Il parere del Garante sul codice
delle assicurazioni.

RIASSETTO
NORMATIVO DELLE DISPOSIZIONI VIGENTI IN MATERIA DI ASSICURAZIONI – CODICE DELLE
ASSICURAZIONI

DATI GENERALI

articolo
22-Attività consultiva (L.287/90) rif AS301 decisione 01/06/2005 invio
01/06/2005

PUBBLICAZIONE bollettino n.
22/2005

SEGNALAZIONE/PARERE

mercato
(66) ASSICURAZIONI E FONDI PENSIONE, ESCLUSE LE ASSICURAZIONI

SOCIALI OBBLIGATORIE

(J)
INTERMEDIAZIONE MONETARIA E FINANZIARIA

destinatari
Presidente della VI° Commissione Finanze della Camera dei Deputati

L’Autorità garante della
concorrenza e del mercato, nell’ambito dei compiti ad essa
assegnati dall’articolo 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, intende
formulare alcune osservazioni in merito allo schema di decreto legislativo
recante il "Riassetto normativo delle disposizioni vigenti in materia di
assicurazioni – Codice delle assicurazioni" (di seguito Codice delle
Assicurazioni).

I. OSSERVAZIONI SULLE
DISPOSIZIONI RELATIVE ALLA TRASPARENZA ED AGLI
OBBLIGHI DI INFORMATIVA VERSO I CONSUMATORI

In termini generali, le finalità
di semplificazione e razionalizzazione del complesso quadro normativo che
regola la materia perseguite dal citato Codice delle
Assicurazioni sono indubbiamente apprezzabili.

In particolare, gli interventi
tesi a migliorare la trasparenza delle condizioni contrattuali e dell’informativa preliminare, contestuale e successiva alla
conclusione del contratto assicurativo assumono una valenza positiva in quanto
potenzialmente idonei ad accrescere il grado di concorrenzialità dei mercati
assicurativi.

La polizza assicurativa, infatti,
è un prodotto particolarmente complesso, la cui natura rende inevitabile che il
consumatore effettui le sue decisioni di acquisto in
condizioni di incertezza.

Le difficoltà del processo di
scelta possono essere ulteriormente acuite nel caso di polizze
dell’assicurazione vita a carattere finanziario in cui l’impresa (a differenza
di quanto si verifica per i prodotti assicurativi
tradizionali) trasferisce, in tutto o in parte, il rischio finanziario sul
contraente. In tal caso, il consumatore dovrebbe poter
agevolmente conoscere, oltre al rischio che grava sul proprio investimento,
anche tutte le altre variabili che guidano il processo di scelta rispetto alla
generalità dei servizi finanziari, in particolare il rendimento effettivo, al
netto dei costi sostenuti.

In caso contrario, si crea un contesto di scarsa trasparenza che rende eccessivamente
onerosa per il consumatore l’attività di ricerca del prodotto maggiormente
rispondente alle proprie esigenze e determina un aumento del potere di mercato
delle imprese, generando così rilevanti ostacoli all’efficace operare dei
meccanismi di mercato.

Ciò premesso in merito allo
stretto legame esistente tra trasparenza e
concorrenzialità nei mercati assicurativi, l’Autorità ritiene che il Codice
delle Assicurazioni possa costituire la sede per un ulteriore rafforzamento
della normativa vigente in materia di trasparenza ed informativa
contrattuale, anche in un’ottica di raccordo con quanto previsto per i servizi
offerti da soggetti diversi dalle imprese di assicurazione (banche,
intermediari finanziari, fondi pensione), nei limiti in cui esista un certo
grado di sostituibilità per i consumatori tra detti servizi e quei servizi
assicurativi che mirano a soddisfare anche esigenze di tipo finanziario e
previdenziale.

Attualmente,
seppure è in atto un significativo processo di convergenza tra le normative
esistenti per le succitate categorie di servizi, sussistono differenze tali da
incidere negativamente sulle dinamiche concorrenziali dei mercati assicurativi.
Infatti, i diversi prodotti, che in parte potrebbero essere considerati dai
consumatori come possibili alternative di
investimento, risultano, anche in ragione delle differenze regolamentari che
tutt’ora li caratterizzano, appartenere a mercati diversi, seppure contigui.

