Lavoro e Previdenza

Friday 19 January 2007

Anche l’ obbiettore di coscienza può fare il vigile urbano.

Anche l’obbiettore di coscienza
può fare il vigile urbano.

T.A.R. TOSCANA – FIRENZE –
SEZIONE II – Sentenza 15 gennaio 2007 n. 8

G. Petruzzelli Pres. V.
Fiorentino Est.

A. Palchetti (Avv. M. Bianco)
contro il Comune di Firenze (Avv.ti S. Peruzzi ed A. Cappelletti)

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

N. 8 REG. SENT.

ANNO 2007

N. 422 REG. RIC.

ANNO 2002

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER LA TOSCANA

– II^
SEZIONE –

ha
pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul
ricorso n. 422/02 proposto da

PALCHETTI ANDREA, rappresentato e
difeso dall’avv. Marino Bianco, nel cui studio in Firenze è domiciliato in Via
Nazionale n. 57 (già in Via Santa Reparata n. 40);

c o n t
r o

– il COMUNE DI FIRENZE, in
persona del Sindaco pro tempore, nonché del dirigente della Direzione
Organizzazione, quanto a quest’ultimo, – su delega del Sindaco – rappresentato
e difeso dall’avv. Sergio Peruzzi e dall’avv. Alessandra Cappelletti,
domiciliato a Piazza della Signoria (Palazzo Vecchio);

e nei
confronti di:

– VANNINI MARCO, NON COSTITUITOSI
IN GIUDIZIO;

P E R L ‘
A N N U L L A M E N T O, PREVIA SOSPENSIONE

della
determinazione dirigenziale 28.12.2001 n. 17465 (comunicata con nota 9.1.2002
n. 256) con la quale il dirigente della Direzione organizzazione ha preso atto
che il ricorrente, vincitore del concorso pubblico a 50 posti di agente di
Polizia Municipale del Comune di Firenze, non aveva i requisiti di accesso
richiesti dal bando, disponendo di non procedere alla sua assunzione, della
determinazione –dirigenziale 28.12.2001 n. 17478, per quanto occorrer possa,
con cui è stata disposta l’assunzione di 110 agenti di Polizia Municipale
nonché del bando del concorso in questione, approvato con determinazioni
dirigenziali 12.10.2000 n. 10178 e 1.6.2001 n. 6586, in quanto occorra,
in parte qua per i punti 5 e 9 dell’art. 3 e di tutti gli atti connessi;

Visto il ricorso con i relativi
allegati;

Visto l’atto di costituzione in
giudizio del Comune di Firenze;

Viste le memorie difensive
presentate dalle parti;

Vista l’ordinanza cautelare
12.3.2002 n. 336 con cui questa Sezione ha respinto l’istanza di sospensione;

Vista l’ordinanza istruttoria
2.3.2006 n. 1139 con cui questa Sezione ha disposto l’acquisizione di ulteriore
documentazione;

Visti gli atti tutti di causa;

Relatore designato il Cons. Lydia
Ada Orsola Spiezia;

Uditi, alla pubblica udienza del
13 luglio 2006, gli avv.ti Marino Bianco e Sergio Peruzzi;

Ritenuto e considerato in fatto
ed in diritto quanto segue:

F A T T
O E D I R I T T O

Con determinazione dirigenziale
12.10.2000 n. 10178 il Comune di Firenze indisse il Corso-concorso pubblico per
la copertura di 50 posti nel profilo di Agente di Polizia Municipale (Cat. C),
cui partecipò il signor Palchetti Andrea collocandosi al 3° posto della
graduatoria approvata con determinazione dirigenziale – Direz. Organizz.
28.12.2001 n. 17399; determinazione che, nel dare atto della validità triennale
della graduatoria, disponeva (prima della stipula del contratto di lavoro) una
“ulteriore verifica del possesso dei requisiti d’accesso dichiarati dai
candidati nella domanda di concorso”.

