Rai digitale nel mirino dell’Antitrust per possibili violazione del sistema concorrenziale

Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, Comunicato – Provvedimento 15 gennaio 2004

RAI – Radiotelevisione Italiana / Rami di azienda

Provvedimento n. 12795

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 15 gennaio 2004;

SENTITO il Relatore Professor Nicola Occhiocupo;

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;

VISTI gli atti delle società RAI – Radiotelevisione Italiana S.p.A., pervenuti in data 6 novembre 2003;

VISTE le richieste di informazioni alla società RAI – Radiotelevisione Italiana S.p.A., inviate in data 28 novembre 2003;

VISTA la risposta della società RAI – Radiotelevisione Italiana S.p.A. alle suddette richieste di informazioni, pervenuta in data 17 dicembre 2003;

VISTI gli atti del procedimento;

CONSIDERATO quanto segue:

I. LE PARTI

1. RAI – Radiotelevisione Italiana S.p.A. (di seguito RAI) è la società cui è affidato in esclusiva il servizio pubblico di diffusione di programmi radiofonici e televisivi, con qualsiasi mezzo. La concessione del servizio pubblico radiotelevisivo è disciplinata dalla convenzione, di durata ventennale, sottoscritta in data 15 marzo 1994, approvata con D.P.R. del 28 marzo 1994, tra RAI e l’allora Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni. La quasi totalità del pacchetto azionario di RAI (99,5%) è detenuta, tramite la società RAI Holding S.p.A., dal Ministero dell’Economia.

RAI opera mediante tre canali radiofonici e tre canali televisivi a diffusione nazionale, nonché attraverso alcuni canali televisivi tematici. Inoltre, RAI svolge attività nella raccolta pubblicitaria attraverso la controllata Sipra S.p.A. e nei mercati delle reti e delle infrastrutture per la trasmissione del segnale radiotelevisivo attraverso la controllata RAI Way S.p.A. (di seguito RAI WAY), che ha per oggetto sociale la progettazione, l’installazione, la realizzazione, la manutenzione, l’implementazione, lo sviluppo e la gestione di impianti radiotelevisivi, compresa la gestione del relativo software e delle attività distributive e di assistenza.

Nel 2002 RAI ha realizzato un fatturato consolidato di 2.795 milioni di euro a livello mondiale, di cui 2.736 milioni a livello nazionale.

2. Emilia Tv S.r.l.s.u. (di seguito Emilia Tv) è titolare dell’emittente Emilia Tv e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini dell’Emilia Romagna.

Rete 7 S.p.A. (di seguito Rete 7) è titolare dell’emittente E’Tv e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini di Emilia Romagna, Lombardia, Toscana e Veneto.

Teletime S.r.l. (di seguito Teletime) è titolare dell’emittente Teletime e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini del Piemonte.

Video Puglia S.r.l. (di seguito Video Puglia) è titolare dell’emittente locale Telepuglia.

Edivision S.p.A. (di seguito Edivision) è titolare dell’emittente Antenna Sud e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini di Basilicata, Puglia e Molise.

Telecolor International TCI S.p.A. (di seguito TCI) è titolare delle emittenti Tele Color Italia 7 e Tele Color Video 3, e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini di Sicilia, Calabria, Puglia, Campania e Basilicata.

Sige S.p.A. (di seguito Sige) è titolare delle emittenti locali Teletna e Antenna Sicilia.

Teleliguria S.r.l. (di seguito Teleliguria) è titolare dell’emittente Teleliguria e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini della Liguria.

Radiotelevisione di Campione S.p.A. (di seguito RC) è titolare dell’emittente TLC Campione e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini di Lombardia e Piemonte.

MIT S.r.l. (di seguito MIT) è titolare dell’emittente Sei Milano e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini di Piemonte, Emilia Romagna, Lombardia e Veneto.

TGR – TeleGrosseto S.r.l. (di seguito TGR) è titolare dell’emittente TeleGrosseto e concessionaria per l’esercizio della radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri a carattere informativo nell’ambito locale delimitato da alcuni bacini della Toscana.

II. DESCRIZIONE DELLE OPERAZIONI

3. Le operazioni di concentrazione in esame consistono nell’acquisizione, da parte di RAI, di rami d’azienda di proprietà delle società Emilia Tv, Rete 7, Teletime, Video Puglia, Edivision, TCI, Sige, Teleliguria, RC, MIT e TGR, costituiti complessivamente da [omissis]11 [Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle informazioni.] impianti di trasmissioni televisive e dalle relative frequenze. Le acquisizioni sono realizzate da RAI ai fini della sperimentazione per la diffusione di programmi numerici e di servizi in tecnica digitale su frequenze terrestri, così come previsto dall’articolo 2 bis della legge n. 66/01, che consente agli attuali concessionari televisivi nazionali l’acquisto di impianti gestiti da emittenti locali allo scopo di promuovere l’avvio del nuovo sistema trasmissivo.

4. In particolare, dette operazioni si inseriscono in un Progetto unitario (denominato Progetto per la sperimentazione e l’introduzione del servizio digitale terrestre) e sono finalizzate alla costituzione di due reti trasmissive in tecnica digitale terrestre (cd. multiplex). [omissis].

III. QUALIFICAZIONE DELLE OPERAZIONI

5. Le operazioni descritte, in quanto comportano l’acquisizione del controllo di parti di imprese, costituiscono delle concentrazioni ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/90.

Ciascuna di esse rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le condizioni di cui all’articolo 1 del Regolamento CEE n. 4064/89, così come modificato dal Regolamento CE n. 1310/97, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dalle imprese interessate è superiore a 398 milioni di euro.

6. In considerazione della unitarietà del progetto di costruzione dei due multiplex, cui fanno capo le singole operazioni di concentrazione, nonché del fatto che le acquisizioni sono state notificate contestualmente dal medesimo acquirente (la RAI), si ritiene necessario procedere ad una valutazione congiunta delle singole acquisizioni comunicate.

IV. VALUTAZIONI

a) I mercati rilevanti

7. I mercati su cui avrà effetto la presente concentrazione sono22 [Tale orientamento è stato espresso dall’Autorità in una serie di recenti provvedimenti; da ultimo in prov. 12688, caso n.C6138 – MTV Italia/Napoli 9 di Teleacerra, dell’11 dicembre 2003 (Boll. 50/2003). ]:

– il mercato delle reti per la trasmissione del segnale televisivo terrestre in ambito nazionale;

– il mercato delle infrastrutture per la trasmissione del segnale televisivo.

8. L’estensione geografica dei mercati rilevanti è nazionale, in considerazione dei differenti regimi normativi nazionali che disciplinano le attività in questione, della copertura delle infrastrutture di rete impiegate nonché dall’insieme dei telespettatori che possono essere raggiunti.

Il mercato delle reti per la trasmissione del segnale televisivo terrestre in ambito nazionale

9. Una rete televisiva è composta da un insieme di impianti distribuiti sul territorio, ciascuno dei quali è autorizzato ad utilizzare una frequenza (canale) appartenente allo spettro disponibile. In conformità con quanto previsto dalla legge n. 249/97, le reti possono essere destinate ad un Servizio Nazionale (tutti i trasmettitori irradiano lo stesso programma) o Locale (sottoinsiemi di trasmettitori irradiano programmi diversi in aree geografiche diverse). Per le trasmissioni televisive, la legge n. 249/97 prescrive che l’ambito locale debba essere quello regionale. La qualità del servizio e la localizzazione dei siti debbono essere le stesse per le reti che svolgono un servizio nazionale e per quelle che svolgono un servizio regionale. In altre parole, la rete è unica e può essere utilizzata per irradiare sia un solo programma nazionale, sia 21 programmi regionali. Queste reti, decomponibili in reti regionali, vengono usualmente dette “reti di I livello”33 [La legge n. 5/00, a modifica di quanto prescritto dalla legge n. 249/97, ha consentito la definizione e la concessione di reti a copertura sub-regionale. Tali reti sono state definite dall’AGCom utilizzando le risorse frequenziali non utilizzate (le “ulteriori risorse” di cui parla la legge n. 249/97) dalle 17 copie della rete nazionale di riferimento e dimensionando gli impianti in modo tale da non causare una riduzione dell’area di servizio delle 17 reti nazionali decomponibili a livello regionale al di sotto dell’80%. Le reti risultanti dalla pianificazione delle risorse residue viene usualmente indicata come “Pianificazione di II livello” e le sotto-reti risultanti, con area di servizio provinciale o pluri-provinciale, vengono brevemente dette reti provinciali.]. La domanda e l’offerta di frequenze e dei relativi impianti, per la trasmissione televisiva in chiaro in tecnica sia analogica che digitale, individuano il mercato delle reti per la trasmissione del segnale televisivo terrestre in ambito nazionale.

10. In Italia, a differenza di altri Paesi europei, l’assetto attuale del mercato delle reti è il prodotto di un’evoluzione dell’uso della banda di frequenza destinata alle trasmissioni radiotelevisive che, nel corso degli anni, ha cristallizzato la struttura di mercato venutasi a creare nel tempo. Infatti, la mancanza di un processo centralizzato di efficiente assegnazione delle frequenze ha comportato prima, negli anni ’80, una corsa all’accaparramento di frequenze (cd. “guerra delle frequenze”) e, successivamente, una situazione di saturazione e di occupazione di fatto della banda dello spettro frequenziale assegnata al servizio radiotelevisivo44 [Questa situazione è stata definita dalla Corte Costituzionale come di “occupazione di fatto delle frequenze (esercizio di impianti senza rilascio di concessioni e autorizzazioni), al di fuori di ogni logica di incremento del pluralismo nella distribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva dell’etere” (cfr. Sentenza della Corte Costituzionale n. 466 del 2002).].

11. RAI dispone di un monte frequenze ed impianti tale da garantirgli la disponibilità di tre reti televisive che coprono la quasi totalità del territorio e della popolazione nazionale. In particolare, RAI ha il maggior numero di frequenze, disponendo in media di oltre [omissis] frequenze ed impianti per ognuno dei tre canali nazionali (RAI1, RAI2 e RAI3)55 [I valori del numero di frequenze ed impianti distinti per emittente sono i seguenti: [omissis] (cfr. risposta alla richiesta di informazioni di RAI del 17 dicembre 2003).]. Ciò a fronte di un valore, previsto dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni nel 1998 nell’ambito del Piano nazionale di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione televisiva in tecnica analogica (delibera AGCom n. 68/98; di seguito il Piano Analogico), pari a 487 frequenze ed impianti, per la realizzazione di una rete con copertura nazionale, ossia caratterizzata da una copertura pari all’80% del territorio nazionale ed a oltre il 92% della popolazione residente, secondo la definizione prevista dalla legge n. 249/97, articolo 3, comma 5. Il Piano Analogico aveva altresì previsto che una riorganizzazione dell’assetto frequenziale avrebbe consentito l’esistenza, con la garanzia di un servizio di buona qualità, di 17 reti a copertura nazionale, di cui 11 destinate all’emittenza nazionale e 6 a quella locale.

12. La mancata attuazione del Piano Analogico ha determinato una forte limitazione della numerosità delle reti nazionali esistenti: attualmente le uniche reti televisive a copertura nazionale, ossia copertura dell’80% del territorio nazionale, sono le sei reti di RAI e Mediaset. Esistono poi alcune reti considerate nazionali, ma che disponendo ancora di un numero di frequenze ed impianti inferiore quello previsto dal Piano Analogico per una rete nazionale, presentano una copertura significativamente inferiore all’80% del territorio italiano. Queste sono: La7, MTV, Home Shopping Europe, TeleMarket, Rete A e Rete Capri66 [Si rileva infine l’esistenza di due ulteriori reti analogiche, ex Tele+ Bianco e Tele+ Nero, che sono tuttavia attualmente destinate al servizio di televisione a pagamento. ].

13. Esistono infine reti per la sperimentazione del segnale televisivo in tecnica digitale (cd. multiplex). In particolare, i gruppi Mediaset e Telecom Italia dispongono di un proprio multiplex con una copertura potenziale pluri-regionale77 [L’effettiva copertura delle reti digitali dovrebbe tener conto sia di fenomeni interferenziali, comuni alla tecnica analogica, che fanno decadere la qualità del segnale ricevuta dagli utenti, sia della circostanza che il segnale trasmesso dalle reti di diffusione digitali, a differenza di quello che viaggia nelle reti analogiche, necessita di specifiche apparecchiature di ricezione istallate presso le famiglie raggiunte dalla copertura del segnale digitale (cd. decoder). Attualmente, la quantità di decoder (per la ricezione del segnale digitale su frequenze terrestri) istallata presso le famiglie italiane ammonta a qualche decina di migliaia di unità.].

