PAS 1/08 SEGNALAZIONE
DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS AL PARLAMENTO E AL GOVERNO IN
TEMA DI MISURA DEL GAS NELLE ATTIVITÀ DI DISTRIBUZIONE E FORNITURA AI CLIENTI
FINALI (Autorità Energia PAS 1/08 del 11.03.2008 – sito web
13.03.2008)

1. Premessa

L’Autorità per l’energia
elettrica e il gas, nell’esercizio della funzione consultiva e di segnalazione
al Parlamento e Governo ai sensi dell’articolo 2, comma 6, della legge 14
novembre 1995, n. 481, intende formulare le proprie osservazioni e proposte in
ordine alla disciplina della misura del gas venduto ai clienti finali a mezzo di reti di distribuzione.

Le competenze in materia
risultano oggi suddivise tra:

− Ministero dello Sviluppo
Economico per quanto riguarda la disciplina relativa alla metrologia legale.

− Uffici metrici delle
Camere di Commercio, alle quali il Dlgs 31 marzo 1998, n. 112/98, ha trasferito
le funzioni di controllo in materia di metrologia legale, precedentemente
esercitate dallo Stato a mezzo degli Uffici Provinciali
Metrici.

− Organismi notificati ai
sensi dell’articolo 9 del Dlgs 2 febbraio 2007, n. 22, e della circolare 22
ottobre 2007, n. 3222, del Ministero dello Sviluppo Economico.

− Ministero dell’Economia e
delle Finanze, e in particolare l’Agenzia delle Dogane, per quanto riguarda le
funzioni di controllo a fini fiscali.

− Autorità per l’energia
elettrica e il gas per quanto riguarda la regolazione delle condizioni di
erogazione del servizio di misura, a partire dai dati di misura generatisi nei
contatori del gas a valle dell’elaborazione metrologica (cd gestione
post-misura, si veda in dettaglio il successivo punto 4).

2. La disciplina vigente in
materia di metrologia legale

Verificazione prima dei contatori

Un contatore del gas prima di
essere immesso sul mercato deve essere sottoposto alla verificazione prima,
cioè alla verificazione in base alla quale viene
accertato che il contatore che sta per essere immesso sul mercato sia
"identico" dal punto di vista costruttivo e metrologico ad un
contatore campione conforme alla normativa tecnica. La verificazione prima
comporta l’apposizione sul contatore di un bollo metrico che indica anche
l’anno di effettuazione della verificazione prima.

La normativa
vigente, sotto il profilo metrologico legale e ai fini della quantificazione
del gas per i clienti finali della distribuzione, prevede la verificazione
prima (omologazione) per i contatori di gas a volume (a pareti deformabili,
detti anche a membrana; a pistoni rotanti; a turbina). Il recente Dlgs 2
febbraio 2007, n. 22, che ha recepito la direttiva europea 2004/22/CE relativa
agli strumenti di misura, prevede la verificazione prima, denominata in questo
caso valutazione della conformità, anche per contatori elettronici di nuova
generazione che utilizzano tecnologie di misura innovative basate su principi
non volumetrici.

Attualmente per i contatori
volumetrici a pareti deformabili, cioè quelli in funzione presso la quasi
totalità delle famiglie, la verificazione prima e la bollatura metrica
avvengono in conformità al TU delle leggi sui pesi e sulle misure, approvato
con regio decreto 23 agosto 1890, n. 7088, al Dpr 23 agosto 1982, n. 857
(abrogato dal Dlgs 2 febbraio 2007, n. 22, di attuazione della direttiva
2004/22/CE relativa agli strumenti di misura) e allo stesso Dlgs 2 febbraio
2007, n. 22.

Verificazione periodica dei
contatori e loro vita utile

La verificazione periodica è una
verificazione presso il punto di utilizzazione del contatore per accertare e
attestare che il contatore stesso abbia preservato nel
corso del tempo le caratteristiche metrologiche iniziali certificate dalla
verificazione prima.

