Enti pubblici

lunedì 10 maggio 2004

Nell’ attività degli enti pubblici tutte le spese devono essere giustificate da documentazione comprovante la necessità . Corte dei conti Sezione terza sentenza 24 marzo 2004, n. 201/A

Nell’attività degli enti pubblici tutte le spese devono essere giustificate da documentazione comprovante la necessità

Corte dei conti – Sezione terza – sentenza 24 marzo 2004, n. 201/A

Presidente Pellegrino – Estensore Capone

Ricorrente Pg per l’Abruzzo

Fatto

Con l’appellata sentenza la sezione giurisdizionale per l’Abruzzo ha prosciolto il prof. Antonio Chieffo, già presidente del consiglio di amministrazione dello Iacp di Chieti, ed altri 4 consiglieri di detto ente, (De Gregorio, De Rosa, Cardo e Zulli) oltreché il segretario generale Bernardino Simigliani, il presidente del collegio dei revisori Oscar Baracchi e il revisore dei conti Di Diego.

I fatti contestati dal procuratore regionale per l’Abruzzo con atto di citazione del 14 giugno 2002 sono seguiti ad una segnalazione di un membro del collegio sindacale dello Iacp di Chieti con la quale si adombravano profili di illegittimità della delibera n. 360 del 21 ottobre 1997 con la quale è stato aumentato del 50% il trattamento economico attribuito al presidente del collegio sindacale Baracchi in quanto priva di supporto normativo.

Il D.Lgs 77/1995 (articolo 107) posto a base della delibera ha sottolineato l’accusa, riguardava il regime dei compensi nei confronti degli amministratori e sindaci degli enti locali, ma non di quelli degli Iacp nei cui confronti era applicabile invece la legge regionale n. 88 del 25 novembre 1994 secondo cui “il trattamento economico attribuibile ai membri dei collegi sindacali è fissato dai consigli di amministrazione di ciascun istituto entro il limite massimo fissato con decreto del ministero dell’Interno del 4 ottobre 1991 per i revisori delle province con popolazioni sino a 400.000 abitanti.”

L’articolo 8 del Dm del 4 ottobre 1991 aveva previsto per il presidente del collegio sindacale un aumento del 10% rispetto al compenso base, disposizione applicata dallo Iacp con la deliberazione consiliare n. 275 del 22 dicembre 1994.

L’Organo requirente ha osservato che sul punto si era espressa anche la ragioneria generale dello Stato che aveva suggerito la revoca della delibera e che i membri del consiglio di amministrazione dello Iacp riuniti nella seduta del 21 ottobre 1997 erano stati edotti della illegittimità del provvedimento.

Ritenuti sussistenti gli elementi costitutivi della responsabilità (danno e colpa grave) il Pm ha chiesto la condanna dei convenuti a risarcire lo Iacp di euro 15.394,43 corrispondenti alle somme erogate e non dovute al presidente del collegio sindacale dal 17 ottobre 1995 al 19 aprile 2000.

Nel riparto interno, ritenuta di maggior incidenza causale la condotta del presidente Chieffo e dello stesso presidente del collegio sindacale Baracchi, beneficiario della maggiorazione del compenso, ha loro attribuito il 70% del danno complessivo, mentre il residuo 30% agli altri convenuti.

Il primo giudice ha, innanzitutto, respinto le eccezioni preliminari in rito (improcedibilità della domanda attorea per essere stata notificata oltre 120 giorni dalla scadenza del termine per la produzione delle controdeduzioni e nullità dell’atto di citazione per indeterminatezza), mentre nel merito – ritenuta la decisione fondata su una discutibile ma ragionevole interpretazione delle norme applicative – ha negato la sussistenza in capo ai convenuti di una condotta improntata a colpa grave per cui ha concluso con il proscioglimento dei convenuti dall’addebito.

Avverso la pronuncia il Procuratore regionale per l’Abruzzo ha presentato appello nel quale, dopo una minuziosa sintesi dei fatti che hanno occasionato la richiesta risarcitoria, ha rilevato che il proscioglimento dei convenuti per difetto di colpa grave è del tutto privo di motivazione.

