Ambiente

martedì 08 aprile 2003

Soltanto in caso di urgenza può essere ordinata al proprietario dell’area, anche senza l’accertamento della sua responsabilità , la rimozione dei rifiuti. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 2 aprile 2003 n. 1678

Soltanto in caso di urgenza può essere ordinata al proprietario dell’area, anche senza l’accertamento della sua responsabilità, la rimozione dei rifiuti. (area ambiente cz)

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V Sentenza 2 aprile 2003 n. 1678 – Pres. Varrone, Est. Mastrandrea – Montini (Avv.ti Porqueddu e Cugurra) c. Comune di Calcinato (Avv.ti Bonomi e Romanelli), Regione Lombardia (Avv.ra Stato) e Gerardini ed altri (n.c.) – (conferma T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 13 agosto 1997, n. 869).

FATTO

1. La società Fimo, di cui il Montini – odierno appellante – è amministratore unico, è proprietaria di un capannone industriale di circa 2000 mq. di superficie.

Nella primavera del 1989 la predetta società maturava lintenzione di dare in affitto il capannone in questione (allepoca completamente vuoto).

Contattata unagenzia immobiliare, e grazie ai servigi di questa individuato un potenziale contraente interessato, il 21 maggio 1989 la Fimo stipulava un contratto di locazione con il sig. Gerardini, il quale dichiarava di voler utilizzare il capannone come deposito di prefabbricati per ledilizia.

La società dava regolare comunicazione al Comune di Calcinato, ma non allAutorità di pubblica sicurezza, dellavvenuta cessione in locazione del fabbricato.

Fatto sta che, nel periodo di tempo (individuato dal ricorrente) che andava, allincirca, da fine maggio a fine giugno 1989, il capannone veniva abusivamente utilizzato dal locatario come deposito di rifiuti speciali, tossici e nocivi, provenienti da lavorazioni industriali, venendo così riempito, in tale frangente di tempo, da ben 6000 mc. di siffatto materiale.

Di questa attività la Fimo, che opera a diversi chilometri di distanza, afferma di essere stata completamente alloscuro.

A seguito di sopralluogo effettuato nel capannone dai vigili sanitari, la USSL di Montichiari, con nota del 30 giugno 1989, informava del fatto le Autorità competenti.

2. Successivamente alla segnalazione dellAmministrazione sanitaria territoriale, il Sindaco di Calcinato adottava due primi provvedimenti di urgenza, ovvero le ordinanze 14 luglio 1989 n. 46 e 19 luglio 1989 n. 47.

Con la prima veniva intimato al sig. Montini ed al sig. Gerardini, congiuntamente ed in forma solidale, di provvedere allo sgombero e alla pulizia del capannone dai rifiuti tossici nocivi e speciali anzidetti, mediante trasporto degli stessi ad idoneo sito di stoccaggio temporaneo regolarmente autorizzato, in attesa dello smaltimento definitivo.

Con la seconda, invece, veniva ordinato ai predetti, sempre “in forma congiunta e solidale”, di provvedere ad alcune operazioni per la messa in sicurezza dei locali (riducendo la spinta esercitata dal materiale, interessato anche da un focolaio di incendio, sulle pareti, già lesionate, del capannone).

Avverso le sopraindicate ordinanze il Montini proponeva un primo ricorso dinanzi al TAR Lombardia (rubricato col n. 819/89), contestando tra laltro la propria individuazione come soggetto obbligato allo sgombero dei rifiuti, non avendo egli minimamente partecipato alla commissione dellillecito.

3. Con ordinanza 9 ottobre 1989, n. 57, impugnata con il ricorso n. 1395/89, il Sindaco di Calcinato rinnovava lordine di sgombero e di messa in sicurezza del capannone, individuando questa volta come soggetto obbligato in via solidale con il conduttore, sig. Gerardini, direttamente la società Fimo.

Avverso la suddetta ordinanza contingibile e urgente la Fimo, che si era attivata anche in via giudiziaria contro il Gerardini (iniziative sfociate, tra laltro, nella risoluzione giudiziale del contratto di locazione), deduceva con fermezza che, stando alla disciplina del DPR 915/82, allo smaltimento dei rifiuti erano tenuti i produttori dei rifiuti stessi, senza alcun “aprioristico coinvolgimento” del proprietario dellimmobile ove i predetti rifiuti fossero stati abbandonati.

