Civile

giovedì 23 giugno 2005

Per il rimborso delle spese sanitarie all’ estero decide in giudice ordinario. CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI – ordinanza 30 maggio 2005 n. 11334

Per il rimborso delle spese sanitarie allestero decide in giudice ordinario.

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI – ordinanza 30 maggio 2005 n. 11334 Pres. Carbone, Rel. Vidiri – de Stavola c. Asl n. 4 di Napoli.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Anna de Stavola, con atto notificato in data 12 luglio 2002, propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione in ordine alla controversia intentata davanti al Tribunale del lavoro di Noia avendo la convenuta Asl n. 4 di Napoli eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito. Precisa al riguardo la ricorrente di avere esperito l’azione per ottenere il rimborso delle spese da essa sostenuta per un intervento chirurgico praticatele in via d’urgenza in Spagna, presso il centro ad altissima specializzazione di oftalmologia Barraquer di Barcellona essendo affetta da “retinopatia ipertensiva, tortuosità minima dei vasi, segni di incrocio” con “grave forma di raggrinzimento della superficie retinica da membrana preretinica in sindrome cellophane”. Ciò premesso chiede che venga determinata la giurisdizione, assumendo al riguardo che possa affermarsi la giurisdizione dell’AGO per essersi in presenza di una controversia relativa a “rapporti individuali di utenza con soggetti privati” (istituto estero), anche se intesa ad ottenere il rimborso del costo del servizio nazionale.

Nel presente giudizio non si è costituito la ASL n. 4 di Napoli.

Il Procuratore Generale ha depositato ai sensi dell’art. 375 c.p.c. conclusioni scritte

MOTIVI   DELLA DECISIONE

Anna de Stavola assume in ricorso che nella fattispecie in esame debba essere riconosciuta la giurisdizione dellA.G.O. alla stregua di quanto statuito dall’art. 33, 1 e 2 comma, lettera e) del d. lgs. n. 80 del 1998, come confermato dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000.

Questa Corte ritiene che vada dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario seppure per ragioni diverse da quelle fatte valere dalla ricorrente.

E stato in giurisprudenza ripetutamente affermato che allorché la domanda di rimborso sia relativa a spese ospedaliere, sostenute all’estero senza previa autorizzazione amministrativa, per un ricovero reso necessario in considerazione delle migliori opportunità ivi presenti di attenuare o rimuovere le conseguenze dello stato morboso attraverso fruizioni di tecniche terapeutiche non praticate in Italia, viene in considerazione una posizione dell’assistito avente natura di diritto soggettivo perfetto – il diritto alla salute riconducibile all’art. 32 Cost. – in quanto in tali casi difetta un potere della pubblica amministrazione, espressione di discrezionalità amministrativa ed il cui esercizio sia suscettibile di determinare l’affievolimento di quella posizione, sussistendo, invece, soltanto un potere di apprezzamento dell’urgenza della prestazione sanitaria ottenuta all’estero, secondo criteri di discrezionalità tecnica, il cui esercizio non essendo espressione di un potere di supremazia della p.a., è sempre inidoneo a determinare l’affievolimento del diritto soggettivo, tanto più di un diritto soggettivo primario e fondamentale come quello alla salute. Ne consegue che su detta domanda sussiste la giurisdizione del giudice ordinario senza che assumano in senso contrario rilievo le disposizioni che hanno interessato il riparto della giurisdizione in materia di pubblici servizi, ivi compreso quello sanitario.

Ed invero, per un verso, l’estensione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai pubblici servizi, disposta dall’art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, è stata retroattivamente rimossa per effetto di declaratoria di illegittimità costituzionale, “in parte qua” della norma di previsione (Corte Cost. 17 luglio 2000 n. 292), ed atteso che, per l’altro verso, l’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205 – che ha ripristinato l’assetto normativo caducato dalla Corte Costituzionale – è insuscettibile di trovare applicazione in riferimento a domande proposte anteriormente alla sua entrata in vigore, ostandovi il principio della “perpetuatio iurisdictionis”, come disciplinato dal nuovo testo dell’art. 5 c.p.c. (cfr. in tali sensi ex plurimis: Cass., Sez. Un., 8 agosto 2001 n. 10963; Cass., Sez. Un., 18 luglio 2001 n. 9767; Cass., Sez. Un., 10 maggio 2001 n. 194) .

