Verso la “carta di qualità della giustizia penale in Europa”. Il
Parlamento Europeo punta all’armonizzazione dei sistemi penali dei paesi membri

PROPOSTA DI RACCOMANDAZIONE DEL
PARLAMENTO EUROPEO DESTINATA AL CONSIGLIO sulla qualità della giustizia penale
e l’armonizzazione della legislazione penale negli Stati membri Documento di
seduta finale A6-0036/2005 9.2.2005 (2005/2003(INI))

Il Parlamento europeo,

vista la proposta di raccomandazione
destinata al Consiglio presentata dall’on. António Costa, a nome del gruppo PSE, sulla qualità della
giustizia penale nell’Unione europea (B6-0234/2004),

vista la Dichiarazione
universale dei diritti dell’uomo, adottata dall’assemblea generale delle
Nazioni Unite nella risoluzione 217
A (III) del 10 dicembre 1948, e in particolare gli
articoli 7, 8, 9 10 et 11,

visto il Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici adottato da questa stessa assemblea generale nella
risoluzione 2200 A
(XXI) del 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976, e in
particolare gli articoli 2, 7, 9, 10 et 14,

vista la Convenzione di
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio
d’Europa del 4 novembre 1950 (CEDH), entrata in vigore il 3 settembre 1953 e
specialmente gli articoli 6 et 13,

visto il capitolo VI del Trattato
sull’Unione europea e soprattutto gli articoli 29, 31, paragrafo I, punto c) e
34, paragrafo 2, punto a) e b),

visto il Trattato istitutivo di una
Costituzione per l’Europa, firmato dagli Stati membri a Roma il 29 ottobre 2004, in particolare gli
articoli I-42 e III-260 (meccanismi di valutazione), III-270 e III-271
(cooperazione giudiziaria in materia penale), e II-107 a II-110, che riprendono
gli articoli 47 a
50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,

visto "l’acquis
comunitario" in materia di giustizia penale, e specialmente la convenzione
relativa all’aiuto reciproco giudiziario in materia penale

, la decisione quadro del Consiglio del
13 giugno 2002 relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di
consegna tra Stati membri, la decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del
22 luglio 2003, relativa all’esecuzione nell’Unione europea dei provvedimenti
di blocco dei beni e di sequestro probatorio, la proposta di decisione quadro del
Consiglio relativa al mandato europeo di ricerca delle prove e la proposta di
decisione quadro del Consiglio in materia di determinati diritti processuali in
procedimenti penali nel territorio dell’Unione europea (COM(2004)0328),

visti gli articoli relativi del Trattato
di adesione che prevedono la possibilità di sospendere l’applicazione di talune
disposizioni dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (SLSG) nel
caso in cui alcune norme non fossero rispettate (cosa che esige che tali norme siano
precedentemente definite),

vista la raccomandazione sul futuro dello
Spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, nonché le condizioni per
rinforzarne la legittimità e l’efficacia, adottata dal Parlamento europeo il 14
ottobre 2004,

visto il Programma dell’Aia adottato dal
Consiglio europeo in data 4-5 novembre 2004,

visto l’articolo 114, paragrafo 3, et l’articolo 83, paragrafo 5, del regolamento,

vista la relazione della commissione per
le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A6-0036/2005),

A. considerando che gli articoli
II-107 a II-110 del Trattato istitutivo di una
Costituzione europea e gli articoli 6 et 13 della
Convenzione europea dei diritti dell’uomo definiscono la portata del
"diritto al giudice" che, secondo le loro rispettive competenze,
l’Unione e gli Stati membri sono tenuti a garantire ai cittadini europei,

B. considerando che questo diritto al
giudice include specialmente il diritto a un ricorso
reale, il diritto di accedere ad un tribunale imparziale, il diritto a un
processo equo, il diritto di essere giudicato entro un termine ragionevole, il
diritto di accedere all’assistenza legale e che include anche il rispetto
integrale dei diritti fondamentali delle persone sospettate, prima dell’inizio
del processo penale, nonché il diritto a un trattamento degno ed umano nel
rispetto delle norme internazionali dell’ONU e della Convenzione europea per la
prevenzione della tortura delle persone condannate, alla fine di tale processo,

C. considerando che la protezione di
questi diritti è tanto più essenziale nei processi penali, in cui sono in causa le libertà fondamentali,

