Consiglio di Stato – Sezione quarta – ordinanza del 29 luglio 2008,
n. 3992

Presidente Trotta – Relatore
Leoni

Premesso in punto di fatto

– che la vicenda relativa
alla realizzazione del progetto Dal Molin
volto all’ampliamento della base U.S.A. sita nel territorio di Vicenza
risale, secondo la ricostruzione contenuta nell’atto di appello della
Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della difesa,
all’ottobre del 2004, allorché il Ministro della difesa p.t.
espresse il proprio assenso di massima all’ipotizzato ampliamento
dell’aeroporto Dal Molin;
– che nel corso degli anni 2005, 2006 e buona metà del 2007 la vicenda, anche
per la carenza di adeguate informazioni, ha assunto caratteristiche e
dimensioni tali da ingenerare nella comunità locale preoccupazioni e proteste
non prive di oggettive giustificazioni;
– che la carenza di una adeguata informazione e di una corrispondente documentazione
si è manifestata non solo nella fase procedimentale,
ma anche nella fase processuale dinanzi al TAR del Veneto, che ha dovuto
richiedere ripetutamente la documentazione necessaria per la decisione della
istanza cautelare;
– che il parziale adempimento dell’Amministrazione della difesa e le risposte
non sempre adeguate e puntuali della stessa hanno, con ogni probabilità,
contribuito a determinare il contenuto del provvedimento cautelare adottato
dal giudice di I grado ed impugnato in questa sede;
– che, nel giudizio cautelare di appello, tanto il Codacons
quanto il Comune di Vicenza hanno avanzato riserve circa la produzione
documentale depositata presso la Segreteria della Sezione dal Ministero della
difesa, eccependone la inammissibilità;
– che tale integrazione documentale, nel giudizio cautelare di secondo grado,
non incontra, ad avviso del Collegio, le prospettate preclusioni processuali,
ma non si sottrae ad una valutazione critica in termini di lealtà
processuale, a norma dell’art.88 c.p.c.;

