Lavoro e Previdenza

giovedì 20 settembre 2007

Soltanto se autorizzato è retribuito lo straordinario dei pubblici dipendenti.

Soltanto se autorizzato è
retribuito lo straordinario dei pubblici dipendenti.

Consiglio di Stato – Sezione
quinta – decisione 20 aprile – 7 settembre 2007, n. 4702

Presidente Iannotta – Relatore
Branca

Ricorrente Mouvion

Fatto

Con la sentenza in epigrafe è
stato respinto il ricorso proposto dal sig. Giancarlo Mouvion, impiegato del
Comune di Genova, per l’accertamento del diritto al compenso per 904 ore di
lavoro straordinario svolto nel periodo 1 gennaio 1987 – 31 novembre 1994, e
per la declaratoria di infondatezza della contestazione, espressa con nota
dell’11 maggio 1995, della pretesa creditoria.

Il Tar ha ritenuto che il
servizio non potesse essere retribuito essendo stato svolto senza la preventiva
autorizzazione del competente ufficio sovraordinato.

Il sig. Mouvion ha proposto
appello per la riforma della sentenza.

Il Comune di Genova si è
costituito in giudizio per resistere al gravame.

Entrambe le parti hanno
depositato memorie a
sostegno delle rispettive tesi.

Alla pubblica udienza del 20
aprile 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

Diritto

Oggetto della controversia è
l’accertamento del diritto al compenso per lavoro straordinario svolto
dall’appellante presso il Comune di Genova, che la detta Amministrazione ha
ritenuto di non dover retribuire per difetto della preventiva autorizzazione.

L’appellante ha fatto rilevare
che l’avvenuto svolgimento del servizio de quo non è messo in dubbio neppure
dall’Amministrazione, che ne ha dato atto con la nota del
Dirigente Servizi Opere Idrauliche 8 novembre 1994, cui andava
riconosciuto il valore di autorizzazione in sanatoria. Ha censurato, pertanto,
la sentenza di primo grado, cui addebita di non aver riconosciuto la fondatezza
del richiamo ai principi di cui all’art. 36 Cost., e
all’art. 2041 c.c., arrestandosi ad una interpretazione eccessivamente rigida
dell’obbligo della autorizzazione preventiva stabilito dal d.P.R. n. 268 del
1987, art. 16. Ha
invocato inoltre, alcune pronunce giurisprudenziali che hanno riconosciuto il
diritto alla retribuzione dello straordinario, indipendentemente dall’autorizzazione
medesima o in virtù di autorizzazione implicita o in sanatoria.

Ad avviso del
Collegio, il giudice di primo grado, respingendo il ricorso, si è uniformato
all’indirizzo largamente consolidato della giurisprudenza del Consiglio di
Stato (Sez. IV, 26 gennaio 2007 n. 294; Sez. V, 1 marzo 2006 n. 996; 23 marzo
2004, n. 1532), che merita di essere confermato.

Occorre ricordare, infatti, che
nell’ambito del rapporto di pubblico impiego, la circostanza che il dipendente
abbia effettuato prestazioni eccedenti l’orario d’obbligo, non è da sola
sufficiente a radicare il suo diritto alla relativa retribuzione (e l’obbligo
dell’amministrazione di corrisponderla), atteso che, altrimenti, si
determinerebbe quoad effectum l’equiparazione del lavoro straordinario autorizzato
rispetto a quello per il quale non è intervenuto alcun provvedimento
autorizzativo, compensando attività lavorative svolte in via di fatto non
rispondenti ad alcuna concreta necessità.

La retribuibilità del lavoro
straordinario quindi, in via di principio, è condizionata all’esistenza di una
formale autorizzazione: detta autorizzazione svolge una pluralità di funzioni,
tutte riferibili alla concreta attuazione dei principi di legalità,
imparzialità e buon andamento cui, ai sensi dell’articolo 97 della
Costituzione, deve essere improntata l’azione della pubblica amministrazione.

Sotto un primo profilo,
l’autorizzazione in parola
implica la verifica in concreto della sussistenza delle ragioni
di pubblico interesse che rendono necessario il ricorso a prestazioni
lavorative eccedenti l’orario normale di lavoro (oltre quelle già ricordate,
C.d.S., sez. IV, 24 dicembre 2003, n. 8522; sez. V, 10
febbraio 2004, n. 472, 27 giugno 2001, n. 3503; 8 marzo 2001, n. 1352; sez. VI,
14 marzo 2002, n. 1531); inoltre, essa rappresenta lo strumento, più adeguato,
per evitare, per un verso, che attraverso incontrollate erogazioni di somme per
prestazioni di lavoro straordinario si possano superare i limiti di spesa
fissati dalle previsioni di bilancio (con grave nocumento dell’equilibrio
finanziario dei conti pubblici) e, per altro verso, che i pubblici impiegati
siano assoggettati a prestazioni lavorative che, eccedendo quelle ordinarie
(individuate come punto di equilibrio fra le esigenze dell’amministrazione e il
rispetto delle condizioni psico – fisiche dell’impiegato), possano creare a
quest’ultimo nocumento alla sua salute e alla sua dignità di persona.