La legge 29 luglio 1991, n. 236
(articolo 2, comma 3), e il decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 22
(articolo 19, comma 2), tuttavia, hanno rimandato rispettivamente a successivi
decreti del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato e del
Ministero dello Sviluppo Economico la disciplina delle verificazioni
periodiche. Il decreto del Ministero dell’Industria, del Commercio e
dell’Artigianato 28 marzo 2000, n. 182, recante il regolamento per la modifica
ed integrazione della disciplina della verificazione periodica degli strumenti
metrici in materia di commercio e di Camere di commercio, all’articolo 2
"Verificazione periodica", aveva escluso dal campo di applicazione
dello stesso decreto, dunque dalla verificazione periodica, i contatori del
gas.

Per quanto riguarda la vita utile
dei contatori del gas, si osserva che le disposizioni normative non fissano un
termine massimo alla loro vita. Anche il recente decreto legislativo 2 febbraio
2007, n. 22, all’articolo 22 "Disposizioni transitorie", comma 3,
prevede che "I dispositivi ed i sistemi di misura (omissis) per i quali la
normativa in vigore fino al 30 ottobre 2006 non prevede i controlli metrologici
legali, qualora già messi in servizio alla data di entrata in vigore del
presente decreto, potranno continuare ad essere utilizzati anche senza essere
sottoposti a detti controlli, purché non rimossi dal luogo di utilizzazione."

E’ infine da osservare, per
quanto riguarda i controlli metrologici dei contatori del gas, che la legge 18
aprile 2005, n. 62, concernente Disposizioni per l’adempimento di obblighi
derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2004 all’articolo 22 (Delega al Governo per l’attuazione
della direttiva 2004/22/CE relativa agli strumenti di misura), comma 1,
lettera h), prevede "l’armonizzazione della disciplina dei controlli
metrologici legali intesi a verificare che uno strumento di misura sia in grado
di svolgere le funzioni cui è destinato".

Verificazioni di prima
installazione e successive ai fini della fiscalizzazione dei contatori

Con circolare n. 21/D del 25
luglio 2007 avente ad oggetto il "Decreto legislativo 2 febbraio 2007, n.
22 di ‘Attuazione della direttiva 2004/22/CE relativa agli strumenti di misura.
Istruzioni operative." l’Agenzia
delle dogane ha introdotto norme che, per fini fiscali, riguardano la
verificazione prima e periodica dei contatori del gas di installazione
successiva al 18 marzo 2007, data di entrata in vigore dello stesso decreto n.
22 del 2 febbraio 2007. In
particolare la circolare prevede che gli esercenti diano sempre comunicazione
al competente Ufficio delle dogane delle installazioni dei contatori e che nel
corso della verifica di prima installazione i funzionari dell’Agenzia appongano
i sigilli per impedirne la manomissione. All’atto dell’entrata in esercizio i
suddetti sistemi devono essere tenuti in prova per un periodo tale da
consentire un numero di rilevazioni sufficiente a verificare la corretta
funzionalità in condizioni operative, terminato positivamente il quale viene rilasciata apposita attestazione dagli Uffici della
dogane che consente l’utilizzo dei predetti sistemi per fini fiscali.
Successivamente la circolare dispone una verifica periodica semestrale in capo
agli Uffici delle dogane che risulta sostanzialmente non attuata qualora
dovesse intendersi riferibile ai circa diciotto milioni di contatori del gas
già in esercizio alla data di entrata in vigore del decreto n. 22 del 2
febbraio 2007.

Misura del gas in condizioni
standard

Il gas per la sua particolare
natura ha un valore energetico variabile, anche in funzione della pressione e
della temperatura al momento della rilevazione, così che variando l’uno o
l’altro parametro, varia anche la quantità di prodotto contenuta nel volume
predeterminato. L’ordinamento metrologico legale prevede però che, laddove non
siano definite condizioni di riferimento a cui
riportare le variabili di temperatura e pressione, faccia fede quanto indicato
dallo strumento metrico.

