Elettrosmog e fissazione dei
limiti di esposizione ai campi elettromagnetici

R E P U B B L I C A I T
A L I A N A – N.452/2005
– Reg. Dec. – N. 4450 Ric. – Anno 2004

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

Sul ricorso r.g.n.
4450/2004 proposto in appello da Rete Ferroviaria Italiana spa,
in persona del legale rappresentante prot tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Ivone Cacciavillani;
Chiara Cacciavillani e Luigi Manzi, con domicilio
eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Confalonieri n.5,

contro

Comune di Codroipo,
in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Paviotti con domicilio eletto in Roma via quattro fontane
10 presso lo studio legale Ghia,

e

Regione Friuli
Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituita,

per l’annullamento

della sentenza del TAR Friuli Venezia Giulia- Trieste n.115/2004 resa inter partes, concernente la
negata autorizzazione di autorizzazione edilizia per la realizzazione di
stazione radio-base di telefonia cellulare, che ha dichiarato in parte la irricevibilità del ricorso e in parte la inammissibilità.

Visto il ricorso con i relativi
allegati;

Visto l’atto di costituzione in
giudizio del comune appellato;

Viste le memorie prodotte dalle parti
a sostegno delle rispettive difese;

Relatore alla udienza
pubblica del 23 novembre 2004 il Consigliere Sergio De Felice;

Uditi gli avvocati C. Cacciavillani, L. Manzi e R. Paviotti;

Ritenuto in fatto e considerato in
diritto quanto segue;

FATTO

La società appellante espone di
essere la affidataria della
gestione della infrastruttura ferroviaria nazionale, che comprende anche la
costruzione e messa in esercizio dei sistemi e delle tecnologie di controllo e
sicurezza connessi alla circolazione ferroviaria.

La società appellante, nell’esercizio
delle sue attività, chiedeva al comune appellato autorizzazione alla installazione di stazione radio-base di telefonia
cellulare, destinata alla comunicazione mobile del personale ferroviario, sia a
fini di sicurezza che in genere di circolazione ferroviaria.

Il comune di Codroipo
negava la autorizzazione sulla base di un presunto
contrasto con quanto prescritto dalle norme tecniche di attuazione (art. 23)
del piano regolatore generale comunale.

Contro tale diniego insorgeva in
primo grado la società odierna appellante, deducendo vizi di violazione di
legge ed eccesso di potere sotto vari profili.

Si deduceva che la contrarietà
dell’intervento con il regolamento comunale era contrario al principio
secondo il quale ai comuni non spettano competenze in materia di inquinamento
elettromagnetico e tutela della salute, stante la limitazione dei regolamenti
comunali di minimizzazione a soli fini edilizi ed urbanistici.

Non sono ammessi, inoltre, divieti
generalizzati in talune zone, o le prescrizioni di distanze minime, senza
adeguate giustificazioni di tipo esclusivamente edilzio-urbanistico.

Venivano rappresentate anche le esigenze
tipiche dei suddetti interventi, funzionalizzati
specificamente al servizio ferroviario.

Con la impugnata
sentenza, il giudice di primo grado dichiarava il ricorso in parte irricevibile e in parte inammissibile.

La irricevibilità veniva ritenuta in base all’asserito
principio in base al quale il termine per impugnare prescrizioni pianificatorie di ogni tipo decorrerebbe dalla
pubblicazione sul B.U.R., ampiamente decorsa nella
specie; conseguenzialmente, era da ritenersi
inammissibile, per mancata tempestiva impugnazione nei termini dell’atto
presupposto, la impugnativa del successivo atto consequenziale (il diniego di
autorizzazione), che contenutisticamente riproduceva
il divieto di cui alle norme tecniche di attuazione.

Avverso la suddetta sentenza propine appello la
Rete Ferroviaria Italiana spa,
deducendo la ingiustizia ed erroneità della pronuncia, in quanto, in primo
luogo, nella specie non sussisteva l’onere di immediata impugnazione dell’atto
generale, che poteva ben essere impugnato a seguito della effettiva lesione.

Nel merito, si insiste
nella illegittimità di regolamenti comunali che impongano distanze minime e
divieti in via generalizzata, in contrasto con i generali principi in materia
di installazione di stazioni radio-base di telefonia cellulare. Si sottolinea, inoltre, la specificità delle stazioni di
telefonia cellulare addette al funzionamento della rete ferroviaria, che ne
giustifica, a maggior ragione, la vicinanza (non la distanza) rispetto alle
stazioni ferroviarie.

Si è costituito il comune appellato,
che insiste nel rigetto dell’appello e ribadisce la
legittimità del suo operato.

Con ordinanza resa in data 30 luglio
2004 questa sezione del Consiglio di Stato ha accolto la richiesta di
sospensione cautelare di efficacia della sentenza,
fissando per il merito la udienza pubblica del 23 novembre 2004.

Alla udienza pubblica del 23 novembre 2004
la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.In primo luogo, e in via preliminare,
va affrontata la questione della decorrenza del termine per impugnare norme
regolamentari del comune, che (all’interno delle norme tecniche di attuazione
al piano regolatore comunale) impongano divieti generalizzati di installazione
di stazioni radio-base di telefonia cellulare.

La sentenza di primo grado,
contestata sul punto dall’appellante, ha ritenuto che l’onere di impugnazione decorrerebbe in ogni caso con la
pubblicazione di tale atto regolamentare, anche per i soggetti non immediatamente
lesi da tali atti.

Ad opinione del Collegio il motivo di appello è fondato.

A prescindere dalla
eventualità dell’utilizzo dello strumento della disapplicazione, nei
confronti di atti aventi valenza normativa, pur non impugnati (nei termini), il
giudice di primo grado non ha infatti tenuto conto della distinzione tra
regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da requisiti di
generalità e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e
programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione della sfera
giuridica del destinatario, a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro,
e i regolamenti c.d. volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte,
previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre
un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario.

Soltanto in quest’ultimo
caso può valere la regola, erroneamente applicata dal primo giudice, dell’onere
di immediata impugnazione, che si concreta, per
esempio, in caso di proprietario di suolo che il programma sottopone ad una
destinazione di zona di un certo tipo (per esempio, agricola).

In tale ipotesi sarebbe corretta una
pronuncia di tardiva impugnazione, perché proposta solo successivamente,
in via congiunta con l’impugnazione di diniego di autorizzazione o concessione
(in tal senso C. Stato, V, 12.6.1984, n.455).

I regolamenti comunali possono (nel
senso che devono) essere oggetto di autonoma e
immediata impugnazione solo quando sono suscettibili di produrre, in via diretta
e immediata una concreta e attuale lesione dell’interesse di un determinato
soggetto; se invece la lesione deriva dall’atto di applicazione concreta, le
disposizioni regolamentari vanno impugnate solo congiuntamente al provvedimento
applicativo, che, solo, rende attuale e certa la lesione dell’interesse
protetto (Consiglio di Stato, IV, 12.10.1999, n.1558;
27.7.1987, n.449).

Pertanto, non tanto rileva la
decorrenza del termine (dalla pubblicazione o da altro momento), quanto
l’effettivo contenuto – nella specie non immediatamente lesivo – dell’impugnato
regolamento comunale.

D’altronde, a ragionare in senso
contrario, si anticiperebbe eccessivamente la soglia della lesività,
che sarebbe riscontrata anche nei confronti di atti
caratterizzati per astrattezza e generalità, aventi natura solo potenzialmente
lesiva, anche in difetto di atti applicativi.

Pertanto, in accoglimento
dell’appello, deve ritenersi errata la sentenza nel punto in cui ha dichiarato la irricevibilità per tardività della impugnazione (e conseguentemente la
inammissibilità della impugnativa dell’atto consequenziale).

2.Con l’atto di appello si deduce altresì la illegittimità del regolamento
comunale, nel punto in cui impone divieti generalizzati in alcune zone e
distanze, in merito alla possibilità di installazione di stazioni radio-base di telefonia cellulare.

La censura è fondata.

La fissazione di limiti di esposizione ai campi elettromagnetici diversi da quelli
stabiliti con normativa statale non rientra nell’ambito delle competenze
attribuite ai comuni dall’art. 8
L.36/2001.