4. Con gli altri quattro ricorsi proposti in prime cure, inoltre, lappellante contestava, seppur in via tuzioristica, tutti gli atti della procedura di esecuzione di ufficio che ne era seguita, a partire (ricorso n. 57/90) dal provvedimento deliberativo di Giunta municipale n. 455/89 del 16 ottobre 1989, con la quale, preso atto che le precedenti ordinanze erano rimaste ineseguite, e riconosciuta leccezionale urgenza di provvedere allo sgombero e alla pulizia del capannone, lAmministrazione confermava il progetto per il rinforzo demergenza delle pareti prefabbricate dellinfrastruttura, approvato dalla Giunta con delibera del 13 settembre 1989, dando atto che lo stesso rivestiva carattere di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità, ai sensi e per gli effetti di cui allart. 1 della legge n. 1/78, e decideva di appaltare i predetti lavori di rinforzo a trattativa privata, con spese a carico della società Fimo.

5. Con il ricorso n. 1389/93 venivano impugnati gli atti di approvazione del progetto di bonifica predisposto dalla ditta Sageter s.p.a., mentre con il ricorso n. 226/94 venivano, altresì, impugnati gli atti di approvazione del progetto esecutivo redatto dalla menzionata impresa Sageter.

6. Con il ricorso n. 591/96, infine, il Montini impugnava dinanzi al TAR Lombardia gli atti con cui i lavori di bonifica in argomento erano stati definitivamente appaltati alla società Ecotrans s.r.l.

7. Con la sentenza impugnata, in epigrafe indicata, il TAR bresciano ha respinto i primi tre ricorsi (nn. 819/89, 1395/89 e 57/90); ha dichiarato il ricorso n. 1389/93 in parte irricevibile, in parte inammissibile ed in parte ancora improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; ha dichiarato il ricorso n. 226/94 in parte irricevibile e in parte inammissibile; ha dichiarato, infine, il ricorso n. 591/96 irricevibile.

8. Il sig. Montini, come si diceva anche quale amministratore unico della Fimo s.p.a., ha interposto lappello in trattazione avverso la prefata pronunzia, concentrando il tiro delle proprie censure prettamente contro le ordinanze sindacali contingibili ed urgenti di sgombero e bonifica del capannone, contestando quindi la sentenza appellata soprattutto nella parte in cui ha respinto i primi due ricorsi, ed affermandone comunque lerroneità attesa lillegittimità in via derivata dei successivi atti relativi alla procedura esecutiva dufficio.

9. LAmministrazione comunale intimata si è costituita in giudizio per resistere allappello, e dopo aver puntualmente controdedotto ha concluso per la conferma, in ogni sua statuizione, della sentenza gravata.

Anche la Regione Lombardia si è costituita in giudizio al fine di resistere, per quanto di proprio interesse, alla avversa impugnativa, chiedendo lintegrale conferma della sentenza di prime cure, siccome formalmente e sostanzialmente ineccepibile.

Alla pubblica udienza del 21 gennaio 2003 il ricorso in appello è stato introitato per la decisione.

DIRITTO

1. Lappello non merita positiva considerazione.

La questione sottoposta allattenzione di questo Collegio di appello, descritta in narrativa e apparentemente molto complessa, in disparte la molteplicità delle azioni esercitate in primo grado, è stata correttamente delimitata dallo stesso appellante nei termini dello stabilire, essenzialmente, se siano legittimi gli atti (cfr. in particolare le ordinanze sindacali n. 46 del 14 luglio 1989 e n. 47 del 19 luglio 1989) con cui il Comune di Calcinato ha intimato anche al proprietario (appellante), in solido e quindi congiuntamente al locatario detentore, di provvedere con urgenza allo sgombero, alla pulizia ed alla messa in sicurezza di un capannone riempito di rifiuti tossici e nocivi, con il rischio di dover subire altresì il peso economico dellesecuzione dufficio portata a termine in danno dei soggetti inadempienti.

Il reclamante sig. Montini, dichiaratosi con vigore completamente estraneo ed alloscuro dellattività illecita perpetrata dal locatario nel brevissimo tempo successivo alla stipula del contratto di locazione, ha richiamato la normativa generale (allora) vigente, ovvero il DPR 915/82, che addossava ogni onere relativo allo smaltimento dei rifiuti speciali, anche tossici e nocivi, ai produttori dei rifiuti stessi, in quanto unici responsabili delleventuale illecito.

In definitiva, ad avviso del Montini, che ha invocato diverse pronunzie giurisprudenziali a conforto dei suoi assunti, un ordine sindacale di smaltimento dei rifiuti non può essere rivolto al proprietario dellarea (o della struttura) nella quale i rifiuti siano stati depositati, ove questultimo, con il proprio comportamento, in alcun modo abbia contribuito alla causazione dellillecito de quo, dovendo egli restare esente da ogni responsabilità di sorta.

