Il sistema assicurativo francese (e quello italiano)
si salvano dalle tagliole della Corte di Giustizia Europea

Corte di giustizia
Europea – Grande sezione – sentenza 7 settembre 2004

Presidente Skouris – relatore Timmermans

Ricorrente
Commissione delle Comunità europee

Causa C-346/02
«Assicurazioni – Terza direttiva “assicurazione non-vita” – Sistema di bonus-malus»

La Commissione delle Comunità europee ha proposto il presente
ricorso per far accertare che il Granducato di Lussemburgo, avendo istituito e
mantenuto in vigore un sistema di bonus-malus con
ripercussioni automatiche ed obbligatorie sulle tariffe, applicabile a tutti i
contratti di assicurazione per la responsabilità
civile derivante dalla circolazione degli autoveicoli conclusi da persone
fisiche sul territorio lussemburghese senza distinguere tra le compagnie
assicurative con sede in Lussemburgo e le imprese di assicurazione ivi
esercenti l’attività mediante succursali o prestazione di servizi, in
violazione del principio di libertà tariffaria e di soppressione dei controlli
preliminari o sistematici sulle tariffe e sui contratti, sancito dagli articoli
6, n. 3, 29 e 39, della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che
coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
riguardanti l’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita e che
modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione
non vita») (GU L 228, pag. 1), è venuto meno agli obblighi su di esso
incombenti in forza della direttiva medesima.

1. Ambito normativo

La normativa comunitaria

2. Nel titolo II, intitolato «Accesso
all’attività assicurativa», l’articolo 6 della direttiva 92/49
dispone quanto segue:

«Il testo
dell’articolo 8 della direttiva 73/239/CEE è sostituito dal testo
seguente:

“Articolo 8

(…)

3. La presente direttiva non osta a che
gli Stati membri mantengano in vigore o introducano
disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che prescrivano
l’approvazione dello statuto e la trasmissione di qualsiasi documento
necessario all’esercizio normale del controllo.

Tuttavia gli Stati membri non
stabiliscono disposizioni che esigano la preventiva approvazione o la
comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe nonché di formulari e altri
stampati che l’impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i
contraenti.

Gli Stati membri possono mantenere o
introdurre la notifica preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni di
tariffe proposte solo in quanto elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi.

(…)”».

3. L’articolo 29
della direttiva 92/49, collocato nel titolo III della medesima, intitolato
«Armonizzazione delle condizioni di esercizio», così
recita:

«Gli Stati membri non applicano
disposizioni che prevedano la necessità di
un’approvazione preliminare o di una comunicazione sistematica delle condizioni
generali e speciali delle polizze d’assicurazione, delle tariffe nonché di
formulari ed altri stampati che l’impresa di assicurazione abbia l’intenzione
di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti. Per controllare
l’osservanza delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari
relative ai contratti di assicurazione, essi possono
esigere solo la comunicazione non sistematica di queste condizioni e di questi
altri documenti, senza che tale esigenza possa costituire per l’impresa una
condizione preliminare per l’esercizio delle sue attività.

Gli Stati membri possono mantenere in
vigore o introdurre la notifica preliminare o l’approvazione delle
maggiorazioni di tariffe proposte solo come elementi
di un sistema generale di controllo dei prezzi».

4. Nel titolo IV
della direttiva 92/49, intitolato «Disposizioni sulla
libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi», l’articolo 39, nn. 2 e 3, dispone quanto segue:

«2. Lo Stato membro della succursale o
della prestazione dei servizi non stabilisce disposizioni che prescrivano l’approvazione preventiva o la comunicazione
sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di
assicurazione, delle tariffe, dei formulari e degli altri stampati che
l’impresa si propone di utilizzare nei rapporti con il contraente. Al fine di
controllare l’osservanza delle disposizioni nazionali, esso può esigere
unicamente da ogni impresa che intenda effettuare sul
suo territorio operazioni assicurative, in regime di stabilimento o in regime
di libera prestazione dei servizi, la comunicazione non sistematica di queste
condizioni o di questi altri documenti che essa intende applicare, senza che
tale prescrizione possa costituire per l’impresa una condizione preliminare per
l’esercizio della sua attività.

