Ambiente

mercoledì 18 febbraio 2004

Rifiuti radioattivi. Lo Stato chiede alla Consulta di dichiarare incostituzionale la legge della Regione Basilicata che preclude il transito delle scorie nucleari sul territorio regionale. RICORSO PER LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE 26 Gennaio 2004 – n. 7

Rifiuti radioattivi. Lo Stato chiede alla Consulta di dichiarare incostituzionale la legge della Regione Basilicata che preclude il transito delle scorie nucleari sul territorio regionale

RICORSO PER LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE 26 Gennaio 2004 – 26 Gennaio 2004, n. 7 

  Ricorso per questione di legittimita’ costituzionale depositato in cancelleria il 26 gennaio 2004 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Ambiente (Tutela dell’) – Norme della Regione Basilicata – Dichiarazione del territorio regionale come denuclearizzato e precluso al transito ed alla presenza di materiali nucleari altrove prodotti – Prevista rilevazione tecnica e strumentale della presenza di tali materiali e adozione delle necessarie misure di prevenzione da parte delle strutture regionali – Denunciata invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente (comprensiva, nei settori regolati da direttive comunitarie, della protezione della salute umana) – Incidenza sugli standard di tutela uniformi in materia di trasporto di sostanze radioattive – Inosservanza di principi fondamentali in materia di tutela della salute – Contrasto con la disciplina statale attuativa di direttive Euratom – Violazione del principio comunitario di libera circolazione delle merci – Non proporzionalita’ del divieto rispetto alla tutela della salute. – Legge della Regione Basilicata 21 novembre 2003, n. 31, in particolare artt. 1 e 2 [recte: art. 1, commi 1 e 2, i quali modificano la legge regionale 31 agosto 1995, n. 59, rispettivamente aggiungendo il comma 1-bis dell’art. 1 e l’art. 4-bis ]. – Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lett. s), e terzo; Trattato CEE, artt. 28 [recte: 23], 30 e 174, comma 1; decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230, artt. 1, comma 1, lett. b), 21, 32, 96, 102, 104 e 120-quater. (GU n. 6 del 11-2-2004 ) 

Ricorso  per  il  Presidente  del  Consiglio dei ministri, difeso

dall’Avvocatura  generale  dello Stato, presso la quale ha il proprio

domicilio in via dei Portoghesi 12, Roma;

    Nei  confronti  della  Regione  Basilicata,  in  persona  del suo

presidente,  per  l’accertamento  dell’illegittimita’  costituzionale

della   legge   regionale  21  novembre  2003,  n. 31,  modifiche  ed

interazioni  alla  l.r.  31  agosto  1995, n. 59 (B.U.R. n. 81 del 22

novembre 2003).

    L’art. 1  della  legge  impugnata ha aggiunto alla l.r. 31 agosto

1995,  n. 59  il  comma  1-bis  secondo il quale ýil territorio della

Regione  Basilicata  e’  dichiarato  denuclearizzato  e  precluso  al

transito  ed  alla presenza, anche transitoria, di materiali nucleari

non  prodotti  nel  territorio  regionale.  Tale  preclusione  non si

applica  ai  materiali  necessari per scopi sanitari e per la ricerca

scientificaý. Considerata la legge in cui e’ stata inserita, anche se

non  vi  e’  detto espressamente, si deve ritenere che la norma sia a

tutela della salute.

    L’indagine,  pertanto,  si  deve svolgere su diverse linee: se la

norma  sia  rivolta  effettivamente  alla  tutela  della  salute;  se

interferisca  con  materie  attribuite  alla legislazione dello Stato

che,  per  essere  tale,  e’  anche  esclusiva; se l’interferenza sia

costituzionalmente consentita.

    Oggetto   della  norma  impugnata,  inserita  in  una  legge  che

disciplina  lo  smaltimento  dei  rifiuti  solidi,  sono  i materiali

nucleari, compresi quelli che non costituiscono rifiuti.

    Di  conseguenza  non  sono  solo  le  norme sui rifiuti che hanno

rilievo nell’indagine.

    Per   comodita’  di  esposizione  i  singoli  punti  non  vengono

esaminati nello stesso ordine nel quale sono stati proposti.

    Dovrebbe  essere  fuori  di dubbio che la legge regionale investe

anche la tutela dell’ambiente, che l’art. 117, secondo comma, lettera

s), Cost. attribuisce alla legislazione statale.