D.considerando che una tale protezione è di competenza
in primo luogo di ciascuno Stato membro, che la garantisce nel rispetto del
proprio ordine costituzionale e delle proprie tradizioni giuridiche, che
risulta necessario che gli Stati membri affrontino i problemi presenti nei
rispettivi sistemi giudiziari, segnatamente quelli individuati dalla Corte
europea per i diritti dell’uomo, che un vero spazio europeo di libertà, di
sicurezza e di giustizia rende necessario tuttavia, da una parte, garantire ai
cittadini europei un trattamento conforme ovunque essi si trovino nell’Unione,
e dall’altra, rinforzare la fiducia reciproca fra Stati membri per premettere
il reciproco riconoscimento delle sentenze e, inoltre, ammettere persino la
consegna dei propri cittadini ai giudici di un altro Stato membro,

E. considerando anche la necessità di
tener conto della giurisprudenza della Corte europea di giustizia di Lussemburgo
e della Corte europea per i diritti dell’uomo di Strasburgo e la circostanza
che la giurisprudenza di dette due corti dovrebbe essere omogenea,

F.considerando che, dopo l’adozione del programma di Tampere
(paragrafo 33), il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni
giudiziarie è divenuto la pietra miliare della cooperazione giudiziaria in seno
all’Unione,

G.considerando che il Trattato istitutivo di una
Costituzione per l’Europa (articolo III-260) e il programma dell’Aia (in
particolare il paragrafo 3.2) riconoscono l’importanza della valutazione
reciproca tra Stati membri al fine di rinforzare la reciproca fiducia,
condizione necessaria per il mutuo riconoscimento, così come l’adozione di
regole minime sostanziali e procedurali e la fissazione di scadenze
ragionevoli,

H.considerando che la valutazione della qualità della giustizia nell’Unione
europea deve riguardare anche i metodi di lavoro dei magistrati e dei diversi
sistemi per l’amministrazione della giustizia negli Stati membri, e che ciò non
contrasta con il pieno rispetto del principio di indipendenza del potere
giudiziario,

I.considerando che detta valutazione deve basarsi su un
quadro comune di riferimento tale da garantirne la coerenza e l’oggettività,

J. considerando che è importante
definire i mezzi e le procedure più idonei in vista di tale valutazione, di
rinforzare lo scambio di informazioni e di accrescere
le possibilità di formazione professionale, al servizio della qualità della
giustizia penale in Europa,

K.considerando che negli ultimi anni la creazione
all’interno dell’Unione europea di reti europee, per esempio l’Associazione dei
consigli di Stato e delle giurisdizioni amministrative supreme, la Rete dei Presidenti di Corti
supreme, la Rete
delle corti supreme e la Rete
europea dei consigli del potere giudiziario, comprova la crescente
consapevolezza della necessità di operare congiuntamente per migliorare la
qualità della giustizia, al servizio dei cittadini dell’Unione,

L.considerando il ruolo centrale della formazione nello sviluppo di una
cultura giudiziaria comune, nonché di una cultura dei diritti fondamentali,
all’interno della Unione, segnatamente tramite l’azione della Rete europea di
formazione giudiziaria,

M.considerando che il miglioramento degli standard di qualità della
giustizia e la sua efficienza sulla base della valutazione devono condurre al
rafforzamento, da una parte, della qualità delle norme penali sostanziali e
procedurali e, dall’altra, della qualità della loro applicazione e che ciò non è
in contrasto con il rispetto del principio di indipendenza della giustizia,

N.considerando che il processo di valutazione reciproca richiede una
metodologia specifica, che tenga conto della sua complessità,

O.considerando che il programma dell’Aia riconosce la necessità di adottare
il Trattato istitutivo di una Costituzione per l’Europa come quadro di
riferimento e di dare inizio ai lavori preparatori, affinché le misure previste
nel Trattato costituzionale possono essere attuate dal momento della sua entrata
in vigore,

P. considerando il seminario pubblico
organizzato dalla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari
interni il 18 febbraio 2005 sul tema: "Promuovere una migliore qualità
della giustizia in Europa",

Q.approvando gli orientamenti del programma dell’Aia relativi al
rafforzamento della fiducia reciproca (paragrafo 3.2), che si ottiene con il
miglioramento della qualità della giustizia, lo sviluppo della valutazione e
con l’indispensabile contributo delle reti di istituzioni e di organizzazioni
giudiziarie,

R.ricordando il paragrafo 3.2 del programma dell’Aia che sottolinea
l’esigenza di rispettare la diversità delle differenti strutture e specificità
tradizionali dei sistemi giudiziari nazionali e l’indipendenza degli ordinamenti
giudiziari in ogni Stato membro, promuovendo nel contempo il miglioramento
della qualità della giustizia in Europa attraverso la reciproca fiducia;