3. Lo Stato membro della succursale o
di prestazione dei servizi può mantenere in vigore o introdurre la notifica
preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni tariffarie proposte solo in
quanto elemento di un sistema generale di controllo dei
prezzi».

La normativa nazionale

5. Il regolamento granducale del 20
dicembre 1994, emanato in esecuzione dell’articolo 17, secondo e terzo comma,
della legge (modificata) 7 aprile 1976, relativa all’assicurazione per la
responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli nonché relativa alla determinazione dei requisiti dei
contratti di assicurazione per responsabilità civile risultante dalla
circolazione degli autoveicoli (Mémorial A 1994, pag.
2776, in
prosieguo: il «regolamento») ha introdotto nella normativa nazionale,
segnatamente, un sistema di fissazione dell’entità dei premi assicurativi per
effetto del quale gli assicurati beneficiano di una riduzione del premio
decorsi alcuni anni di guida senza sinistri, mentre, a seguito di un sinistro,
viene applicato una maggiorazione del premio stesso.

6. A termini dell’articolo 3 del regolamento:

«È fatto divieto di qualsivoglia
clausola contenuta in un contratto di assicurazione
che abbia ad oggetto ovvero come effetto:

(…)

5.

di eludere l’applicazione al contratto della scala bonus-malus risultante dai successivi articoli 7 e 8».

7. L’articolo 7 del regolamento prevede
criteri inderogabili che si applicano a tutti i contratti di assicurazione
per la responsabilità civile conclusi da una persona fisica e relativi ad
autoveicoli che si trovino abitualmente in Lussemburgo.

8. Secondo tale sistema, il nuovo
contraente viene inserito nella classe 11 della scala bonus-malus (bonus pari allo 0%). L’assenza di sinistri
durante un determinato periodo di osservazione
comporta la discesa nella classe immediatamente inferiore nella scala. La scala
bonus-malus termina con la classe «–3», livello al quale l’assicurato paga solo il 45% dell’importo del
premio di riferimento.

9. Per contro, ogni sinistro nel corso
del periodo di riferimento comporta un innalzamento di 3 classi. Il livello
massimo della scala bonus-malus è costituito della
classe 22, al quale l’assicurato paga un importo che
corrisponde al 250% del premio di base.

10. La scala bonus-malus
obbligatoria si applica solo ai contratti conclusi da persone fisiche. Il
sistema bonus-malus, peraltro, riguarda solo il
premio relativo all’assicurazione per la
responsabilità civile. Gli altri componenti del premio
complessivo relativo all’assicurazione degli autoveicoli, quali i rischi
relativi ai cristalli, al furto e all’incendio nonché la protezione legale non
sono assoggettati al detto sistema.

Il procedimento precontenzioso

11. In data 25 luglio 2001 la Commissione inviava
una lettera di diffida al Granducato di Lussemburgo nella quale rilevava che il
sistema di fissazione dell’entità dei premi di assicurazione
si poneva in contrasto con talune disposizioni della direttiva 92/49,
segnatamente con gli articoli 6, n. 3, 29 e 39.

12. In data 20 dicembre 2001, non avendo ricevuto risposta
alla detta lettera di diffida, la Commissione trasmetteva al Granducato di
Lussemburgo un parere motivato, invitando il detto Stato membro ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al
parere medesimo entro un termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica.

13. Il governo lussemburghese
rispondeva al detto parere motivato con lettera 6 marzo 2002, facendo valere
che, anche ammesso che la libertà tariffaria costituisca
un principio fissato dalla direttiva 92/49, la determinazione della tariffa di
base veniva rimessa alla valutazione discrezionale delle imprese di
assicurazione. Nella detta risposta, il governo lussemburghese sottolineava del pari che il sistema bonus-malus
contribuiva alla tutela dei consumatori ed alla prevenzione dei sinistri.

