Quali sono i soggetti che possono impugnare la concessione edilizia.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 30 gennaio 2003 n. 469 – Pres. Quaranta, Est. Farina – Progetto Grande Bicocca Multisala s.r.l. (Avv.ti Sala, Belvedere, Fumagalli, Decio e Ferrari) c. Anteo s.r.l. ed altri (Avv.ti Tanzarella e Vaiano) e Comune di Milano (Avv.ti Tempesta, Surano e Izzo) – (annulla T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 24 aprile 2002, n. 1641).

FATTO

1. Il ricorso in appello n. 3833 del 2002 è proposto dalla s.r.l. Progetto Grande Bicocca Multisala. È stato notificato alle parti mezionate in epigrafe il 9 maggio 2002 e depositato il 16 maggio.

È chiesta la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, sede di Milano, III Sezione, n. 1641 del 24 aprile 2002, con la quale è stata annullata la concessione edilizia, rilasciata dal comune di Milano all’appellante, per la costruzione di un centro d’intrattenimento nell’ex insediamento <Ansaldo>, in zona con destinazione industriale ed artigianale.

La decisione viene censurata sia perché il ricorso in primo grado era da dichiarare inammissibile, sia perché era da respingere nel merito.

2. Si sono costituiti in giudizio i ricorrenti dinanzi al T.A.R, per resistere al ricorso ed alla domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, con memoria del 6 giugno 2002. Hanno depositato atti il 25 ottobre ed un’ulteriore memoria il 15 novembre. Contestano analiticamente tutte le censure proposte.

3. Si è costituito in giudizio anche il comune di Milano, per aderire alle tesi dell’appellante.

4. Nella camera di consiglio dell’undici giugno 2002, è stata accolta la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.

5. All’udienza del 26 novembre 2002, il ricorso è stato chiamato per la discussione ed è stato, poi, trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Con la sentenza impugnata, il T.A.R. della Lombardia, III Sezione, ha annullato la concessione edilizia 8 agosto 2001 n. 316, rilasciata dal Comune di Milano alla società ora appellante, per la costruzione di un edificio destinato a centro d’intrattenimento, con “multisala cinematografica” e vari servizi (bancari, impianti sportivi, ristorazione, negozi, attività di promozione ed esposizione, ecc.).

I ricorrenti in primo grado, ora appellati, sono imprese che gestiscono sale cinematografiche.

Questa la linea argomentantiva seguita dal primo giudice.

1.1. I gestori di sale cinematografiche hanno una posizione differenziata che li legittima ad impugnare la concessione edilizia. La legittimazione a ricorrere non esige esclusivamente rapporti di natura reale, incardinati in un determinato ambito territoriale, ma può radicarsi anche su interessi di tipo diverso, “differenziati o qualificati, come l’interesse di ogni imprenditore a che le iniziative concorrenziali vengano attivate e si svolgano nell’osservanza delle regole che presiedono all’azione amministrativa, quale che sia il settore in cui questa si svolge”.

Nel merito, con riguardo al primo motivo del ricorso, col quale si denunciava il contrasto del provvedimento con il piano regolatore generale, per violazione della regola sull’insediamento di funzioni compatibili con quelle industriali ed artigianali, proprie della zona, il T.A.R.:

1.2. ha rilevato che la concessione edilizia ha ad oggetto un centro d‘intrattenimento, valutato alla stregua di una funzione compatibile con la destinazione industriale ed artigianale della zona;

1.3. ha considerato che l’art. 19 delle norme tecniche d’attuazione (di seguito N.T.A.) del P.R.G. di Milano stabilisce che le funzioni compatibili con le dette attività produttive non possono superare il 30%. Ed ha affermato che tale parametro è stato rispettato, senza assorbire completamente tale percentuale;

1.4. ha però posto in risalto che le dimensioni dell’intervento, attraverso l’asservimento dell’intera area presa in considerazione – di mq. 238.504 – hanno determinato una modificazione radicale della “zonizzazione prevista dal Comune con il PRG”, sì che ciò sarebbe stato consentito soltanto attraverso una convenzione di lottizzazione. Esigenza questa che si verifica “quando si faccia migrare il 30% delle funzioni compatibili, suddivise in forma sparsa su 238.504 mq., concentrandole tutte insieme su un’unica porzione della zona” (in contrasto, dunque, con l’affermazione sub 1.3, di non esaurimento della percentuale prescritta).