1.rivolge al Consiglio europeo e al
Consiglio le seguenti raccomandazioni:

a)l’avvio immediato di un’azione
dell’Unione europea perché i cittadini europei, ovunque essi si trovino
nell’Unione e qualunque sia il quadro giuridico e costituzionale del paese in
cui risiedono, possano godere del diritto al giudice
in condizioni che, al tempo stesso, siano comparabili fra loro e rispondano a
regole di qualità sempre più elevate, e di conseguenza abbiano una maggiore
fiducia nell’amministrazione della giustizia;

b)l’elaborazione con gli Stati membri
di una "Carta di qualità della giustizia penale in Europa" che
costituisca un quadro di riferimento comune per tutti gli Stati membri e
garantisca una valutazione coerente e obiettiva; detta Carta deve essere
elaborata tenendo conto delle esperienze e dei lavori già condotti a livello
nazionale, nonché a livello internazionale dal
Consiglio d’Europa e dalle Nazioni Unite;

c)al fine di rafforzare la fiducia
reciproca tra i sistemi giudiziari nazionali, nel rispetto della loro
diversità, la creazione di un meccanismo di valutazione reciproca permanente,
attenendosi alla Carta di qualità in quanto quadro di riferimento oggettivo che
tenga conto delle esperienze condotte in altri campi in cui la valutazione
reciproca è già operativa (Schengen, terrorismo,
allargamento, …), che anticipi, nella misura del possibile, il meccanismo
previsto all’articolo III-260 del Trattato costituzionale, e che risponda ai
seguenti obiettivi:

– messa in opera di una base dati
comparati e statistici,

– organizzazione di
esercizi di "benchmarking" (analisi
comparativa),

– diffusione delle pratiche migliori,

– informazione
sulla natura e il funzionamento dei sistemi giudiziari degli altri Stati
membri,

– pubblicazione
annuale di una relazione di valutazione della qualità della giustizia in
Europa, corredata da una serie di raccomandazioni al Consiglio e agli Stati membri allo
scopo di proporre miglioramenti per porre rimedio ai problemi riscontrati;

d)la formalizzazione di tale
meccanismo di reciproca valutazione (procedure, strutture, indicatori,
relazioni, …) prendendo una o più decisioni, sulla base dell’articolo 31 del
Trattato sull’Unione europea, che attuino i principi della giurisprudenza delle
corti di Strasburgo e di Lussemburgo, nonché gli
orientamenti sviluppati dalla Commissione per l’efficacia della Giustizia
(CEPEJ) del Consiglio d’Europa;

e)il coinvolgimento in tale
valutazione delle associazioni di magistrati e gli operatori del diritto, gli
esperti e gli utenti della giustizia, nonché i
parlamenti nazionali, per esempio istituendo un comitato di accompagnamento
sulla qualità della giustizia, nello spirito dell’articolo I-42, paragrafo 2
del Trattato costituzionale e in ottemperanza al principio di sussidiarietà; questa valutazione potrebbe essere condotta
in accordo tra il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali;

f)l’attenzione al
fatto che la costruzione dello Spazio di Libertà, di Sicurezza e di Giustizia,
basato sulla fiducia reciproca, non può prescindere da un’approssimazione
minima delle legislazioni nazionali; per quanto riguarda il diritto penale
materiale il Parlamento europeo si associa al Consiglio nell’orientamento che
la priorità va data ai reati espressamente previsti nel Trattato
costituzionale; mentre per quanto riguarda il diritto processuale considera
prioritario l’esame dei temi seguenti:

– la trasparenza nell’amministrazione
della giustizia, così come il rispetto integrale dei diritti fondamentali degli
indagati, prima dell’inizio di un processo penale, nonché
il diritto a un trattamento degno e umano dei rei condannati al termine di
detto procedimento,

– l’amministrazione e la valutazione
della prova,

– il trasferimento di prigionieri per
l’esecuzione di pene nello Stato membro di residenza,

– l’esecuzione di
pene non privative della libertà nello Stato membro di residenza,

