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martedì 05 luglio 2005

Minori extracomunitari. Conversione del permesso di soggiorno ottenuto per la minore età in permesso per lavoro Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione terza, sentenza n. 2646/05

>Minori extracomunitari. Conversione del permesso di soggiorno ottenuto
per la minore età in permesso per lavoro

Tribunale Amministrativo Regionale
per il Veneto, Sezione terza, sentenza n. 2646/05

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione,

con l’intervento dei signori magistrati:

Umberto Zuballi
Presidente

Mauro Springolo
Consigliere

Angelo Gabbricci
Consigliere – relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 54/05, proposto da A,
rappresentato e difeso dagli avv. ti Rossato e Cazzin, con domicilio eletto presso lo studio in della
seconda in Venezia Mestre, via Torino 125,

contro

l’Amministrazione dell’Interno, in
persona del ministro pro tempore, rappresentata e difesa dall’ Avvocatura
distrettuale dello Stato di Venezia, per legge domiciliataria

per l’annullamento del provvedimento 12
ottobre 2004, prot. AMM7SOC/A12/2004/IMM/90, con cui
il questore di Gorizia ha respinto la richiesta presentata da
A per il rinnovo e la conversione del permesso di soggiorno per minore
età in permesso di soggiorno per lavoro dipendente.

Visto il ricorso con i relativi
allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio
dell’Amministrazione dell’interno;

viste le memorie prodotte dalle parti;

visti gli atti tutti di causa;

uditi nella pubblica udienza del 26 maggio
2005 – relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci
- l’avv. Cazzin per il ricorrente e l’avv. dello
Stato Brunetti per l’ Amministrazione resistente;

ritenuto in fatto e considerato in diritto
quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1.1. L’odierno ricorrente fu
rintracciato il 28 marzo 2003 dalla polizia di Gorizia, privo di documenti
d’identità: si qualificò come A, nato a Dhaka (Bangladesh) il 10 maggio 1986.

1.2. L’ A, quale straniero minore non
accompagnato, fu dapprima assegnato temporaneamente dalla questura al centro
d’accoglienza minori di Gorizia, retto dalla cooperativa Aurora; in seguito, il
Tribunale per i minorenni di Trieste, con decreto 6 maggio 2003, n. 333/03 V.G., ne dispose "in via
provvisoria ed urgente l’affidamento al Comune di Gorizia … per idoneo
collocamento, salvo il successivo rimpatrio ove possibile ai sensi della
normativa vigente".

Il giorno seguente fu rilasciato allo
straniero un permesso di soggiorno per minore età, ex art. 28 del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, con
scadenza al 10 maggio 2004, quando egli avrebbe compiuto i diciotto anni,
secondo quanto dallo stesso a suo tempo dichiarato.

1.3. Compiuto tale intervallo,
durante il quale si trattenne presso lo stesso centro d’accoglienza di Gorizia,
l’A presentò domanda per la conversione del titolo in
permesso di soggiorno per lavoro: ma il questore di Gorizia, con decreto 12
ottobre 2004, n. AMM/SOC/A12/2004/IMM/90, respinse la richiesta, in quanto
"nei confronti del predetto non intervenuta alcuna decisione del Comitato
per i minori stranieri di cui all’art. 33 del Decreto Legislativo n. 286 del
25.07.1998, e successive modifiche, e che lo stesso non inserito per un periodo
non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile
gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e
comunque rientrante nell’art. 52 del D.P.R. n. 394/99

".

1.4. Avverso tale provvedimento l’A ha proposto il ricorso in esame; si è costituita in giudizio
l’Amministrazione dell’interno, concludendo per la reiezione.

2.1. L’ art. 32 del d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286, intitolato "disposizioni
concernenti minori affidati al compimento della maggiore età" disponeva,
in origine, che "al compimento della maggiore età, allo straniero nei cui
confronti sono state applicate le disposizioni di cui all’articolo 31, commi 1
e 2, e ai minori comunque affidati ai sensi
dell’articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, può essere rilasciato un
permesso di soggiorno per motivi di studio di accesso al lavoro, di lavoro
subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura"; inoltre, la
norma precisava che "il permesso di soggiorno per accesso al lavoro
prescinde dal possesso dei requisiti di cui all’articolo 23".

