorrente, unitamente ad un’area circostante occupata da cinque villini bifamiliari, è stato destinato a “Zona F6 – Servizi Pubblici”, con previsione di opere da realizzarsi a cura dell’Amministrazione, fatta eccezione per i servizi religiosi.

Stante l’inutile decorso di più di nove anni dall’adozione del P.R.G. senza che l’intimata Amministrazione Comunale abbia proceduto all’adozione di piani particolareggiati e di atti preordinati all’espropriazione, il ricorrente, con atto del 9 dicembre 1993 e con successivo atto del 17 marzo 1994 – nel ritenuto presupposto dell’avvenuta decadenza, ai sensi dell’art. 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187, del vincolo preordinato all’espropriazione del proprio terreno – ha invitato e diffidato il Comune di Ardea ad emanare i provvedimenti necessari a conferire al proprio terreno una desinazione urbanistica in sostituzione di quella contenuta nel P.R.G. del 1^ agosto 1984, ormai divenuta inefficace, chiedendo altresì la previsione della edificabilità dell’area secondo le medesime caratteristiche e cubatura relative ai terreni circostanti, il cui assetto urbanistico è caratterizzato dalla presenza di villini a schiera.

Non avendo l’intimata Amministrazione provveduto sulla diffida nonostante l’inutile decorso del termine a tal fine assegnatole, il ricorrente ha adito questo Tribunale al fine di ottenere l’annullamento del silenzio-rifiuto così formatosi, deducendo, avverso lo stesso, i seguenti motivi di censura:

– violazione degli artt. 1 e 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187 e dei principi generali sull’obbligo di destinazione urbanistica per le aree ricompresse nel territorio comunale;

– eccesso di potere per manifesta illogicità.

Nel precisare, parte ricorrente, che il vincolo di Piano Regolatore Generale sul proprio terreno è da intendersi decaduto, ai sensi della legge n. 1187 del 1968, sin dal 1^ agosto 1989, non essendo stati adottati nei cinque anni dalla sua approvazione né il Piano Particolareggiato, né convenzioni di lottizzazione, né atti intesi all’espropriazione delle aree destinate a servizi pubblici, con conseguente assoggettamento di dette aree, in via provvisoria, ai limiti di edificabilità previsti in via generale dall’art. 4 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, afferma la sussistenza in capo all’intimata Amministrazione Comunale dell’obbligo di dare corso al procedimento volto all’attribuzione di una destinazione urbanistica all’area precedentemente sottoposta al vincolo espropriativo ormai decaduto.

Sotto un profilo inerente più propriamente aspetti di merito della vicenda, afferma parte ricorrente che l’eventuale riproposizione del precedente vincolo sulle medesime aree, comportando la necessità di esporpiazione di terreni su cui insistono villini bifamiliari con conseguente necessità di corresponsione di ingenti indennità di esproprio, non risulterebbe conforme all’interesse pubblico, soprattutto nella considerazione della sussistenza di aree limitrofe ancora non edificate.

Né, secondo parte ricorrente, risulterebbe utile il mantenimento del vincolo espropriativo unicamente sul proprio terreno non edificato, avendo un’estensione tale da non consentirne l’utilizzazione per gli scopi di cui al P.R.G., rilevando, per altro verso, come il comprensorio su cui tale terreno insiste sia integralmente urbanizzato secondo un impianto di villini a schiera.

Sulla base di tali premesse, chiede pertanto il ricorrente al giudice adito l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento dell’impugnato silenzio rifiuto.

Con memoria successivamente depositata parte ricorrente ha insistito nelle proprie deduzioni, ulteriormente argomentando.

L’intimata Amministrazione Comunale, nonostante la rituale notifica del ricorso, non si è costituita in resistenza.

Alla camera di consiglio dell’11 dicembre 2002, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

D I R I T T O

Con il ricorso in esame l’odierno ricorrente propone azione impugnatoria avverso il silenzio-rifiuto formatosi sulla diffida notificata in data 17 marzo 1994, ai sensi dell’art. 25 del D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, al Comune di Ardea, volta ad ottenere l’adozione dei provvedimenti necessari all’attribuzione della destinazione urbanistica al terreno del ricorrente sito in località Colle Romito, contraddistinto in Catasto al Foglio n. 57, particella n. 137, di cui chiede altresì la previsione della sua edificabilità in conformità all’assetto urbanistico dell’area su cui insiste, caratterizzata da un impianto di villini a schiera.