1.5. Con riguardo al secondo motivo del ricorso, con il quale si lamentava che l’intervento non sarebbe stato assentibile se non attraverso l’adozione di un piano di lottizzazione, il primo giudice ha sottolineato che il piano attuativo è necessario se “l’intervento … è di dimensioni particolarmente rilevanti (art. 19.3 lett. b NTA)”

1.6. e che l’art. 32, che prevede un’impegnativa del proprietario dell’area per quanto riguarda gli impianti che comportino scarichi liquidi, solidi o gassosi, era stato rispettato;

1.7. che però il fabbisogno di parcheggi consente di ritenere necessario un piano attuativo. Pur essendo, allo scopo, previsti oltre 44.000 mq. per 2.070 posti auto, con un fabbisogno stimato di 1.800 posti nelle ore di massima affluenza, l’ingente “movimentazione di auto ed il relativo fabbisogno di infrastrutture” esigevano un piano siffatto per “raccordare il centro” da costruire “con il preesistente aggregato abitativo” e per “risolvere le autonome esigenze di parcheggio indotte dall’intervento”.

2.1. Con il primo motivo dell’appello si lamenta che il T.A.R. avrebbe dovuto dichiarare il ricorso inammissibile, per difetto di legittimazione e di interesse ad agire delle ricorrenti. Nessuna di esse ha infatti dimostrato di essere proprietaria di immobili compresi nella zona nella quale ricade l’intervento edificatorio o, comunque, di operare in tale zona.

La censura è fondata.

Il provvedimento impugnato è, invero, una concessione edilizia, con connesso atto autorizzativo dello “sportello unico” dello stesso Comune.

In ordine all’impugnazione di siffatti provvedimenti, la giurisprudenza di questo Consiglio ha, da tempo, affermato che l’art. 31, comma 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (nel testo di cui all’art. 10 della l. 6 agosto 1967, n. 765), non ha introdotto un’azione popolare che legittimi qualsiasi cittadino ad impugnare il provvedimento che consente la costruzione di un’opera, ma ha riconosciuto una posizione qualificata e differenziata in capo al proprietario di un immobile sito nella zona in cui la costruzione è permessa ed a coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa (confr., fra le più recenti, V Sez. 24.10.2001 n. 5601; C. si. 3.12.2001 n. 621; IV 8.7.2002 n. 3805). Il legislatore ha, in tal modo, espresso l’esigenza di tutelare, nella sede giurisdizionale, in misura più ampia, i valori urbanistici, e quindi l’insediamento inteso quale stabile ubicazione degli interessi di vita dei soggetti (familiari, economici, di rapporti sociali consolidati e rilevanti). In altri settori, in cui pure si avverte l’esigenza di non escludere dalla tutela giurisdizionale interessi meritevoli, nessun utile riflesso avrebbe potuto avere l’introduzione, in via eccezionale, di una singolare azione popolare, limitatamente all’impugnazione delle sole licenze edilizie (confr. V Sez. 9.6.1970 n. 523). È per questa ragione che è stato perciò affermato che è carente di interesse, chi si opponga ad un permesso di costruire, adducendo la lesione di un interesse tipicamente commerciale che deriverebbe dalla realizzazione dell’opera (confr. V Sez. 10.7.1981, n. 360), quando il titolare dell’interesse commerciale non sia insediato nella zona (IV 30.1.2001 n. 312). Ed è quest’ultima la fattispecie della disputa in esame, quale è stata presa in considerazione dal primo giudice, poiché, esclusi i gestori che nessun dato avevano fornito, gli altri svolgono attività in altri comuni, sia pure vicini, o nel comune di Milano, ma non nella zona in discussione.

Non pare possibile, infatti, al di fuori delle disposizioni del citato art. 31 della legge urbanistica, aderire alla tesi secondo la quale, come asserito dal Tribunale Amministrativo Regionale, sarebbe differenziato e qualificato l’interesse di ogni imprenditore a che le iniziative concorrenziali nascano e si svolgano “nell’osservanza delle regole che presiedono all’azione amministrativa, quale che sia il settore in cui questa si svolge”.