– l’esecuzione di misure costrittive
nello Stato membro di residenza,

– i diritti minimi dei prigionieri in
ogni Stato membro,

– la recidiva per atti che sono già
stati oggetto di misure di armonizzazione,

– il regime di protezione delle
deposizioni dei testimoni e delle vittime;

il riconoscimento del fatto che la
valutazione dovrebbe avvenire anche sulla base di detti elementi, per avviare o
proseguire iniziative a livello dell’Unione europea in questi settori;

g)l’evidenziazione che il corollario
del principio della valutazione reciproca dovrà essere la promozione
di azioni di formazione destinate a tutti gli operatori del diritto,
avvalendosi delle reti europee di organizzazioni e istituzioni giudiziarie;
pertanto, nel quadro dell’adozione delle prospettive finanziarie 2007-2013 e in
conformità a quanto previsto nel programma dell’Aia (paragrafo 3.2, comma 2) la
realizzazione del finanziamento sia delle reti europee di organizzazioni e
istituzioni giudiziarie, sia di programmi di interscambio tra le autorità
giudiziarie avviati dal Parlamento europeo (segnatamente alla rubrica 18 05 01
03), nonché nuove azioni pilota che consentano la collaborazione tra operatori
o organizzazioni di diversi Stati membri, con l’obiettivo di rafforzare la
qualità della giustizia;

h)l’invito alla Commissione a integrare già da oggi la "Carta di qualità della
giustizia penale in Europa", il meccanismo di valutazione reciproca e le
misure complementari di armonizzazione di alcune norme penali nel piano di
azione che deve presentare nel 2005
in conformità alle conclusioni del Consiglio europeo
dell’Aia; a questo proposito, il Parlamento si associa al Consiglio europeo nel
raccomandare alla Commissione che il piano d’azione adotti quale quadro di
riferimento le disposizioni previste nel Trattato costitutivo di una
Costituzione per l’Europa;

i)incarica
il Presidente di trasmettere la presente raccomandazione al Consiglio, e per
informazione, alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati
membri e al Consiglio d’Europa.

MOTIVAZIONE

Tenendo conto della ripartizione di
competente tra Stati membri e Unione europea, la pietra miliare della
costruzione dello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia è il mutuo riconoscimento, nel rispetto della diversità dei sistemi
giuridici dei diversi Stati membri. A partire dal
programma di Tampere nel 1999, risulta chiaro che il
ravvicinamento della normativa materiale e processuale è da limitare al minimo
indispensabile, mentre l’attività dell’Unione europea e degli Stati membri deve
concentrarsi nel rinforzare la reciproca fiducia, condizione essenziale per il
riconoscimento reciproco. L’obiettivo di questa relazione è, da una parte,
proporre metodi pratici di rafforzamento della fiducia reciproca al servizio
del riconoscimento reciproco (grazie a una Carta di
qualità della giustizia penale e a un sistema di valutazione), e, dall’altra,
esaminare quali misure di armonizzazione minime siano ancora da adottare per
sostenere il riconoscimento reciproco. Al fine di completare l’informazione dei
membri e di sviluppare orientamenti utili all’elaborazione di questa relazione,
raccogliendo il parere delle differenti parti interessate, la commissione per
le libertà civili, la giustizia e gli affari interni organizza il 18 gennaio
2005 un seminario pubblico sul tema: "Promuovere una migliore qualità
della giustizia in Europa". Sono invitate a parteciparvi i rappresentanti
delle istituzioni nazionali ed europee, gli operatori del diritto e le ONG più
interessate alla questione.

1. Introduzione

Il Parlamento è particolarmente
interessato alla attuazione integrale dell’articolo 29
del Trattato sull’Unione europea secondo cui "l’obiettivo dell’Unione è
offrire ai cittadini un elevato livello di protezione in uno spazio di libertà,
di sicurezza e di giustizia". Nella risoluzione sul futuro dello spazio di
libertà, di sicurezza e di giustizia adottata il 14 ottobre 2004, il Parlamento
europeo ha difeso lo sviluppo di una cultura dei diritti fondamentali in seno
all’Unione favorendo il dialogo permanente delle più alte giurisdizioni, delle
amministrazioni pubbliche e degli operatori del diritto, nonché
lo sviluppo di reti di scambi di informazioni e di consultazione fra giudici,
amministrazioni e ricercatori (…), con lo scopo di facilitare la reciproca
fiducia". Questa cultura e questo dialogo sono infatti
essenziali se si vuole poter rispondere all’esigenza di qualità che i vari
utilizzatori rivolgono alla giustizia, in modo crescente negli ultimi anni.
Questa esigenza corrisponde:

prima di tutto a un’esigenza democratica
di base, riconosciuta da molti testi internazionali, specialmente l’articolo 6
della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del Consiglio d’Europa sul
diritto a un processo equo e la giurisprudenza che ne deriva;

in seguito a un’esigenza funzionale di
buona amministrazione e di buona gestione finanziaria divenuto uno dei temi del pubblico dibattito,

infine a un’esigenza di efficacia, sia al
servizio delle persone sottoposte a giudizio, che a livello economico, in
quanto una giustizia efficace è un fattore di competitività da considerare nel
quadro degli obiettivi della strategia di Lisbona. A queste esigenze, valide in
ciascuno Stato membro, la costruzione dello spazio europeo di libertà, di
sicurezza e di giustizia affianca le seguenti dimensioni:

con l’allargamento, la ricostruzione di
sistemi democratici dopo la caduta delle dittature del centro e dell’est del
continente com Documento di seduta finale
A6-0036/2005 9.2.2005 porta, tra i fattori più importanti, l’attuazione di una
giustizia indipendente ed efficace al servizio dello stato di diritto. È stato
uno degli aspetti presi in considerazione al momento della valutazione dei
criteri di Copenaghen per l’adesione di questi paesi
all’Unione.