Per l’appellante procuratore territoriale, che richiama una pronuncia della sezione territoriale della Lombardia n. 942 del 9 maggio 2002, i componenti dell’organo collegiale di amministrazione in sede di deliberazioni concessive di emolumenti hanno l’obbligo di accertarne la conformità alla normativa vigente, oltreché di attivare le misure utili per il recupero del compenso quando ne sia accertata l’illegittimità .

Nell’occorso, secondo l’organo requirente, la colpa grave dei convenuti afferiva alla circostanza, oggettivamente esistente, che un’interpretazione favorevole all’aumento del compenso al presidente del collegio sindacale, oltre ad essere sprovvista di base normativa, era tendenzialmente orientata alla attribuzione di un beneficio indebito.

I membri del consiglio di amministrazione e gli altri convenuti -ribadisce poi – non hanno adottato alcuna cautela (ad esempio la sospensione dell’erogazione del compenso) anche per solo approfondire la questione, stante il parere negativo espresso, da un autorevole organismo di controllo della spesa pubblica quale la ragioneria generale dello Stato.

La circostanza di avere posto un quesito alla regione (lettera del 13/2/1998) ritenuta esimente per il primo giudice, è per l’appellante prova confermativa di mancanza di cautele dovendosi interpretare il silenzio dell’organo tutorio come riprovazione della scelta.

Ciò posto il Pm ritenuta la responsabilità per colpa grave sia del presidente Antonio Chieffo che degli altri membri del consiglio di amministrazione dello Iacp di Chieti oltrecchè del presidente del collegio sindacale Oscar Baracchi, dell’altro revisore dei conti e del segretario generale ha chiesto l’annullamento della sentenza assolutoria e perciò la condanna dei convenuti al pagamento della somma complessiva di euro 15.394,43.

Si è costituito in giudizio il signor Baracchi che nel proposto appello incidentale osserva che qualora si fosse ritenuto che l’articolo 107 del D.Lgs 77/1995 (comportante per il presidente un aumento dal 10% al 50%) non fosse stato applicabile agli ex Iacp, si doveva comunque tener presente che il Dm 4 ottobre 1991 era stato modificato dal Dm 475/97 e che la nuova soglia rendeva legittimo l’aumento disposto in favore del rag. Baracchi a partire dall’approvazione di quest’ultimo.

Dal momento che – rileva poi – nel periodo antecedente al citato Dm 25 settembre 1997 non erano stati mossi rilievi dalle autorità di controllo tutti i convenuti dovevano considerarsi in buona fede al momento della scelta di aumentare il compenso suffragando in tal modo la mancanza di colpa grave asserita dal giudice di prime cure.

La difesa Baracchi pone poi i seguenti motivi d appello incidentale condizionato all’eventuale accoglimento dell’appello principale:

- l’aumento del compenso era atto dovuto, l’istanza per ottenerla era sollecitatoria e ininfluente ai fini della decisione per cui manca nesso di causalità fra condotta del convenuto ed evento dannoso stante oltretutto la non partecipazione del presidente dell’organo collegiale alla seduta del 21 ottobre 1997;

- non sussiste danno erariale per avere il consiglio di amministrazione dello Iacp di Chieti correttamente applicato le norme riguardanti l’emolumento.

In via subordinata ritiene che, al massimo, il presunto danno erariale debba essere circoscritto al periodo antecedente al Dm 475/97 che ha elevato la soglia dei compensi ai sindaci ed ha determinato, per il futuro, il ripristino della legalità del compenso.

Nell’atto scritto si conclude con la richiesta che venga respinto l’appello principale e che venga confermata la sentenza di prime cure; in via condizionata si chiede l’assoluzione o di ridurre l’addebito.

