Tutela dellambiente e stoccaggio dei materiali nucleari. Lo Stato impugna di fronte alla Consulta la legge della Regione Molise

RICORSO PER LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE 2 Agosto 2005 – 2 Agosto 2005, n. 74

Ricorso per questione di legittimita’ costituzionale depositato in cancelleria il 2 agosto 2005 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Ambiente (tutela dell’) – Norme della Regione Molise in materia di rifiuti radioattivi – Preclusione del deposito (anche temporaneo) e dello stoccaggio di materiali nucleari non prodotti nel territorio regionale – Denuclearizzazione del territorio regionale da fonti estranee al territorio regionale medesimo – Attribuzione alla Regione della «vigilanza ambientale sanitaria» e delle misure di prevenzione – Ricorso dello Stato – Denunciata genericita’ dell’articolato normativo la cui vigenza concretizza un inadempimento comunitario di cui deve rispondere lo Stato – Contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in materia di ambiente e di circolazione dei rifiuti radioattivi – Denunciata invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente (comprensiva, nei settori regolati da direttive comunitarie, della protezione della salute) – Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2005. – Legge Regione Molise 27 maggio 2005, n. 22, art. 1. – Costituzione art. 117, comma primo; Trattato C.E. artt. 10, 30 e 174; Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230; Decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314. Ambiente (tutela dell’) – Norme della Regione Molise in materia di rifiuti radioattivi – Preclusione del deposito (anche temporaneo) e dello stoccaggio di materiali nucleari non prodotti nel territorio regionale – Denuclearizzazione del territorio regionale da fonti estranee al territorio regionale medesimo – Attribuzione alla Regione della «vigilanza ambientale sanitaria» e delle misure di prevenzione – Ricorso dello Stato – Denunciata invasione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ambiente e di ecosistema (nell’accezione di valore trasversale che non esclude il concorso delle normative regionali) – Impossibilita’ di applicazione in materia di utilizzo e di smaltimento di materiale radioattivo di un criterio di «autosufficienza» delle singole Regioni – Violazione del principio di libera circolazione delle cose e delle persone tra le Regioni. – Legge Regione Molise 27 maggio 2005, n. 22, art. 1. – Costituzione artt. 117, commi primo e secondo, lett. s) e 120; Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230. (GU n. 36 del 7-9-2005 ) 

Ricorso  del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

e  difeso  dalla  Avvocatura generale dello Stato, negli uffici della

quale in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;

    Contro  Regione  Molise,  in  persona del presidente della giunta

regionale per la dichiarazione di incostituzionalita’ dell’articolo 1

della  legge  regionale  del  Molise 27 maggio 2005, n. 22, avente ad

oggetto «Disciplina regionale in materia di rifiuti radioattivi», per

violazione  degli  artt. 117,  commi  1  e  2  lett.  s),  120 Cost.,

artt. 174,  30  e  10  Trattato  C.E.,  d.lgs.  17 marzo 1995, n. 230

(Attuazione   delle   direttive   89/641/Euratom.,   90/64/Euratom  e

96/29/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti).

    Ricorso deliberato nella seduta del Consiglio dei ministri del 1°

luglio 2005.

    1.  –  La  legge del Molise 27 maggio 2005, n. 22, pubblicata nel

BUR  n. 12  del  1°  giugno  2005,  recante  «Disciplina regionale in

materia  di rifiuti radioattivi» dispone che sul territorio regionale

sono  preclusi  il  deposito,  anche  temporaneo,  e lo stoccaggio di

materiali   nucleari   non  prodotti  nel  territorio  regionale,  ad

esclusione  dei  materiali  necessari  per  scopi  sanitari  e per la

ricerca  scientifica  (art. 1,  comma  1).  La  rilevazione tecnica e

strumentale  di  presenze  necessarie  sul  territorio  regionale  di

materiale   nucleare   e’  affidata  alle  «strutture  preposte  alla

vigilanza  ambientale  sanitaria  regionale»  (art  1,  comma  2). La

regione  adotta  altresi’ «le misure di prevenzione idonee ai fini di

cui al comma 1» (cioe’ a contrastare il deposito, anche temporaneo, e

lo  stoccaggio  di  materiali  nucleari  non  prodotti nel territorio

regionale) (art. 1 comma 2).