Invero, questa affermazione condurrebbe al risultato della costante sovrapponibilità di sindacati giurisdizionali sull’azione dell’amministrazione attiva nei riguardi di taluni soggetti a richiesta di coloro che esercitano, come che sia, attività concorrente. E dunque con la possibilità di porre in discussione, ad esempio, gli adempimenti in materia di personale (assunzioni, assicurazioni sociali, esenzioni da obblighi previste dalla legge, sicurezza del lavoro), in materia tributaria (pagamenti, rateazioni, sanzioni, condoni), in materia di sicurezza degli impianti, possibilità data a qualsiasi terzo concorrente e per qualsiasi settore nel quale un intervento autorizzativo o repressivo delle pubbliche amministrazioni sia previsto per la specifica attività d’impresa, cominciando dal suo insediamento.

Un risultato siffatto si palesa non proporzionato rispetto all’interesse che ogni attività economica può rivestire per il singolo che la compia, e che gli consente, ove per tale precisa attività sia previsto dall’ordinamento l’interferenza dell’azione amministrativa, di far sottoporre questa a sindacato giurisdizionale, nei limiti in cui, secondo l’id quod plerumque accidit, la presenza del competitore possa recare pregiudizio agli interessi economici altrui. Dunque, e ritornando al caso di specie, non v’è dubbio che gli esercenti di sale cinematografiche possano impugnare, in sede giurisdizionale, il provvedimento, ove previsto, che consente ad altra impresa la loro medesima attività e nell’ambito dello stesso possibile mercato di riferimento. Ma è da escludere che essi possano sindacare ogni attività connessa del loro concorrente, ivi compresa quella di costruzione della sede nella quale intende svolgere l’attività futura ed in una zona nella quale essi non operano.

In riforma della sentenza appellata, perciò, ed in accoglimento dell’appello, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione delle parti ricorrenti.

2.2. La Sezione, tuttavia, ritiene di soffermarsi anche sul merito della questione proposta in primo grado, per rilevare che le censure dedotte avverso la concessione edilizia non meritavano adesione.

2.3.1. Con il primo motivo, è stata denunciata violazione degli artt. 19.3, 32.2 e 7 NTA, dell’art. 113 regolamento edilizio ed eccesso di potere.

Più precisamente, si fa rilevare che la superficie fondiaria dell’area in cui è previsto l’intervento è di mq. 48.260 e ricade in zona B1-I, a destinazione industriale ed artigiana, disciplinata dall’art. 19 NTA. Nella specie è stato violato il rapporto fra funzioni primarie e funzioni compatibili, rapporto imposto dall’art. 19.2. “La concessione edilizia … prevede che sull’area siano localizzate soltanto le funzioni compatibili e ciò contrasta con la norma di PRG di riferimento.” Dopo una serie di osservazioni , in funzione di contrasto di controdeduzioni della società controinteressata, si sostiene poi che i possibili interventi di concessione edilizia sono limitati alle “aree di pertinenza”, non su “tutte le aree che nell’ambito della medesima destinazione di zona condividono la classificazione omogenea (nella specie B1-I)”, ma soltanto su quelle oggetto di nuova edificazione. Tanto si desume, secondo i ricorrenti, dall’art. 7.2 NTA e dall’art.113 del regolamento edilizio.

2.3.2. Con il secondo motivo è stato lamentato che “un’opera delle dimensioni di quella in argomento non può essere assentita se non previa formazione di piano attuativo.” Sui 48.260 mq dell’area è previsto un complesso edilizio di superficie lorda di pavimento (s.l.p.) di mq. 29.464, destinata ad attrarre pubblico in misura tale da imporre parcheggi privati per mq. 44.371,1. La soluzione progettuale “non sembra superare il fabbisogno di un adeguato allestimento di infrastrutture viarie”: la previsione di una strada condominiale non è sufficiente, né si sa a chi appartenga, né fa parte dell’area specificata. Il ricorso fatto alla previsione dell’art. 113 del reg. edil., con asservimento alle funzioni compatibili della s.l.p. relativa a 250.000 mq e dimostrazione di un ampio margine residuo, non rende chiaro il criterio logico di delimitazione di una tale zona in un ambito più vasto. La verifica andava fatta su tutta la zona di PRG. Infine, il Comune ha negato l’esigenza di un piano attuativo alla luce dell’art. 19.3. NTA, vale a dire per accertata non produzione di un carico inquinante, quale previsto dall’art. 32 delle stesse NTA. Ma ciò riguarda i complessi industriali. Qui si ha invece una situazione disciplinata dall’art. 19.2.1.b, che prescrive un piano esecutivo allorché si intervenga su aree di superficie pari o superiore a 5.000 mq.