Sotto altro concorrente profilo,
poi (e con particolare riferimento al principio del buon andamento), la formale
preventiva autorizzazione al lavoro straordinario deve costituire per
l’amministrazione anche lo strumento per l’opportuna ed adeguata valutazione
delle concrete esigenze dei propri uffici (quanto al loro concreto
funzionamento, alla loro effettiva capacità di perseguire i compiti ed
espletare le funzioni attribuite dalla legge, nonché alla organizzazione delle
risorse umane ed alla loro adeguatezza), onde evitare che il sistematico ed
indiscriminato ricorso alle prestazioni straordinarie costituisca elemento di
programmazione dell’ordinario lavoro di ufficio.

La preventiva autorizzazione allo
svolgimento di prestazioni lavorative straordinarie costituisce, d’altra parte,
assunzione di responsabilità, gestionale e contabile, per il dirigente che la
emette; e ciò sia nel caso che per tale svolgimento sia preventivamente
stabilita l’erogazione del relativo compenso, sia nel caso che lo stesso dia
luogo, per il lavoratore, ad un “credito” in termini di riposo compensativo, in
entrambi i casi l’autorizzazione de qua incide sul buon andamento del servizio
e sulla economica ed efficiente gestione delle risorse umane, facente capo al
dirigente.

Alla luce dei detti rientamenti,
che si fondano su precise disposizioni di diritto positivo, non meritano
adesione le isolate pronunce di giudici amministrativi di primo grado, che
fanno applicazione del principio sinallagmatico per affermare la sussistenza
incondizionata del diritto alla retribuzione, e del pari inappropriato si
rivela il richiamo all’art. 36 della costituzione.

A quest’ultimo riguardo è stato
più volte affermato che tale norma non può trovare incondizionata applicazione
nel rapporto di pubblico impiego, concorrendo in detto ambito altri principi di
pari rilevanza costituzionale, quali quelli previsti dall’art. 98 Cost. (che,
nel disporre che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione,
vieta che la valutazione del rapporto di pubblico impiego sia ridotta alla pura
logica del rapporto di scambio) e quali quelli previsti dall’art. 97 Cost., contrastando l’esercizio di mansioni superiori rispetto
alla qualifica rivestita, con il buon andamento e l’imparzialità
dell’Amministrazione, nonché con la rigida determinazione delle sfere di
competenza, attribuzioni e responsabilità dei funzionari (cfr. Cons. Stato Sez. VI, 19.9.2000, n.
4871; Sez. VI, 11.7.2000, n. 3882; Sez. VI, 15.5. 2000, n.
2785; Ad. Plen. 18.11.1999, n. 22).

È vero, come afferma
l’appellante, che la giurisprudenza ha ammesso la possibilità che
l’autorizzazione allo svolgimento del lavoro straordinario sia adottata in un
momento successivo alla prestazione, ma è stato anche precisato, tuttavia, che
l’Amministrazione deve sempre procedere alla verifica dei presupposti di
inderogabile necessità che richiedono la prestazione straordinaria (Cons. St.
Sez. V, 18 dicembre 1987 n. 778, citata dall’appellante).

In un caso più recente (Sez. IV,
312 marzo 2005 n. 1445), è stata affermata la legittimità di una deliberazione
della giunta regionale di autorizzazione al pagamento in sanatoria delle prestazioni
in questione, contestata dalla Commissione governativa di controllo, ma la
pronuncia ha potuto fondarsi sull’inequivoco riconoscimento da parte della
giunta regionale di non procrastinabili esigenze di servizio.

Come è evidente, tale precedente
non si attaglia alla fattispecie ora in esame, nella quale l’Amministrazione ha
espressamente escluso di poter adottare un provvedimento in sanatoria, in
difetto della ragionevole certezza che la necessità della prestazione
straordinaria sia stata apprezzata dal dirigente del servizio.

La nota dell’8 novembre 1994, cui
l’appellante vorrebbe connettere il valore di una autorizzazione
in sanatoria, venne poi chiarita dallo stesso dirigente con la successiva del 7
gennaio 1995 n. 464, recante la precisazione che, quanto meno fino all’ottobre
1993 i dati in precedenza forniti risultavano da promemoria mensili redatti dai
singoli interessati senza alcuna firma né degli estensori né dei responsabili
del Servizio.

In conclusione l’appello non può
essere accolto.

Sussistono valide ragioni per
disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

PQM

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione Quinta, rigetta l’appello in epigrafe;

dispone
la compensazione delle spese;

ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.