Allo stato, non esiste una norma
di legge che definisca quali debbano essere le
condizioni di pressione e di temperatura da utilizzare per effettuare una
misura oggettiva del gas naturale. La prassi di alcune transazioni commerciali
prevede che il gas erogato venga misurato secondo
un’unità di misura indicata quale "metro cubo alle condizioni
standard", ovvero a 15° C e pressione assoluta pari a 1.013,25 millibar,
come previsto dalla disciplina fiscale di cui si tratterà al punto successivo.

3. La disciplina fiscale sulla
fornitura del gas

Gli oneri fiscali relativi al
consumo di gas naturale comprendono accise, addizionale regionale ed Iva. Le
accise o imposte di consumo sono in generale disciplinate
dal Dlgs 26 ottobre 1995, n. 504 (TUA – Testo Unico Accise).

In particolare, l’articolo 21,
comma 7, dispone che le "aliquote a volume si applicano con riferimento
alla temperatura di 15° Celsius e alla pressione normale". Ciò significa
che il Legislatore ha esplicitamente richiesto che, nella determinazione della
base imponibile (quantità di gas) la misura riportata dal contatore venga, in
ogni caso, ricondotta alle cosiddette condizioni standard.

La materia ha subito una recente
riforma a seguito dell’emanazione del decreto legislativo 2 febbraio 2007, n.
26, con il quale è stata data attuazione alla direttiva comunitaria n.
2003/96/CE, che modifica il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti
energetici e dell’elettricità. Scopo della Direttiva è quello di assicurare il
buon andamento del mercato interno, estendendo la tassazione armonizzata anche
ai prodotti energetici diversi dagli oli minerali, al gas naturale, al carbone
ed all’energia elettrica e di fissare livelli minimi di imposizione più
appropriati.

Il nuovo
articolo 21 del Testo Unico Accise, nella formulazione introdotta dal
Dlgs n. 26/2007, riconferma peraltro le precedenti disposizioni in materia di
applicazione delle accise ai volumi di gas riportati alle condizioni standard.
L’accertamento del debito di imposta avviene sulla base di una dichiarazione
annuale di consumo che deve riportare le quantità fatturate al consumatore
finale ovvero quelle estratte e consumate per conto proprio.

Va notato, tuttavia, che le
previsioni testé citate del Testo Unico Accise continuano a riferirsi al gas
naturale in termini di metro cubo, sebbene in condizioni standard. In realtà,
il contenuto energetico del metro cubo di gas non può essere identificato in
modo inequivocabile solo correggendolo in funzione della temperatura e della
pressione. È necessario tenere conto anche del cosiddetto potere calorifico
superiore (che l’Autorità già prevede venga
obbligatoriamente utilizzato nelle fatturazioni ed esplicitamente indicato in
bolletta). Appare dunque incongruo che la fiscalità continui ad applicarsi al
metro cubo standard.

4. Competenza dell’Autorità in
materia di misura del gas

L’Autorità, alla luce dei poteri
che le sono stati attribuiti dalla legge istitutiva (n. 481/95) e dai
successivi provvedimenti normativi di liberalizzazione del mercato energetico
(decreti legislativi n. 164/2000 e n. 79/99 e legge n. 239/2004) è competente,
come già osservato, in materia di regolazione delle condizioni di erogazione
del servizio di misura, a partire dai dati di misura generatisi nei contatori
del gas a valle dell’elaborazione metrologica.

Per quanto riguarda le discipline
di competenza di altre Istituzioni, l’Autorità nei propri provvedimenti si è
sempre limitata a richiamare la relativa legislazione e normativa tecnica.