Proprio in ragione di tale
contiguità, tanto più le caratteristiche dei prodotti assicurativi diventano
confrontabili con quelle di analoghi prodotti,
proposti da altri soggetti, quanto più efficaci possono risultare le pressioni
competitive che la domanda è in grado di esercitare sulle imprese assicurative.

Tali questioni assumono,
peraltro, particolare rilievo, ove si consideri che a breve i lavoratori
dipendenti saranno tenuti ad esprimere le proprie preferenze in merito al
Trattamento di fine rapporto (Tfr), potendo scegliere, tramite
silenzio-assenso, di destinare il relativo ammontare all’acquisto di forme di
previdenza complementare, offerte, oltre che dai fondi pensione, anche dalle
imprese di assicurazione.

Diventa quindi essenziale
intraprendere iniziative che consentano al lavoratore
di orientarsi facilmente verso il prodotto maggiormente rispondente alle
proprie esigenze sotto il profilo qualità/prezzo, in particolare rendendo
agevole il confronto dei costi connessi ai diversi prodotti, con riferimento
sia ai costi di gestione che ai costi di uscita.

Articoli 212 e 151

In particolare, il Codice delle
Assicurazioni, nel fissare i principi generali in materia di trasparenza ed informativa
contrattuale, cui va data attuazione in sede regolamentare (così come indicato,
ad esempio, nell’articolo 212, comma 3 ed anche nell’articolo 151, relativo
all’attività degli intermediari), potrebbe specificare maggiormente che tra le
caratteristiche dei prodotti che devono essere rese note nell’informativa
al contraente vi siano anche i termini economici del contratto- inclusi i costi connessi a ciascun prodotto – termini a cui
le norme suddette, nell’attuale formulazione, non fanno alcun riferimento.

In tale contesto
si potrebbe inoltre aggiungere come una corretta informativa
debba comprendere anche le condizioni, contrattuali ed economiche, cui è
soggetta l’eventuale interruzione del rapporto contrattuale in essere, al fine
di rivolgersi ad un altro operatore.

Articolo 213

Ad integrazione poi di quanto
previsto dall’articolo 213, denominato "Interpello sulla nota informativa",
il quale lascia facoltà all’impresa di assicurazione
di trasmettere preventivamente all’Isvap la nota informativa,
unitamente alle condizioni di contratto, allo scopo di richiedere un
accertamento sulla corretta applicazione degli obblighi informativi
previsti nel Codice delle Assicurazioni, l’Autorità ritiene opportuno ribadire
quanto già osservato in occasione della recente segnalazione resa sul disegno
di leggerecante interventi per la tutela del risparmio, in merito ai vantaggi
connessi all’introduzione, prevista nel citato DDL, dell’obbligo di
predisposizione del prospetto informativo
anche per i prodotti finanziari emessi dalle imprese di assicurazione.

In assenza di prospetto informativo
e stante l’attuale formulazione del citato articolo 213, si creerebbe una
situazione in cui vi sono prodotti, come i fondi comuni di investimento,
per i quali i documenti rilasciati al consumatore in sede di informativa
pre-contrattuale (segnatamente il c.d. prospettoinformativo
semplificato) sono diretta emanazione del prospetto informativo
soggetto all’approvazione della competente autorità di controllo e prodotti,
come le polizze assicurative, per i quali l’informativa
pre-contrattuale non è soggetta ad un efficace controllo preventivo. Ciò in
quanto le polizze vita non prevedono il prospetto informativo
e, secondo l’articolo 213, la nota informativa
può essere valutata dall’Isvap solo su richiesta espressa dall’impresa di
assicurazione.

Tale questione potrebbe essere
risolta se, adottando l’impostazione prevista dal citato DDL sul risparmio,
anche per le polizze vita fosse previsto l’obbligo di un prospetto informativo
soggetto all’approvazione dell’autorità competente, prospetto da cui potrebbero scaturire i documenti da rendere in sede di informativa
contrattuale.