Nelle conclusioni il Pg ribadisce la fondatezza dei motivi d’appello ed espone le argomentazioni avverso l’appello incidentale; in particolare indica alcuni segnali contrari che avrebbero dovuto indurre gli amministratori a riesaminare la propria decisione valutando:

- la contrarietà espressa da un componente del collegio sindacale;

- il parere negativo della ragioneria generale dello Stato;

- il silenzio mantenuto dalla regione in ordine al quesito posto sulla legittimità della scelta operata.

Rileva poi che l’istanza del Baracchi che ha attivato il procedimento finalizzato alla determinazione del compenso maggiorato e fondato su un parere di legale di sua fiducia ha contribuito in maniera determinante sulla formazione della volontà degli amministratori, per cui l’affermata eccezione di mancanza di nesso di causalità fra condotta del medesimo ed evento è infondata.

Per il ruolo attivo assunto dall’interessato, del tutto ininfluente è stata ritenuta dalla Procura generale la sua mancata partecipazione al momento deliberativo.

Facendo proprie le argomentazioni esposte dall’appellante procuratore regionale per quanto riguarda la sussistenza degli elementi soggettivi ed oggettivi della responsabilità nei confronti degli altri appellati ha chiesto la riforma della sentenza e la condanna di tutti i convenuti così come proposto con l’atto di citazione.

Il prof. Chieffo si è costituito in giudizio con il patrocinio dell’avvocato Giuseppina Di Risio che nell’atto scritto ribadisce la correttezza della statuizione di prime cure che non ha riconosciuto nella condotta degli amministratori gli estremi della colpa grave.

Osserva il difensore che la richiesta di adeguamento del compenso proveniva dallo stesso presidente del collegio dei revisori, organo istituzionalmente preposto alla verifica di legittimità della spesa e che nella seduta del 21 ottobre 1997 non erano statti presentati rilievi sulla proposta.

Inoltre il silenzio della regione alla richiesta dello stesso prof. Chieffo era stato interpretato come assenso.

Nega in ogni caso la quantificazione del danno osservando che non era stato considerato nella domanda attorea che con l’introduzione della legge regionale 21 luglio 1999 i compensi ai revisori erano stati adeguati.

Conclude con la richiesta di conferma della pronuncia.

Nell’atto di costituzione il signor Simigliani, rappresentato e difeso dall’avvocato Vittorio Supino, ha rilevato che nessuna riprovazione per colpa grave può essergli ascritta dato che come era presentata la questione sembrava atto dovuto e documentato tale da apparire perfettamente legittimo.

Chiede pertanto che l’appello venga respinto.

All’odierna udienza l’avvocato Franco Dell’Erba delegato sia dall’avvocato Giuseppina De Risio (per Chieffo) che dall’avvocato Vittorio Supino (per Simigliani) espone le argomentazioni a sostegno della pronuncia di cui chiede la conferma, mentre il Pg insiste sulla fondatezza della domanda risarcitoria e chiede la condanna di tutti gli appellati.

Considerato in diritto

I giudizi vanno riuniti in rito ai sensi dell’articolo 335 del Cpc per essere stati proposti contro la medesima sentenza.

Il primo giudice ha prosciolto i convenuti per difetto di colpa grave senza soffermarsi sulla presenza degli altri elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, il danno ed il nesso di causalità fra condotta ed evento.

Con l’appello principale vengono riproposti tutti gli argomenti a sostegno dell’azione responsabilità addotti nell’atto di citazione per cui spetta al Collegio riesaminare i fatti di causa nella prospettazione della domanda attorea.

Innanzitutto và accertato se l’avere concesso la maggiorazione del compenso al presidente Baracchi abbia portato pregiudizio alle casse dello Iacp.

La risposta non può che essere positiva: ove non fosse stata emessa la delibera n. 360 del 21 ottobre 1997 l’ente non avrebbe corrisposto una somma non dovuta per legge. Che si tratti di danno ingiusto emerge dalla documentazione in atti, ove appare inequivocabilmente che la corresponsione del compenso maggiorato al rag. Baracchi era “sine titulo”.