Alla stregua delle indicate statuizioni e del dictum della Corte Costituzionale del 6 luglio 2004 n. 204 deve pervenirsi al riconoscimento nel caso di specie della giurisdizione del giudice ordinario sulla base del criterio del petitum sostanziale secondo il quale, come è noto, la decisione della giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda che è da identificare, non in base al criterio della prospettazione (con riferimento cioè alle deduzioni ed alle richieste formalmente avanzate dall’istante), bensì sulla base del petitum sostanziale, quale può individuarsi indagando sull’effettiva natura della controversia in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni soggettive su cui esso si articola e si svolge (cfr. tra le tante: Cass., Sez. Un., 26 maggio 2004 n. 10180; Cass., Sez. Un., 3 marzo 2003 n. 3145; Cass., Sez. Un., 10 maggio 2001 n. 186; Cass., Sez. Un., 19 novembre 1999 n. 799). Orbene, dall’atto introduttivo della lite si evince che l’oggetto della controversia si individua in una denunzia da parte di Anna de Stavola di illegittimità del diniego della pubblica amministrazione – in violazione del diritto alla salute tutelato a livello costituzionale(art. 32 Cost.) – al riconoscimento delle spese affrontate per un intervento chirurgico agli occhi, avente carattere di urgenza stante la natura della infermità riscontrata.

Né per andare in contrario avviso vale richiamarsi “alle prestazioni di ogni genere ivi comprese quelle rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale” – di cui al comma 2 dell’art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, come sostituito dall’art. 7 della 1. 7 luglio 2000 n. 205 – risultando tale richiamo ininfluente ai fini decisori a seguito della sentenza del 6 luglio 2004 n. 204 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità della suddetta disposizione nella parte in cui attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione anche in materie in cui può essere del tutto assente l’esercizio di potere pubblico da parte dell’amministrazione. Il dato significativo della sentenza suddetta è costituito dal ripudio di un sistema di ripartizione della giurisdizione basato sulla individuazione di <blocchi di materie> che, prescindendo del tutto dalla situazione soggettiva oggetto delle singole controversie, finiva per porsi in contrasto con il sistema, costituzionalizzato dagli artt. 102 e 103, che basa, di contro, detta ripartizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sul binomio diritti-interessi. A tale riguardo è stato dai giudici della legge evidenziato anche come tale necessario collegamento delle <materie> assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la effettiva natura delle situazioni soggettive e cioè con il parametro adottato dal costituente come ordinario discrimine tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa – è espresso dall’art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere <particolari> rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità; e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata dalla circostanza che la pubblica amministrazione agisca come autorità nei confronti della quale è accordata tutela del cittadino davanti al giudice amministrativo. E nella stessa ottica si è anche aggiunto che il legislatore ordinario ben può ampliare l’area della giurisdizione esclusiva purché lo faccia con riguardo a materie(in tal senso, particolari) che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità, con il che da un lato è escluso che la mera partecipazione della pubblica amministrazione sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale in tal modo assumerebbe non le sembianze di giudice <nella> amministrazione, ma di giudice <della> amministrazione, con violazione degli artt. 25 e 102, comma 2, Cost.) e, dall’altro lato, è escluso che sia sufficiente <il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo>. Orbene l’indicata pronunzia, ai cui si sono sintetizzati i passaggi più significativi e più rilevanti ai fini decisori, è destinata a produrre nelle controversie in corso – stante il carattere retroattivo delle decisioni della Corte Costituzionale(con l’unico limite delle situazioni giuridiche già consolidate o dei rapporti già esauriti) – ricadute rilevanti in relazione al contenzioso riguardante le prestazioni rese ai cittadini, e più specificatamente le controversie sui c.d. “rapporti individuali di utenza, che l’art. 33, 2 comma, lettera e) d.lgs. n. 80/1998, e successive modificazioni avevano devolute al giudice amministrativo, con la rilevante eccezione dei rapporti con gestori privati”.