con il reciproco riconoscimento delle
sentenze, l’Europa dei 25 è entrata in una nuova fase che esige un
rafforzamento della fiducia reciproca e a questo scopo l’attuazione di un
dispositivo di valutazione, di informazione e di
formazione.

2. Il diritto al giudice dappertutto
in Europa

Gli articoli II-107 a II-110 del Trattato istitutivo di una Costituzione per
l’Europa (articoli 47-50 della Carta dei diritti fondamentali) e gli articoli 6
e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo definiscono la portata del
"diritto al giudice" che, secondo le rispettive competenze, l’Unione
e i suoi Stati membri devono garantire ai cittadini europei. Tale diritto al
giudice comprende soprattutto il diritto a un ricorso
reale, il diritto di accedere a un tribunale imparziale, il diritto ad un
processo equo, il diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole, e
il diritto di accedere all’assistenza legale. Include anche il rispetto
integrale dei diritti fondamentali delle persone sospettate, prima dell’inizio
del processo penale, nonché il diritto a un
trattamento degno ed umano delle persone condannate, alla fine di tale
processo. Ne risulta che la protezione di questi
diritti è tanto più essenziale in materia di processo penale, in cui sono in
causa le libertà fondamentali. Tale protezione è prima di
tutto competenza di ciascun paese membro, che la garantisce in
conformità con il proprio ordine costituzionale e le proprie tradizioni
giuridiche. Ciò premesso, la costruzione di un vero spazio europeo di libertà,
di sicurezza e di giustizia esige:

-da una parte, di garantire ai
cittadini europei un trattamento comparabile, ovunque essi si trovino
nell’Unione,

-d’altra parte, di
rinforzare la fiducia reciproca tra gli Stati membri al fine di permettere il
reciproco riconoscimento delle sentenze, fino ad ammettere persino la consegna
dei propri cittadini ai giudici di un altro Stato membro.

Il progetto di Trattato
costituzionale (articolo III-260) e il programma dell’Aia (paragrafo 3.2.) riconoscono precisamente l’importanza della valutazione al
servizio della fiducia reciproca e del reciproco riconoscimento. La questione
della valutazione della qualità della giustizia induce anche a
una crescente riflessione nei diversi ambiti internazionali (Consiglio
d’Europa, Banca Mondiale, …). È importante già da ora preparare i mezzi
pratici per questa valutazione in seno all’Unione europea e rinforzare lo
scambio di informazioni e le possibilità di
formazione, al servizio della qualità della giustizia penale in Europa. Con il
programma dell’Aia, il Consiglio europeo ha fissato gli orientamenti strategici
per i prossimi cinque anni e ha invitato la Commissione a presentare nel 2005
un piano d’azione, che preciserà le misure necessarie all’attuazione effettiva
di questo programma. La giurisprudenza delle Corti di Strasburgo e di
Lussemburgo fornisce già un sistema di riferimento comune agli Stati membri, ma
la fiducia reciproca sarebbe sicuramente rinforzata se questi ultimi potessero,
una volta definiti gli indicatori comuni, esercitare
una valutazione reciproca, come già avviene in altri campi dello spazio di
libertà, di sicurezza e di giustizia. Se tale operazione dovesse rivelarsi positiva, una decisione quadro dell’Unione fondata per
esempio sull’articolo 31.1. paragrafo c del Trattato sull’Unione europea
potrebbe costituirne un fondamento giuridico adeguato.

3. Rafforzamento della fiducia
reciproca

La concretizzazione
di un vero Spazio di Libertà, di Sicurezza e di giustizia, fondato su una
cultura giudiziaria basata sulla diversità dei sistemi legali dotati di norme
di qualità elevata, presuppone la creazione di un quadro di riferimento comune
e l’adozione di un meccanismo di valutazione comune. Questo è necessario al
fine di accrescere la fiducia reciproca e quindi l’attuazione del principio del
mutuo riconoscimento.