    La  legge  regionale  ha  l’effetto  di  denuclearizzare l’intero

territorio  regionale  da  fonti  estranee  al  territorio  regionale

medesimo.

    2.  –  Nella  relazione  di  accompagnamento  della  legge  viene

indicata  come ragione unica della sua emanazione «… che il Governo

ha  recentemente  adottato  un  decreto-legge  (d.l.  n. 314  del  14

novembre  2003)  in  materia di raccolta, smaltimento e stoccaggio di

rifiuti  radioattivi  con  il  quale,  prescindendo  del  tutto dalle

competenze  legislative   regionali  previste  dal  novellato titolo V

della  Costituzione  ed  in  perfetta  rotta  di  collisione  con  il

principio  costituzionale  di leale cooperazione tra Stato e Regioni,

ha  individuato unilateralmente nella Regione Basilicata un sito dove

raccogliere e smaltire i rifiuti nucleari…».

    L’unica ragione della legge regionale risulta dunque quella della

individuazione nella Regione Basilicata di un sito dove raccogliere e

smaltire i rifiuti nucleari.

    La  legge  regionale  e’  costituzionalmente  illegittima per due

ordini  di  motivi: l’uno, a carattere pregiudiziale, perche’ in sede

di  conversione  in legge del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314,

e’  stata  soppressa  la  identificazione  del sito in Basilicata ove

collocare  il  Deposito  nazionale  riservato  ai soli rifiuti di III

categoria   radioattivi;   l’altro,   in   quanto   la  procedura  di

individuazione  di  un  sito  ove  collocare  il  Deposito nazionale,

regolamentato  dagli  articoli 1 e 2 del decreto-legge n. 314/2003 e’

stata  riconosciuta  costituzionalmente  legittima  dalla sentenza 29

gennaio 2005, n. 62.

    3.  –  Il generico richiamo alle competenze legislative regionali

previste  dal  novellato Titolo V della Costituzione e il richiamo al

principio  costituzionale  di  leale cooperazione tra Stato e regioni

non vale a dare alla legge una motivazione che superi lo scrutinio di

costituzionalita’,  ma  semmai  solo  quello  di  consentire  un tale

scrutinio.

    La  materia oggetto della legge attiene ai materiali radioattivi,

ivi   compresi   i   rifiuti  radioattivi,  i  quali  sono  presi  in

considerazione dalla normativa comunitaria e da quella nazionale come

«prodotti»  rilevanti  per  l’ambiente,  la  tutela  della salute, la

sicurezza militare e l’ordine pubblico, il commercio.

    La legittimita’ costituzionale della legge deve essere, pertanto,

valutata  in  relazione  all’articolo 117 Cost. nel suo complesso, in

quanto  norma  che  sotto  il  profilo  delle competenze legislative,

consente   alla   Repubblica   di   ottemperare  ai  propri  obblighi

internazionali  e comunitari e di realizzare il contemperamento degli

interessi  unitari  (affidati  allo  Stato)  con  quelli a dimensione

territoriale (affidati alla regione).

    Il  ventaglio  di approccio per il sindacato di costituzionalita’

puo’  essere  limitato, in relazione alla genericita’ dell’articolato

normativo,  a  quello del deposito, anche temporaneo, e lo stoccaggio

di  materiali  nucleari,  che rileva sotto il profilo ambientale e di

protezione della salute e la circolazione intra-comunitaria.

    4.  –  Violazione  dell’articolo 117, comma 1, Cost. in relazione

agli  articoli  174,  30  e  10  Trattato  CE,  nonche’  del  decreto

legislativo  17  marzo  1995,  n. 230 e del decreto-legge 14 novembre

2003, n. 314.

    Lo  smaltimento di materiale radioattivo e’ oggetto di disciplina

comunitaria  nell’ambito della tutela dell’ambiente, e cio’ in quanto

le  esigenze  connesse  con  la  tutela  dell’ambiente  devono essere

integrate  nella  definizione  e  nella  attuazione delle politiche e

azioni  comunitarie  di  cui  all’articolo 6 CE, in particolare nella

prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.