A seguito di tale verifica con
determinazione dirigenziale 28.12.2001 n. 17465 (in pari data rispetto
all’approvazione degli atti del concorso) il Comune di Firenze, avendo rilevato
che il sig. Palchetti aveva prestato servizio civile come obiettore di
coscienza e, quindi, aveva un impedimento al porto ed all’uso dell’arma in
dotazione della Polizia Municipale, stabiliva di non procedere alla sua
assunzione in servizio per mancanza di uno dei requisiti al concorso.

Avverso la determinazione di
esclusione dalla graduatoria, unitamente a quella in pari data n. 17478 con
cui, invece, il Comune ha disposto l’assunzione di 110 Agenti di Polizia
Municipale attingendo a quella graduatoria, nonché, ove occorra, le specifiche disposizioni
del bando, art. 3 punto 5 e 9, relative ai requisiti
di ammissione al concorso, l’interessato ha proposto il ricorso in epigrafe,
chiedendone l’annullamento, previa sospensione, per i seguenti motivi:

A) quanto alle determinazioni
dirigenziali n. 17465/2001 e n. 17478/2001.

A.1. Violazione del bando di
concorso e del principio di imparzialità e buon andamento, anche sotto il
profilo della chiarezza e trasparenza nonché della legge n. 230/1998;
eccesso di potere per travisamento e difetto di motivazione, nonché
illegittimità derivata della determinazione dirig. N. 17478/2001.

Ad avviso del ricorrente,
infatti, la determinazione dirigenziale che esclude dalla graduatoria e
dall’assunzione il ricorrente non indicherebbe le norme di legge che gli
impediscono il porto e l’uso dell’arma, ma richiama l’art. 15 comma 7 della
legge 8.7.1998 n 230 sul servizio civile (sostitutivo di quello militare), mentre il bando di concorso per i requisiti di
accesso faceva riferimento soltanto al Regolamento Comunale per l’armamento del
Corpo di Polizia Municipale e, quindi, non avrebbe previsto l’impossibilità di
accesso al concorso da parte degli obiettori di coscienza.

A.2 Contraddittorietà con
precedente provvedimento, eccesso di potere e carenza di motivazione specifica
per gli atti di autotutela, nonché violazione delle norme sul giusto
procedimento e dei principi di buon andamento e di non aggravamento, violazione
dell’art. 7 legge n. 241/1990 ed illegittimità derivata
della connessa determinazione dirig. n. 17478/2001.

L’esclusione
del ricorrente dalla graduatoria e dall’assunzione costituirebbe un vero e
proprio atto di autotutela per il quale, però, difetterebbe la richiesta
motivazione circa la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale
all’annullamento dell’atto illegittimo; erroneamente, quindi, il Comune avrebbe
qualificato come “errore materiale” l’ammissione del ricorrente al
corso-concorso; infine sarebbe mancato qualsiasi avviso di avvio del
procedimento di annullamento de quo nei suoi confronti.

B. Quanto al bando del
corso-concorso, art. 3 punti 9 e 5.

B.1 Genericità ed
indeterminatezza, ed eccesso di potere per travisamento ed irragionevolezza
nonché violazione del Regolamento del Comune di Firenze per l’armamento della
Polizia Municipale (delibera 12.1.1998 n. 48), della legge 7.3.1986 n. 65,
della legge 8.7.1998 n. 230 e dei principi di imparzialità e buon andamento
nonché illegittimità derivata delle determinaz.dirig. n. 17465 e n. 17478 del
28.12.2001.