Articolo 152

Sempre in tema di
informativa precontrattuale, va
evidenziato inoltre il contenuto dell’articolo 152, inserito nel Titolo VIII
del Codice delle Assicurazioni, dedicato sostanzialmente al recepimento della
Direttiva 2002/92/CE del 9 dicembre 2002 sull’intermediazione assicurativa.

L’articolo 152, intitolato
"Informazione precontrattuale in caso di vendita a distanza" al comma
1 dispone che in caso di vendita a distanza l’intermediario renda noto al
contraente un nucleo di informazioni
essenziali mentre al comma 2 prevede che "in ogni caso, l’informazione
è fornita al contraente a norma del comma 1 subito dopo la conclusione del
contratto di assicurazione".

In sostanza, la lettura di tali
disposizioni lascia intendere che le informazioni
elencate nel comma 1, relative non solo all’intermediario ma anche alle
condizioni contrattuali ed economiche dei prodotti collocati attraverso vendita
a distanza, potrebbero anche essere rese note integralmente
solo dopo la conclusione del contratto.

Invero, l’articolo 13 della
Direttiva oggetto di recepimento, a cui il legislatore sembra essersi ispirato
per la formulazione dell’articolo 152 del Codice delle Assicurazioni, presenta
una formulazione diversa, prevedendo che, nel caso di vendita a distanza l’informativa,
che va fornita al consumatore in via preliminare, sia poi resa, dopo la
conclusione del contratto, anche su supporto cartaceo o comunque
durevole.

Peraltro, la
Direttiva sull’intermediazione assicurativa contiene un espresso richiamo alla
Direttiva 2002/65/CE del 23 settembre 2002 concernente la commercializzazione a
distanza di servizi finanziari ai consumatori, che richiede esplicitamente che
tutte le suddette informazioni siano comunicate prima della sottoscrizione del contratto.

Tale aspetto, che interessa la
generalità dei prodotti assicurativi, acquista un rilievo particolare per le
polizze dell’assicurazione auto, ormai numerose, collocate attraverso la
vendita diretta mediante telefono o internet.

Per le motivazioni sopra
indicate, l’Autorità ritiene quindi opportuno che il comma 2 dell’articolo 152
del Codice delle Assicurazioni venga eliminato o
riscritto esplicitando che l’informativa al
consumatore deve comunque essere resa integralmente prima della conclusione del
contratto.

II. OSSERVAZIONI IN MERITO ALLE
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI RC AUTO

Sotto un diverso profilo, in
un’ottica di tutela della concorrenza, appaiono di
interesse talune disposizioni contenute nel Codice delle Assicurazioni relative
all’assicurazione della Responsabilità civile auto obbligatoria (di seguito RC
Auto).

Articolo 165

Innanzitutto, si rileva come
l’articolo 165, nel riproporre, al comma 1, l’esistente divieto per le imprese
di subordinare la conclusione di un contratto per l’assicurazione obbligatoria
per la responsabilità civile alla conclusione di ulteriori
contratti assicurativi, bancari o finanziari, prevede al comma 3 che "in
deroga al comma 1 le imprese possono proporre polizze per l’assicurazione
obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei
veicoli in abbinamento ad altri contratti assicurativi, bancari o finanziari a
condizione che tali proposte non costituiscano l’unica offerta dell’impresa
[…]".

Dal momento che la norma
contenuta nel comma 1 si limita chiaramente a vietare la vendita congiunta di
prodotti solo ove questa sia subordinata alla conclusione di un contratto per
l’assicurazione RC Auto, l’introduzione del comma 3 che prevede deroghe a tale
principio generale appare quindi superflua e potenzialmente fuorviante, e
pertanto se ne auspica l’eliminazione o la
riformulazione.

La questione assume rilievo sotto
il profilo di tutela della concorrenza ove si consideri che l’Autorità nel
corso di un procedimento istruttorio (Caso I/377 RC Auto) ha avuto modo di
accertare l’esistenza di diffuse e consolidate prassi presso le imprese di assicurazione attive nel ramo della RC Auto, tese a
subordinare la vendita della polizza obbligatoria ad altre garanzie, non
obbligatorie, per rischi connessi all’auto, con effetti negativi sui
consumatori ed in generale sulle condizioni di concorrenza dei mercati
assicurativi interessati.

