Chi ha il potere di grazia? Alla Consulta, che lo ritiene ammissibile, lo
scontro tra il Ministro della Giustizia ed il Presidente della Repubblica

ORDINANZA della Corte costituzionale
N. 354 dell’ANNO 2005

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente

– Fernanda CONTRI Giudice

– Guido NEPPI MODONA "

– Annibale MARINI "

– Franco BILE "

– Giovanni Maria FLICK "

– Francesco AMIRANTE "

– Ugo DE SIERVO "

– Romano VACCARELLA "

– Paolo MADDALENA "

– Alfio FINOCCHIARO "

– Alfonso QUARANTA
"

– Franco GALLO "

– Luigi MAZZELLA "

– Gaetano SILVESTRI
"

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di ammissibilità del
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della nota del
24 novembre 2004 con la quale il Ministro della giustizia dichiarava di non
dare corso alla determinazione del Presidente della Repubblica di concedere la
grazia della pena detentiva residua ad Ovidio Bompressi, giudizio promosso con
ricorso del Presidente della Repubblica nei confronti del Ministro della
giustizia, depositato in cancelleria il 10 giugno 2005 ed iscritto al n. 25 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2005, fase di ammissibilità.

Udito nella camera
di consiglio del 28 settembre 2005 il Giudice relatore Alfonso Quaranta.

Ritenuto che con atto depositato il
10 giugno 2005 il Presidente della Repubblica, per il tramite dell’Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato nei confronti del Ministro della giustizia "in
relazione al rifiuto, da questi opposto, di dare corso alla determinazione, da
parte del Presidente della Repubblica, di concedere la grazia ad Ovidio
Bompressi", rifiuto risultante dalla nota del 24 novembre 2004 inviata dal
medesimo Ministro al Capo dello Stato;

che il ricorrente – sul presupposto di
aver manifestato al Guardasigilli, con nota dell’8 novembre 2004 (emessa dopo
aver ricevuto ed esaminato la documentazione sull’istruttoria relativa
all’istanza di grazia presentata dal Bompressi), la propria determinazione di
concedere la grazia della pena detentiva residua, invitandolo pertanto a
predisporre il relativo decreto per la successiva emanazione – assume che il
Ministro gli ha comunicato di non poter aderire alla richiesta formulata in
quanto non condivisibile "né sotto il profilo costituzionale, né nel
merito", atteso che la
Costituzione porrebbe in capo al Ministro della giustizia la
responsabilità di formulare la proposta di grazia;

che il ricorrente assume, per contro,
che il potere di grazia – riservato in via esclusiva al Capo dello Stato
dall’art. 87 della Costituzione – "verrebbe posto nel nulla dalla mancata
formulazione della proposta da parte dello stesso Ministro", proposta,
oltretutto, che né la
Costituzione né la legge richiedono ai fini della concessione
del beneficio de quo;

che il Presidente della Repubblica
ritiene che qualora, come nel caso in esame, egli pervenga alla determinazione
di concedere la grazia ad un condannato, sia la predisposizione del relativo
decreto, che la successiva controfirma costituirebbero, per il Ministro della
giustizia, "atti dovuti";

che, su tali basi, pertanto, il
ricorrente ha elevato conflitto – ai sensi degli artt. 37 e
seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 – nei confronti del Ministro della
giustizia, per assunta violazione degli artt. 87 e 89 della
Costituzione;

che, risultando indiscutibile – secondo
il ricorrente – l’ammissibilità del conflitto sotto il profilo soggettivo,
atteso che la qualificazione del Presidente della Repubblica come potere dello
Stato sarebbe "del tutto pacifica", come del resto la legittimazione
passiva del Ministro della giustizia "in ragione del ruolo
istituzionale" che la Costituzione riserva allo stesso, il ricorrente
assume che – sotto il profilo oggettivo – non potrebbe negarsi la lesione delle
attribuzioni che la Costituzione conferisce al Capo dello Stato
"nell’esercizio del potere di concessione della grazia";

che, nel merito, infatti, viene dedotta
la violazione degli artt. 87 e 89 della Costituzione, atteso che il rifiuto del
Ministro di formulare la proposta di grazia,
ritenendola presupposto indispensabile del relativo decreto di concessione, si
sostanzierebbe de facto nella rivendicazione del "potere di interdire con
la sua decisione (o addirittura con la sua inerzia) l’esercizio del potere
presidenziale di concessione della grazia", e quindi nell’attribuzione di
un sostanziale potere di codecisione che non sarebbe,
viceversa, previsto nel vigente assetto costituzionale;

che, nella prospettiva del ricorrente,
diversi argomenti, "di ordine logico giuridico, oltre che
sistematico", concorrerebbero a confermare la titolarità esclusiva di tale
potere in capo al Presidente della Repubblica, secondo quanto risulta già dalla
lettera dell’art. 87 della Costituzione;

che, rileverebbe in tal senso,
innanzitutto, la ratio "umanitaria ed equitativa" dell’istituto della
grazia, tendente ad "attenuare l’applicazione della legge penale in tutte
quelle ipotesi nelle quali essa viene a confliggere
con il più alto sentimento della giustizia sostanziale";