La richiesta avanzata da parte ricorrente trova il proprio fondamento nell’asserita intervenuta decadenza, ai sensi della legge n. 1187 del 1968, della precedente destinazione urbanistica a “Zona F6-Servizi Pubblici”, assegnata dal Piano Regolatore Generale approvato in data 1 agosto 1984 all’area ricomprendente il terreno del ricorrente ed altri cinque lotti limitrofi già edificati, e ciò stante l’inutile decorso del quinquennio dall’approvazione del P.R.G. senza che siano stati adottati i Piani Particolareggiati o atti preordinati all’espropriazione, né approvati piani di lottizzazione.

Le censure volte a denunciare l’omessa pronuncia da parte dell’intimata Amministrazione Comunale sull’istanza del ricorrente sono fondate e conducenti, pertanto, all’accoglimento del ricorso nei limiti della declaratoria della illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione intimata.

Tale obbligo trova, innanzitutto, il proprio fondamento nell’inerzia serbata sulla diffida del ricorrente, nonchè nell’intervenuta decadenza dei vincoli espropriativi imposti sul terreno del ricorrente in virtù delle disposizioni del piano Regolatore Generale approvato in data 1 agosto 1984.

Difatti, per come emerge dalla documentazione versata agli atti di causa, sulla base delle previsioni di detto Piano è stata impressa, al terreno in questione, la destinazione “F6-Servizi Pubblici”, la quale integra, sostanzialmente, un vincolo preordinato all’espropriazione comportante la inedificabilità dell’area.

Ciò posto, va rilevato che ai sensi dell’art. 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187, le indicazioni di piano regolatore generale recanti prescrizioni che incidono su beni determinati assoggettandoli a vincoli preordinati all’espropriazione o a vincoli che ne comportano l’inedificabilità o la non utilizzabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati o autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati o, comunque, con la scadenza del termine di attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione (in termini: Cons. Stato – Sez. IV – 25 settembre 1995, n. 745; T.A.R. Toscana – Sez. I – 18 marzo 1996, n. 258; T.A.R. Sardegna – 1 ottobre 1996, n. 1317; T.A.R. Campania – Sez. V – 28 dicembre 1994, n. 531).

Da una esatta individuazione della natura e della portata del vincolo imposto dal P.R.G. all’area in esame si evince che lo stesso preclude al titolare la sua utilizzazione, comportandone la non edificabilità ad opera di privati, di talchè tale vincolo, rientrando nella portata applicativa dell’art. 2 della legge n. 1187 del 1968 ed essendo decorso il quinquennio dalla data di approvazione regionale del P.R.G. (avvenuta con delibera della Giunta Regionale 1 agosto 1984 n. 5192), è venuto a scadere.

Difatti, in relazione al vincolo imposto dal P.R.G. all’area in esame la stessa viene destinata ad attrezzature pubbliche di istruzione, sanitarie, religiose e civili, la cui realizzazione è rimessa alla Pubblica Amministrazione, fatta eccezione per i servizi religiosi.

Si evince, pertanto, che in relazione alla destinazione di zona non residuano margini di utilizzabilità della stessa da parte dei proprietari, essendo tale destinazione tendenzialmente preordinata al trasferimento coattivo della proprietà, con conseguente applicabilità alla fattispecie in esame dei principi concernenti la temporaneità dei vincoli, estensibili a tutte quelle limitazioni idonee a svuotare il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura del bene stesso o determinando il venir meno o una penetrante incisione sul suo valore di scambio, vale a dire quelle limitazioni che, pur non comportando il trasferimento coattivo del bene, non consentono al suo titolare la coltivazione o comunque la possibilità di utilizzarlo, interessando la decadenza per il decorso del quinquennio le prescrizioni specifiche inerenti singoli immobili interessati alla realizzazione di opere pubbliche previste nel piano e da effettuare nell’interesse della collettività (Cons. Stato – Sez. IV – 2 dicembre 1999, n. 1769; 11 dicembre 1993, n. 1068; Cass. Civ. – Sez. I – 29 novembre 1989, n. 5214).