    Come   noto,  l’ambiente  e’  una  materia  soggetta  anche  alla

disciplina comunitaria, costituita attualmente da piu’ direttive, che

hanno trovato attuazione nel d.lgs. n. 230/1995.

    Essendo  intervenute  direttive comunitarie che, per loro natura,

sono  destinate a far introdurre negli ordinamenti degli Stati membri

norme  uniformi, la disciplina attuativa trova applicazione a tutti i

rapporti,  anche  a  quelli che non hanno rilievo comunitario, vale a

dire anche a quelli che non investono due Stati diversi.

    La  nozione  di  ambiente,  rilevante  nell’applicazione di norme

attuative  di  disposizioni  comunitarie,  va,  come  noto,  ricavata

dall’ordinamento comunitario.

    Come  e’  previsto  espressamente  nell’art. 174  CE, la politica

ambientale  contribuisce  a  perseguire  la  salvaguardia,  tutela  e

miglioramento  della  qualita’  dell’ambiente  e  la protezione della

salute  umana.  In  altre  parole  le  norme  comunitarie  hanno come

obiettivo quello di assicurare un ambiente salubre.

    Secondo  questa  nozione  di ambiente vanno interpretate le norme

attuative,   in  particolare  il  d.lgs.  n. 230  del  1995  che,  in

attuazione  delle  direttive  che  vi  sono  indicate,  nel  campo di

applicazione  delle  sue  norme  ha  riportato  anche il trasporto di

materie  radioattive  (art. 1,  lettere  b),  l).  Trattandosi  di un

settore   della   disciplina   ambientale   sottoposto   a  normative

comunitarie,  la  legislazione  nazionale attuativa, lo si ripete, va

interpretata  in  coerenza  con quelle normative. Di conseguenza, per

quanto   riguarda,   in   particolare,  le  materie  radioattive,  la

disciplina dell’ambiente comprende anche quella della salute.

    L’art. 117,  primo  comma,  Cost.  impone alla legge regionale il

rispetto  della  normativa  comunitaria.  Nella valutazione della sua

legittimita’ costituzionale si deve, pertanto, tenere conto di quanto

e’  previsto  dalla  legge  statale  che ha attuato quella normativa,

trattandosi  di  normativa  alla cui emanazione lo Stato e’ tenuto ai

sensi dell’art. 249 CE.

    Se  la  legge  statale ha attuato correttamente quella normativa,

che,  vale  la pena di ribadirlo, fissa anche la nozione di ambiente,

la legge regionale non potra’ derogarvi. La deroga sarebbe consentita

se la norma statale avesse male attuato le direttive comunitarie o si

fosse spinta oltre la sua attuazione.

    In questo caso sorgerebbe una questione sulla portata della norma

comunitaria che dovrebbe essere risolta dalla Corte di Giustizia.

    Quanto si e’ detto vale, naturalmente, solo per quei settori che,

come  quello  in esame, sono stati oggetto di una espressa disciplina

comunitaria.

     Si  puo’  fare  un  esempio  per  chiarire  meglio. Se in materia

ambientale   dovesse  intervenire  un  regolamento  comunitario,  non

dovrebbe   esserci  dubbio  che  nella  sua  applicazione  i  giudici

nazionali  non  potrebbero seguire una nozione di ambiente diversa da

quella portata dall’ordinamento comunitario.

    Il  caso  in  esame  non e’ diverso. La disciplina comunitaria ha

avuto  la  forma  della  direttiva e non del regolamento. Se la norma

nazionale   l’ha   attuata   correttamente  e’  sempre  alla  nozione

comunitaria  di ambiente che ci si deve attenere a meno che non sorga

una questione comunitaria sulla correttezza della attuazione.

    Se  nell’ambiente, secondo la nozione comunitaria, e’ compresa la

protezione  della  salute  umana  (art. 174.1  CE), la materia ricade

nella  legislazione  esclusiva  dello  Stato  ai sensi dell’art. 117,

secondo comma, lettera s) Cost.

    Le  conclusioni  non  sono  diverse  se  si lascia la prospettiva

comunitaria.