Compito dell’Autorità è quello di
disciplinare la c.d. "gestione post misura", ovvero le modalità di
utilizzo dei dati quantitativi, derivanti dalla misurazione del gas, ai fini
della determinazione delle partite energetiche di gas effettivamente consegnate
nell’ambito dell’esecuzione di contratti di compravendita (all’ingrosso ed al
dettaglio) e di trasporto di gas naturale (trasporto, distribuzione e
stoccaggio), anche per la corretta applicazione dei relativi corrispettivi
(prezzi di vendita e tariffe di trasporto, distribuzione e stoccaggio). Tale
disciplina riguarda la gestione dei dati generati dai contatori, una volta resi
disponibili dell’elaborazione metrologica, in relazione ai quali l’Autorità
definisce:

− i ruoli dei soggetti
coinvolti (distributore, trasportatore, cliente finale qualora proprietario
dell’impianto di misura) in relazione all’utilizzo dei dati di consumo
post-misura;

− le regole di messa a
disposizione dei soggetti interessati dei dati di consumo post-misura;

− i corrispettivi
tariffari;

− gli obblighi di
separazione contabile e amministrativa (unbundling);

− i livelli di qualità
commerciale.

Nell’esercizio dei poteri
conferiti all’Autorità dalla legge 14 novembre 1995 n. 481, in particolare in
materia di tutela dei diritti dei consumatori, l’Autorità ha ritenuto inoltre
di disciplinare i tempi per le verifiche dei contatori a seguito di richieste
da parte dei clienti finali, prevedendo forme di indennizzo per la mancata
tempestività da parte degli operatori nell’eseguire tali verifiche, nonché gli
eventuali costi da porre a carico dei clienti. Infine, nella prospettiva di un
miglioramento della qualità dei servizi resi ai clienti, alla luce del recente
progresso tecnologico che ha reso possibile l’immissione sul mercato di
contatori di nuova generazione – che utilizzano principi di misura innovativi,
di tipo non volumetrico – l’Autorità ritiene di introdurre obblighi per gli
operatori finalizzati a porre i consumatori finali in condizione di fruire di
prestazioni più avanzate in termini di utilizzo e trasmissione dei dati
misurati attraverso le più moderne tecnologie.

5. Iniziative dell’Autorità in
materia di tariffazione del gas, di telemisura e di tutela dei consumatori

La regolazione dei corrispettivi
"M" e "K"

L’Autorità, come si è detto, ha
il compito di disciplinare le modalità di utilizzo del dato rilevato dai
misuratori al fine di evitare disparità di trattamento tra clienti finali
diversamente localizzati sul territorio. L’energia contenuta in un determinato
volume di gas, infatti, non è sempre la stessa tra le diverse località geografiche poiché dipende anche da altri parametri, quali i
valori fisici di pressione e temperatura del gas al punto in cui viene
effettuata la misura.

Per garantire la corrispondenza
tra i corrispettivi pagati dai clienti e la quantità di gas fornita dagli
esercenti, l’Autorità è intervenuta con diversi provvedimenti. Dal 2000 (deliberazione 237/00 e relativa relazione tecnica)
l’Autorità ha definito l’assetto generale che regola le modalità di utilizzo
del dato di misura distinguendo tra i clienti finali dotati di gruppi di misura
volumetrici con misura del gas in bassa pressione, non provvisti dicorrettori
dei volumi. Per quelli equipaggiati con contatore di classe inferiore alla
classe cosiddetta "G40" (con portata oraria massima pari a 65 m3/h),
cioè bisognosi di maggior tutela, l’Autorità ha individuato un coefficiente di
adeguamento alla quota altimetrica e alla zona climatica (coefficiente M) che è
stato calcolato utilizzando una formula derivata dalla letteratura tecnica, ed
è riportato in tabelle che ne forniscono, per ciascuna zona climatica, il valore
in funzione della temperatura e dell’altitudine della località.

Per i clienti finali equipaggiati
con contatore di classe superiore alla classe "G40", invece,
l’Autorità ha riconosciuto il diritto di chiedere che il gruppo di misura fosse
corredato di correttori dei volumi, in funzione dei valori di temperatura e
pressione, omologate e ha fatto salva la prassi di
utilizzare, in assenza di correttore dei volumi, un coefficiente di correzione
dei volumi da concordare con il cliente: tale coefficiente è stato
successivamente denominato (deliberazione 108/06) "coefficiente K".
La metodologia alla base dei coefficienti "K" deve essere concordata
tra le società di vendita e l’impresa di distribuzione che esercisce
l’impianto; nel caso in cui tale metodologia non fosse condivisa da una delle
parti si applica il criterio di calcolo stabilito dall’Autorità con la delibera
108/06.