2.2. L’art. 25 della l. 30 luglio
2002, n. 189, ha aggiunto tre commi al ripetuto art. 32: è stato così disposto
che "il permesso di soggiorno di cui al comma 1 può essere rilasciato per
motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di
lavoro subordinato o autonomo, al compimento della maggiore età, semprechè non sia intervenuta una decisione del Comitato
per i minori stranieri di cui all’articolo 33, ai minori stranieri non
accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in
un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o
privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto" in
un apposito registro, a tal fine istituito (comma 1 bis); che l’ente gestore
dei progetti deve dimostrare "al momento del compimento della maggiore età
del minore straniero di cui al comma 1-bis, che l’interessato si trova sul
territorio nazionale da non meno di tre anni, che ha seguito il progetto per
non meno di due anni", dispone di un alloggio, frequenta corsi di studio ovvero
svolge attività lavorativa retribuita (1 ter); infine
si stabilisce che "il numero dei permessi di soggiorno rilasciati ai sensi
del presente articolo è portato in detrazione dalle quote di ingresso definite
annualmente nei decreti di cui all’articolo 3, comma 4 (1 quater)

3. L’ A – la questione non è
controversa – non possiede i requisiti impliciti nelle prescrizioni di cui ai
commi 1 bis e ter: peraltro, secondo il ricorso,
l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto accogliere
la domanda di conversione..

Lo straniero, infatti, avrebbe titolo
al permesso richiesto in quanto minore affidato, ex art. 32, I
comma: requisito, questo, che sarebbe appunto alternativo e non
cumulativo rispetto a quelli definiti dai successivi commi 1 bis ed 1 ter, come invece sostiene l’Amministrazione nelle sue
difese.

Secondo l’Avvocatura dello Stato,
invero, le nuove disposizioni avrebbero la finalità di circoscrivere, e non di
ampliare, la possibilità per lo straniero, divenuto maggiorenne, di ottenere un
permesso di soggiorno utile, per conversione di quello, per minore età,
rilasciato agli stranieri minori presenti sul
territorio nazionale, di cui è ordinariamente vietata l’espulsione ex art. 19
d. lgs. 286/98.

4.1. Orbene, non sembra anzitutto al
Collegio possibile determinare con sicurezza quale sia
la ratio delle previsioni in esame, introdotte con il ripetuto art. 25 della l.
189/02.

Appartiene certamente al notorio che
la ripetuta l. 189/02, introducendo svariate modifiche al d. lgs. 286/98, fu avversata, durante l’iter
parlamentare, dalle forze politiche che, nella precedente legislatura, avevano
concorso all’approvazione del testo originario, a loro avviso riformato dal
nuovo atto legislativo in senso eccessivamente rigoroso.

Ora, come sia, è però evidente che
dall’orientamento generale di un testo normativo possono discostarsi specifiche
disposizioni, tanto più se non appartengono al suo nucleo originario: e le
prescrizioni qui d’interesse furono introdotte dalla Camera dei deputati
soltanto in seconda lettura, e, successivamente, il
relatore al Senato (seduta n. 194 del 20 giugno 2002) si limitò ad affermare
che l’art. 25 stabiliva "qualcosa di importante e di specifico in favore
dei minori".

4.2. Così, per decidere se i
requisiti prescritti dall’ art. 32 d. lgs. 286/98, nel testo vigente, siano alternativi o
cumulativi, non sembra risolutivo il ricorso a criteri interpretativi extra
testuali, come invece suggerisce l’Amministrazione; è invece opportuno
stabilire intanto cosa si debba intendere con la locuzione "minori
stranieri non accompagnati".

Questa, invero, trova una sua
definizione nell’ art. 2, I comma, lett. f), del d. lgs. 7 aprile 2003, n. 85, di attuazione
della direttiva 2001/55/CE del Consiglio del 20 luglio 2001, sulle norme minime
per la concessione della protezione temporanea, in caso di afflusso massiccio
di sfollati: tali sono "i cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione
europea o gli apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel
territorio nazionale senza essere accompagnati da una persona adulta, finché
non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile,
ovvero i minori che sono stati abbandonati, una volta entrati nel territorio
nazionale".