14. Alla luce delle precedenti considerazioni, l’assetto attuale del mercato delle reti per la trasmissione del segnale televisivo terrestre in ambito nazionale appare contraddistinto da una allocazione fortemente asimmetrica e discriminatoria di tali risorse scarse tra gli operatori televisivi, che favorisce i due principali gruppi.

In particolare, RAI dispone di un gran numero di frequenze analogiche, con le quali irradia tre reti televisive che coprono quasi interamente il territorio nazionale. Tale monte frequenze, risultando fortemente eccedentario rispetto a quanto previsto dal Piano Analogico, appare idoneo a determinare significative ridondanze di copertura delle suddette reti televisive88 [Con il termine “ridondanza di copertura” si intende quella situazione in cui trasmettitori diversi di uno stesso operatore diffondono lo stesso programma televisivo su frequenze diverse ma su una stessa area di servizio, ovvero su aree che hanno un’ampia intersezione. ].

Il mercato delle infrastrutture per la trasmissione del segnale televisivo

15. Il mercato delle infrastrutture trasmissive del segnale televisivo è individuato dalla domanda e dall’offerta dei seguenti servizi: servizi di trasporto e diffusione del segnale televisivo, cosiddetti di broadcasting, che consistono nella distribuzione dei segnali video e audio ai telespettatori, attraverso apposite apparecchiature trasmissive; l’attività di condivisione dei siti che consiste nell’ospitare impianti di comunicazioni (collegamenti in ponti radio, broadcasting televisivo e radiofonico) sulle proprie infrastrutture (torri e siti); servizi di rete che comprendono i servizi di pianificazione ed engineering (quali la pianificazione della rete, la valutazione dell’impatto elettromagnetico, la realizzazione della progettazione esecutiva degli impianti), le attività di realizzazione (quali la gestione del progetto, la realizzazione degli impianti, l’installazione, la gestione e manutenzione degli impianti, la gestione e tele-monitoraggio della rete) e l’attività amministrativa ausiliaria (in particolare, l’ottenimento dei permessi dagli enti locali e dalle autorità competenti).

16. Occorre osservare che il trasporto e la diffusione del segnale televisivo, l’ospitalità di impianti sulle proprie infrastrutture, ed i servizi di rete potrebbero essere considerati come tre mercati distinti99 [Cfr. caso n. C4601, Crown Castle Europe/Rai Way, dell’8 agosto 2001. ]. Tuttavia, nel caso di specie, la definizione dei mercati rilevanti può essere mantenuta aperta, rimandando alla fase istruttoria una più compiuta valutazione.

17. RAI opera su tale mercato attraverso la controllata RAI WAY, che dispone di oltre [omissis] siti dislocati su tutto il territorio nazionale. Nel 2002, il fatturato di RAY WAY a favore di RAI è stato pari a circa [omissis] milioni di euro, mentre quello relativo a servizi a favore di terzi è stato pari a circa [omissis] milioni di euro. In tale mercato, oltre a RAI, opera, con una posizioni di rilevo Mediaset, attraverso la propria controllata Elettronica Industriale110 [La quota di mercato di RAI nei servizi di broadcasting, era, nel 2000, pari a circa il 50%, mentre quella di Mediaset era circa il 33%; inoltre, la quota di RAI nella condivisione dei siti, sempre nel 2000, era pari a circa il 7% (cfr. caso n. C4601, cit.).]0.

b) Gli effetti delle operazioni di concentrazione

18. In via preliminare, si deve osservare che l’integrazione verticale dei gruppi televisivi nazionali, nonché la sostanziale mancata attuazione di un meccanismo centralizzato di assegnazione delle risorse, hanno favorito, come sopra esposto, un assetto di mercato contraddistinto da una allocazione fortemente diseguale della capacità frequenziale, che vede la presenza di due operatori, RAI e Mediaset, che dispongono di risorse e reti in misura molto superiore agli altri. Ne è derivata una configurazione tipica di mercati duopolistici simmetrici.