    Le   direttive  in  materie  di  rifiuti  perseguano  un  duplice

obiettivo,   garantire   in   primo  luogo  il  ravvicinamento  delle

legislazioni  degli  Stati  membri  in  materia di rifiuti al fine di

abolire le disparita’ che potrebbero creare condizioni di concorrenza

diseguali  e,  in secondo luogo, realizzare una delle finalita’ della

Comunita’   nel   settore   della   protezione   dell’ambiente  e  di

miglioramento  della  qualita’  delle  vita,  con l’istituzione d’una

normativa in materia di smaltimento di rifiuti.

    La  Corte  di  giustizia  in relazione ad una legge della Regione

Vallona  (Belgio)  che istituiva un divieto assoluto di ammassare, di

depositare,  di  scaricare rifiuti pericolosi provenienti da un altro

Stato  membro  disapplicando  in tal modo la direttiva 84/631/CEE, ha

dichiarato   l’inadempimento  del  Regno  del  Belgio  agli  obblighi

comunitari.   E   cio’,   in  quanto  non  rientrano  nell’ambito  di

applicazione  dell’articolo  30  del Trattato gli oggetti che vengono

trasportati  al  di  fuori di una frontiera nazionale per dar luogo a

negozi  commerciali,  indipendentemente  dalla natura di tali negozi,

tanto  che  i rifiuti, riciclabili o no, devono considerarsi prodotti

la  cui  circolazione, in conformita’ alla suddetta disposizione, non

dovrebbe  in  linea  di  principio essere impedita (sentenza 9 luglio

1992 in C-2/90). La fattispecie esaminata dalla Corte di giustizia e’

coincidente  con  quella  propria  della  legge  regionale del Molise

n. 22/2005  e,  quindi,  la  sua vigenza concretizza un inadempimento

comunitario   del  quale  deve  rispondere  lo  Stato:  la  normativa

impugnata  ha  come  effetto  di  impedire  non  solo  e non tanto la

circolazione  intra  regionale,  ma  quella  comunitaria,  stante  la

considerazione  del  territorio  della Unione europea come uno spazio

giuridico   unitario  per  il  perseguimento  delle  finalita’  di cui

all’art. 2 C.E.

    Nella  applicazione  di  norme  di  recepimento  di  disposizioni

comunitarie   la   nozione   di   «ambiente»   deve  essere  ricavata

dall’ordinamento  comunitario,  nella  specie  nell’articolo  174 del

trattato CE, che ha come obiettivo di assicurare un ambiente salubre:

dunque,  per  quanto  riguarda  le  materie radioattive la disciplina

dell’ambiente   comprende  anche  quella  della  salute  (oggetto  di

competenza  concorrente: art. 117, comma 3, Cost.). E cio’, in quanto

la  finalita’  di  armonizzazione che fonda il potere normativo della

Comunita’ comporta l’apprezzamento del «risultato» da conseguire, che

e’ indicato nelle premesse dell’atto-fonte comunitario.

    Ne  consegue che il limite indicato nel comma 1 dell’articolo 117

Cost.  costituisce  parametro  di  riferimento  per l’esercizio della

competenza  legislativa  dello Stato e della regione, che deve essere

esercitata  in  modo  da  adempiere  all’obbligo di risultato imposto

dalla appartenenza alla Unione europea.

    La  normativa  comunitaria nel settore dei rifiuti radioattivi e’

stata  recepita  nell’ordinamento italiano con decreto legislativo 17

marzo  1995  n. 230  (e  successive modifiche), che contiene principi

fondamentali   e   standards   di  tutela  uniforme,  senza  i  quali

«l’equilibrio ambientale» non sarebbe garantito in maniera unitaria e

soddisfacente  su  tutto  il  territorio  nazionale.  In particolare,

l’articolo 102 del decreto legislativo, riserva allo Stato l’adozione

di  dispositivi,  provvedimenti  ed  ulteriori mezzi di rilevamento e

sorveglianza per la protezione sanitaria ed ambientale.

    La  legge  regionale  del  Molise  n. 22/2005 e’, pertanto, sotto

questo profilo costituzionalmente illegittima.

    5.  –  Violazione dell’art. 117, comma 2, lett. s) Cost., nonche’

del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230.

    Per  quanto  riguarda  la  disciplina ambientale, la Costituzione

attribuisce allo Stato una competenza legislativa esclusiva, sia pure

in  termini che non escludono il concorso di normative delle regioni,

fondate  sulle  rispettive  competenze,  diretta  al conseguimento di

finalita’ di tutela ambientale (in sentenze n. 407 del 2002, n. 307 e

n. 312 del 2003, n. 259 del 2004).