3.1. Carta di qualità della giustizia
penale

L’applicazione uniforme del diritto
dell’Unione e la garanzia che tutti i cittadini possano
beneficiare integralmente dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia
(indipendentemente dallo Stato membro in cui si trovino), dipendono
dall’effettivo accesso a un sistema giudiziario che presenti norme di qualità
elevata (vedi paragrafo 3.2 del programma dell’Aia). D’altronde gli Stati
membri sono già tenuti a livello internazionale a garantire una giustizia
penale di qualità, in virtù soprattutto dell’articolo 6 della Convenzione
europea dei diritti dell’uomo. Il relatore propone che
sia adottata una dichiarazione di principio – "Carta di qualità della
giustizia penale in Europa" – che debba presiedere alla valutazione del
funzionamento dei sistemi giudiziari nell’Unione europea. Su questa base, si
tratterà di mettere insieme tutti gli elementi utili sui differenti sistemi
giudiziari, in merito soprattutto al rispetto del principio di
indipendenza della giustizia, l’applicazione delle norme in materia di
processo equo o ancora sullo svolgimento della procedura penale, incluse le
condizioni di esecuzione delle pene. L’obiettivo dovrebbe essere quello di
garantire la produzione di effetti equivalenti nei
differenti Stati membri, fissando obbligazioni di risultato, ad esempio in
materia di termini delle procedure giudiziarie. Il seminario pubblico
organizzato il 18 gennaio 2005 dalla commissione per le libertà civili, la
giustizia e gli affari interni sarà un primo passo in questa direzione. Una
volta che l’obiettivo di qualità della giustizia sarà iscritto nell’ambito del
piano di azione, la Commissione dovrà prendere le
iniziative necessarie per associare tutte le parti interessate alla
preparazione della Carta e alla messa in opera del sistema di valutazione. A
questo fine dovrà sviluppare un sistema di criteri adeguati alla valutazione
della qualità della giustizia penale nei diversi Stati
membri, tenendo conto dei lavori condotti in seno al Consiglio d’Europa e delle
norme internazionali come quelle della convenzione delle Nazioni Unite contro
la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti e della
Convenzione europea per la prevenzione della tortura.

La Carta di qualità non costituisce
un nuovo elemento normativo. Deve essere un quadro di riferimento comune che garantisca una valutazione coerente e obiettiva.

3.2. Meccanismi di valutazione
reciproca

3.2.1. Antecedenti

Nel corso degli ultimi anni, sono
stati messi in opera diversi meccanismi di valutazione reciproca nei seguenti
campi:

i.accordi relativi alla soppressione delle frontiere (Schengen);

ii.lotta alla
criminalità organizzata (azione comune del 5.12.1997);

iii.lotta al terrorismo (decisione del
28.11.2002);

iv.aiuto reciproco giudiziario in
materia penale.

È opportuno notare inoltre che il
Consiglio, con un’azione comune approvata il 29 giugno del 1998, ha istituito
un meccanismo di valutazione del rispetto dell’"acquis
comunitario" in materia di giustizia e di affari
interni da parte degli stati allora candidati all’adesione.

3.2.2. Trattato che istituisce una
Costituzione per l’Europa

La presente raccomandazione, che
tende alla creazione di un meccanismo di valutazione della
qualità della giustizia, anticipa, in certa misura, un meccanismo di questo
tipo previsto dall’articolo III-260 della Costituzione europea. Secondo questo articolo, il Consiglio, su proposta della
Commissione, potrà adottare regolamenti e decisioni europee che stabiliscano le
modalità di una valutazione oggettiva dell’attuazione, da parte degli Stati
membri, delle politiche relative allo spazio di libertà, di sicurezza e di
giustizia, "in particolare con il fine di favorire la piena applicazione
del principio del reciproco riconoscimento". Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali saranno semplicemente informati del
contenuto e dei risultati della valutazione, i parlamenti nazionali possono
tuttavia partecipare a questo meccanismo di valutazione in base all’articolo
I-42 paragrafo 2 del progetto di trattato. Il relatore suggerisce di lanciare
senza indugio una valutazione della qualità della giustizia, implicandovi i
parlamenti nazionali e il Parlamento europeo.

3.2.3. Programma dell’Aia

Il programma dell’Aia, approvato dal
Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004, riafferma al paragrafo 3.2
l’importanza della fiducia reciproca tra gli Stati membri e la necessità di
garantire che tutti i cittadini possano accedere a
sistemi giudiziari di alta qualità. Precisa che l’attuazione del principio del
reciproco riconoscimento dipende, in gran parte, dalla creazione di un sistema
di valutazione reciproca in materia di esecuzione
delle politiche dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia.