Il bando del corso-concorso, ad
avviso del ricorrente, non contemplerebbe il divieto di partecipazione degli
obiettori di coscienza, ma le prescrizioni del punto 9 art. 3 del bando – ove
avessero portata preclusiva – sarebbero comunque illegittime per violazione
dello stesso Regolamento comunale per la disciplina dell’armamento del Corpo di
Polizia Municipale sotto il profilo del travisamento e dell’erroneo presupposto
nonché della legge quadro sull’ordinamento di Polizia Municipale 7.3.1986 n.
65, che non assimila automaticamente l’attività dell’agente di Polizia
Municipale a quella dell’agente di Pubblica sicurezza ed, infine, anche della
vigente legge sull’obiezione di coscienza n. 230/1998, art. 15, poiché le
funzioni di agente della Polizia Municipale non comportano di
per se stesse l’uso delle armi.

Infine il ricorrente, insistendo
sulla equivocità delle prescrizioni del bando che avrebbero impedito
l’ammissione al corso concorso di coloro che avessero prestato servizio civile,
ha rilevato che soltanto l’esito negativo della procedura concorsuale ha fatto
sorgere il suo interesse concreto ed attuale all’impugnazione del bando
medesimo per gli esposti profili; pertanto le correlate censure sarebbero
chiaramente tempestive.

1.1. Si è costituito in giudizio
il Comune di Firenze, che ha eccepito la tardività delle censure formulate
avverso il bando di concorso e l’inammissibilità di quelle avverso la
determinazione di esclusione dalla graduatoria in quanto atto meramente
esecutivo del bando stesso; nel merito, poi, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza 12.3.2002 n. 336 questa Sezione respinse l’istanza di sospensione dei
provvedimenti impugnati.

Con memoria difensiva del febbraio
2006 il ricorrente, insistendo per l’accoglimento del ricorso, ha, inoltre,
fatto presente che – nelle more del giudizio – il Consiglio Comunale con
delibera 16.6.2003 n. 347 aveva approvato una modifica al Regolamento Comunale
per l’armamento della Polizia municipale, art. 4, che espressamente contemplava
la previsione dell’impiego degli agenti-obiettori “in servizi compatibili con
tale posizione”; si ricordava, poi, che nel frattempo dal gennaio 2005 era
stata anche abolita la leva obbligatoria militare con la conseguente
eliminazione della occasione che più frequentemente portava a formulare
l’obiezione di coscienza.

Con memoria difensiva sempre del
febbraio 2006 il Comune di Firenze, preliminarmente illustrata in maniera più
articolata l’eccezione di tardiva impugnazione del
bando di concorso, nel merito ha confermato la richiesta di rigetto del
ricorso; poi ha ridepositato una relazione della direzione organizzazione e
altra documentazione.

Con successiva ordinanza
istruttoria n. 1139/2006 è stata disposta l’acquisizione della copia della
domanda di partecipazione al concorso presentata dal ricorrente, ponendo tale
incombente a carico del Comune di Firenze che ha provveduto con nota 20 aprile
2006.

Nell’imminenza della trattazione
della causa con ulteriore memoria il ricorrente ha insistito per l’accoglimento
del ricorso.

Alla pubblica udienza del 13
luglio 2006, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in
decisione.

2. Quanto sopra premesso in
fatto, in diritto la controversia concerne principalmente la dedotta
illegittimità del provvedimento con cui il ricorrente, inserito al 3° posto in
graduatoria del corso-concorso per 50 posti di agente di polizia municipale
presso il Comune di Firenze, è stato poi escluso dal concorso (in quanto
obiettore di coscienza), nonché del bando del concorso medesimo, in parte qua,
limitatamente alla clausola dell’art. 3, punto 9,
relativa all’assenza di situazioni personali preclusive del porto e dell’uso
dell’arma “in dotazione obbligatoria a tutti gli appartenenti alla Polizia
municipale”.

Comunque in via preliminare va
esaminata l’eccezione di tardività dell’impugnazione del bando (effettuata
soltanto all’esito delle prove concorsuali il 22.2.2002), nonché di
inammissibilità delle censure formulate avverso il provvedimento di esclusione
in quanto atto meramente esecutivo del bando stesso.

L’eccezione non appare
condivisibile.

Invero la fattispecie all’esame
presenta dei tratti peculiari per cui all’epoca di
pubblicazione del bando non era configurabile in capo al ricorrente l’interesse
ad impugnarlo.

Infatti, in primo luogo, il
candidato Palchetti è stato regolarmente ammesso al concorso con la
determinazione dirigenziale 8.8.2001 n. 9681, allegato 2,
numero progressivo 1.896 nell’elenco di quelli (2111) “in possesso dei
requisiti previsti per l’ammissione al corso-concorso”, mentre, sotto altro
profilo, il candidato medesimo ha dichiarato nella domanda di partecipazione di
non avere impedimenti personali che limitassero il porto e l’uso dell’arma in
dotazione obbligatoria.

Pertanto l’interesse del
ricorrente all’impugnazione del bando è chiaramente sopravvenuto durante lo
svolgimento della procedura concorsuale e cioè soltanto a seguito della
esclusione dalla graduatoria dei vincitori (disposta con la determinazione
dirigenziale 28.12.2001 n. 17465) a causa della asserita mancanza dei requisiti
d’accesso al concorso medesimo.

2.1. Nel merito il ricorso appare
fondato con specifico riferimento alla violazione dell’obbligo di avviso di
avvio di procedimento di cui alla legge n. 241/1990, art. 7, ed alla dedotta
illegittimità derivata, nonché quanto all’art. 3 punto 9
del bando, con riferimento alla falsa applicazione della legge 8.7.1998 n. 230,
art. 15, della legge 7.3.1986 n. 65 e del Regolamento del Comune di Firenze per
la disciplina dell’armamento del Corpo di Polizia Municipale.

Come si è sopra accennato, il
provvedimento di esclusione è stato motivato con riferimento all’art. 15 della
legge 8.7.1998 n. 230 in
materia di obiezione di coscienza che vieta a coloro che hanno prestato il
servizio civile (gli obiettori) “di partecipare ai concorsi per l’arruolamento
nelle forze armate, nell’arma dei Carabinieri, nel Corpo della Guardia di
Finanza, nella Polizia di Stato nel Corpo di Polizia penitenziaria e nel Corpo
Forestale dello Stato o per qualsiasi altro impiego che comporti l’uso delle
armi”.

In realtà, invece, la suddetta
preclusione, come la giurisprudenza ha avuto modo di precisare (vedi ex multis
C.G.A. 12.6.2003 n. 240 nonché parere C.d.S., III,
25.3.2003 n. 964), non risulta applicabile anche ai concorsi di assunzione
nella Polizia Municipale comunale poiché, ai sensi della legge quadro
sull’ordinamento della polizia municipale 7.3.1986 n. 65, art. 5, il personale
di polizia municipale è abilitato a svolgere anche funzioni ausiliari di
pubblica sicurezza soltanto previo conferimento da parte del competente
Prefetto della qualità di agente di pubblica sicurezza; conferimento
condizionato all’accertamento di specifi requisiti indicati nel medesimo art. 5
il cui venir meno comporta la perdita della suddetta qualità da disporsi con
apposito provvedimento del Prefetto; lo stesso art. 5 citato, al comma 5,
prevede che gli addetti al servizio di polizia municipale ai quali è conferita
la qualità di agente di pubblica sicurezza possono portare anche fuori dal servizio le armi di cui “possono essere dotati in
relazione al tipo di servizio nei termini e modalità previsti dai rispettivi
regolamenti”.

Con decreto del Ministero
dell’Interno 4.3.1987 n. 145 (Norme concernenti l’armamento degli appartenenti
alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica
sicurezza) è stato previsto (art.2) il rinvio ai regolamenti comunali per
determinare “i servizi di polizia municipale per i quali
gli addetti in possesso della qualità di agente di pubblica sicurezza portano,
senza licenza, le armi di cui sono dotati, nonché i termini e le modalità del
servizio prestato con armi”; infine, in attuazione del suddetto decreto
ministeriale, con il regolamento comunale (approvato – nel testo vigente – con
delibera consiliare 12.1.1998 n. 48) il Comune di Firenze disciplinò
l’armamento del proprio Corpo di Polizia Municipale, stabilendo (art. 1) che i
servizi prestati con armi possono essere eseguiti solo dagli appartenenti al
Corpo che siano in possesso della qualità di agenti di pubblica sicurezza.