che se, pertanto, la grazia mira a
soddisfare un’esigenza "correttivo-equitativa"
dei rigori della legge, sarebbe consequenziale tanto che la sua concessione non
implichi alcuna valutazione di natura politica, quanto che l’esercizio di un
tale elevato e delicato potere venga riservato in via esclusiva al Capo dello
Stato, quale organo rappresentante dell’unità della Nazione, nonché
"garante super partes della Costituzione",
e dunque unico organo in grado di offrire garanzia di un esercizio imparziale;

che, alla luce delle considerazioni che
precedono, il Ministro della giustizia "è soltanto il Ministro
"competente" che collabora con il Capo dello Stato nelle varie fasi
del procedimento, contribuendo alla formazione della volontà presidenziale
nell’ambito delle sue specifiche attribuzioni", destinate a sostanziarsi
esclusivamente in contributi istruttori, valutativi ed esecutivi, fermo
restando che, proprio in ragione del compito prevalentemente ed essenzialmente
istruttorio spettante al Guardasigilli, in mancanza di accordo con il medesimo
"devono comunque prevalere le istanze di cui è portatore il Presidente
della Repubblica quale titolare del potere di grazia";

che il riconoscimento dell’esistenza di
"poteri di natura sostanziale" spettanti, in materia di grazia, al
Ministro della giustizia non potrebbe, d’altra parte, fondarsi sul disposto
dell’art. 89 della Costituzione, secondo cui "nessun atto del Presidente
della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che
se ne assumono la responsabilità";

che tale norma – secondo il ricorrente –
non legittima affatto la necessità che in subiecta
materia la determinazione presidenziale sia preceduta da una "proposta
ministeriale", giacché il riferimento in essa contenuto all’espressione
"ministri proponenti", in luogo della più corretta "ministri
competenti", sarebbe da imputare ad un uso improprio della locuzione;

che priva di fondamento costituzionale,
pertanto, si presenterebbe la pretesa del Guardasigilli di essere
"titolare esclusivo del potere di proposta";

che, d’altra parte, la conclusione
relativa ad una "compartecipazione" del Ministro nella decisione
presidenziale relativa alla concessione del provvedimento di clemenza non
potrebbe neanche trarre argomento dalla necessità della "controfirma"
del decreto di grazia;

che ricorrendo, infatti, un atto
formalmente e sostanzialmente presidenziale, la controfirma si presenterebbe
come atto dovuto, in quanto avrebbe una funzione "per così dire
notarile", e cioè di mera attestazione di provenienza dell’atto da parte
del Capo dello Stato, oltre che di controllo della sua regolarità formale;

che la natura esclusivamente
presidenziale del potere di concedere la grazia sarebbe, infine, desumibile –
secondo il ricorrente – dalla stessa giurisprudenza costituzionale; si
richiama, nel ricorso, l’indirizzo espresso da questa Corte in ordine alla
"necessaria "giurisdizionalizzazione"
della fase esecutiva delle sanzioni penali", che sembra escludere
l’esistenza in tale materia di competenze governative;

che, d’altro canto, poi, si sottolinea
come la tesi della esclusiva spettanza presidenziale del potere di concedere la
grazia sarebbe stata "implicitamente condivisa" da questa Corte nella
sentenza n. 274 del 1990, giacché la
Corte, negando la ricorrenza di "vincoli
costituzionalmente determinati per l’esercizio del potere di grazia da parte
del Presidente della Repubblica", avrebbe escluso "l’esistenza di
qualsivoglia potere decisionale dal parte del Ministro della giustizia";

che, alla luce delle considerazioni che
precedono, il ricorrente ha, pertanto, concluso affinché la Corte dichiari "che non
spetta al Ministro della giustizia il potere di rifiutare di dare corso alla
determinazione, alla quale il Capo dello Stato è pervenuto, di concedere la
grazia ad Ovidio Bompressi e che, conseguentemente, annulli l’atto di cui alla
nota 24 novembre 2004 del Ministro della giustizia".

Considerato che in questa fase la
Corte è chiamata, ai sensi dell’art. 37, terzo e quarto comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, a deliberare senza contraddittorio se il
ricorso sia ammissibile, in quanto sussista la materia di un conflitto la cui
risoluzione spetti alla sua competenza, con riferimento ai requisiti soggettivi
ed oggettivi prescritti dal medesimo art. 37;

che questa preliminare e interlocutoria
valutazione lascia impregiudicata ogni ulteriore e diversa determinazione
relativamente anche ai profili attinenti alla stessa ammissibilità del ricorso,
che – allo stato – va dichiarata tanto sotto il profilo oggettivo, che sotto
quello soggettivo.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservato ogni definitivo giudizio,

dichiara ammissibile, ai sensi dell’art. 37
della legge 11 marzo 1953, n. 87, il ricorso per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato proposto dal Presidente della Repubblica nei confronti del
Ministro della giustizia, con l’atto indicato in epigrafe;

dispone:

a) che la cancelleria della Corte dia
immediata comunicazione della presente ordinanza al ricorrente Presidente della
Repubblica;

b) che, a cura del ricorrente, il
ricorso e la presente ordinanza siano notificati al Ministro della giustizia
entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per
essere successivamente depositati nella cancelleria di
questa Corte entro il termine di venti giorni dalla notificazione, a norma
dell’art. 26, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.

Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28
settembre 2005.

F.to:

Piero Alberto CAPOTOSTI, Presidente

Alfonso QUARANTA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28
settembre 2005.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA