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lunedì 17 gennaio 2005

Visto d’ ingresso ed extracomunitari. Il nulla osta del Questore non implica automaticamente il rilascio del visto d’ ingresso Cassazione – Sezione pima civile – sentenza 3novembre 2004-5 gennaio 2005, n. 209

Visto dingresso ed extracomunitari. Il nulla osta del Questore non implica automaticamente il rilascio del visto dingresso

Cassazione Sezione pima civile sentenza 3novembre 2004-5 gennaio 2005, n. 209

Presidente Saggio Relatore Giuliani

Pm Velardi ricorrente Ministero degli Affari Esteri

Svolgimento del processo

Con ricorso depositato il 29 maggio 2002, la cittadina albanese Dakoli Rrokja (o Rrkoja) Zhaneta impugnava davanti al Tribunale di Firenze il provvedimento mediante il quale lAmbasciata italiana in Albania aveva denegato il rilascio del visto di ingresso a favore dei propri genitori, Dakoli Ryzdhi e Dakoli Rrufe, nel quadro del procedimento, avviato dalla stessa ricorrente, volto ad ottenere il ricongiungimento familiare ai sensi dellarticolo 29 del D.Lgs 286/98.

Lamentava la predetta lillegittimità del suindicato provvedimento di diniego, fondato sulla carenza del requisito della vivenza a carico così come disciplinato dallarticolo 29, comma 1, lettera c), dei citato D.Lgs 286/98.

Il Tribunale adito, con decreto emesso il 14.10.2002, accoglieva il ricorso.

Avverso la decisione, proponeva reclamo il Ministero degli Affari Esteri, deducendo la carenza delle prove offerte ex adverso in merito alla sussistenza dei requisito in parola.

La Corte di Appello di Firenze, con decreto in data 7/25 febbraio 2003, dichiarava inammissibile il reclamo, assumendo:

a) che il visto di ingresso si palesasse quale atto assolutamente vincolato, il cui rilascio doveva necessariamente conseguire al nulla osta del Questore;

b) che non sussistendo dunque una potestà discrezionale della rappresentanza

2) consolare tale da estrinsecarsi nella valutazione dellopportunità del rilascio del visto, non sussistesse neppure una legittimazione della stessa Amministrazione (rappresentata dal ministero degli Esteri) a proporre gravame avverso il provvedimento giurisdizionale che, riconosciuta la sussistenza dei requisiti già accertati dalla Questura in sede di emanazione dei nulla osta, aveva ordinato il rilascio del visto.

Avverso il decreto anzidetto, ricorre per cassazione il già indicato ministero, deducendo due motivi di gravame ai quali non resiste la cittadina straniera sopra nominata.

Motivi della decisione

Con il primo motivo di impugnazione, lamenta il ricorrente lillegittimità del decreto impugnato per violazione e falsa applicazione degli articoli 29 e 30 del D.Lgs 286/98, nonché dellarticolo 24, secondo comma, della Costituzione, in relazione allarticolo 360, 4, Cpc, assumendo:

a) che il ricorso avverso i provvedimenti di diniego del rilascio del visto di ingresso per ricongiungimento familiare è proposto, ai sensi dellarticolo 30, comma 6, del D.Lgs 286/98, nei modi del procedimento in camera di consiglio di cui agli articoli 737 e seguenti Cpc, là dove la previsione delliter camerale non vale di per sé stessa ad escludere la natura contenziosa dei procedimento stesso, essendo anzi evidente che il relativo giudizio non possa essere ricondotto nellambito della mera giurisdizione volontaria;

b) che, pertanto, allautorità che ha deciso il rifiuto dei visto di ingresso, ritenuto lesivo del diritto soggetto allautorità familiare, non può non riconoscersi, nel rispetto del principio del contraddittorio, la facoltà di intervenire in giudizio per difendere il provvedimento contestato, essendo evidente come, nella specie, lAmministrazione sia legittimata ad impugnare lordinanza emessa dal giudice di primo grado per resistere contro lannullamento del provvedimento di diniego del rilascio dei visto dì ingresso;

c) che, nel caso in esame, del resto, il Ministero ricorrente ha resistito in primo grado, assumendo per ciò solo la qualità di parte del procedimento avviato ai sensi dellarticolo 30 del D.Lgs 286/98, onde la legittimità dellazione intrapresa dal medesimo ricorrente, il quale, come ha legittimamente resistito innanzi al gìudice di prime cure per difendere il provvedimento impugnato, altrettanto legittimamente, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte territoriale, ha proposto reclamo, assumendo la qualità di parte anche nel successivo grado dì giudizio.

Con il secondo motivo di impugnazione, del cui esame congiunto con il precedente si palesa lopportunità involgendo ambedue la trattazione di questioni strettamente connesse, lamenta ancora il ricorrente lillegìttimità del decreto impugnato per violazione e falsa applicazione degli articoli 29 e 30 del D.Lgs 286/98, nonché dellarticolo 6 del Dpr 394/99, in relazione allarticolo 360, 4, Cpc, deducendo:

a) che appaiono infondate le argomentazioni tratte dal giudice di merito, a sostegno dei difetto di legittimazione al reclamo da parte dellAmministrazione, dal carattere asseritamente vincolato, rispetto al previo accertamento dei requisiti ai fini della concessione del nulla osta di competenza della Questura, del provvedimento di rilascio del visto di ingresso per ricongiungimento familiare, onde non sussisterebbe alcuna potestà discrezionale della rappresentanza consolare italiana in merito allopportunità del rilascio stesso;

b) che questultimo deve essere configurato come latto conclusivo di un procedimento a formazione complessa, il quale coinvolge sia le determinazioni espresse dalla Questura sia le valutazioni dellAutorità consolare, cosicché occorre lintervento, in senso favorevole, delle une e delle altre;

c) che, tuttavia, quandanche si volesse considerare il provvedimento di rilascio del visto di ingresso, da parte dellAutorità da ultimo indicata, come un atto vincolato, tale circostanza non varrebbe ad escluderne la giustiziabilità né potrebbe essere invocata per sostenere che, nel giudizio avente ad oggetto censure contro latto amministrativo, lAmministrazione non possa partecipare difendendo il proprio operato.

I due motivi sono fondati.

Giova, al riguardo, premettere come la materia dei visti relativi ai ricongiungimenti familiari trovi la propria analitica regolamentazione nellarticolo 6 del Dpr 394/99, ai sensi del quale il richiedente deve munirsi preventivamente del nulla osta della Questura, indicando le generalità delle persone per le quali chiede il ricongiungimento e presentando la documentazione meglio specificata al primo comma dello stesso articolo 6, onde, verificata la sussistenza degli altri requisiti e condizioni, la Questura medesima rilascia, entro novanta giorni dalla ricezione della domanda e della documentazione anzidetta, il nulla osta condizionato alla effettiva acquisizione, da parte dellAutorità consolare italiana, della documentazione comprovante i presupposti di parentela, coniugio, minore età o inabilità al lavoro e di convivenza (articolo 6, secondo comma), laddove tale Autorità, ricevuto il nullaosta di cui al già richiamato comma secondo (ovvero, se sono trascorsi novanta giorni dalla presentazione della domanda di nullaosta, ricevuta copia della domanda medesima e degli atti contrassegnati a norma del comma 1) ed acquisita la documentazione comprovante i presupposti di cui al comma 2, rilasciano il visto di ingresso, previa esibizione del passaporto e della documentazione di viaggio (articolo 6, comma 3).

Tanto premesso, si osserva come, dalla lettura della disposizione sopra riportata, sia dato di ricavare:

a) che alle Questure, chiamate a rilasciare preventivamente il nulla osta condizionato alla effettiva acquisizione, da parte dellautorità consolare italiana, della documentazione comprovante i presupposti di parentela, coniugio, minore età o inabilità al lavoro e di convivenza (articolo 6, comma 2, dei Dpr 394/99), compete la verifica della sussistenza dei requisiti e delle condizioni segnatamente risultanti dalle lettere a), b) e c) del comma 1 del già citato articolo 6;

b) che allAutorità consolare compete, invece, la verifica degli anzidetti presupposti di parentela, coniugio, minore età o inabilità al lavoro e di convivenza, di cui al comma 2 del medesimo articolo 6, là dove, però, simili presupposti sono da intendere non soltanto nel senso dei presupposti didentità e di qualità soggettiva intrinseci alla persona destinataria del visto dì ingresso, ma altresì nel senso delle ulteriori condizioni, di natura economica, in cui questultima si trovi nei rapporti con il richiedente, postulando la lettera c del comma 1 dellarticolo 29 del D.Lgs 286/98 (nel testo, applicabile ratione temporís, anteriore alla modifica introdotta dallarticolo 23, comma 1, lettera a, 2, della legge 189/02), che trattisi di genitori a carico.

Ad una simile conclusione induce il rilievo secondo cui, giusta quanto traspare dal comma 3 dellarticolo 6 del Dpr 394/99, le Questure risultano in possesso della (sola) documentazione di cui al comma 1 dei medesimo articolo 6, mentre lacquisizione della documentazione comprovante i presupposti di cui al già richiamato secondo con una compete esclusivamente alle Autorità consolari, non apparendo, del resto, ragionevole una interpretazione la quale finisca per demandare alle Questure una verifica mal suscettibile, per sua stessa natura, di essere compiuta in Italia, quando, invece, una simile verifica, trattandosi di requisiti (di natura economica) da accertare essenzialmente in relazione a soggetti che si trovano allestero, meglio si presta ad essere quivi effettuata, ovvero appunto dalle rappresentanze diplomatiche e consolari.

Né varrebbe, in contrario, osservare che, a norma dellarticolo 29, comma 7, del D.Lgs 286/98, il Questore emette il provvedimento richiesto, ovvero un provvedimento di diniego del nulla osta,verificata lesistenza dei requisiti di cui al presente articolo atteso che il riferimento a tali requisiti deve essere inteso come relativo a quelli dì cui al comma 3 del medesimo articolo 29 (corrispondenti a quelli di cui al comma 1, lettere c e b, dellarticolo 6 del Dpr 394/99), costituiti dalla disponibilità, rispettivamente, di un alloggio rientrante nei parametri minimi e di un reddito annuo sufficiente derivante da fonti lecite.

Appare, dunque, palese come, qualora si riconosca, secondo le considerazioni di cui sopra, che la verifica circa la sussistenza delle condizioni soggettive di cui allarticolo 29, comma 1, lettera e), del D.Lgs 286/98 (ivi compreso il rapporto economico oltre quello strettamente parentale, intercorrente tra i due interessati, ovvero tra lo straniero che richiede il ricongiungimento familiare ed il genitore per il quale detto ricongiungimento è domandato), compete allAutorità consolare italiana, detta Autorità ben possa (impregiudicato, evidentemente, il relativo sindacato giurisdizionale richiesto sul punto dallinteressato, a norma dellultimo comma dellarticolo 30 del già richiamato D.Lgs 286/1998, a seguito del diniego del rilascio dei visto di ingresso per siffatto ricongiungimento) disattendere la valutazione eventualmente compiuta al riguardo dalla Questura, senza con ciò sostituirsi a questultimo ufficio che, come si è visto, non gode in proposito di alcuna competenza specifica ed esclusiva oltre quella che si incentra, sulla base della verifica della sussistenza degli altri requisiti e condizioni meglio sopra indicati (quelli, cioè, di cui allarticolo 29, comma 3, del D.Lgs 286/98 e allarticolo 6, comma 1, del Dpr 394/99), nel rilascio del nulla osta, il quale, essendo fondato sulla verifica appunto di requisiti e condizioni differenti non risulta di per sé vincolante agli effetti dei rilascio del visto per ricongiungimento familiare e che, quindi, neppure esclude un apprezzamento dì segno contrario da parte dellAutorità consolare, chiamata, ai sensi del comma 3 dellarticolo 6 del Dpr 394/99, non solo a ricevere il nulla osta di cui al comma 2 dello stesso articolo 6, ma altresì ad acquisire la documentazione comprovante i presupposti (ulteriori) di cui a questultimo comma.