    Recentemente   codesta  Corte  ha  apportato  un  chiarimento  di

principio in materia (sent. n. 536/2002): ýl’art. 117, secondo comma,

lettera  s) della Costituzione esprime una esigenza unitaria per cio’

che  concerne  la  tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ponendo un

limite  agli  interventi a livello regionale che possano pregiudicare

gli  equilibri  ambientali.  Come  gia’ affermato da questa Corte, la

tutela  dell’ambiente  non puo’ ritenersi propriamente una “materia”,

essendo     invece     l’ambiente    da    considerarsi    come    un

“valore”costituzionalmente protetto che non esclude la titolarita’ in

capo  alle  regioni di competenze legislative su materie (governo del

territorio,  tutela  della  salute,  ecc.)  per  le quali quel valore

costituzionale  assume  rilievo  (sentenza  n. 407  del  2002). E, in

funzione  di  quel  valore, lo Stato puo’ dettare standards di tutela

uniformi  sull’intero  territorio  nazionale  anche  incidenti  sulle

competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione.

    Gia’  prima  della riforma del titolo V della parte seconda della

Costituzione,  la  protezione dell’ambiente aveva assunto una propria

autonoma  consistenza  che,  in  ragione  degli  specifici ed unitari

obiettivi  perseguiti,  non  si esauriva ne’ rimaneva assorbita nelle

competenze  di  settore  (sentenza  n. 356  del 1994), configurandosi

l’ambiente  come  bene unitario, che puo’ risultare compromesso anche

da  interventi  minori  e  che  va  pertanto  salvaguardato nella sua

interezza (sentenza n. 67 del 1992). La natura di valore trasversale,

idoneo ad incidere anche su materie di competenza di altri enti nella

forma degli standards minimi di tutela, gia’ ricavabile dagli artt. 9

e   32  della  Costituzione,  trova  ora  conferma  nella  previsione

contenuta  nella lettera s) del secondo comma della Costituzione, che

affida  allo  Stato il compito di garantire la tutela dell’ambiente e

dell’ecosistemaý.

    Gli  standards  di  tutela  sono  stati  fissati  dalla normativa

statale  gia’  richiamata,  che ha disciplinato anche il trasporto di

materie  radioattive (art. 21), per il quale sono state confermate le

disposizioni  della legge 31 dicembre 1962, n. 1860 (art. 5), secondo

le  quali  e’  necessaria   una  apposita autorizzazione ministeriale,

rilasciata  sentiti  l’ANPA  e il Ministero dell’interno, nella quale

possono    essere   stabilite   particolari   prescrizioni   definite

dal-l’ANPA, valide per l’intero viaggio e da attuare sui territori di

tutte le regioni interessate.

    Il  divieto di transito nell’ambito di una regione, incidendo sui

rischi  connessi  al  viaggio,  puo’  rendere  non  piu’  adeguate le

prescrizioni  imposte, pregiudicando le possibilita’ di prevenzione e

di controllo dello Stato.

    Questi    rilievi   mettono   in   evidenza   la   illegittimita’

costituzionale della norma anche da un diverso punto di vista.

    Codesta  Corte, dopo averlo chiarito in una occasione precedente,

ha  ribadito che ýla valutazione della necessita’ del conferimento di

una  funzione  amministrativa  ad  un  livello territoriale superiore

rispetto  a  quello  comunale  deve essere necessariamente effettuata

dall’organo legislativo corrispondente almeno al livello territoriale

interessato  e  non  certo  da  un  organo legislativo operante ad un

livello  territoriale  inferiore (come sarebbe un consiglio regionale

in relazione ad una funzione da affidare – per l’esercizio unitario -

al  livello  nazionale).  Questa scelta legislativa che trova sicuro,

seppure  implicito, fondamento costituzionale nell’art. 118 Cost., in

relazione  al  principio  di legalita’, deve giustificarsi in base ai

principi di sussidiarieta’, differenziazione ed adeguatezzaý

    Un  trasporto  di materie radioattive, che interessi territori di

piu’ regioni, non puo’ essere disciplinato se non da una fonte capace

di produrre effetti giuridici al di la’ dei singoli territori.

    Secondo   l’ordinamento  italiano  e’  solo  lo  Stato  che  puo’

provvedere con effetti ultraregionali, con la capacita’ di coordinare

gli  interessi  dei  vari  enti  interessati e con la garanzia di una

tutela adeguata e bilanciata di tutti.