Articoli 153, 159 e 169

Inoltre, l’Autorità ritiene utile
ribadire che, laddove, sulla base di esigenze
meritevoli di tutela, il legislatore preveda la costituzione di banche dati
relative al settore assicurativo, anche qualora le stesse siano gestite
dall’istituto di vigilanza, sarebbe comunque opportuno, al fine di evitare
problemi dal punto di vista concorrenziale, consentire alle imprese l’accesso
alle sole informazioni strettamente necessarie
per assolvere alle finalità che il legislatore ha inteso perseguire.

Simili considerazioni sono dunque
valide anche per la banca dati elettronica dei contratti RC Auto, di cui agli
articoli 153 e 159 e per la banca dati sui sinistri
finalizzata a contrastare il fenomeno delle frodi, di cui all’articolo
169, articoli che peraltro non innovano rispetto alla normativa già esistente.

Per altro verso, come già
osservato dall’Autorità in occasione dell’Indagine conoscitiva sul settore
dell’assicurazione auto (Caso IC/19), per rendere più efficace l’azione di
controllo delle frodi assicurative potrebbe risultare
utile accompagnare la banca dati sui sinistri con altre misure, quali, tra
l’altro, forme di indennizzo diretto "in forma specifica" che
potrebbero ridurre l’incidenza delle frodi qualora in luogo del risarcimento
monetario per i danni a cose l’impresa offrisse al proprio assicurato la
riparazione del veicolo danneggiato. Va peraltro ricordato che, in presenza di tali forme di indennizzo, le imprese di
assicurazione potrebbero disporre di maggiori informazioni
sui danneggiati e ciò consentirebbe loro di individuare con maggiore facilità
le situazioni sospette.

L’indennizzo diretto – Articoli 179 e 182, articolo 170

In quest’ottica, il Codice delle
Assicurazioni, poiché esso abroga buona parte della normativa vigente in
materia di assicurazione RC Auto, ed in particolare la
legge n. 990/1969, potrebbe, nel rispetto dei limiti imposti dalla delega
parlamentare, intervenire proprio sul tema dell’indennizzo diretto.

Come ampiamente mostrato
dall’Autorità in occasione della citata Indagine conoscitiva sull’assicurazione
RC Auto, uno dei principali ostacoli allo sviluppo di effettive
condizioni di concorrenza in tale mercato è rappresentato dalla particolare
natura del rapporto contrattuale che si instaura: poiché nella RCA
l’indennizzato non è il cliente dell’assicurazione, ma tipicamente è una terza
parte senza vincoli contrattuali con la compagnia di assicurazione che deve
effettuare il rimborso, ciò riduce per le compagnie di assicurazione la
capacità di proporre contratti che incentivino comportamenti virtuosi da parte
dei diversi soggetti coinvolti (danneggiati, riparatori, ecc.) evitando che
ciascuno di costoro, per negligenza o per interesse economico, contribuisca ad
elevare artificialmente l’ammontare del rimborso.

Più in generale, una relazione
economica che si instaura tipicamente "su tre
lati", cioè tra compagnia di assicurazione, assicurato che paga il premio
e danneggiato che riceve l’indennizzo, compromette le stesse condizioni
attraverso le quali il meccanismo concorrenziale potrebbe efficacemente operare
per tenere bassi i costi. Infatti, l’assicurato che è chiamato ad esercitare la
sua scelta tra compagnie di assicurazione in concorrenza
è di fatto indifferente alla qualità del servizio nella fase di liquidazione;
inoltre, le compagnie determinano i premi e la qualità del servizio, avendo
come riferimento una prestazione economica differita nel tempo e rivolta a un
soggetto – il danneggiato – diverso da quello che ha acquistato la polizza.

In altri termini, il ricorso a
forme di indennizzo indiretto del danno – in base al
quale la vittima di un sinistro è risarcita dalla compagnia che assicura il
responsabile dello stesso – riduce gli incentivi delle imprese al controllo dei
costi e può compromettere l’efficace operare del meccanismo concorrenziale.