La normativa di riferimento prima fra tutte la legge regionale 88/1994 stabiliva che il trattamento economico attribuibile ai membri del collegio sindacale andava determinato dai consigli di amministrazione di ciascun istituto entro il limite massimo fissato dal ministero dell’Interno del 4 ottobre 1991 per i revisori delle province con popolazioni fino a 400.000 abitanti.”

Il decreto ministeriale regolava (articolo 2) in 17 milioni il trattamento economico lordo massimo attribuibile ai singoli revisori mentre erano previsti (articolo 8) 18 milioni e 700.000 (maggiorazione del 10%) per il presidente. Il consiglio di amministrazione dello Iacp prima della contestata delibera si era conformato a tali regole (delibera n. 275 del 1994).

E’ intervenuto poi il D.Lgs 25 febbraio 1995 n. 77 (rubricato “ordinamento finanziario e contabile degli enti locali” ) che prevedeva (articolo 107 comma 4) una maggiorazione del compenso del 50% per il presidente del collegio dei revisori, compenso da determinare con decreto del ministero dell’Interno e del tesoro con le precise modalità indicate nello stesso articolo 107 ai commi 1,2 e 3.

Il rag. Baracchi, pur nella evidente impossibilità di avvalersi di una norma che lo escludeva dalla possibilità di ottenere la maggiorazione, si è fatto parte attiva per ottenere tale beneficio, presentando una nota (9 aprile 1997) rivolta allo Iacp corredata dal parere di un proprio legale ottenendo che nella riunione del 21 ottobre 1997 i consiglieri l’accogliessero.

La decisione è certamente illegittima venendo ad urtare proprio con il D.Lgs 77/1995 applicabile (articolo 1) agli enti locali e non certo allo Iacp struttura della regione regolata da leggi regionali fra cui la numero 88 del 1994 disciplinante, come s’è detto, i compensi a i revisori.

L’aver accettato una proposta di compenso al di fuori delle regole stabilite dalla legge (era necessario un altro decreto ministeriale attuativo) costituisce, senza ombra di dubbio, fatto antigiuridico produttivo di danno erariale ingiusto.

Pur tuttavia, rileva il Collegio, il giudizio censorio non può essere limitato al comportamento dei convenuti in sede di adozione dell’atto deliberativo, ma si estende (come del resto contestato nella domanda risarcitoria) anche alla fase successiva conclusasi con la successiva riunione del 22 giugno 1998.

In questa seduta i membri consiliari sono stati edotti dei rilievi del sindaco Cioffi e di quelli della ragioneria generale dello Stato e della proposta di immediata revoca della delibera contestata.

Và addebitata, insomma, anche la mancata attivazione di un meccanismo che avrebbe potuto rendere inefficaci gli effetti della delibera, una volta messa in dubbio la sua conformità alla legge attraverso i rilievi di organi oltremodo competenti in tema di regolarità della spesa.

Ciò posto è necessario accertare la posizione di tutte le parti appellate al fine di accertare la sussistenza o meno di elementi di responsabilità nei loro confronti.

Accertato il danno, và definito il nesso di causalità fra condotta ed evento contestato.

Innanzitutto va esaminata la posizione del prof. Chieffo e del rag. Baracchi.

Quest’ultimo, nella memoria di costituzione, assume che l’atto di iniziativa concretatasi nell’istanza diretta all’acquisizione del beneficio della maggiorazione del compenso era estraneo al procedimento amministrativo finalizzato all’emissione di un atto vincolato e come tale perciò non era in grado di fornire apporto causale alla produzione del danno.

Il Collegio non condivide tale affermazione.

E’ da escludere, infatti, che l’organo collegiale fosse tenuto a decidere sulla richiesta della maggiorazione del compenso, richiesta implicante una valutazione discrezionale degli amministratori.

Và perciò sottolineato che la decisione intrapresa nella riunione collegiale del 21 ottobre 1997 è stata provocata unicamente dall’istanza proposta dal rag. Baracchi che col peso del suo ruolo e col contributo fornito dal suo legale di fiducia ha senza dubbio contribuito a convincere i membri consiliari a decidere in senso a lui favorevole.