Ed infatti mentre, in assenza del pronunziato della Consulta, si poteva essere indotti, come è stato osservato, ad un lettura del d. lgs. 80/1998 volta a “privilegiare” la giurisdizione del giudice amministrativo sulla base dell’assunto che il riparto di giurisdizione dovesse rispecchiare la natura del titolo in forza del quale doveva essere gestito il servizio (con la conseguenza che se il “titolo” in base al quale era gestito il servizio era un provvedimento amministrativo o una convenzione pubblicistica anche per le vertenze relative ai “rapporti di utenza” promosse dal cittadino contro i gestori poteva configurarsi la giurisdizione esclusiva) allo stato, di contro, in applicazione di quanto statuito dalla Corte Costituzionale, il binomio diritti-interessi costituisce lo schema su cui parametrare l’oggetto della controversia e sulla cui base, conseguentemente, individuare la giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo. Come corollario di quanto sinora detto va ribadito l’indirizzo di questa Corte di cassazione che aveva – prima dell’intervento della Consulta (cfr. Corte Cost. 6 luglio 2004 n. 204 cit.) e delle ricadute di detto intervento sul quadro normativo sopra delineato – fondato l’individuazione del giudice competente sulla base della natura delle posizioni soggettive oggetto delle singole controversie.

Da quanto sinora detto deve dunque, come già evidenziato, riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario nelle vertenze riguardanti le domande di rimborso delle spese sanitarie sostenute da un cittadino italiano all’estero senza la preventiva autorizzazione della Regione (cfr. alle decisioni indicate in precedenza anche Cass., sez. Un., 20 agosto 2003 n. 12249), perché, in caso di ricovero per motivi di urgenza rappresentati dal pericolo di vita o da possibilità di aggravamenti della malattia o di non adeguata guarigione, oggetto della domanda è la tutela del diritto primario e fondamentale alla salute garantito dall’art. 32 Cost., il cui necessario contemperamento con altri interessi, pure costituzionalmente garantiti, come le risorse disponibili del servizio nazionale sanitario – con i limiti fissati da leggi, regolamenti e atti amministrativi generale – non vale a sottrargli la consistenza di diritto soggettivo perfetto. E del resto in questi sensi milita anche la giurisprudenza comunitaria che – pur riconoscendo che gli artt. 59 e 60 del trattato Cee (divenuti in seguito alle modifiche introdotte dal trattato di Amsterdam, rispettivamente artt. 49 e 50) non ostano alla normativa di uno stato membro, che subordina alla previa autorizzazione della cassa malattia di appartenenza il rimborso delle spese sostenuto dall’assicurato per il ricovero presso un istituto ospedaliere situato in altro stato membro – ha affermato che l’autorizzazione non può essere negata quando risulti che il trattamento sanitario considerato assuma i caratteri della “usualità” (nel senso che sia adeguatamente provato e riconosciuto dalla scienza medica internazionale), e della “necessità” (nel senso che non sia possibile ottenere definitivamente un trattamento identico che presenti lo stesso grado di efficacia presso un istituto che abbia concluso una convenzione con la cassa malattia cui fa parte 1’assicurato) (cfr. Corte Giust. 12 luglio 2001, causa C-157/99, Smith c. Stichting Ziekenfonds VGZ e Peerbooms e. Stichting CZ Groep Zorgverzekeringen); e che abbia anche precisato come all’assicurato – che abbia dimostrato l’infondatezza del precedente diniego di autorizzazione a recarsi su territorio di altro Stato membro per ricevere delle cure, ai sensi dell’art. 22, lettera e) e i) del regolamento 14 giugno 1971 n. 1408 Cee del Consiglio – debbano essere riconosciute le spese ospedaliere sostenute secondo un rimborso pari a quelle che avrebbe ricevuto in base alla normativa applicata dall’istituzione del luogo di dimora se l’autorizzazione fosse stata concessa sin dall’inizio (cfr. Corte Giust. 12 luglio 2001 causa C-368-98, Vanbraekel e altri c. Alliance nationale des mutuaiites chrétiennes).

Ricorrono giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese del presente giudizio di cassazione.

P.Q.M.

la Corte, decidendo sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Compensa le spese del presente giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma il 7 aprile 2005.

Depositata in Cancelleria il 30 maggio 2005.