Considerato in diritto

– che con determinazione
del 17 luglio 2007 del Direttore generale del Ministero della difesa –
Direzione generale dei lavori del demanio: 1) è stato autorizzato lo sviluppo
dell’area dell’aeroporto “Dal Molin” per
l’insediamento delle strutture dell’Esercito americano secondo le linee
descritte nelle schede presentate per i singoli fabbricati di cui alla lista
di progetti allegata; 2) è stata riservata la approvazione finale del
progetto base presentato dall’Esercito americano al positivo compimento di
una serie di condizioni; 3) è stata autorizzata la pubblicazione del bando di
gara per l’affidamento della progettazione e della realizzazione dei lavori
pur in pendenza di approvazione del progetto base, previo il rispetto di una
serie di condizioni; 4) è stata riservata l’approvazione del progetto finale
elaborato dal contraente aggiudicatario al positivo riscontro circa il
rispetto delle previste prescrizioni ed indicazioni;
– che le opere oggetto di autorizzazione, non riconducibili alle attività a
diretto finanziamento Nato (per le quali è previsto un diverso iter programmatorio ed autorizzatorio),
si inquadrano nelle attività a finanziamento diretto statunitense,
regolamentate dall’Accordo bilaterale Italia- Stati
Uniti d’America del 20 ottobre 1954, stipulato nell’ambito della mutua
collaborazione tra gli Stati aderenti alla Nato, che prevede che la
realizzazione dei programmi sia
eseguita a cura di apposita Commissione mista costruzioni, attualmente
collocata nell’ambito della Direzione generale dei lavori e del demanio del
Ministero della difesa;
– che il Pro-memoria d’intesa fra Italia e Stati Uniti d’America del 20
ottobre 1954 sulle procedure delle costruzioni da eseguirsi nel quadro delle
infrastrutture bilaterali prevede, fra l’altro, che le costruzioni non
saranno eseguite con fondi italiani e che ad esse saranno applicabili
soltanto le leggi italiane di carattere generale che governano le costruzioni
e non quelle che disciplinano e controllano le spese pubbliche;
– che, inoltre, il Memorandum d’intesa tra il Ministero della difesa ed il
Dipartimento della Difesa degli Stati Uniti del 2 febbraio 1995 ribadisce le
competenze della Commissione mista costruzioni in merito alle costruzioni
finanziate esclusivamente con fondi statunitensi;
– che una apposita direttiva tecnica dello Stato Maggiore della difesa (SMD-PL 11/78), sottoscritta dalle due parti, regolamenta
le procedure da seguire per la realizzazione delle infrastrutture di
interesse degli Stati Uniti nel quadro dell’accordo bilaterale del 1954;
– che l’art.5 del DPR n. 170 del 19/4/2005
(“Regolamento concernente disciplina delle attività del genio militare a
norma dell’art.3, comma 7-bis, della L. 11 febbraio 1994, n. 109”) prevede che la
realizzazione di infrastrutture sul territorio nazionale, finanziate da paesi
alleati, è disciplinata da appositi memorandum d’intesa; che le attività
connesse alla realizzazione della infrastrutture sono espletate da Geniodife sulla base di progetti redatti dal paese
alleato, fatti salvi i particolari casi nei quali, su proposta di Geniodife, lo Stato maggiore della difesa autorizzi il
paese alleato all’espletamento di tutte le attività connesse alla
realizzazione; che in entrambi i casi appositi accordi regolano le modalità
di controllo da parte delle autorità nazionali;
– che la determinazione autorizzatoria del 17
luglio 2007, come indicato nelle premesse della stessa, trae la propria
ragione dal consenso prestato dal Governo italiano al Governo degli Stati
Uniti per l’esecuzione del programma, nell’ambito di intervenuti rapporti
internazionali fra Stati, confermato in più occasioni dai diversi Governi
succedutisi nel tempo e da ultimo formalizzato nella lettera del Presidente
Prodi al Presidente Bush del 18/5/2007 e ribadito
nella nomina dell’ on. Paolo Costa quale Commissario straordinario di Governo
per lo svolgimento delle attività necessarie a favorire la realizzazione
dell’ampliamento dell’insediamento militare americano all’interno
dell’aeroporto “Dal Molin” di Vicenza;
– che la natura del consenso prestato,
quale atto promanante dal Governo nell’esercizio del potere politico e la sua
riconducibilità alle attività di carattere
internazionale fra Stati giustificano il regime delle forme proprio
dell’ordinamento nel quale l’atto si è formato;
– che, pertanto, in ragione della sua natura il consenso appare sottratto al
sindacato giurisdizionale di legittimità, secondo quanto disposto dall’art.
31 del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054, recante il Testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato;
– che il nulla osta prestato dal Ministero della difesa si inquadra
correttamente nella procedura fissata dal Memorandum del 1995, per ciò che
attiene agli obblighi assunti dal Ministero stesso tramite gli organi
competenti(nella specie Geniodife, nel cui ambito
opera la Commissione mista costruzioni);
– che gli atti di natura internazionale che disciplinano le attività in
questione prevalgono sulla ordinaria disciplina interna in materia di
procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione di commesse pubbliche, come
del resto previsto dall’art. 5 del DPR n. 170 del 2005;
– che la determinazione autorizzatoria,
contrariamente a quanto affermato nella ordinanza impugnata, reca esplicita
menzione, fra le condizioni apposte per l’approvazione finale del progetto,
sia della collocazione degli accessi sia della elaborazione di una ipotesi
alternativa di localizzazione dell’insediamento;
– che appaiono privi di riscontri concreti i profili di danno ambientale
segnalati nella ordinanza impugnata e che non appare, altresì, comprovata la
necessità, nella procedura risultante dal Memorandum del 1995, della
consultazione della popolazione interessata, dovendosi tale ipotesi
ricondurre a dichiarazioni del Ministro della difesa, come risulta dai
resoconti parlamentari del 30.1.2007 (CAMERA DEI DEPUTATI) e del 1°.2.2007
(SENATO DELLA REPUBBLICA), depositati agli atti del presente procedimento;
– che, infine, in data 4 dicembre 2007, a seguito di successivi approfondimenti
effettuati in coerenza alle raccomandazioni del Commissario di Governo di
verificare ipotesi alternative di sviluppo,
è stata emessa da Geniodife una nuova
autorizzazione per la progettazione dell’intervento sul lato ovest
(subordinata all’approvazione del progetto finale, su cui la Regione Veneto ha
espresso in data 9/1/2008 la valutazione favorevole di incidenza ambientale)
la quale consente di sostituire in tutto o in parte un insediamento militare
già esistente e permette il riuso di aree aventi prevalentemente la medesima destinazione e
la conservazione a verde dell’area ad est della pista aeroportuale prevista
dal precedente progetto;
– che l’efficacia di detta successiva autorizzazione, viene tuttavia
paralizzata dalla ordinanza di cui si chiede l’annullamento, che inibisce nei
confronti di chicchessia l’inizio di ogni attività diretta a realizzare
l’intervento;
Ritenuto, conclusivamente, sulla
base di quanto esposto, che: 1) le attività di cui si discute sono
regolamentate da accordo bilaterale internazionale fra Italia e Stati Uniti
d’America; 2) le procedure fissate in tale accordo prevedono il totale
finanziamento a carico degli Stati Uniti e l’assegnazione delle commesse
sulla base della procedura speciale pattizia e non
delle norme interne, salvo che per le norme italiane di carattere generale
regolanti le costruzioni; 3) l’atto di assenso del Governo italiano alla
richiesta del Governo statunitense costituisce espressione di potere
politico, insindacabile a livello giurisdizionale; 4) la determinazione autorizzatoria impugnata è rispettosa delle condizioni
previste per l’approvazione del progetto; 5) non è prevista negli accordi
intervenuti fra i due Governi la
consultazione popolare; 6) non appaiono comprovate ragioni di danno
ambientale capaci di costituire ostacolo alla realizzazione delle opere in
questione;
Ritenuto, pertanto, che non
sussistevano i requisiti per la concessione del
provvedimento cautelare chiesto in primo grado e che, di conseguenza, va
riformata l’ordinanza impugnata;

PQM

accoglie
l’appello indicato in epigrafe e, per l’effetto, previo annullamento della
ordinanza impugnata, respinge l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti in
primo grado.
Spese al definitivo.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione
ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne
comunicazione alle parti.