2. La sentenza appellata, preso atto che nello stesso Tribunale amministrativo era in via di consolidamento un orientamento non difforme da quello sopra sintetizzato, e fatto proprio dallappellante, secondo cui, dunque, lordinanza contingibile ed urgente di sgombero di unarea dai rifiuti abusivamente depositati non può essere rivolta al proprietario dellarea su cui siano stati accumulati i rifiuti stessi, ogni qual volta risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità allattività di deposito abusivo, o qualora risulti che, essendo egli venuto a conoscenza di detto accumulo, si sia adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dallordinamento, ha concluso che, nondimeno, talune circostanze anche di ordine fattuale deponevano in senso contrario allasserita totale estraneità del Montini allopera di accumulazione abusiva dei rifiuti nel capannone di proprietà (ad esempio: data di registrazione del contratto di locazione successiva al sopralluogo effettuato dai vigili sanitari; mancata comunicazione dellintervenuta locazione allAutorità locale di pubblica sicurezza; limitatissimo spazio temporale in cui il locatario avrebbe abusivamente trasportato nel capannone, con centinaia di viaggi, ben 6.000 mc.di materiale), e quindi a favore della configurazione in capo al medesimo di una responsabilità quanto meno omissiva in relazione allaccaduto.

3. Senza ombra di dubbio, elementi come quello della data di registrazione del contratto di locazione e, non da ultimo, lincontestata violazione, da parte del locatore, dellobbligo di comunicazione allAutorità di pubblica sicurezza del passaggio di disponibilità del bene, adempimento prescritto dalla legge allevidente fine di agevolare un adeguato controllo del territorio nellinteresse della pubblica collettività, portano, quanto meno, ad approcciare con una certa cautela i fermi proclami di assoluta estraneità formulati dal Montini.

4. Ma ad assumere portata dirimente e decisiva, anche ai fini della pronunzia di infondatezza delle doglianze dedotte in argomento dallappellante, è senza dubbio la doverosa riaffermazione, nella materia de qua, di alcuni principi già enucleati da questa Sezione in tema di esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente attribuito al Sindaco, che, come è noto, presuppone la necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale e imprevedibile, cui non si potrebbe far fronte col ricorso agli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento, senza che, soprattutto in materia di sanità pubblica e protezione dellambiente, possa darsi soverchio rilievo alla durata della situazione di pericolo (atteso che questa, quale ragionevole probabilità che levento dannoso accada, potrebbe protrarsi anche per un lungo periodo senza cagionare il fatto temuto: Cons. Stato, V, 4 febbraio 1998, n. 125), e con lavvertenza che siffatta tipologia di provvedimento urgente, quando miri a preservare la salute pubblica, può essere adottata non solo per porre rimedi a danni già verificatisi alla salute, ma anche e soprattutto, alla stregua dellart. 32 Cost., per evitare che tali danni si verifichino (Cons. Stato, V, 19 febbraio 1996, n. 220).

Più nello specifico, la Sezione ha avvedutamente messo in luce come lesistenza di norme (cfr., in particolare, il sopravvenuto art. 14 del d.lg. 22/97, secondo cui labbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sono vietati e chiunque viola tale divieto è tenuto a procedere alla rimozione, allavvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi “in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sullarea, ai quali [però] tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”) informate al principio secondo cui, in linea di massima, lobbligo di ripristino dello stato dei luoghi grava soltanto sullautore della violazione, mediante commissione od omissione, volontaria o colposa, escludendosi qualsiasi forma di responsabilità oggettiva del proprietario, non impedisce che il sindaco possa imporre specifici comportamenti a carico del proprietario incolpevole.

E ovvio, però, che in tale eventualità è necessario appurare il carattere urgente ed indifferibile dellintervento (che nel caso di specie è fuori discussione: basti solo considerare lo stato precario delle pareti del capannone), con specifico riguardo alla incidenza sulligiene e sulla salute pubblica.

In questa prospettiva, si è chiarito che lordinanza con la quale il sindaco, ai sensi dellart. 9 d.p.r. 10 settembre 1982 n. 915, impone al proprietario dellarea di predisporre un piano di smaltimento dei rifiuti speciali tossici e nocivi su essa giacenti, non ha carattere sanzionatorio, nel senso che non è diretta ad individuare e punire i soggetti ai quali è da attribuire la responsabilità civile e/o penale della situazione abusiva, ma solo ripristinatoria, in quanto volta ad ottenere la rimozione dellattuale stato di pericolo e a prevenire ulteriori danni allambiente circostante e alla salute pubblica; pertanto, detta ordinanza può essere legittimamente indirizzata allattuale proprietario dellarea, cioè a colui che si trova con questultima in un rapporto tale da consentirgli di eseguire gli interventi ritenuti necessari al fine di eliminare la riscontrata situazione di pericolo, ancorché essa sia da imputarsi al precedente proprietario (Cons. Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1904, che alluopo richiama anche TAR Emilia-Romagna, sez. Parma, 22 maggio 1995, n. 241).