3.2.4. Funzionamento del meccanismo

Il meccanismo di valutazione
reciproca proposto è completamente compatibile con il rispetto
dell’indipendenza del potere giudiziario; tende esclusivamente alla promozione delle migliori pratiche giudiziarie su tutto il
territorio dell’Unione europea. Questa cultura di valutazione reciproca
contribuirà a rafforzare la solidarietà fra gli Stati membri e permetterà di mettere in evidenza divergenze tra i sistemi giudiziari
nazionali, in modo da garantire che tutti i cittadini beneficino di norme
comparabili dal punto di vista qualitativo. Il Parlamento europeo aspetta dalla
Commissione che essa presenti al più presto al
Consiglio una proposta di sistema di valutazione che definisca le norme secondo
cui gli Stati membri, in collaborazione con la Commissione, procederanno a una
valutazione obiettiva e imparziale del livello di realizzazione dei criteri
previsti nella Carta di qualità della giustizia penale in Europa. Sarà utile
poter utilizzare la collaborazione delle reti europee di organizzazioni
e istituzioni giudiziarie, il che garantirà sia l’indipendenza dei sistemi
giudiziari che un adeguato contatto tra operatori del diritto, nonché con Eurojust, osservatorio privilegiato del funzionamento della
cooperazione giudiziaria, e con istituzioni rappresentative della società
civile, come le ONG.

Il meccanismo dovrebbe avere i
seguenti obiettivi:

i.creare una base di dati comparati e statistici;

ii.dare inizio a
esercizi di "benchmarking";

iii.garantire la diffusione delle
pratiche migliori;

pubblicare una relazione di valutazione della
realizzazione della Carta di qualità. Una relazione dovrà essere pubblicata
annualmente. Come indicato sopra, i parlamenti nazionali dovranno essere
associati alle procedure di valutazione e il Parlamento europeo essere
destinatario di una relazione annuale. Considerando il ruolo della formazione
nello sviluppo di una cultura giudiziaria comune, sarebbe importante implicare
una rete europea di formazione giudiziaria nel trattamento e diffusione di
questa relazione.

4. Ravvicinamento della legislazione
penale

4.1. Norme sostanziali

La costruzione di un’Europa di
libertà, di sicurezza e di giustizia, fondata sulla reciproca fiducia degli
Stati membri, non può realizzarsi senza un ravvicinamento minimo delle
legislazioni nazionali, come previsto al paragrafo e) del punto 1 dell’articolo
31 del Trattato sull’Unione europea (adozione di "regole minimali relative
agli elementi costitutivi delle infrazioni penali e alle sanzioni applicabili
nel campo della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di
droga") Altri crimini con connotazioni transfrontaliere meriterebbero di essere oggetto di una tale armonizzazione. In questo
modo, la redazione attuale dell’articolo 31.1 e) del
Trattato sull’Unione europea non è più sufficiente a proteggere in maniera
efficace i cittadini europei né a garantire uno spazio di libertà, di sicurezza
e di giustizia. I redattori del progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa hanno tenuto conto di questo
fatto. Ai termini dell’articolo III-271, l’adozione di tali norme minime si
estenderà a tutti i campi della criminalità particolarmente grave che ha una
connotazione transfrontaliera. Eccone la lista: il
terrorismo, la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale delle donne
e dei bambini, il traffico di droghe, il traffico di armi,
il riciclaggio di denaro, la corruzione, la falsificazione dei mezzi di
pagamento, la criminalità informatica e la criminalità organizzata. Dal canto
suo il Programma dell’Aia stabilisce che la priorità deve essere data al
ravvicinamento della legislazione penale per i crimini espressamente previsti
nei trattati. Secondo il Consiglio europeo: "il
Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa (qui di seguito
denominato "Trattato costituzionale") è servito di referenza in
merito all’ambizione del progetto ma, fino all’entrata in vigore di questo
Trattato, è nei trattati esistenti che l’azione del Consiglio deve trovare la
sua base giuridica. Di conseguenza, i differenti campi di azione
sono stati esaminati al fine di determinarne la suscettibilità a costituire
oggetto di lavori preparatori o di studi, in modo che le misure previste nel
Trattato costituzionale possano essere rese operative all’entrata in vigore di
questo". Il Parlamento affianca il Consiglio europeo nel raccomandare alla
Commissione che il piano d’azione, che sarà presentato nel 2005, adotti come
quadro di riferimento le disposizioni previste nel Trattato istitutivo di una
Costituzione per l’Europa. Si suggerisce che la Commissione europea inizi i
lavori preparatori per un ravvicinamento delle legislazioni penali in relazione
con i crimini previsti all’articolo III-271 del Trattato costituzionale, in
modo che sia possibile adottare gli atti legislativi corrispondenti già
all’entrata in vigore di quest’ultimo. Il Parlamento
europeo si riserva il diritto di procedere a una
valutazione intermedia del Programma dell’Aia e di definire eventualmente le
nuove priorità in conformità con l’articolo III-271 paragrafo 1, punto 3.