Dal 1° gennaio 2003, cioè da
quando tutti i clienti finali sono liberi di scegliere il proprio fornitore di
gas naturale sul libero mercato, l’Autorità ha imposto agli esercenti di
offrire ai clienti con consumi sino a 200.000 Smc (metri cubi standard),
unitamente alle condizioni di fornitura dai medesimi predisposte, le condizioni
definite sulla base della medesima deliberazione n. 237/00 e quindi
l’applicazione del coefficiente correttivo M, con obbligo di apposita
evidenziazione in bolletta.

L’indagine dell’Autorità
sull’applicazione dei corrispettivi "M" e "K"

L’Autorità, nel settembre 2007, ha chiuso la prima
fase di un’ "istruttoria conoscitiva" su
tutto il territorio nazionale, volta ad accertare, in particolare, la corretta
applicazione dei coefficienti di misura "M" e "K" e le
modalità con le quali le imprese adempiono alle disposizioni dettate
dall’Autorità in materia di utilizzo, ai fini tariffari, dei dati di misura del
gas naturale. I risultati hanno portato all’apertura di procedimenti
sanzionatori nei confronti di numerosi soggetti ed un programma di verifiche
ispettive con il Nucleo Speciale Tutela Mercato della Guardia di Finanza. Le
violazioni contestate riguardano l’utilizzo non corretto, in danno degli
utenti, dei coefficienti di misura "M" e "K" per l’esatta
contabilizzazione del gas naturale, nonché la loro mancata indicazione in
fattura. Le istruttorie dovrebbero terminare entro il 31 luglio 2008.
L’Autorità ha anche varato un programma di ispezioni che riguarda le necessarie
verifiche sulla corretta determinazione del coefficiente di misura
"K".

Iniziative dell’Autorità in
materia di telemisura e tutela dei consumatori

Il tema della telemisura e
dell’adeguamento del parco contatori per i punti di
riconsegna delle reti di distribuzione del gas naturale è stato affrontato
dall’Autorità fin dal 2003 con più deliberazioni e documenti per la
consultazione. Tra questi si ricordano in particolare:

− la deliberazione 9 luglio
2007, n. 169/07, che ha previsto l’introduzione di sistemi di telemisura per la
rilevazione dei consumi dei clienti finali;

− il documento per la
consultazione 26 luglio 2006 "Proposte per la diffusione dei misuratori
elettronici e dei sistemi di telegestione per l’utenza di bassa tensione",
atto n. 23/06, nel quale l’Autorità ha annunciato che, analogamente a quanto
proposto per il settore elettrico, avrebbe successivamente adottato iniziative
per la diffusione di misuratori idonei alla telemisura dei consumi dei clienti
finali allacciati alle reti di distribuzione del gas;

− il documento per la
consultazione 9 luglio 2007 "Telemisura dei consumi dei clienti finali
allacciati alle reti di distribuzione del gas naturale", atto n. 27/07,
nel quale, dando seguito a quanto annunciato con il documento n. 23/06, l’Autorità
ha proposto un piano per l’adeguamento dei misuratori dei clienti finali della
distribuzione del gas naturale con contatori più intelligenti, anche di nuova
generazione, in grado di produrre un dato di misura secondo principi non
volumetrici, ma in ogni caso in grado di effettuare la correzione di pressione
e di temperatura a bordo del contatore stesso. Tale funzionalità consentirebbe
di ottenere una misura in condizioni standard in tempo reale su ogni contatore,
senza la necessità di una successiva correzione del dato.