    Il   materiale   radioattivo,   ed   in   particolare  i  rifiuti

radioattivi,  a parte il carattere «particolare « (quanto alla fonte,

soggetti  a  rigorosi  controlli  pubblici per motivi politici e e di

potenzialita’  di  pericolo) della loro produzione presentano, quanto

allo  utilizzo e allo smaltimento, delicati problemi che richiedono –

nell’interesse  generale  della  protezione  dell’ecosistema  e della

salute pubblica – soluzioni e controlli unitari.

    La  legge  regionale  ha  l’effetto  di  denuclearizzare l’intero

territorio  regionale  da  fonti  estranee  al  territorio  regionale

medesimo.  L’effetto  non  risponde  ad  una  esigenza localizzata di

tutela  ambientale,  che potrebbe prospettarsi nell’unica ipotesi che

nella   regione  si verificasse una situazione di accumulo con effetti

nocivi eccezionali nel territorio medesimo o in quelle circostanti.

    La   salvaguardia  ambientale  e’  interesse  «unico»  e  la  sua

enfatizzazione  in sede locale e’ consentita solo ove non pregiudichi

il quadro generale.

    Inoltre,  il problema dello smaltimento di rifiuti pericolosi – e

quelli  radioattivi  lo sono – di origine industriale non puo’ essere

risolto  sulla base di un criterio di «autosufficienza» delle singole

regioni,  poiche’  occorre  tener  conto  della  eventuale irregolare

distribuzione  nel  territorio  delle  attivita’  che  producono tali

rifiuti,  nonche’, nel caso dello smaltimento di rifiuti radioattivi,

delle   necessita’   di   trovare  siti  particolarmente  idonei  per

conformazione del terreno e possibilita’ di collocamento in sicurezza

dei rifiuti medesimi.

    La  comprensibile spinta ad ostacolare insediamenti che aggravino

il rispettivo territorio degli oneri connessi non puo’ tradursi in un

impedimento  insormontabile  alla realizzazione di impianti necessari

per  una  corretta  gestione  del  territorio e degli insediamenti al

servizio di interessi di rilevanza ultra regionale.

    La  legge  regionale  impugnata  in  quanto  discipline  in  modo

preclusivo  ad ogni altro intervento le presenze, anche temporanee, e

lo   stoccaggio   di  sostanze  radioattive,  invade  palesemente  la

competenza esclusiva statale in materia di ambiente e di ecosistema.

    6. – Violazione dell’art. 117, comma 1 e 2, lett. s), Cost.

    La   legge   regionale   n. 22/2005   applica  impropriamente  il

«principio  di autosufficienza» come recepito dal decreto legislativo

5  febbraio  1997,  n. 22,  emanato  in  attuazione  della  direttiva

91/156/CEE  sui  rifiuti  e,  della  direttiva  91/689/CE  su rifiuti

pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi sui rifiuti di

imballaggio.

    Il  decreto  legislativo  di recepimento, invero, esclude dal suo

campo di applicazione i «rifiuti radioattivi» (art. 8, comma 1, lett.

a),  con cio’ esplicitando la specialita’ del settore. La limitazione

contenuta  nel  decreto  legislativo  n. 22  del  1997  risponde alla

esigenza   di   soddisfare   l’interesse   unitario  alla  protezione

ambientale  –  nella  sua  accezione  comunitaria  –  dal  rischio di

inquinamento nucleare.

    La   esclusione,   e   quindi   la   disciplina  separata,  della

regolamentazione  dello  smaltimento e della circolazione dei rifiuti

nucleari  risponde  ai principi di razionalita’ e di proporzionalita’

in  relazione  a  tutti  i  parametri  comunitari,  che costituiscono

attuazione  del  principio  contenuto  nell’art. 6  C.E., ai quali fa

riferimento la norma contenuta nel comma 1 dell’art. 117 Cost.

                                          P. Q. M.

    Chiede  che  l’art. 1  della legge regionale del Molise 27 maggio

2005, n. 22, sia dichiarato illegittimo.

    Si producono:

        1) Legge regionale Molise 27 maggio 2005, n. 22;

        2) Delibera del Consiglio dei ministri del 1° luglio 2005.

          Roma, addi’ 19 luglio 2005

               L’Avvocato dello Stato: Maurizio Fiorilli