La valutazione delle prove scritte negli esami da avvocato è incostituzionale? Lo sostiene il TAR Emilia Romagna

Tar Emilia Romagna Sezione seconda ordinanza 9 dicembre-4 gennaio 2005, n. 1

Presidente Papiano Estensore Di Benedetto

Ricorrente Jacchia

Fatto e Diritto

1. La ricorrente ha partecipato allesame di abilitazione per esercizio della professione legale nella sessione 2003 presso la Corte dappello di Bologna.

In data 16, 17 e 18 dicembre 2003 ha sostenuto le prove scritte.

Le votazioni attribuite alla ricorrente sono state le seguenti: 30 con riferimento al parere in materia civile; 30 con riferimento al parere in materia penale; 25 con riferimento allatto giudiziario in materia civile.

Non avendo raggiunto il punteggio complessivo di 90 non è stata ammessa alla prova orale.

Ha, quindi, presentato ricorso al Tar, impugnando gli atti in epigrafe indicati deducendone lillegittimità.

In particolare ha contestato la mancanza di motivazione del voto insufficiente attribuito dalla commissione gli atti giudiziari redatti in materia civile e penale ritenendo che ciò ha reso impossibile percepire liter logico seguito dalla commissione nellattribuzione del punteggio negativo di 25.

Ha, altresì, rilevato che, stante la genericità dei criteri di valutazione predeterminati dalla Commissione, la mera attribuzione di un voto non renderebbe possibile risalire al modo in cui detti criteri siano stati applicati nel caso concreto.

In effetti, nella specie dal verbale della commissione giudicatrice, risulta che La Commissione a maggioranza, decide di non apporre sugli elaborati alcun segno di correzione e di non evidenziare in alcun modo eventuali errori.

Per quanto concerne il giudizio sulle prove, la Commissione concorda altresì nel ritenere che lo stesso sia espresso compiutamente attraverso lattribuzione di un punteggio numerico e la graduazione di questo tra il minimo ed il massimo previsto…

Si è costituita in giudizio lAmministrazione intimata che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Listanza cautelare è stata respinta con ordinanza 985/04 e alludienza del 25 novembre 2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. La normativa di riferimento, per quanto concerne la valutazione delle prove dellesame di abilitazione alla professione di Avvocato, consente alla commissione giudicatrice di attribuire un mero punteggio per ciascuna prova scritta.

Infatti, larticolo 23, comma 5, del Rd 37/1934, come novellato dal Dl 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, dispone che la commissione assegna il punteggio a ciascuno dei tre lavori raggruppati ai sensi dellarticolo 22, comma 4, dopo la lettura di tutti e tre, secondo le norme stabilite dallarticolo 17bis.

Larticolo 24, comma 1, del Rd 37/1934, come novellato dal Dl 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, dispone che il voto deliberato deve essere annotato immediatamente dal segretario, in tutte lettere, in calce al lavoro. Lannotazione è sottoscritta dal presidente dal segretario.

Larticolo 17bis, comma 2, del Rd 37/1934, come novellato dal Dl 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione dispone che «&&alla prova orale sono ammessi candidati che abbiano conseguito, nelle tre prove scritte, un punteggio complessivo di almeno 90 punti e con un punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due prove».

3. Non vi è dubbio che il quadro normativo di riferimento non consente altra interpretazione se non quella che la commissione giudicatrice deve esprimere un semplice voto nel giudicare le prove scritte dellesame di abilitazione alla professione avvocato. Tale è la consolidata prassi amministrativa espressa dalle relative circolari 10 luglio 2000, prot. n. 7/29013002/2678/Ue e n. 7/1947/V del 12/7/2001 (questultima richiamata nei verbali della commissione giudicatrice) della direzione generale degli affari civili e delle libere professioni, indirizzata alle commissioni esaminatrici. La stessa interpretazione è consolidata nella giurisprudenza del CdS la quale addirittura decide questa tipologia di controversie attraverso la sentenza succintamente motivata, emanata ai sensi dellarticolo 9 della legge 205/00, ritenendo, pertanto, manifestamente infondata, in applicazione della speciale normativa sopra richiamata, ogni censura diretta a contestare la mancata motivazione della commissione esaminatrice nellattribuzione di un punteggio (tra le tante CdS, Sezione quarta, 6155/04).