Le operazioni in esame si inseriscono, quindi, in un contesto di mercato in cui l’assegnazione delle risorse frequenziali è già fortemente sperequata. In particolare, RAI possiede tre reti analogiche, che coprono quasi interamente il territorio e la popolazione nazionali, e dispone del maggior numero di frequenze tra gli operatori televisivi, quantità largamente eccedentaria rispetto a quanto stabilito dal Piano Analogico dell’Autorità di regolamentazione. Si osserva, al riguardo, che RAI ha nella propria disponibilità un numero totale di oltre [omissis] frequenze, destinate all’emittenza radiotelevisiva nazionale in chiaro, su una dimensione complessiva stimabile, allo stato delle conoscenze disponibili, in circa 12.000. Conseguentemente si può assumere che RAI detenga una quota pari a circa il [omissis]% di tali risorse.

19. In definitiva, le acquisizioni in esame appaiono poter consolidare la posizione di mercato della RAI nei mercati rilevanti. La RAI infatti incrementerebbe ulteriormente il proprio numero di frequenze ed impianti, nonché di siti ed infrastrutture per la trasmissione del segnale televisivo. Tale circostanza appare tanto più considerevole in mercati caratterizzati, tra l’altro, dalla presenza di un altro operatore, Mediaset, che già detiene una posizione di rilievo, inclusa quella raggiunta nel mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo. L’insieme di queste circostanze potrebbe, inoltre, ostacolare gli altri operatori e l’ingresso di nuovi sui mercati richiamati111 [Cfr. prov. 12322, caso n. C5939, RTI/Rami di azienda di SOPRODIMEC, del 7 agosto 2003, in boll. n. 32/2003.]1.

L’intento di destinare le risorse frequenziali oggetto delle acquisizioni alla realizzazione di due ulteriori reti, che, essendo in tecnica digitale, consentirebbero la diffusione di oltre 10 programmi, richiede di valutare le operazioni in esame anche sotto il profilo dell’accrescimento della capacità trasmissiva in termini di quantità di reti televisive offerte da RAI.

RITENUTO, pertanto, che le operazioni in esame siano suscettibili di determinare, ai sensi dell’articolo 6 della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sui mercati nazionali delle reti e delle infrastrutture per la trasmissione del segnale televisivo terrestre in ambito nazionale;

RITENUTO necessario disporre altresì la riunificazione dei procedimenti nell’ambito della medesima istruttoria;

DELIBERA

a) l’avvio dell’istruttoria, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90, nei confronti delle società RAI – Radiotelevisione Italiana S.p.A., Emilia Tv S.r.l.s.u., Rete 7 S.p.A., Teletime S.r.l., Video Puglia S.r.l., Edivision S.p.A., Telecolor International TCI S.p.A., Sige S.p.A., Teleliguria S.r.l., Radiotelevisione di Campione S.p.A., MIT S.r.l. e TGR – TeleGrosseto S.r.l.;

b) la fissazione del termine di giorni dieci, decorrente dalla data di notificazione del presente provvedimento, per l’esercizio da parte dei legali rappresentanti delle parti, ovvero da persone da esse delegate, del diritto di essere sentiti, ai sensi dell’articolo 14, comma 1, della legge n. 287/90, precisando che la richiesta di audizione dovrà pervenire alla Direzione “D” di questa Autorità almeno tre giorni prima della scadenza del termine sopra indicato;

c) che il responsabile del procedimento è il dott. Marco Delmastro;

d) che gli atti del procedimento possono essere presi in visione presso la Direzione “D” di questa Autorità dai rappresentanti legali delle parti, nonché dai soggetti aventi un interesse giuridicamente rilevante o da persona da essi delegata;

e) che il procedimento deve concludersi entro quarantacinque giorni decorrenti dalla data di delibera del presente provvedimento.

Il presente provvedimento verrà notificato agli interessati e pubblicato ai sensi di legge.

IL SEGRETARIO GENERALE

Rita Ciccone

IL PRESIDENTE

Giuseppe Tesauro