Analogo contributo all’evento dannoso l’ha fornito il comportamento del presidente del consiglio di amministrazione prof. Chieffo che, del pari, nulla ha obiettato sulla anomala procedura di spesa attivata da un’istanza di parte e giustificata con un parere anch’esso di parte del tutto al di fuori delle disposizioni della legge regionale 88/1994 e della norma statale di riferimento (decreto ministero dell’Interno 4 ottobre 1991).

Resta da verificare ora se la condotta del prof. Chieffo e del rag. Baracchi non sia stata improntata da “colpa grave” come assume il giudice di prime cure oppure che debba essere censurata come propone la procura regionale nell’atto di appello.

Affinché si raggiungano gli estremi di una condotta gravemente colposa è necessario che il comportamento gestorio sia del tutto anomalo ed inadeguato concretandosi in una macroscopica devianza dai canoni di buona amministrazione.

Và condivisa la posizione giurisprudenziale che si rifà non alla concezione psicologica della colpa bensì a quella normativa per cui non deve essere fatto riferimento al modello astratto del buon padre di famiglia alla cui diligenza richiama l’articolo 1176 Cc, ma all’atteggiamento antidoveroso della volontà posto in essere dal soggetto in relazione alle circostanze concrete nelle quali si è trovato ad operare.

Per il primo giudice che ha accomunato le posizioni di tutti i convenuti la delibera era giustificata da una discutibile ma ragionevole interpretazione della normativa applicabile Inoltre, ha ricordato il giudice appellato, non v’erano stati rilievi al momento della delibera e quelli successivi avevano occasionato la richiesta di parere alla regione.

Ritiene il Collegio che la condotta posta in essere dal prof. Chieffo e dal rag. Baracchi, alla luce degli elementi di fatto, non compiutamente presi in esame nella sentenza impugnata e puntualmente evidenziati nell’atto d’appello abbia assunto il carattere dell’illiceità connotata da colpa grave.

Il presidente del consiglio di amministrazione dello Iacp Chieffo, per il ruolo rivestito di rappresentante degli interessi generali dell’ente, di fronte ad una richiesta palesemente discutibile sul piano della legittimità peraltro attivata dallo stesso interessato e suffragata da un parere di un avvocato di sua fiducia, non poteva darvi corso senza approfondire la questione.

Invece con il peso della sua personale posizione ha sostanzialmente spinto gli altri consiglieri ad approvare la delibera “sic et simpliciter”.

Inoltre, quando era ancora possibile rimediare alla scelta dannosa, di fronte ai rilievi del revisore dei conti ed a quelli certamente approfonditi e significativi della ragioneria generale dello Stato si è limitato ad interessare l’organo tutorio, la regione, senza peraltro attendere la risposta.

Chi amministra deve essere consapevole delle responsabilità che assume e per agire in coerenza con i principi di buona amministrazione è necessario che ogni atto gestorio implicante spesa abbia idonea documentazione giustificativa.

Se avventato ed imprudente è stato il suo atteggiamento di fronte ad una richiesta di maggior compenso di parte, giustificata da un parere di parte, ancor più censurabile è stato il suo perdurante immobilismo di fronte ai fondati rilievi sull’illegittimità della spesa avanzati da organi competenti, in particolar modo della ragioneria generale dello Stato.

L’invio di una richiesta di parere alla Regione, che andava fatta semmai prima della seduta del 21 ottobre 1997 per approfondire la questione alla luce di diverse tesi e non solo quelle di parte, non è esimente ma semmai aggravante ai fini di un giudizio censorio.

Significa, infatti, che la volontà del presidente del consiglio di amministrazione era mirata ad anteporre al rispetto della legge e all’interesse pubblico quello privato altrui, posto che non ha ritenuto non solo di revocare o sospendere la delibera ma anche di non attendere la risposta (o almeno sollecitarla) dell’organo tutorio.