    Trasporti  di un tale genere, come e’ stato colto dalla normativa

richiamata,  non possono essere lasciati alla iniziativa dei soggetti

interessati,  ma  richiedono  l’intervento  preventivo  di  un organo

amministrativo  capace  di  stabilire  le  prescrizioni  particolari,

necessarie per prevenire i pericoli.

    L’organo,   in   base   ai  criteri  enunciati  nel  primo  comma

dell’art. 118  Cost., non puo’ essere che statale. Secondo i principi

gia’   richiamati,   enunciati  da  codesta  Corte,  anche  la  fonte

legislativa non puo’ essere che statale.

    Da qui l’illegittimita’ della norma impugnata.

    A  questo  proposito va tenuto presente che la norma impugnata e’

la riproduzione, quasi letterale, di una norma della Regione Sardegna

(legge  regionale  3  luglio 2003, n. 8, Dichiarazione della Sardegna

territorio  denuclearizzato  (B.U.R. n. 20 dell’8 luglio 2003). Anche

questa legge e’ stata a suo tempo impugnata.

    Se  entrambe fossero dichiarate costituzionalmente legittime, una

potesta’  analoga  dovrebbe  essere  riconosciuta  a  tutte  le altre

regioni  con  la conseguenza che le materie radioattive, salvi i casi

esclusi,  non  potrebbero  uscire  dalla  regione  in  cui sono state

prodotte. L’unico mezzo possibile potrebbe essere solo l’aereo, con i

rischi ambientali ed alla salute che e’ facile immaginare. Ma nemmeno

questa  sarebbe una possibilita’ sicura se il transito nel territorio

regionale  non  fosse solo quello per terra ma dovesse essere inteso,

come  non  e’  da  escludersi,  come  transito  attraverso  lo spazio

regionale nella sua integrita’.

    La norma sarebbe illegittima anche se valutata dal punto di vista

della tutela della salute, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

    La  normativa  regionale, infatti, dovrebbe attenersi ai principi

fondamentali posti dalla legge dello Stato.

    Questi  principi  vanno  dedotti  dal  d.lgs. n. 230 del 1995, in

particolare, per quanto riguarda la materia interessata, dall’art. 21

che, nel disciplinare il trasporto di materie radioattive, prevede il

regime dell’autorizzazione con prescrizioni.

    Come  noto, i principi fondamentali sono quelli che assicurano il

coordinamento  tra  le  normative  regionali  e  l’equilibrio tra gli

interessi rispettivi.

    Imponendo  il  divieto di transito e non attenendosi al regime di

autorizzazione,   la  Regione  Basilicata  ha  violato  il  principio

suindicato, squilibrando il sistema normativo complessivo.

    La  legge  impugnata  e’ costituzionalmente illegittima anche per

violazione  dell’art. 117,  primo comma, Cost. sotto un secondo punto

di vista.

    La materia, come si e’ visto, e’ disciplinata dal d.lgs. 17 marzo

1995,    n. 230,    Attuazione    delle   direttive   89/618/Euratom,

90/641/Euratom, 92/3/Euratom e 96/29/Euratom in materia di radiazioni

ionizzanti.

    Nell’art. 1.1   che   delimita   il  campo  di  applicazione,  le

disposizioni   del  decreto  sono  dichiarate  applicabili  (1)  alla

ýproduzione,   trattamento,   manipolazione   detenzione,   deposito,

trasporto, importazione, esportazione, impiego, commercio, cessazione

della detenzione, raccolta e smaltimento di materie radioattiveý.

    Il testo normativo, in attuazione delle direttive comunitarie, ha

posto  la disciplina completa della materia che, rivolta a realizzare

in  forma  coordinata  e  compatibile  gli interessi del mercato e la

tutela  dell’ambiente  e della salute, investe tutte le attivita’ che

rientrano nel suo Campo di applicazione (art. 1).

    Disciplina,  in  particolare, il Trasporto di materie radioattive

(art. 21),  le  Spedizioni,  importazioni  ed esportazioni di rifiuti

radioattivi   (art. 32),   i  Limiti  di  esposizione  (art. 96),  ha

introdotto   Disposizioni   particolari  per  i  rifiuti  radioattivi

(art. 102),   e   sul   Controllo   sulla  radioattivita’  ambientale

(art. 104)  e Particolari disposizioni per le attivita’ di protezione

civile  e  polizia giudiziaria (art. 126-quater). Le legge impugnata,

precludendo  in  via generale il transito e la presenza nella regione

di  materiale  nucleare, viola il d.lgs. nel suo complesso, in quanto

fonte   di  origine  comunitaria  della  disciplina  integrale  della

materia.