Nella primavera 2008 è prevista
una consultazione contenente gli orientamenti finali dell’Autorità in materia
di telemisura e adeguamento del parco contatori gas.
Essa recepisce gli esiti del documento per la consultazione n. 27/07 e di uno
studio effettuato nel corso del 2007 – che ha accertato la presenza sul mercato
di contatori del gas, già omologati ai sensi della direttiva europea 2004/22/CE
relativa agli strumenti di misura o in via di omologazione – in grado di
effettuare la correzione della misura in funzione dei valori di temperatura e
di pressione e nello stesso tempo di essere teleletti. A seguire è prevista
l’adozione del relativo provvedimento.

Infine, con il documento per la
consultazione "Opzioni per la regolazione della qualità dei servizi di
distribuzione e misura del gas nel III periodo di regolazione
(2009-2012)", atto n. DCO 1/08, l’Autorità ha proposto un rafforzamento
delle esistenti regole di tutela dei clienti finali in materia di verifiche dei
contatori del gas, in coerenza con la normativa vigente, surichiesta degli
stessi clienti finali [4], prevedendo una maggiore tempestività da parte degli
esercenti nell’effettuazione delle verifiche, la corresponsione di un
indennizzo automatico al cliente nel caso in cui la verifica fosse
effettuata in tempi più lunghi di quelli fissati dall’Autorità e la
forfetizzazione del corrispettivo, proporzionale alla vetustà del contatore,
dovuto dal cliente finale all’esercente nel caso in cui la verifica accertasse
il corretto funzionamento del contatore, confermando la gratuità della
sostituzione del contatore nel caso in cui la verifica accertasse il non
corretto funzionamento del contatore.

6. Conclusioni

Sulla base delle considerazioni
sopra esposte l’Autorità ritiene necessaria e urgente l’introduzione di una
disciplina organica della verificazione periodica dei contatori del gas,
inclusi quelli già in servizio, e sulla loro vita utile. In particolare risulta
necessaria la armonizzazione della disciplina dei
controlli metrologici legali tra Ministero dello Sviluppo Economico e Agenzia
delle dogane, dando coerente attuazione alla già citata legge 18 aprile 2005,
n. 62, che prevede "l’armonizzazione della disciplina dei controlli
metrologici legali intesi a verificare che uno strumento di misura sia in grado
di svolgere le funzioni cui è destinato", anche alla luce della circolare
22 ottobre 2007, n. 3222, del Ministero dello Sviluppo Economico in materia di
"Istruzioni operative per la designazione degli organismi notificati di cui
all’articolo 9 del Dlgs 2 febbraio 2007, n. 22 (Direttiva 2004/22/CE relativa
agli strumenti di misura).". Tale intervento appare essenziale al fine di
assicurare, in ultima analisi, la necessaria attività di controllo sulla
corrispondenza tra la quantità di gas contabilizzata dai contatori e quella
effettivamente prelevata dai consumatori.

L’Autorità ritiene inoltre
necessaria e urgente la armonizzazione della
disciplina fiscale, che ai fini dell’applicazione delle accise dispone la
riconduzione di tutti i dati di misura alle condizioni standard, e della
legislazione metrologico legale che ancora non ha definito quali siano le
condizioni standard cui ragguagliare il dato prodotto dagli strumenti di
misura. Tale armonizzazione dovrebbe poi introdurre l’applicazione della
normativa fiscale sul contenuto energetico piuttosto che sui volumi di gas,
sebbene in condizioni standard.

Dal canto suo l’Autorità,
nell’ambito delle competenze in materia di tutela dei diritti dei consumatori,
ad essa attribuiti dalla legge 14 novembre 1995 n.
481, e con l’obiettivo di assicurare ai clienti finali livelli di qualità dei
servizi sempre maggiori e adeguati alle attuali esigenze di mercato, intende
dare seguito alle proprie proposte di ampliamento e potenziamento delle
prestazioni fornite dal parco contatori attualmente in uso presso le famiglie
in termini di utilizzo e trasmissione dei dati di misura.

11 marzo 2008

Il Presidente: Alessandro Ortis