In tale contesto, i cittadini proprietari di aree assoggettate nello strumento urbanistico a vincoli preordinati all’espropriazione o che comportino la inedificabilità, hanno titolo, allo scadere dei vincoli medesimi, ad azionare il procedimento del silenzio rifiuto per contrastare l’inerzia dell’Amministrazione che non provveda ad integrare lo strumento urbanistico al fine di assicurare una disciplina urbanistica che copra l’intero territorio comunale (Cons. Stato – Sez. IV – 25 settembre 1995, n. 745 e TAR Sardegna – 1 ottobre 1996, n. 1317, citate).

Difatti, la decadenza di un vincolo preordinato all’espropriazione determina una situazione equiparabile all’assenza di destinazione urbanistica, con conseguente obbligo per il Comune di attribuire una nuova destinazione e, nel caso ciò non avvenisse, il proprietario dell’area interessata può anche promuovere gli interventi sostitutivi della Regione o dell’Ente delegato al fine di conferire una riqualificazione urbanistica alla zona rimasta priva di specifica disciplina a seguito di decadenza di vincolo espropriativo (Cons. Stato – Sez. V – 12 dicembre 1999, n. 2107; Sez. IV – 5 luglio 1995, n. 541; 28 febbraio 1992, n. 226; T.A.R. Veneto – 16 novembre 1995, n. 1364).

Valendo le considerazioni sin qui esposte ai fini dell’individuazione della posizione legittimante facente capo al ricorrente, nonché della sussistenza dell’obbligo incombente sull’intimata Amministrazione ad adottare i provvedimenti volti a dare una nuova destinazione urbanistica all’area rimasta senza disciplina urbanistica, va rilevato come l’odierno ricorrente abbia ritualmente formalizzato il silenzio-rifiuto dell’Amministrazione attraverso il procedimento di cui all’art. 25 del T.U. 10 gennaio 1957 n. 3, invitando l’Amministrazione competente a provvedere all’attribuzione di una destinazione urbanistica all’area su cui insiste il proprio terreno.

Sul punto, preme peraltro al Collegio evidenziare come, secondo un certo filone giurisprudenziale (T.A.R. Lazio – Sez. II – 23 novembre 1993, n. 1440; T.A.R. Marche – 25 settembre 1999, n. 1041; T.A.R. Campania – Sez. I – 26 ottobre 1998, n. 3290; T.A.R. Puglia – Bari – Sez. II – 21 gennaio 1999, n. 12; Lecce Sez. I – 12 novembre 1998, n. 1358; T.A.R. Abruzzo – 16 marzo 1999, n. 138; T.A.R. Lazio – Latina – 11 febbraio 1993, n. 138; T.A.R. Calabria – Catanzaro – 17 dicembre 1996, n. 899; T.A.R. Trentino Alto Adige – 4 novembre 1996, n. 305) a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 – ed anche successivamente alla riforma introdotta dalla legge 21 luglio 2000 n. 205 – non sia più necessario, ai fini della impugnabilità in sede giurisdizionale del silenzio inadempimento, che venga posta in essere la rigorosa sequenza di cui all’art. 25 del T.U. n. 3 del 1957 volta a dare un significato tipico al silenzio rifiuto.

Ciò in quanto gli artt. 2 e 3 della legge citata, che rispettivamente contemplano l’obbligo di conclusione di ogni procedimento amministrativo mediante l’adozione di un provvedimento espresso nonchè l’obbligo di motivazione per ogni provvedimento emanato (con esclusione dei soli atti normativi e a contenuto generale), sancirebbero definitivamente – nell’attuale contesto ordinamentale – l’intrinseca illegittimità del silenzio rifiuto, riconnettendolo ad una situazione di lesione automatica e sintomatica dell’interesse legittimo di colui che avrebbe comunque dovuto essere destinatario di una pronuncia -definitiva o interlocutoria, positiva o negativa – da parte dell’Autorità adita.