Analogo giudizio và rivolto nei confronti del rag. Baracchi. Seppure lo neghi egli ha apportato un contributo causale notevole alla produzione del danno.

Pur non avendo partecipato alla riunione del 21 settembre 1997 è chiaro che tutti gli amministratori conoscessero chi avesse preso l’iniziativa della richiesta di maggiorazione del compenso e certamente il ruolo di presidente dei sindaci deve aver contribuito a formare la “volontà collegiale”.

La sua condotta non è stata certamente in linea con la sua funzione pubblica in quanto finalizzata a far prevalere un proprio interesse economico a quello obiettivo della legge: chi esercita il ruolo del massimo responsabile dell’organo di controllo interno finalizzato a far rispettare le regole di correttezza amministrativa non può dall’alto della carica proporre un aumento del compenso chiaramente discutibile giustificandolo con un interpretazione “di parte”.

Né d’altronde, di fronte ai rilievi sia di uno dei revisori che della ragioneria generale, ha pensato che fosse necessario proporre una sospensione dell’erogazione del compenso.

Se la responsabilità dei fatti dannosi và ascritta al prof. Chieffo ed al rag. Baracchi per la posizione rivestita và ribadito invece il proscioglimento per assenza di colpa grave,degli altri convenuti in prime cure.

Come precisa la difesa Simigliani egli si è limitato a fornire parere di legittimità in occasione della delibera, ma successivamente non è stato più chiamato ad esprimersi sull’argomento né aveva il potere di convocare l’organo collegiale per eventuali interventi demolitori su di essa.

Anche gli altri convenuti in prime cure si sono limitati a prendere atto della proposta di maggiorazione del compenso, ma non avendo poteri autonomi di iniziativa nulla potevano fare per impedire che la delibera producesse gli effetti perniciosi riscontrati.

Và in ultimo accertata la fondatezza della contestazione della difesa Baracchi circa la misura dell’addebito

Per l’appellante in via incidentale esso và almeno limitato al periodo anteriore al Dm 475/97 posto che tale disposizione ha elevato la soglia di compenso per i sindaci.

L’assunto non è condivisibile; il decreto di cui s’invoca l’applicazione non produce effetti ex se essendo necessaria una delibera del consiglio di amministrazione.

In fattispecie, il compenso del presidente del collegio sindacale è stato modificato, correttamente, con delibera del consiglio di amministrazione ai sensi dell’articolo 21 comma 2 della legge regionale 44/1999 recante “norme per il riordino degli enti di edilizia residenziale pubblica”.

Ne consegue che l’erogazione del compenso effettuata nell’intero periodo dell’incarico del rag. .Baracchi 17 ottobre 1995/19 aprile 2000 costituisce danno erariale.

Alla stregua delle suesposte argomentazioni i signori Antonio Chieffo e Oscar Baracchi vanno condannati al pagamento in favore dello Iacp di Chieti del 70% dell’importo di 10.776,10 euro (5.388,05 ciascuno) comprensiva della rivalutazione monetaria, mentre gli altri convenuti in prime cure vanno prosciolti da ogni addebito.

Le spese seguono la soccombenza.

PQM

La Corte dei conti Sezione terza giurisdizionale centrale d’appello definitivamente pronunciando accoglie nei limiti di cui in motivazione l’appello proposto dal procuratore regionale per l’Abruzzo e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata condanna Antonio Chieffo e Oscar Baracchi al pagamento in favore dello Iacp di Chieti della somma complessiva di euro 10.776,10 (5.388,05 ciascuno) comprensiva della rivalutazione monetaria; tale somma và aumentata degli interessi legali dalla data di pubblicazione della presente decisione fino al soddisfo.

Condanna altresì i signori Antonio Chieffo e Oscar Baracchi al pagamento delle spese processuali che si quantificano in euro 1562,42 (diconsi Euro millecinquecentosessantadue e quarantadue centesimi).

Respinge l’appello avverso la stessa sentenza proposto da Oscar Baracchi.

[Omissis]