2.3.3. Le censure, ora sommariamente riferite, non tengono conto della motivazione della concessione impugnata, né degli atti preparatori in essa richiamati, né del preciso disposto delle norme di attuazione del piano regolatore, delle quali esse danno una lettura che non va condivisa.

2.4. La concessione edilizia – e quindi la correlativa autorizzazione dello sportello unico n. 2/2001 del 13 settembre 2001, della quale la concessione costituisce esplicitamente parte integrante – reca questa motivazione, per quel che qui interessa:

al n. 1, si dichiara che l’intervento edilizio è stato valutato conforme alla normativa di attuazione del p.r.g. , di cui si cita l’art. 32 (che poi si esaminerà), in particolare “in rapporto alle percentuali di destinazione tra funzioni principali e funzioni compatibili, (funzioni compatibili che comunque non saturano la relativa disponibilità prevista dal p.r.g. nell’area <Ansaldo>)”;

al n. 3, si dà atto della valutazione che il progetto prevede “l’utilizzazione di una viabilità già esistente correttamente dimensionata per sopportare il flusso dell’utenza prevista”; ed un adeguato allacciamento alla fognatura pubblica. Si evidenzia, poi, che “il centro di intrattenimento, per quanto valutato alla stregua di una funzione compatibile con l’insediamento industriale presente in zona”, costituisce una struttura di servizio per la città e “non richiede la realizzazione di ulteriori opere di urbanizzazione secondaria in aggiunta a quelle già esistenti nella zona”. La considerazione poggia, anche, sul fatto che sono previsti parcheggi in quantità “sufficiente a soddisfare ogni possibile fabbisogno degli utenti e degli addetti”. Aggiunge, ancora, che è decisivo il fatto che, con l’asservimento sottoscritto dai proprietari dell’intera area <Ansaldo>, risulta che le funzioni industriali, vale a dire “primarie” nell’area, superano il 70% della s.l.p., come prescritto cioè dalle NTA;

si osserva, a conclusione che, secondo i pareri dei settori “pianificazione e progettazione urbana” e “urbanistica” del 27 luglio 2001, dall’impegnativa della società, ex art. 32 NTA, “risulta che il centro… per la quantità e la qualità degli scarichi … non presenta dimensioni particolarmente rilevanti, per cui ai sensi dell’art. 19.3.1 delle NTA, unica norma applicabile alle zone B1/I, il piano attuativo non occorre”.

2.5. L’esame delle norme tecniche di attuazione del p.r.g. di Milano consente di affermare la legittimità del provvedimento in esame.

2.5.1. Nell’art. 19.3 sono regolate le forme ‘intervento “nelle zone destinate a I”, vale a dire ad insediamenti industriali o artigianali. Due sono le forme previste: a) “concessione edilizia semplice”, previa presentazione dell’impegnativa di cui all’art. 32 delle stesse n.t.a.; b) piano particolareggiato o piano di lottizzazione, quando dalla valutazione di cui all’impegnativa prevista dal citato art. 32, “risulti che l’intervento, considerato in se stesso e nei suoi riflessi nella zona urbana circostante, è di dimensioni particolarmente rilevanti”.

L’art. 32 detta norme per le zone I. Prevede un’impegnativa, al comma (o numero) 6.1, per le costruzioni relative ad insediamenti produttivi “che comportino scarichi liquidi, solidi o gassosi”. Con essa il proprietario dell’area “si obbliga ad osservare, per le destinazioni d’uso previste in progetto, tutte le norme vigenti in materia di scarichi”, si assume la responsabilità dell’idoneità delle opere progettate e della loro regolare esecuzione e, prima della messa in esercizio degli impianti, deve fornire una dichiarazione sulla natura degli scarichi, rifiuti e scorie e sui procedimenti e strumenti di depurazione.

È palese, quindi, che l’impegnativa, prevista dall’art. 32 attiene unicamente alla necessità di controllare impianti inquinanti, sin dalla loro progettazione. La norma è quindi caratterizzata da questo specifico interesse del Comune, con riguardo alle zone a destinazione industriale. Ne segue che il rinvio che fa l’art. 19.3.1, per l’individuazione degli interventi di “rilevanti dimensioni” alla cui realizzazione riconnettere uno strumento attuativo, non può che intendersi nel senso che a rientrare nella previsione in esame sono gli impianti, il cui carico inquinante potenziale sia particolarmente elevato. Per essi solo, quindi, viene esclusa, dal combinato disposto degli artt. 19.3.1 e 32.6 delle NTA, la possibilità di realizzazione con una semplice concessione edilizia.