Per fronteggiare tali
problematiche, in numerosi paesi si sono introdotti meccanismi di indennizzo diretto dei danni derivanti dalla circolazione
stradale, pur mantenendosi nell’ambito di un sistema di responsabilità civile.

Un sistema di assicurazione
RC Auto basato sull’indennizzo diretto presenta numerosi pregi sotto il profilo
di tutela della concorrenza: stimola la ricerca della migliore impresa da parte
dei potenziali clienti; incentiva le imprese assicurative ad una concorrenza
sulla qualità del servizio poiché chi gode dei miglioramenti qualitativi è il
cliente dell’impresa che investe in detti miglioramenti (in tal modo le singole
imprese di assicurazione hanno anche maggiori incentivi alla stipula di accordi
con carrozzerie convenzionate per ottenere condizioni migliori); favorisce il
controllo dei costi consentendo alle imprese maggiori margini di manovra sul
livello dei premi al fine di attirare il maggior numero di clienti.

Invero, detti stimoli
di tipo concorrenziale, anche conseguenti ai numerosi vantaggi in termini di
efficienza connessi all’indennizzo diretto, possono essere pienamente
conseguiti solo a condizione che il meccanismo di indennizzo sia adeguatamente
configurato, laddove la cosiddetta Convenzione di Indennizzo Diretto (CID),
utilizzata in Italia, non è risultata efficace nel conseguire tali obiettivi.

Tra i diversi problemi connessi
alla CID emersi nel corso della suddetta Indagine conoscitiva, in questa sede
preme sottolineare il ridotto ambito di applicazione
della convenzione medesima.

Infatti, essa si applica ad un
numero limitato di sinistri: sinistri conseguenti a collisione tra non più di
due veicoli a motore, entrambi identificati e coperti da assicurazione RC Auto,
esclusi comunque i ciclomotori e le macchine agricole;
sinistri per i quali vi sia accordo tra le parti sull’attribuzione di
responsabilità e che abbiano prodotto solo danni a cose (da pochi mesi, anche
danni alla persona di lieve entità).

Pertanto, al momento della
stipula del contratto le parti non sanno se la CID sarà o
meno applicabile ad un eventuale sinistro. Ciò non consente alle imprese
di predisporre efficacemente quei contratti ottimali
(contratti incentivanti, ricorso a carrozzerie convenzionate) che dovrebbero
costituire uno dei principali vantaggi dell’indennizzo diretto, in quanto
permettono di instaurare quella relazione continuativa tra impresa di
assicurazione e danneggiato che manca nella RC Auto con indennizzo indiretto.

In un contesto
siffatto, l’Autorità ritiene che il Codice delle Assicurazioni, nel
riorganizzare quasi integralmente la materia in tema di assicurazione RC Auto,
possa costituire l’occasione per l’introduzione di talune modifiche normative
atte a favorire la realizzazione di un sistema di indennizzo diretto più
adeguato a perseguire le finalità di maggiore efficienza e di incremento della
concorrenza ad esso associate. Tali modifiche dovrebbero principalmente
favorire un ampliamento, in modo conforme a quanto sopra evidenziato,
dell’ambito di applicazione dell’indennizzo diretto,
da trasformare in prospettiva in strumento obbligatorio per la definizione
degli indennizzi RC Auto.

In un’ottica di gradualità, simili
obiettivi potrebbero sin d’ora essere realizzati, ad esempio, attraverso la
modifica dell’attuale procedura stragiudiziale di risarcimento del danno
prevista dall’articolo 182 del Codice delle Assicurazioni (corrispondente
all’articolo 3, del d.l. 23 dicembre 1976, n. 857), intitolato "Procedura
rapida di risarcimento del danno", di modo che tale procedura venga esperita dal soggetto danneggiato direttamente nei
confronti della propria impresa assicuratrice.

La modifica di tale procedura risulta infatti compatibile con il sistema della
responsabilità civile, in quanto al danneggiato risulta sempre la possibilità
di esperire, nel caso di insuccesso dell’indennizzo diretto, l’azione di
risarcimento del danno nei confronti della compagnia del danneggiante,
disciplinata dall’articolo 179 (norma corrispondente all’articolo 22 della l.
24 dicembre 1969, n. 990).