In termini siffatti, non può, dunque, essere preliminarmente condiviso lassunto della Corte territoriale là dove detto Giudice ha ritenuto che allaccertamento della sussistenza dei requisiti prescritti dallarticolo 29 del D.Lgs 286/98 è preposta la Questura e che il rilascio del successivo visto di ingresso deve necessariamente conseguire al nullaosta del Questore.

Peraltro, anche lulteriore affermazione secondo cui, non sussistendo … una potestà discrezionale della rappresentanza consolare, che possa estrinsecarsi nella valutazione dellopportunità del rilascio dei visto, non sussiste neppure una legittimazione della stessa Amministrazione (qui rappresentata dal ministero degli Esteri) a proporre gravame avverso il provvedimento giurisdizionale che, riconosciuta la sussistenza di quegli stessi requisiti già accertati dalla Questura in sede di emanazione del nulla osta, ha ordinato il rilascio dei visto non va esente da censura.

Alle considerazioni già svolte, infatti, occorre aggiungere che, ove pure si debba ammettere come lAutorità diplomatica o consolare, in sede di rilascio del visto, difetti di una potestà discrezionale … che possa estrinsecarsi nella valutazione dellopportunità del rilascio stesso (una volta, tuttavia, verificata, giusta quanto precede, non già Ia sussistenza di quegli stessi requisiti già accertati dalla Questura in sede di emanazione del nulla osta secondo quanto ritenuto dalla Corte territoriale, bensì la sussistenza degli ulteriori presupposti di cui allarticolo 6, secondo comma, del già richiamato Dpr .394/99), una simile conclusione varrebbe esclusivamente ai fini del riconoscimento, in capo al soggetto richiedente, di un vero e proprio diritto soggettivo (azionabile davanti al giudice ordinario a norma del sopra menzionato articolo 30, ultimo comma, del D.Lgs 286/98), non già, però, ai fini di escludere una legittimazione della stessa Amministrazione (qui rappresentata dal ministero degli Esteri) a proporre gravame avverso il provvedimento giurisdizionale che … ha ordinato il rilascio dei visto.

Ai fini, infatti, della suddetta legittimazione, è da osservare: a) che, per un verso, anche nel procedimento camerale, come è appunto quello si determina, nei gradi successivi al primo, esclusivamente per relationem, rispetto, cioè, alla qualità di parte formalmente assunta nello stesso primo grado, essendo siffatta qualità il presupposto giuridico formale che legittima attivamente e passivamente al reclamo stesso;

b) che, per altro verso, del resto, là dove venga impugnato per via giurisdizionale un provvedimento amministrativo, deve ritenersi investito della legittimazione a contraddire in giudizio, a difesa del medesimo provvedimento oggetto di contestazione davanti allautorità giudiziaria , e quindi, delloperato stesso dellAmministrazione, lorgano di vertice gerarchicamente sovraordinato (nella specie, il ministero degli Affari Esteri) rispetto a quello (nella specie, lAmbasciata italiana in Albania) che ha emanato il provvedimento anzidetto (nella specie, di diniego del rilascio del visto di ingresso per ricongiungimento

familiare), là dove questultimo organo non sia di per sé investito (come nel caso, invece, dei prefetto riguardo al decreto di espulsione dello straniero, ex articolo 13 bis, comma 2, del D.Lgs 286/98) di una

propria ed autonoma legittimazione.

Pertanto, il ricorso merita accoglimento, onde limpugnato decreto va cassato in relazione ai motivi accolti, con rinvio, anche ai fini delle spese del giudizio di cassazione, ad altra sezione della Corte di appello di Firenze, affinché detto giudice provveda a statuire sulla controversia demandata alla sua cognizione facendo applicazione dei principi sopra enunciati.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa il decreto impugnato in relazione ai motivi accolti e rinvia, anche ai fini delle spese del giudizio di cassazione, ad altra sezione della Corte di appello di Firenze.