4. Il Collegio, ritiene di dover rilevare dufficio la questione di legittimità costituzionale della normativa sopraindicata essendo la stessa rilevante ai fini della definizione della specifica controversia sottoposta al suo esame in cui è stata sollevata proprio la censura di illegittimità delle valutazioni della commissione giudicatrice espressa attraverso un mero punteggio di 25 nella prova desame consistente nella redazione di un atto giudiziario in materia civile.

5. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale va osservato che, per quanto concerne lespletamento dellesame di abilitazione alla professione di Avvocato, la recente normativa, ha profondamente innovato proprio per quanto concerne la valutazione delle prove stesse, pur lasciando immutata la disciplina per quanto concerne lattribuzione di un mero punteggio nella valutazione delle prove. Infatti, il legislatore con la novella introdotta dal Dl 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, si è mostrato particolarmente sensibile alle esigenze di imparzialità e di trasparenza delloperato delle commissioni giudicatrici. Infatti, unapposita commissione, istituita presso il ministero della Giustizia, deve definire criteri per la valutazione degli elaborati scritti e delle prove orali dandone comunicazione alle sottocommissioni, ai sensi dellarticolo 22 del Rd 37/1934, come novellato dal Dl 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione.

Qualora il numero dei candidati che hanno presentato la domanda di ammissione sia superiore a 300 unità presso ciascuna Corte dappello sono nominati ulteriori sottocommissioni. A ciascuna sottocommissione non può essere assegnato un numero di candidati superiori a 300 (articolo 22, coma 8) e ciascuna sottocommissione ha, di regola, sei mesi di tempo per la conclusione della procedura, prorogabili per motivi eccezionali e debitamente accertati. La correzione degli elaborati non avviene da parte della commissione istituita presso la Corte dappello dove sono svolte le prove scritte ma gli elaborati redatti dai candidati vanno trasmessi a quelle individuate ai sensi dellarticolo 15, comma 4 e 5, presso la quale dovrà essere effettuata la correzione.

6. In definitiva, il nuovo sistema introdotto è diretto a garantire trasparenza, imparzialità, uniformità di giudizi e particolare accuratezza nella correzione degli elaborati scritti attribuendo un numero contenuto di candidati, non superiore a 300, per ciascuna sottocommissione ed un tempo adeguato per le correzioni degli elaborati.

7. Ciò premesso il collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale per i profili di seguito evidenziati.

8. Violazione degli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione per irrazionalità ed illogicità della suddetta normativa.

La disciplina speciale dellesame di abilitazione alla professione legale, nel testo risultante dalla recente riforma di cui al Dl. 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, sopra richiamata, prevede, allarticolo 22, che la commissione appositamente istituita presso il ministero della Giustizia definisca i criteri per la valutazione degli elaborati scritti specificando quelli già puntualmente indicati, quali principi generali, direttamente dal comma 9. Questultima normativa prevede che la valutazione tenga conto dei seguenti aspetti: a) chiarezza, logicità e rigore metodologico nellesposizione; b) dimostrazione della concreta capacità di soluzione di specifici problemi giuridici; c) dimostrazione della conoscenza dei fondamenti teorici ed istituti giuridici trattati; d) dimostrazione della capacità di cogliere eventuali profili di interdisciplinarietà ; e) relativamente allatto giudiziario, dimostrazione della padronanza delle tecniche di persuasione. Limportanza, a giudizio del legislatore, della predeterminazione di criteri di valutazione puntuali è accentuata non solo dalla loro previsione normativa ma anche dallobbligo, da parte dellapposita commissione istituita presso il Ministero, di definire criteri più specifici. Nonostante tale cura nella predeterminazione dei criteri di valutazione rimane vigente la normativa che inderogabilmente prevede lattribuzione di un semplice punteggio.