14. La Commissione, ritenendo
che le autorità lussemburghesi non avessero adottato le misure necessarie per
conformarsi agli obblighi derivanti dalla direttiva 92/49, decideva di proporre
il presente ricorso.

Nel merito

Argomenti delle parti

15. Secondo la Commissione, il
sistema lussemburghese di bonus-malus si pone in
contrasto, da un canto, con il principio della libertà tariffaria risultante
dalle disposizioni della direttiva 92/49, che vieta agli Stati membri di
assoggettare a notifica, approvazione preliminare o comunicazione sistematica
le tariffe o le maggiorazioni che un’impresa di assicurazione
intenda applicare nel territorio di tali Stati e, dall’altro, con l’obiettivo
della direttiva medesima, volta a realizzare la libera commercializzazione dei
prodotti assicurativi nella Comunità. L’istituzione ritiene che la propria
interpretazione trovi conferma nelle sentenze della Corte 11 maggio 2000, causa
C-296/98, Commissione/Francia, (Racc. pag. I-3025), e
25 febbraio 2003, causa C-59/01, Commissione/Italia (Racc.
pag. I-1759).

16. La Commissione non contesta
che gli Stati membri possano istituire una scala che tenga conto della sinistrosità degli assicurati o anche un sistema di bonus-malus uniforme. Tali regimi, tuttavia, sarebbero a
suo avviso in contrasto con la direttiva 92/49 laddove producano
una ripercussione automatica sulle tariffe, il che avverrebbe nel sistema
lussemburghese del bonus-malus.

17. La Commissione riconosce
che in Lussemburgo la fissazione dell’entità dei premi di
base da parte degli assicuratori è, in linea di principio, libera. Tuttavia,
essa ritiene che, per rispettare il principio della libertà tariffaria,
dovrebbero essere liberamente determinati dalle compagnie di assicurazione
non solo i premi di base, ma anche tutti gli elementi costitutivi del premio
assicurativo.

18. La libertà tariffaria, infatti,
potrebbe risultare ampiamente vanificata se le
compagnie di assicurazione potessero modulare il premio con riguardo ad un
criterio fondamentale come quello della sinistrosità
dell’assicurato solo seguendo prescrizioni predeterminate. Ciò risulterebbe tanto più vero in considerazione del fatto che
la modulazione imposta non produrrebbe un effetto marginale sull’importo del
premio, ma potrebbe farlo variare fino a più del doppio.

19. Richiamandosi al punto 29 della
menzionata sentenza Commissione/Italia, il governo lussemburghese sostiene che
il regolamento è conforme al principio della libertà tariffaria, non imponendo
né che le tariffe utilizzate dalle imprese di assicurazione
siano notificate ad un’autorità di sorveglianza o di controllo previamente alla
loro applicazione, né che tale autorità sia tenuta ad approvare le tariffe
medesime prima della loro applicazione.

20. Il detto governo
fa valere che il sistema bonus-malus consente di
modulare il premio assicurativo in ragione dei precedenti del contraente e del
numero di sinistri di cui quest’ultimo si è reso
responsabile. Si tratterebbe di un sistema di personalizzazione del
premio a posteriori che riguarderebbe solamente la
variazione del premio assicurativo. Per contro, tale sistema lascerebbe agli
assicuratori la più completa libertà di determinare
tutti gli elementi confluenti nella tariffazione
dell’assicurazione degli autoveicoli.