2.2. Dall’illustrato quadro
normativo emerge, quindi, che lo status di agente di pubblica sicurezza
costituisce una prerogativa accessoria ed eventuale (acquisibile solo a seguito
di specifico procedimento di competenza del Prefetto) delle funzioni di
servizio dell’agente di Polizia Municipale e che l’arma non è in ordinaria
“dotazione obbligatoria” degli agenti di Polizia Municipale, poiché solo quelli
in possesso della qualità di agente di pubblica sicurezza posso eseguire i
servizi prestati con armi (vedi art. 1 Regolamento Comune di Firenze per
l’armamento del Corpo di Polizia Municipale).

Conseguentemente risulta
illegittima per violazione delle riportate fonti normative (legislative e
regolamentari) e del principio di trasparenza nonché per travisamento (terzo
motivo) la prescrizione del bando di concorso che, dando per presupposta la
dotazione obbligatoria dell’arma per tutti gli appartenenti alla Polizia
municipale ai sensi del vigente regolamento comunale sull’armamento della
medesima, ha previsto all’art. 3, punto 9 (tra i requisiti per l’ammissione al
corso concorso per agenti) che i candidati non avessero impedimenti al porto ed
uso di armi “derivanti da norme di legge o regolamento ovvero da scelte
personali”.

2.3. Parallelamente la determinazione
dirigenziale n. 17465/2001 di esclusione del ricorrente dal concorso risulta
illegittima non solo per illegittimità derivata da quella dell’art. 3, p. 9,
del bando, ma in via autonoma anche per falsa applicazione della legge 8.7.1998
n . 230, art. 15 (primo motivo) e per violazione della
legge n. 241/1990, art. 7.

Infatti, come si è detto, le
funzioni appartenenti alla Polizia municipale di per
se stesse non rientrano tra quelli che comportano l’uso di armi e, quindi, la
partecipazione al concorso per tale impiego non rientra nell’ambito dello
specifico divieto disposto dalla suddetta disposizione legislativa nei
confronti degli obiettori di coscienza ammessi a prestare servizio civile;
inoltre, per generale canone ermeneutico, le prescrizioni normative limitative
della sfera giuridica del privato vanno interpretate ristrittivamente per
l’evidente esigenza di garantire non solo la certezza del diritto, ma anche
l’osservanza dei diritti fondamentali della persona riconosciuti a livello
costituzionale.

2.3.1. Comunque, anche se la
verifica “ulteriore” del possesso dei requisiti d’accesso al concorso era
prevista nella stessa delibera 28.12.2001 n. 17399 di approvazione della
graduatoria di merito cionondimeno l’amministrazione procedente (in osservanza
dell’obbligo di avviso di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 legge n.
241/1990), avrebbe dovuto, comunque, comunicare al concorrente – vincitore che
non avrebbe proceduto alla conseguente assunzione in servizio, avendo rilevato
che l’ammissione al concorso in realtà sarebbe avvenuta “errore materiale”.

Invece illegittimamente il
candidato non è stato posto in grado né di fornire le proprie controdeduzioni
in ordine ai pretesi effetti preclusivi derivanti dalla propria posizione di
obiettore, che (all’epoca del concorso) svolgeva il servizio civile, né tanto
meno di partecipare al seguito del procedimento con cui il Comune di Firenze,
escluso il ricorrente dalla graduatoria (unitamente ad altro candidato), con
determinazione dirigenziale 17478 del 28.12.2001 ha deciso di procedere all’assunzione non solo dei 50 originari vincitori bensì di
112 unità di personale (attingendoli dalla stessa graduatoria avendo deciso di
procedere alla copertura anche di altri 40 posti nel profilo di agente di Polizia
Municipale resisi disponibili nelle more dello svolgimento del concorso in
questione).

