DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE
PUBBLICA – DIRETTIVA DEL MINISTRO PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE PER UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DI QUALITA’

A tutti i Ministeri – Uffici di
Gabinetto – Uffici per le relazioni con il pubblico Alle Aziende ed
amministrazioni autonome dello Stato – A tutti gli Enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato – Segretariato Generale Alla Corte dei Conti Segretariato
Generale – All’Avvocatura generale dello Stato Segretariato Generale – Agli organismi
di valutazione di cui al d.lgs. 286/1999 – Agli uffici centrali del bilancio –
Alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Al Formez All’A.R.A.N. e,
per conoscenza A tutte le Regioni A tutte le Province – A tutti i Comuni – Alla
Presidenza della Repubblica Segretariato Generale – Alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri Segretariato Generale – All’A.N.C.I. – All’U.P.I. –
All’U.N.C.E.M. – Alla Conferenza dei Rettori delle università italiane

IL MINISTRO PER LE RIFORME E LE
INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

VISTA la legge 23 agosto 1988, n.
400, recante "Disciplina dell’attività di governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri";

VISTO il decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, recante "Norme generali sull’ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche";

VISTO il decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 286, recante "Riordino e potenziamento dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, ei rendimenti e dei risultati
delle attività svolte dalle amministrazioni pubbliche a norma dell’articolo 11
della L. 15 marzo 1997, n. 59";

VISTO il decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri del 15 giugno 2006, recante Delega di funzioni in
materia di riforme e innovazioni nella pubblica amministrazione al Ministro
senza portafoglio prof.Luigi Nicolais";

EMANA LA PRESENTE DIRETTIVA

1. PREMESSA

La competitività del Paese è
fortemente condizionata dalla qualità della amministrazione pubblica, da cui
dipende la qualità delle politiche pubbliche e la qualità dei servizi resi ai
cittadini ed alle imprese. Nel contesto degli obiettivi di riduzione della
spesa pubblica, è importante che il recupero di efficienza sia accompagnato da
un’equivalente spinta al miglioramento della qualità.

Gli strumenti di gestione della
qualità nei servizi pubblici hanno incominciato a diffondersi, anche nel nostro
paese fin dall’inizio degli anni ’90. Con il crescere delle aspettative dei
cittadini si è assistito al penetrare progressivo della cultura dell’orientamento
al cittadino ed all’evolvere degli approcci alla qualità nelle amministrazioni
pubbliche. Il campo di applicazione degli strumenti utilizzati per migliorare
la qualità si è esteso dal prodotto o servizio, al processo sino all’intera
organizzazione. Inoltre, esso ha coinvolto oltre ai destinatari tutti i
portatori di interesse quali attori chiave.

Attualmente sono molteplici gli
strumenti a disposizione delle amministrazioni pubbliche: gli standard ISO
9000, il modello EFQM, i diversi sistemi di accreditamento – particolarmente
diffusi nel settore sanitario – , la Carta dei Servizi, la Balance Scorecard,
il benchmarking. Inoltre, nelle azioni volte a migliorare la qualità dei
servizi le amministrazioni oggi possono sfruttare anche il potenziale insito
nelle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT), il cui utilizzo
progressivo consente il miglioramento e la semplificazione dei processi di
servizio, l’interconnessione tra diversi uffici e l’interattività con i
destinatari dei servizi e i portatori di interesse.

Nonostante l’evoluzione degli
strumenti disponibili e il ricorso sempre più ampio alle nuove tecnologie,
nelle pubbliche amministrazioni l’attenzione alla qualità non è però
sufficientemente diffusa e tende ad essere presente in modo ancora parziale e
discontinuo.

2. GLI OBIETTIVI DELLA DIRETTIVA

Gli obiettivi della direttiva
sono di tre ordini. Innanzitutto, essa intende richiamare l’attenzione delle
amministrazioni sulla qualità e il miglioramento continuo.

In secondo luogo, la direttiva
indica il ricorso all’autovalutazione della prestazione organizzativa, quale
punto di partenza obbligato dei percorsi di miglioramento continuo.

In terzo luogo, essa delinea una
prospettiva chiara di sviluppo della politica per la qualità nelle pubbliche
amministrazioni da parte del Dipartimento della Funzione pubblica che,
valorizzando le esperienze esistenti e gli sforzi già effettuati, indichi
percorsi puntuali e traguardi di sistema condivisi.

3. IL MIGLIORAMENTO CONTINUO DELLE
PRESTAZIONI PUBBLICHE

Il miglioramento delle
prestazioni delle amministrazioni pubbliche è al centro dell’azione di
modernizzazione. La qualità delle prestazioni rese agli utenti dipende dalla
capacità delle amministrazioni pubbliche di perseguire il miglioramento
continuo. Da un lato, ciò richiede l’ottimizzazione costante dell’utilizzo
delle risorse disponibili e dei processi di produzione ed erogazione dei
servizi. Dall’altro lato, le amministrazioni devono innovare sia i processi che
i servizi finali e le politiche in coerenza con il modificarsi dei bisogni da
soddisfare interpretando in modo strategico e anticipatorio la propria missione
istituzionale. A questo scopo ciascuna amministrazione deve saper valutare la
propria prestazione organizzativa, individuare le priorità rispetto alle quali
intervenire, pianificare i necessari cambiamenti in modo integrato e funzionale
alle proprie esigenze, anche avvalendosi delle potenzialità offerte dalle nuove
tecnologie.

Nell’intraprendere tale percorso
va tenuto presente il ruolo essenziale che può essere svolto dai destinatari
dei servizi e dai portatori di interesse e l’importanza di rendere conto dei
risultati e quindi anche dei miglioramenti ottenuti e dei successivi obiettivi
di miglioramento perseguiti. Le varie forme di comunicazione con i portatori di
interesse (bilancio sociale, processi decisionali inclusivi,
autovalutazione partecipata, indagini di customer, gestione dei reclami)
sono tutti strumenti utili a orientare i percorsi di miglioramento continuo
nella giusta direzione ovvero a soddisfare in modo completo i bisogni dei
destinatari delle politiche pubbliche.

Le amministrazioni devono
impegnarsi a:

prevedere
specifici obiettivi di miglioramento delle prestazioni e della qualità in sede
di pianificazione strategica e programmazione operativa;

sfruttare
in tale direzione le potenzialità offerte dalle tecnologie, anche attraverso
l’interconnessione dei sistemi informativi dei diversi attori coinvolti nelle
politiche pubbliche, rendendo inoltre evidente, in sede di valutazione di
efficacia, il contributo effettivamente fornito dagli investimenti tecnologici;

sviluppare
un proficuo collegamento tra i sistemi di controllo interno e le azioni di
miglioramento della qualità e delle prestazioni attraverso il monitoraggio, la
valutazione e la rendicontazione strutturata del miglioramento continuo;

ancorare
la retribuzione di risultato dei dirigenti al conseguimento di obiettivi di
miglioramenti della qualità;

inserire
nei propri piani annuali di formazione interventi volti al rafforzamento delle
competenze di dirigenti e funzionari su approcci, strumenti e tecniche di
gestione della qualità;

coinvolgere
nelle azioni di miglioramento continuo i destinatari delle politiche e, più in
generale, i portatori di interesse assicurando, in ogni caso, informazione
adeguata sugli obiettivi di miglioramento e i risultati raggiunti.

4. L’AUTOVALUTAZIONE

Il ricorso all’autovalutazione
delle proprie prestazioni da parte delle amministrazioni pubbliche è il punto
di partenza obbligato dei percorsi di miglioramento continuo.

Secondo una definizione ormai
consolidata a livello internazionale, "L’auto-valutazione è un’analisi
esauriente, sistematica e periodica delle attività e dei risultati di
un’organizzazione. Il processo di valutazione che consente ad
un’amministrazione di individuare chiaramente punti di forza e aree di
miglioramento, deve tradursi in azioni di miglioramento pianificate e
monitorate nel tempo per verificarne l’andamento"1. L’autovalutazione di
un’organizzazione si attua attraverso un processo condiviso, il più possibile
partecipato e diffuso a tutta la struttura, i cui elementi caratterizzanti sono
dunque: sistematicità, periodicità, condivisione e miglioramento finalizzato
all’eccellenza dei risultati.

L’autovalutazione è anche un
presupposto necessario a qualsiasi azione di comparazione, sia interna che
esterna all’organizzazione. In tale prospettiva, i risultati
dell’autovalutazione devono essere sottoposti a validazione esterna attraverso
percorsi di valutazione fra pari – peer evaluation- ,
di certificazione o la partecipazione a premi.

Per effettuare l’autovalutazione
sono disponibili diversi strumenti di autodiagnosi definiti in ambito internazionale
e ampiamente sperimentati sia nel settore privato che in quello pubblico. Fra
questi il Common Assessment Framework (CAF), frutto della cooperazione
informale dei Ministri e Direttori Generali delle funzioni pubbliche, è uno
strumento per la gestione della qualità specificamente realizzato per favorire
l’introduzione dell’autovalutazione e della cultura della
qualità nelle amministrazione pubbliche dell’Unione Europea.2

1 Definizione dell’European
Foundation for Quality Management (EFQM). 2 Il CAF utilizza un set di 9
criteri, suddivisi in sotto-criteri, che sono le dimensioni di analisi
suggerite dal modello per analizzare e valutare tutte le attività e i risultati
di ciascuna organizzazione. I primi 5 criteri rappresentano i fattori
abilitanti, ovvero che cosa un’organizzazione fa per raggiungere buoni
risultati: come utilizza le risorse a sua disposizione e attraverso quali
processi trasforma le risorse in servizi/risultati. I fattori abilitanti
considerati sono: la leadership, le strategie e le politiche, la gestione del
personale, la gestione delle risorse e delle partnership e i processi. Gli
altri 4 criteri sono relativi ai risultati che l’organizzazione raggiunge
relativamente ai cittadini/clienti, al personale, al suo impatto sulla società
e ai risultati relativi alle prestazioni chiave. La griglia di autovalutazione
è completata da una serie di esempi, forniti per ciascun sotto-criterio, che le
amministrazioni sono libere di usare al fine di individuare elementi oggettivi
che consentano di posizionare la prestazione complessiva dell’organizzazione in
termini di punteggio. Il CAF è accompagnato da linee guida per l’applicazione
della griglia e per l’assegnazione dei punteggi di autovalutazione.
L’applicazione può essere effettuata anche avvalendosi di un percorso guidato
on line, reso disponibile dal Centro Risorse CAF europeo ({ HYPERLINK
"http://www.eipa.org" }) che, per conto
degli Stati Membri, assicura servizi informativi e di assistenza alle
amministrazioni pubbliche che intendono utilizzare il CAF. Tutti i servizi sono
gratuiti.

Inoltre l’uso del CAF serve a
promuovere un linguaggio e una comprensione comuni della cultura della qualità
nei sistemi amministrativi dell’UE, favorendo così anche lo scambio di
esperienze e di buone pratiche (benchlearning) e la comparazione sistematica
delle performance (benchmarking) delle amministrazioni pubbliche a livello
europeo.

Per le sue caratteristiche di
strumento pensato appositamente per il settore pubblico, e per la sua limitata
onerosità in termini di costi e di tempi di applicazione, il CAF è
particolarmente utile e adatto ad amministrazioni che hanno ancora scarsa
familiarità con le logiche del miglioramento continuo.

Le amministrazioni devono
impegnarsi a:

inserire
stabilmente, applicandole in maniera periodica, pratiche di autovalutazione
della prestazione dell’intera organizzazione, in connessione con i propri cicli
di programmazione delle attività.

nell’introdurre
gradualmente ma in modo sistematico tali pratiche, far partecipare e motivare
adeguatamente il personale e i portatori di interesse, al fine di agire in modo
appropriato sulla volontà di partecipazione di tutti gli attori che è
necessario coinvolgere per promuovere un effettivo miglioramento continuo della
prestazione dell’amministrazione e parallelamente elevare la qualità dei
servizi erogati.

tradurre
i risultati dell’attività di autovalutazione in concreti piani di miglioramento
e conseguenti attività – da ciò l’importanza della connessione con i cicli di
programmazione –, tenendo conto che la comparazione esterna delle prestazioni
può fornire un utile contributo all’individuazione di buone pratiche che
servano a supportare la definizione e l’introduzione di innovazioni nel modo di
operare delle amministrazioni.

sottoporre
i risultati delle attività di autovalutazione a validazione esterna, adottando
fra le diverse opzioni possibili (dai percorsi di certificazione alla
partecipazione a premi nazionali e internazionali, alle pratiche di valutazione
fra pari) quelle più adatte alle proprie esigenze e al proprio livello di
maturità organizzativa.

6. IL RUOLO DEL DIPARTIMENTO
DELLA FUNZIONE PUBBLICA – IL PIANO D’AZIONE NAZIONALE

Il Dipartimento della funzione
pubblica intende svolgere un forte ruolo di impulso e sostegno nei confronti
delle amministrazioni pubbliche e di monitoraggio della qualità. A questo scopo
il Dipartimento si impegna a definire un Piano d’Azione Nazionale triennale , che sarà messo a punto con un ampio coinvolgimento dei
principali attori istituzionali e portatori di interesse, i cui obiettivi e
linee generali d’azione sono di seguito indicati.

Obiettivi generali

A. Produrre un consistente
aumento nel numero delle amministrazioni impegnate in azioni di miglioramento
della qualità, a livello sia centrale che locale, con particolare riguardo alle
aree geografiche dov’è maggiormente presente il problema di uno scarso grado di
soddisfazione e fiducia dei cittadini verso le amministrazioni pubbliche.

B. Produrre un forte aumento
della visibilità da parte dell’opinione pubblica delle iniziative previste e
dei risultati raggiunti dal Piano e dalle amministrazioni.

C. Promuovere la partecipazione
attiva delle associazioni dei rappresentanti degli interessi dei destinatari
dei servizi e, più in generale, delle organizzazioni della società civile, in
un’ottica di sussidiarietà orizzontale, alla definizione e attuazione della
politica della qualità dei servizi.

Linee d’azione

Promuovere la diffusione e
sostenere l’utilizzo degli strumenti di autovalutazione, e del CAF in
particolare, e la definizione e attuazione di piani di miglioramento da parte
delle amministrazioni pubbliche, individuando un target di nuove
amministrazioni da coinvolgere. Parallelamente sostenere e diffondere il
ricorso alla validazione esterna dei risultati delle attività di
autovalutazione promuovendo il diffondersi di prassi di valutazione fra pari
(peer evaluation).

Promuovere la realizzazione di
attività di benchmarking della qualità dei servizi resi a cittadini e imprese
tra amministrazioni pubbliche, in ambiti di particolare impatto, in
collaborazione con associazioni esperte nel settore.

Monitorare e migliorare le
pratiche di misurazione e analisi della soddisfazione dei destinatari dei
servizi in presenza e on line, anche con la
collaborazione attiva delle organizzazioni della società civile in applicazione
del principio di sussidiarietà orizzontale (Cost. art.118 u.c.).

Rendere evidente il contributo al
miglioramento della qualità dei servizi di alcune politiche settoriali a forte
impatto sui destinatari dei servizi e sull’opinione pubblica.

Introdurre nuovi meccanismi di
riconoscimento esterno dei traguardi di eccellenza raggiunti dalle
amministrazioni attraverso l’attuazione di piani di miglioramento continuo e
rafforzare quelli esistenti (premi alla qualità e all’innovazione), con il
coinvolgimento attivo dei portatori di interessi. Accompagnare il Piano con
idonee iniziative di comunicazione.

IL MINISTRO