4.2. Norme procedurali

Nonostante l’adozione della
convenzione relativa all’aiuto reciproco giudiziario
in materia penale, il Parlamento europeo considera che il ravvicinamento delle
legislazioni penali è ancora chiaramente insufficiente in alcuni campi In
particolare, considera che sarebbe necessario avanzare nei campi seguenti

i.Amministrazione
e valutazione della prova,

ii.Trasferimento dei prigionieri per
l’esecuzione delle pene nello Stato membro di residenza,

iiiEsecuzione delle pene non privative della
libertà personale nello Stato membro di residenza,

iv.Esecuzione delle misure di
costrizione nello Stato membro di residenza,

v.Diritti minimi dei prigionieri in ogni Stato
membro,

vi.Recidiva
per atti che sono già stati oggetto di misure di armonizzazione.
È dunque auspicabile che la Commissione presenti al più presto al Consiglio una
proposta legislativa sulle materie summenzionate, in materia
di cooperazione di polizia e giudiziaria penale. Di conseguenza, il relatore
presenta per adozione alla commissione per le libertà civili, la giustizia e
gli affari interni il progetto di raccomandazione qui
allegato, in conformità con l’articolo 114 paragrafo 3 del regolamento.

PROPOSTA DI
RACCOMANDAZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO DESTINATA AL CONSIGLIO SULLA QUALITÀ
DELLA GIUSTIZIA PENALE NELL’UNIONE EUROPEA B6-0234/2004

Il Parlamento europeo,

–visto l’articolo 114, paragrafo 1
del proprio regolamento,

–ricordando che gli articoli 47-50
della Carta dei diritti fondamentali e gli articoli 6 e 13 della Convenzione
europea dei diritti dell’uomo definiscono la portata del "diritto al
giudice" che, secondo le proprie rispettive competenze, l’Unione e gli
Stati membri sono tenuti a garantire ai cittadini europei,

–considerando che il "diritto al
giudice" comprende soprattutto il diritto a un
ricorso reale, il diritto di accedere a un tribunale imparziale, il diritto a
un processo equo, il diritto a essere giudicato entro un termine ragionevole e
il diritto di accedere all’assistenza legale, e che la protezione di questi
diritti è tanto più essenziale in un processo penale,

–convinto che tale protezione è in
primo luogo di competenza di ciascuno Stato membro, che la garantisce in
conformità con il proprio ordine costituzionale e le proprie tradizioni
giuridiche, ma che l’adesione all’Unione europea implica la necessità, da una
parte, di assicurare ai cittadini europei un trattamento comparabile, ovunque
essi si trovino nell’Unione, e dall’altra, di rinforzare la fiducia reciproca
tra Stati membri al fine di permettere il riconoscimento reciproco delle
sentenze, fino ad ammettere persino la possibilità consegnare i propri
cittadini ai giudici di un altro Stato membro

-ricordando che il progetto di
Trattato costituzionale (articolo III-260) e il programma dell’Aia (paragrafo
3.2.) riconoscono l’importanza della valutazione
reciproca tra Stati membri al fine di rinforzare la fiducia reciproca e che è
opportuno definire i mezzi e le procedure più idonei per una tale valutazione e
per rinforzare lo scambio di informazioni e le possibilità di formazione, al
servizio della qualità della giustizia penale in Europa,

1.raccomanda al Consiglio :

–di definire, tenendo conto delle
valutazioni reciproche già in atto nel quadro delle
misure legate alla lotta contro il terrorismo e alla cooperazione Schengen, indicatori e procedure che permettano di
istituire un sistema di valutazione reciproca sulla qualità della giustizia
penale negli Stati membri.

–di trasporre tali procedure e
indicatori in una o più decisioni, sulla base dell’articolo 31 del Trattato
sull’Unione europea, che attuino i principi della giurisprudenza delle Corti di
Strasburgo e di Lussemburgo, nonché gli orientamenti
definiti dalla "Commissione per l’efficacia della giustizia in
Europa";

2.incarica il
proprio Presidente di trasmettere questa raccomandazione al Consiglio e, per
informazione, alla Commissione.