2.4. Va, infine, rilevato che la
dichiarata illegittimità della esclusione del ricorrente dalla graduatoria (3°
posto) comporta di necessità in via derivata l’invalidità in parte qua anche
della determinazione 17478/2001 limitatamente alla parte in cui ha coperto con
altro candidato uno dei 112 posti vacanti per il quale,
invece, il ricorrente aveva titolo ad essere assunto.

2.5. Infine, per completezza del
quadro regolamentare ed organizzativo relativo al Servizio di Polizia
Municipale del Comune di Firenze, il collegio fa presente che – nelle more del
giudizio – con delibera 16.6.2003 n. 347 il Consiglio Comunale ha apportato
alcune modifiche al citato Regolamento per la disciplina dell’armamento del
Corpo di polizia Municipale, prevedendo – tra l’altro – nel nuovo testo
dell’art. 4 che “gli obiettori di coscienza eventualmente presenti nel Corpo
della Polizia Municipale saranno impiegati, nel rispetto del presente
regolamento, secondo le disposizioni del Comando in servizi compatibili con
tale posizione di obiettore” (comma 2) e precisando (comma 7)
che ogni appartenente al Corpo non dotato dell’arma “non può essere adibito ai
servizi di guardia armata a sedi o palazzi, né a quelli di pronto intervento a
bordo di veicoli, con esclusione degli altri servizi ordinari ovvero di
viabilità e rilievo di incidenti stradali, effettuati anche in orario
notturno”.

Pertanto, nell’attuale quadro
regolamentare comunale, lo svolgimento del servizio di agente di Polizia
Municipale da parte del ricorrente, quanto allo status di obiettore di
coscienza, avverrebbe in presenza di specifiche
indicazioni normative volte a garantire sia la piena efficienza sia la
compatibilità con la pregressa dichiarazione di obiezione di coscienza.

3. Concludendo, assorbita ogni
altra censura o profilo di censura per economia di mezzi e preliminarmente
respinta l’eccezione di tardiva impugnazione del bando, nel merito di ricorso
va accolto e, per l’effetto, vanno annullate (per quanto riguarda il
ricorrente) le determinazioni dirigenziali n.17465 e n. 17478 entrambe del
28.12.2001, nonché il bando del corso-concorso in questione
limitatamente al punto 9 dell’art. 3 nei sensi sopra illustrati (e cioè
con riferimento all’asserito presupposto che l’arma è in dotazione obbligatoria
a tutti gli appartenenti alla Polizia Municipale ai sensi del Regolamento del
Comune di Firenze per la disciplina dell’armamento del Corpo di Polizia
Municipale nel testo vigente nel 2001) con il conseguente obbligo del Comune di
Firenze di assumere ogni iniziativa idonea a dare esecuzione alla presente
sentenza.

Quanto alle spese di lite il
Collegio ritiene che sussistono giusti motivi per compensarle in considerazione
delle incertezze che per lungo tempo sono state connesse alla individuazione
delle preclusioni derivanti in più campi dell’attività lavorativa dalla
dichiarazione di obiezione di coscienza.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Toscana,
Sezione II^, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte
qua le determinazioni dirigenziali n. 17465 e n. 17478 entrambe del 28.12.2001,
nonché il bando del corso-concorso in epigrafe meglio indicato quanto all’art. 3, punto 9, nei sensi e limiti illustrati in
motivazione.

Oneri di lite compensati tra le
parti.

Ordina che la presente sentenza
sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 13
luglio 2006, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di
Consiglio, con l’intervento dei signori:

Giuseppe PETRUZZELLI – Presidente

Lydia Ada Orsola SPIEZIA –
Consigliere,est.

Roberto PUPILELLA – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15
GENNAIO 2007

Firenze, lì 15 GENNAIO 2007