Ne deriva altresì che, rilevato dai competenti uffici del Comune, come si è visto sopra, l’insussistenza di un carico inquinante particolare in una struttura come il progettato centro d’intrattenimento, legittimamente è stata rilasciata la semplice concessione edilizia, impugnata in prime cure.

La censura dedotta col secondo motivo intende introdurre, per giungere ad una diversa conclusione, o errate interpretazioni delle stesse NTA, oppure criteri o &#0;unzio&#0;i che non trovano ingresso nelle norme in esame, e che quindi vanno disattesi, ovvero, infine, valutazioni soggettive sulle esigenze di infrastrutture viarie, alle quali non si può prestare adesione, in difetto di un dedotto e dimostrato vizio di illogicità dell’apprezzamento reso dagli uffici comunali sulle soddisfatte necessità di viabilità. Essa, quindi, non merita accoglimento.

2.5.2. L’elemento di fondo del primo motivo tende ad affermare che la concessione edilizia sia, invece, illegittima, perché, avuto riguardo alla specifica e limitata area di insediamento, in essa non è stato osservato il rapporto 70%, per attività industriale o artigianale (funzione primaria), e 30%, per funzioni compatibili. Il centro osteggiato dai ricorrenti, invero, rientra interamente in queste ultime.

Il collegio ritiene di prescindere dalla dedotta sussumibilità fra le funzioni industriali o artigianali di ogni attività produttiva, sostenuta dalla società appellante, giacché le tesi dei ricorrenti in primo grado non appaiono condivisibili.

Anche qui soccorre, in primo luogo, il citato art. 32 NTA.

Al comma (o numero) 2, si stabilisce che nelle zone industriali e artigianali sono ammesse destinazioni d’uso secondo i seguenti rapporti: a) minimo 70 % per industria, artigianato, attività editoriali ed altre connesse; b) massimo 30% per le funzioni “compatibili” specificamente indicate, fra le quali rientrano, per esplicito rinvio, quelle elencate all’art. 27.1, lett. B), che enumerano ristoranti, bar, cinematografi, palestre, agenzie bancarie (si sono qui citate quelle inerenti al caso controverso, essendo prive di rilevanza le altre).

Il rapporto di 7 a 3 è stabilito per tutta la zona. Non può essere inteso come gravante inderogabilmente su singole aree interessate da altrettanto singole iniziative edificatorie. Invero, si tradurrebbe, così, in una tanto frammentata serie di interventi da mettere in dubbio prima di tutto l’attuabilità, e quindi la ragionevolezza, della disposizione sull’inseribilità di funzioni compatibili. È proprio con riguardo a vincoli ricadenti su zone di piano regolatore e consistenti nella necessità di osservare certi rapporti, che è stata ammessa, con l’avallo della giurisprudenza, la &#0;unzione dell’asservimento (V Sez. 28.6.2000 n. 3637; 26.11.94 n. 1382; 26.1.1993 n. 26; 7.11.1990 n. 766), consistente nell’assoggettamento di altre aree, oltre quella interessata direttamente dal singolo intervento edilizio, ad un vincolo specifico, di modo che l’iniziativa da attuare possa considerarsi rispettosa del vincolo stesso, che viene così salvaguardato dall’insieme delle aree considerate.

La delimitazione dell’area complessiva asservita, ove non ostino particolari prescrizioni di piano, deriva, quindi, dall’accordo dei privati. E ciò è quanto si avverato nel caso di specie, nel quale la totale superficie asservita al predetto rapporto, e che consente di concentrare nell’area dell’appellante solo “funzioni compatibili”, deriva dall’adesione prestata secundum legem dai proprietari di altre aree, senza che il rapporto sia stato interamente “saturato”.

Anche la tesi dedotta col primo motivo del ricorso introduttivo non ha, in conclusione, pregio.

3. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo.

Condanna le parti soccombenti al pagamento di quattromila euro, in favore della società appellante, e, rispettivamente, di duemila euro, in favore del comune di Milano, per rifusione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 26 novembre 2002, con l’intervento dei Signori:

Alfonso Quaranta Presidente

Giuseppe Farina rel. Est. Consigliere

Corrado Allegretta Consigliere

Filoreto D’Agostino Consigliere

Marzio Branca Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Giuseppe Farina F.to Alfonso Quaranta

Depositata in segreteria il 30 gennaio 2003.