    A questa violazione di sistema si aggiunge anche la violazione di

norme singole.

    Come  noto, i rifiuti, di qualsiasi natura, costituiscono merce e

per  essi  vige  il principio di libera circolazione, che comporta il

divieto di qualsiasi restrizione quantitativa (art. 28 CE).

    La   norma   impugnata  costituisce  un  ostacolo  evidente  alla

circolazione di una merce, oggetto di commercio intracomunitario.

    L’art. 30  CE consente divieti e restrizioni al transito di merci

giustificati,  tra  gli altri, anche da motivi di ordine pubblico, di

pubblica sicurezza e di tutela della salute.

    La giurisprudenza comunitaria, peraltro, e’ costante nel ribadire

che  le limitazioni debbono essere proporzionate e indispensabili per

la tutela dell’interesse rilevante.

    Il  divieto  di  transito  e’  sicuramente non proporzionato. Gli

interessi   rilevanti   sono  tutelati  adeguatamente  attraverso  le

particolari  prescrizioni  consentite  dall’art. 21 d.lgs. n. 230 del

1995.

    Viene in questo modo a risultare ancora piu’ evidente l’obiettivo

perseguito  dalla  norma  impugnata,  che  non e’ quello della tutela

della salute.

    Una  tale  tutela,  infatti,  si  realizza  attraverso misure che

investano   tutte  le  materie  radioattive,  anche  quelle  prodotte

all’interno della regione.

    Il  fatto  che  si  precluda  il  semplice  transito  di  materie

provenienti  da  altre regioni, indipendentemente dalle condizioni di

sicurezza  secondo  le quali sono trasportate, sta ad indicare che si

sono  voluti  evitare  oneri  di controllo ed eventuali necessita’ di

intervento,   vale  a  dire  che  si  e’  mirato  alla  tranquillita’

amministrativa  degli  organi  intraregionali e non alla tutela della

salute   che,   una   volta   rispettate   le   apposite  particolari

prescrizioni, e’ adeguatamente realizzata.

    Si  potra’  obiettare  che  il  transito  aumenta  il  rischio di

incidenti;  la  regione,  in  altre parole, avrebbe voluto evitare il

rischio del fortuito.

    Ancora  una  volta e’ la giurisprudenza comunitaria che chiarisce

il  punto.  Il  fatto  che una certa operazione su merci comporti dei

rischi  non  ne giustifica la preclusione perche’ la proporzionalita’

va  valutata  anche in relazione alla percentuale di rischio e non e’

proporzionale  quella misura che, per sola tranquillita’ ed al di la’

del rischio effettivo, ne preveda il divieto.

    Va  ricordato,  a  questo riguardo, che il trasporto di materiale

radioattivo  si  svolge  con  particolare  cautela  anche  per quanto

riguarda la circolazione stradale.

    In  ogni  caso,  anche  se  si  prospettasse la via argomentativa

esaminata,  sorgerebbe una questione comunitaria che andrebbe risolta

dalla Corte di Giustizia.

    La norma impugnata, in conclusione, e’ illegittima per violazione

dell’art. 117,  primo  comma, o dell’art. 117, secondo comma, lettera

s) o dell’art. 117, terzo comma, Cost.

    Dalla  illegittimita’  costituzionale  dell’art.  1  della  legge

regionale   deriva   quella  dell’art. 2.  In  esso  e’  prevista  la

rilevazione   tecnica   e  strumentale  di  presenze  sul  territorio

regionale  di  materiale  nucleare,  per  l’adozione  delle misure di

prevenzione  necessarie  ýai  fini  di  cui al precedente articolo 1,

comma  1-bis  quindi sul presupposto della efficacia di quest’ultima

norma.

P. Q. M.

    Si conclude perche’ la legge della Regione Basilicata 22 novembre

2003, n. 31 sia dichiarata costituzionalmente illegittima.

    Si   produce  estratto  della  deliberazione  del  Consiglio  dei

ministri del 9 gennaio 2004.

        Roma, addi’ 14 gennaio 2004.

           Vice Avvocato generale dello Stato: Glauco Nori