Appare, invece, illogico ed irrazionale e, quindi, in violazione dei principi di cui articoli 3 e 97 della Costituzione, che la commissione giudicatrice non debba giustificare la concreta applicazione dei criteri predeterminati nella valutazione del singolo elaborato e ciò attraverso una motivazione o quanto meno lindicazione di quali parametri abbia tenuto in particolare conto nella concreta attribuzione del punteggio nelle singole prove, al fine di rendere trasparente liter logico seguito nella valutazione effettuata.

9. Violazione dellarticolo 3 della Costituzione per disparità di trattamento rispetto a procedure valutative identiche nei pubblici concorsi. Larticolo 9 del Dpr 487/94, che contiene la disciplina generale di ogni pubblico concorso, prevede che lassegnazione dei punteggi nelle singole prove sia preceduta dalla predeterminazione di una modalità di valutazione, che va esternata in unapposita motivazione. Ancora più dettagliatamente, per esempio, larticolo 9, comma 3, del Dpr 220/01, dispone che: «la commissione, alla prima riunione, stabilisce i criteri e le modalità di valutazione, da formulare nei verbali, delle prove concorsuali ai fini della motivazione dei punteggi attribuiti alle singole prove». Quindi, sussiste un principio generale in materia concorsuale per cui lattribuzione dei punteggi o la qualificazione in termini di mera insufficienza della prova costituisce un «giudizio inidoneo a rendere percepibile liter logico seguito dalla Commissione con conseguente violazione del principio di trasparenza cui lintera attività ammnistrativa deve conformarsi, nonché di quello, pure presidiato sul piano costituzionale, che vuole sempre garantita la possibilità di un sindacato della ragionevolezza, della corenza e della logicità delle stesse valutazioni selettive» (sul punto la giurisprudenza del CdS, per quanto concerne i concorsi pubblici è consolidata, cfr. tra le tante, CdS, Sezione sesta, 2331/03; CdS, Sezione sesta, 4409/04; CdS, Sezione sesta, 558/04).

Nel caso degli esami di abilitazione allesercizio della professione di Avvocato, invece, la speciale normativa sopra richiamata, esclude la possibilità per la commissione giudicatrice di motivare le proprie scelte richiedendosi esclusivamente lattribuzione di un punteggio. Vi è, pertanto, disparità di trattamento rispetto alla suddetta normativa concorsuale pur essendo le situazioni del tutto omogenee.. Infatti, sia le commissioni giudicatrici dei pubblici concorsi sia la commissione giudicatrice per lesame di abilitazione alla professione di Avvocato debbono valutare prove scritte di contenuto sostanzialmente identico. Entrambe le procedure sono fondamentali per il cittadino per consentirgli di accedere al mondo del lavoro, essendo indifferente che ciò avvenga per svolgere unattività nellambito del pubblico impiego od unattività libero professionale.

Inoltre, sotto questo profilo, va osservato come il rispetto dellarticolo 97 della Costituzione, il quale richiede che la Commissione giudicatrice renda trasparente liter logico seguito nella valutazione effettuata, è fondamentale non solo per gli esaminandi ma anche per i cittadini e per lOrdinamento. Vi è, infatti, un evidente interesse pubblico che siano ammessi allesercizio della professione soltanto i capaci ed i meritevoli, selezionati attraverso una procedura trasparente, tenuto conto degli importanti compiti che dovranno svolgere non solo in qualità di libero professionisti ma quali incaricati di un pubblico servizio fondamentale per la collettività ed indispensabile, stante lobbligatorietà dellassistenza legale nel processo, per garantire leffettività della tutela giurisdizionale ai cittadini.

10. Violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione che assicurano la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.

La giurisprudenza amministrativa, al fine di assicurare una tutela giurisdizionale in conformità ai canoni costituzionali, si è da tempo consolidata nel senso di ammettere, in sede giudiziaria, un sindacato sulla discrezionalità tecnica esercitata dalla pubblica amministrazione. Va, infatti, distinta la pura discrezionalità amministrativa, che rientra nel merito amministrativo ed è riservata allamministrazione e, quindi, non sindacabile in sede giurisdizionale, dalla discrezionalità tecnica che rientra nella legittimità dellazione amministrativa.