Il nuovo regime introdotto dalla legge n. 241 del 1990 esimerebbe, pertanto, l’interessato, ai fini della diretta adizione del giudice amministrativo, dalla necessità della previa notifica della diffida e messa in mora, atteso che, una volta decorso inutilmente il termine essenziale stabilito per l’espressa e motivata conclusione del procedimento amministrativo, l’inadempimento di siffatto obbligo da parte dell’Amministrazione procedente è in re ipsa e quindi può essere immediatamente denunciato in sede giurisdizionale.

A tale convincimento è pervenuta la giurisprudenza attraverso una valutazione di autosufficienza della inerzia nel provvedere, ad essa riconnettendo quella tipica valenza legale che, in precedenza, poteva emergere solo a seguito dell’esperimento della procedura del silenzio rifiuto, quale indefettibile premessa per conferire, ad un contegno meramente omissivo, giuridica significatività e consentire, conseguentemente, la tutelabilità nella sede giurisdizionale delle posizioni giuridiche vantate nei confronti della Pubblica Amministrazione.

Secondo un altro filone interpretativo, anche di recente ribadito dal giudice di appello (Cons. Stato – Sez. IV – 11 giugno 2002, n. 3256; 27 dicembre 2001, n. 6415) permane, invece, l’esigenza di formalizzazione dell’inerzia della Pubblica Amministrazione a mezzo di notifica di apposita diffida anche successivamente all’intervento della legge n. 241 del 1990, potendosi impugnare il silenzio, così formalmente constatato con il decorso del termine di trenta giorni dalla predetta notifica, innanzi al giudice amministrativo nell’ordinario termine decadenziale.

Tanto premesso sul piano dei principi generali in materia di silenzio inadempimento, ne discende che, nella fattispecie in esame, il comportamento omissivo tenuto dalla Amministrazione intimata debba essere dichiarato illegittimo.

Non sottace il Collegio che la progressiva evoluzione giurisprudenziale formatasi in materia sino all’introduzione della nuova disciplina di cui all’art. 2 della citata legge n. 205 del 2000, si è orientata nel senso dell’affermazione dell’esigenza di una concreta utilità, per la parte ricorrente, derivante dall’attivazione del giudizio sul silenzio.

In proposito si è rilevato come l’obbligo della Pubblica Amministrazione di provvedere debba essere dichiarato in concreto in relazione alla domanda e per i soli casi in cui la pretesa sia fondata, non ricavando, in caso inverso, il ricorrente, alcuna utilità dalla imposizione del giudice dell’obbligo di provvedere su una domanda palesemente infondata.

Con riferimento alla fattispecie in esame, essendo rimessa all’intimata Amministrazione una valutazione discrezionale in relazione all’integrazione della disciplina urbanistica venuta meno a seguito della decadenza dei vincoli imposti dal Piano Regolatore Generale, il Collegio non può in alcun modo pronunciarsi in merito alla destinazione urbanistica da imprimere al terreno del ricorrente né può esprimersi in questa sede in ordine alla legittimità o meno dell’eventuale riproposizione dei vincoli decaduti, dovendosi limitare a statuire sulla sussistenza dell’obbligo di provvedere sulla diffida inoltrata dal ricorrente.

Solo dopo l’avvenuta adozione di un provvedimento espresso e motivato – e salva la possibilità di nomina di un Commissario ad acta – il Collegio potrà valutarne la legittimità qualora il ricorrente lo sottoponga a nuovo sindacato giurisdizionale.

Conclusivamente, alla luce di quanto sin qui esposto, in accoglimento del ricorso in esame, il Collegio dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione intimata sull’istanza del ricorrente volta ad ottenere l’adozione dei provvedimenti necessari

all’attribuzione di una destinazione urbanistica al proprio terreno, con conseguente declaratoria dell’obbligo – sanzionabile anche in sede penale – di provvedere in maniera espressa e motivata sulla istanza stessa.

Spese e competenze di giudizio possono equamente compensarsi tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

– Roma -Sezione Prima-

Definitivamente pronunciando sul ricorso n. 8413/1994, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo del Comune di Ardea di provvedere sulla diffida del ricorrente volta ad ottenere l’adozione dei provvedimenti necessari ad attribuire la destinazione urbanistica al terreno di cui è proprietario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell’11 dicembre 2002.

Dott. Corrado CALABRO’ – Presidente

Dott.ssa Elena STANIZZI – Relatore Estensore

Depositata in segreteria il 17 aprile 2003.