Giudizio della Corte

21. Come la Corte ha ricordato al punto 29 della menzionata sentenza Commissione/Italia, il
legislatore comunitario ha inteso garantire il principio della libertà
tariffaria nel settore dell’assicurazione non vita, anche per quanto riguarda
l’assicurazione obbligatoria come l’assicurazione della responsabilità civile derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore. Tale principio implica, come precisato
dalla Corte nello stesso punto 29 della detta sentenza, il divieto di qualsiasi
sistema di notifica preventiva o sistematica e di approvazione
delle tariffe che un’impresa di assicurazione intenda utilizzare nei suoi
rapporti con i propri contraenti. La sola deroga a tale
principio ammessa dalla direttiva 92/49 riguarda la notifica preventiva
e l’approvazione delle «maggiorazioni tariffarie» nell’ambito di un «sistema generale
di controllo dei prezzi».

22. Nella menzionata sentenza
Commissione/Italia, la Corte ha ritenuto in contrasto con il principio della
libertà tariffaria un sistema di blocco delle tariffe
concernente sia la fissazione che l’evoluzione delle tariffe nell’ambito dei
contratti in materia di assicurazione della responsabilità civile derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore, relativi ad un rischio situato sul
territorio italiano (sentenza Commissione/Italia, cit.,
punti 32 e 48).

23. Il sistema lussemburghese di bonus malus oggetto del procedimento in esame presenta, con
riguardo alla sua incidenza sulle tariffe delle imprese di assicurazione,
una natura differente rispetto alla normativa italiana oggetto della menzionata
sentenza Commissione/Italia. Tale sistema comporta, certamente, ripercussioni
sull’evoluzione dei premi. Tuttavia, esso non si risolve in una fissazione
diretta delle tariffe da parte dello Stato, poiché le imprese di assicurazione restano libere di fissare l’importo dei
premi di base. Ciò premesso, il regime lussemburghese di bonus-malus
non può essere assimilato ad un sistema di approvazione
delle tariffe in contrasto con il principio della libertà tariffaria, come
definito dalla Corte al punto 29 della menzionata sentenza Commissione/Italia.

24. In assenza di una volontà chiaramente espressa in tal
senso dal legislatore comunitario, un’armonizzazione completa del settore
tariffario in materia di assicurazione non vita che
escluda qualsiasi provvedimento nazionale idoneo a produrre ripercussioni sulle
tariffe non può essere presunta.

25. Conseguentemente, non può
accogliersi l’argomentazione sulla quale si fonda il ricorso della Commissione,
volta a sostenere che, nonostante il premio di base possa essere fissato in
piena libertà, il sistema lussemburghese di bonus-malus
sarebbe in contrasto con il principio della libertà tariffaria per il sol fatto
che provoca ripercussioni sull’evoluzione del premio medesimo.

26. La Commissione, peraltro,
non pretende che il detto sistema equivarrebbe ad istituire un obbligo di
notifica preventiva o sistematica delle tariffe che un’impresa di assicurazione intende utilizzare nei rapporti con i
propri contraenti o un sistema di approvazione delle tariffe medesime.

27. La Commissione,
conseguentemente, non ha dimostrato che il Granducato di Lussemburgo, avendo
istituito e mantenuto in vigore il proprio sistema di bonus-malus,
abbia agito in violazione del principio di libertà tariffaria e di soppressione
dei controlli preliminari o sistematici sulle tariffe ed i contratti di assicurazione sancito dagli articoli 6, 29 e 39 della
direttiva 92/49.

28. Atteso che la Commissione ha
limitato l’oggetto del parere motivato e del presente ricorso al solo
accertamento della violazione del principio di libertà tariffaria e di
soppressione dei controlli preliminari o sistematici sulle tariffe ed i
contratti di assicurazione, come risultante dalle
disposizioni menzionate al punto precedente, il ricorso deve essere
conseguentemente respinto.

Sulle spese

29. Ai sensi dell’articolo 69, n. 2,
del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il
Granducato di Lussemburgo ha chiesto la condanna della Commissione, che è
risultata soccombente, essa dev’essere condannata
alle spese.

PQM

La Corte (Grande
sezione) dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) La Commissione delle Comunità
europee è condannata alle spese.