Correttamente, dunque, il TAR bresciano, nel dirimere la vertenza concreta, ha ritenuto di potersi anche agganciare allorientamento giurisprudenziale, pur non recentissimo, di questa Sezione, in base al quale in sede di emanazione delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti previste dallart. 153 T.U. 4 febbraio 1915 n. 148, lindividuazione dellobbligato ad eseguire i lavori occorrenti per leliminazione della minaccia allinteresse pubblico può essere legittimamente effettuata in base allo stato di fatto, in quanto la ricerca dellobbligato di diritto, mediante accertamenti complessi e laboriosi, potrebbe essere incompatibile con lintrinseca natura dei provvedimenti contingibili ed urgenti (cfr. Cons. Stato, V, 7 settembre 1991, n. 1137, che riprende V, 16 luglio 1960, n. 520; v. anche Cons. Stato, I, parere 7 aprile 1993, n. 2032/90).

5. Appare, in definitiva, ragionevole che, impregiudicata ogni rivalsa nei confronti delleffettivo responsabile, il soggetto destinatario del provvedimento contingibile ed urgente emesso in materia di smaltimento di rifiuti tossici e nocivi sia individuato (anche) in chi con il bene si trovi in rapporto tale da consentirgli di eseguire con celerità gli interventi ordinati, ritenuti necessari per fronteggiare la situazione di pericolo, alla stregua, occorre ribadire, della natura ripristinatoria durgenza e non sanzionatoria del provvedimento contingibile.

Il Sindaco di Calcinato, dovendo provvedere nellimmediatezza in base alla segnalazione pervenuta, legittimamente ha adottato le impugnate ordinanze durgenza, rivolgendosi non solo nei confronti di chi appariva il locatario detentore del capannone, ma anche nei confronti della proprietà di esso, salvo dover verificare in un successivo momento i soggetti a cui effettivamente accollare le spese sostenute per il perseguimento, dufficio, della tutela degli interessi della collettività interessata.

6. Il primo mezzo censorio di appello deve essere pertanto disatteso, così come del resto, e per gli stessi motivi, il secondo, che è sostanzialmente ripetitivo, dovendosi rimarcare che non era necessario, per le ragioni suddette, spendere una parte del corredo motivazionale dei provvedimenti contestati in merito ad un del tutto eventuale (ed al momento ininfluente) concorso nella commissione dellillecito da parte del proprietario appellante.

7. Quanto, infine, alle lagnanze proposte in ordine alla reiezione dei (quattro) ricorsi relativi allesecuzione dufficio (intervenuta, in verità, dopo non poco tempo) delle misure urgenti di tutela affidate a società specializzate, per stessa ammissione dellappellante proposti per mero tuziorismo, escluso come è ovvio – linvocato effetto caducatorio rispetto alle ordinanze di necessità ed urgenza, delle quali è stata appurata la legittimità, non è stata prospettata in questo grado di giudizio, anche tramite riproposizione, alcuna autonoma censura, fatta salva la contestazione, “solo per completezza difensiva”, della pronunzia di tardività dellultimo ricorso ( n. 591/96, per mezzo del quale il Montini ha impugnato la delibera con cui il Comune resistente ha dato corso allappalto dei lavori per la bonifica del capannone mediante procedura ristretta, nonché la delibera di Giunta comunale con cui i lavori di bonifica e risanamento in questione sono stati affidati in appalto alla Ecotrans s.r.l.); contestazione peraltro non accompagnata da un minimo cenno di richiamo delle originarie lagnanze, e che anche in questo caso quindi potrebbe giudicarsi del tutto irrilevante (non potendo giovare al reclamante una mera pronunzia di ricevibilità del detto atto introduttivo).

Ad ogni modo, la censura appare anche priva della necessaria consistenza giuridica, atteso che la Fimo s.p.a. (come anche il Montini) non era al tempo, in effetti, direttamente interessata dalle statuizioni afferenti le modalità procedurali scelte per laffidamento dellappalto, relativamente alle quali la sua posizione non era differenziata da quella di un qualsiasi soggetto “terzo”, con la conseguenza che il termine decadenziale per limpugnativa decorreva nei suoi confronti dalla pubblicazione degli atti in questione.

8. Alla stregua delle riportate considerazioni, lappello, in definitiva, va rigettato, con compensazione delle spese del presente grado tra le parti costituite, sussistendone i giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, lo rigetta.

Spese del presente grado di giudizio compensate tra le parti costituite.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 21 gennaio 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), in camera di consiglio, con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Claudio Varrone Presidente

Corrado Allegretta Consigliere

Paolo Buonvino Consigliere

Aniello Cerreto Consigliere

Gerardo Mastrandrea Consigliere est.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

Depositata in segreteria in data 2 aprile 2003.