Siffatte innovazioni,
nell’ampliare la possibilità di applicazione
dell’indennizzo diretto, potrebbero altresì essere funzionali al miglioramento
complessivo della Convenzione CID, realizzabile ad esempio attraverso
l’individuazione di procedure semplificate per l’accertamento della
responsabilità nel caso in cui non vi sia accordo tra le parti e dunque non si
possa pervenire alla firma congiunta del modulo di denuncia del sinistro.

Simili iniziative, adottate nell’ottica di un aperto confronto con l’insieme dei
soggetti coinvolti, appaiono maggiormente efficaci nell’agevolare l’innescarsi
di effettive dinamiche competitive nel mercato dell’assicurazione RC Auto,
rispetto a quelle misure (si veda ad esempio l’articolo 170) che il Codice
delle Assicurazioni ripropone od estende, finalizzate alla realizzazione di
complessi sistemi di monitoraggio delle tariffe RC Auto, gestiti da enti
pubblici, i quali potrebbero, solo qualora fossero realizzati adeguatamente,
contribuire in parte a ridurre il gap informativo
dell’acquirente di polizze RC Auto nei confronti delle imprese di
assicurazione, ma non sono comunque in grado di incidere direttamente sulle condizioni
del mercato ed in ultima analisi sui prezzi praticati per le polizze RC Auto.

III.OSSERVAZIONI
SU ALTRE DISPOSIZIONI

Capo VI (disciplina dell’attività
peritale)

L’Autorità esprime viva
soddisfazione per la rielaborazione della disciplina dell’attività peritale
effettuata nel capo VI del Codice delle Assicurazioni, in particolare per
l’eliminazione della norma, contenuta nell’articolo 14
della legge n. 166/92, la quale prevedeva modalità di determinazione delle
tariffe per le prestazioni professionali rese dai periti assicurativi
assolutamente incompatibili con la disciplina di tutela della concorrenza.

Articolo 10

Si segnala infine l’articolo 10
del Codice delle Assicurazioni, intitolato "Segreto d’ufficio e
collaborazione tra autorità", il quale, nel
prevedere attività di collaborazione tra l’Isvap da un lato e Banca d’Italia,
Consob, Covip, Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni, Ufficio Italiano
Cambi ed Autorità garante per la concorrenza ed il mercato dall’altro,
collaborazione da realizzarsi anche mediante scambio di informazioni,
specifica che "non può reciprocamente essere opposto il segreto
d’ufficio".

L’Autorità ritiene che non sia
opportuno che le disposizioni che ipotizzano le suddette forme di
collaborazione siano applicabili, così come attualmente
previsto dal Codice delle Assicurazioni, anche a questa Autorità, per le
medesime motivazioni già ampiamente espresse nella succitata segnalazione
relativa al DDL recante interventi per la tutela del risparmio.

Giova ribadire
che dette motivazioni trovano il loro fondamento essenzialmente nella diversa
natura della scrivente Autorità rispetto alle altre istituzioni citate
nell’articolo 10; nell’imposizione del segreto di ufficio degli atti acquisiti
nel corso delle istruttorie anche nei confronti delle altre pubbliche
amministrazioni, prevista dalla normativa in materia di concorrenza (articolo
14, comma 3 della legge n. 287/90 e cfr. anche
articolo 12 del d.p.r. n. 217/98), imposizione che si
è risolta in un’importante forma di garanzia per le imprese, le quali vi hanno
potuto fare affidamento nel dialogo con l’Autorità; nei vincoli normativi per
l’Autorità che scaturiscono dalla sua partecipazione alla rete comunitaria
delle autorità garanti per la concorrenza.

IV. CONCLUSIONI

In conclusione, l’Autorità, nel
valutare positivamente la riorganizzazione della complessa normativa in tema di assicurazioni in un unico Codice, auspica che sulla base
delle considerazioni sopra esposte siano apportate nel testo normativo in questione
modifiche idonee a garantire una maggiore trasparenza nell’offerta di prodotti
assicurativi, a tutela del consumatore, nonché a rafforzare i meccanismi
competitivi, in particolare con riferimento al mercato della RC Auto.

Il Presidente

Antonio Catricalà