Alla stregua della disposizione in
esame, inoltre, non è consentito che il comune, attraverso il formale utilizzo
degli strumenti di natura edilizia-urbanistica, adotti misure che nella
sostanza costituiscono una deroga ai predetti limiti di esposizione
fissati dallo Stato, quali ad esempio il generalizzato divieto di installazione
di stazioni radio-base per telefonia cellulare in tutte le zone territoriali
omogenee, ovvero la introduzione di misure che pur essendo tipicamente
urbanistiche (distanze, altezze, e così via), non siano in realtà funzionali al
governo del territorio, quanto piuttosto alla tutela della salute dai rischi
dell’elettromagnetismo (in tal senso, Consiglio di Stato, V, 30.5.2003, n.2997; VI, 1.4.2003, n.1226; VI,
30.7.2003, n.4391; VI, 26.8.2003, n.4841).

Non spetta ai
comuni disciplinare, nei regolamenti edilizi (nella specie, si tratta di
regolamenti c.d. di minimizzazione, ai sensi dell’art. 8 L.36/2001),
la installazione di stazioni radio-base di telefonia cellulare, con limitazioni
e divieti generalizzati riferiti alle zone territoriali omogenee o con la
introduzione di distanze fisse, da osservare rispetto alle abitazioni e ai
luoghi destinati alla permanenza prolungata delle persone o al centro
cittadino, allorché tale potere sia rivolto a disciplinare la compatibilità di
detti impianti con la tutela della salute umana al fine di prevenire i rischi
derivanti dalla esposizione della popolazione a campi elettromagnetici, anziché
a controllare soltanto il rispetto dei limiti delle radiofrequenze fissati
dalla normativa statale e a disciplinare profili tipicamente urbanistici.

L’atto di diniego di
autorizzazione impugnato è pertanto da ritenersi viziato, per
illegittimità derivata, in quanto riproduttivo contenutisticamente
dell’illegittimo regolamento comunale che consente una limitata ubicazione, con
divieto assoluto di ubicazione in alcune zone.

Inoltre, a prescindere dalla
legislazione regionale richiamata dall’appellante (art. 6 comma 23 L.R.13/2000, che impone di tenere conto, ai fini del
rilascio di autorizzazioni e concessioni per la
installazione di stazioni radio-base di telefonia cellulare, delle esigenze di
copertura del servizio sul territorio e delle misure adottate al fine di
ridurre l’impatto ambientale degli impianti), deve considerasi che, nella
specifica situazione sottoposta all’esame di questo Collegio, la installazione
di telefonia cellulare, destinata alle comunicazioni ferroviarie di servizio,
non potrebbe che essere collocata nella prossimità dei binari, pena il
malfunzionamento del servizio.

3.Il diniego di autorizzazione risulta illegittimo, come rilevato e dedotto
nell’appello, anche per vizi suoi propri.

E’ illegittimo, anche per difetto di
motivazione, oltre che per violazione di legge, un generico e generalizzato
atto negativo (di autorizzazione, concessione o
divieto di prosecuzione in caso di denuncia di inizio di attività) che venga
adottato, in forza dell’asserita contrarietà dell’intervento richiesto con la
previsione del regolamento comunale di minimizzazione degli effetti
dell’inquinamento elettromagnetico, senza ulteriori specificazioni
motivazionali.

4.Si considerano assorbiti gli altri profili di censura.

Per le considerazioni sopra svolte,
l’appello va accolto, con conseguente riforma della impugnata
sentenza, e conseguenziale annullamento degli atti
impugnati in primo grado.

La condanna alle spese di giudizio
segue il principio della soccombenza. Le spese sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso
indicato in epigrafe, così provvede:

accoglie l’appello principale e per
l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, annulla gli atti impugnati con
il ricorso di primo grado.

Condanna il comune appellato al
pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidandole in euro
cinquemila, al netto di I.V.A. e C.A.P.;.

Ordina che la presente decisione sia
eseguita dalla autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del 23 novembre 2004, con l’intervento dei magistrati:

Gaetano TROTTA, Presidente

Costantino
SALVATORE,
Consigliere

Carlo DEODATO, Consigliere

Sergio DE FELICE, Consigliere, est.

Adolfo METRO, Consigliere

L’ESTENSORE IL
PRESIDENTE

Sergio De Felice Gaetano Trotta

IL SEGRETARIO

Rosario Giorgio Carnabuci

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

14/2/2005

(art. 55, L.
27.4.1982, 186)

per Il Dirigente

dott. Giuseppe Testa