La valutazione della discrezionalità tecnica è, pertanto, doverosa per il giudice amministrativo ancorché limitato ad un sindacato di tipo debole, che, cioè, non consente alcun potere sostitutivo del giudice tale da sovrapporre la propria valutazione tecnico opinabile o il proprio modello logico alloperato dellamministrazione. Nei confronti delle valutazioni, espressione di discrezionalità tecnica, come nel caso di quelle operate dalle commissioni esaminatrici per labilitazione allesame di Avvocato, il giudice deve poter controllare la ragionevolezza, logicità e coerenza dei giudizi espressi (CdS, Sezione sesta, 2199/02). Tale sindacato, limitato agli aspetti estrinseci, formali e logici delle valutazioni delle commissioni esaminatrici, può essere effettuato soltanto nel caso in cui la commissione motivi le proprie scelte o renda conoscibile liter logico seguito nelle proprie valutazioni dando conto, nel caso concreto della valutazione del singolo elaborato, di quali criteri predeterminati ha dato effettiva applicazione. Ciò appare coerente con i principi dellordinamento comunitario, espressi dalla Cgce, la quale rileva che le valutazioni tecniche espresse dalle commissioni possono essere sindacate sia al fine di verificare losservanza delle norme di procedura, sia per quanto concerne la motivazione delle scelte effettuate (sentenza 11 luglio 1985, causa 42/84, Remia; 17 novembre 1987, cause riunite 142/84 e 156/84, BAT e Reynolds; 28 maggio 1998, causa 7/1995, John Deere).

Anche sotto questo profilo la normativa sopra richiamata che obbliga le commissioni giudicatrici ad attribuire un mero punteggio agli elaborati corretti appare incostituzionale.

Infatti, in presenza di un mero voto il giudice amministrativo può soltanto o ritenerlo insindacabile, in violazione dei principi di cui agli articoli 24 e 113 della Costituzione, o sostituire un proprio punteggio a quello attribuito dalla commissione ma anche questa soluzione viola i principi costituzionali di riserva dellAmministrazione.

11. Violazione degli articoli 97 e 98 della Costituzione, i quali richiedono, per esigenze di imparzialità e di trasparenza dellazione amministrativa, che ogni determinazione dellAmministrazione sia motivata, come recepito dallarticolo 3 della legge 241/90 per ogni procedimento amministrativo, o quantomeno che sia reso percepibile liter logico seguito dalla Commissione e ciò nel rispetto del principio di trasparenza cui lintera attività ammnistrativa deve conformarsi, nonché di quello, pure presidiato sul piano costituzionale, che vuole sempre garantita la possibilità di un sindacato della ragionevolezza, della corenza e della logicità delle stesse valutazioni selettive. Ciò appare tanto più necessario nella particolare procedura concernente lesame di abilitazione alla professione di Avvocato tenuto conto che tutta la recente normativa, sopra richiamata, adotta idonee misure organizzative per consentire alle commissioni giudicatrici di operare con serenità e nei termini adeguati, prevedendo che ciascuna sottocommissione non possa vedersi attribuito il compito di valutare un numero superiore a 300 candidati concludendo le proprie operazioni nel semestre.

12. Per quanto sopra considerato vanno rimessi gli atti alla Corte Costituzionale attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione

PQM

Il Tar per l’Emilia-Romagna, Sezione seconda;

Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 1 e 23 della legge 87/1953;

Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 23, comma 5, 24, comma 1, e17bis, comma 2, del Rd 37/1934, come novellato dal Dl 112/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, per violazione degli articoli 3,24, 97, 98 e113 della Costituzione.

Sospende il giudizio;

Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, disponendo la notifica della presente ordinanza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e alle parti in causa e la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;

Manda alla Cancelleria per lesecuzione.