Ora, sebbene tale definizione sia
formalmente riferita alla sola fonte che la contiene, il Collegio ritiene che,
per la sua ampiezza, essa possa essere applicata anche alle disposizioni di cui
all’ art. 25, del resto approvato dopo la citata
direttiva 2001/55/CE; inoltre, va rimarcato che la stessa definizione è stata
riutilizzata, sostanzialmente invariata, anche in altri atti normativi
comunitari, quali la direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004
recante norme sull’attribuzione della qualifica di rifugiato (art. 2, lett. i);
la direttiva 2003/86/CE del Consiglio del 22 settembre 2003 relativa al diritto
al ricongiungimento familiare (art. 2 lett. f); la direttiva 2003/9/CE del
Consiglio del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei
richiedenti asilo negli Stati membri (art. 2 lett. h).

4.3. Orbene, seppure anche la
locuzione "minori comunque affidati ai sensi
dell’articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184", richieda essa pure un
approfondimento (su cui ultra, §5), non pare dubbio, già in prima
approssimazione, che l’affidamento, con gli obblighi di mantenimento,
educazione ed istruzione del minore che esso impone, realizzi la situazione di
"custodia", cui si riferisce l’ art. 2 del d. lgs.
85/03; del resto, le definizioni stabilite dalle direttive comunitarie ancor
più chiaramente precisano che la condizione di "minore non
accompagnato" cessa quando questi sia
effettivamente affidato ad un adulto, il quale ne sia responsabile per legge o
in base agli usi.

Così, non v’è dubbio che il minore
affidato non è più un minore non accompagnato, ed allo stesso, dunque, non
dovrebbero trovare applicazione gli art. 1 bis ed 1 ter
dell’ art. 32; salvo sostenere che tali previsioni si
applicano per il solo fatto che lo straniero minore, in qualsiasi momento del
suo soggiorno in Italia, si sia trovato nella condizione di "non
accompagnato", anche se questa è poi cessata.

4.4. È però da osservare come quest’ultima soluzione condurrebbe, in taluni casi, ad
esiti sostanzialmente irrazionali.

Infatti, le prescrizioni, di cui ai
commi 1 bis ed 1 ter, in tal caso si applicherebbero
pure agli stranieri affidati, ex art. 2 l. 184/83, a cittadini italiani, e per un
intervallo che, in concreto, potrebbe anche essere assai lungo; nonché, ancora, ai casi regolati dall’ art. 31, e cioè ai
minori conviventi, ancor prima del compimento dei quattordici anni, con i
genitori stranieri ovvero affidati ad uno straniero: per conseguenza, si
potrebbero dare, in futuro, casi di minori stranieri che, giunti non
accompagnati in Italia ancora infanti, poi subito affidati o anche riuniti ai
propri genitori, ed ormai pienamente integrati nel nostro Paese, non potrebbero
ottenere con la maggiore età un permesso di soggiorno (e dovrebbero dunque
essere espulsi) solo per non aver partecipato ad "un progetto di
integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato", per
essi quasi certamente superfluo.

4.5. Anche
altri elementi inducono poi a ritenere alternativi i requisiti stabiliti
dall’art. 32.

Anzitutto, il comma 1 bis esordisce
con l’espressione "il permesso di soggiorno di cui al comma 1", e non
con quella "allo straniero di cui al comma 1 il permesso di
soggiorno" ecc. , come sarebbe stato logico, ove
si fosse inteso cumulare i requisiti prescritti: per come formulato, sembra più
ragionevole riferire lo stesso comma 1 bis soltanto all’applicabilità della
conversione del permesso per minore età, estendendola a soggetti che non si
trovano nella condizione di cui al primo comma.

Conclusione, questa, rafforzata dal
fatto che, tra i permessi di soggiorno rilasciabili, elencati al comma 1 bis,
non sono inclusi, diversamente dal primo comma, quelli per esigenze sanitarie o
di cura: e sarebbe difficile capire perché uno straniero possa o meno curarsi in Italia a seconda che, pur essendo comunque
affidato nel momento in cui è divenuto maggiorenne, in passato fosse stato
accompagnato o meno.

Si aggiunga ancora che il comma 1 ter dell’ art. 32 prevede un
obbligo di certificazione per l’ente gestore del progetto "al momento del
compimento della maggiore età del minore straniero di cui al comma 1-bis",
a conferma che questi appartiene ad una categoria diversa da quella dei minori
di cui al comma 1: del resto, ove il legislatore ha inteso fare riferimento a
tutte le situazioni disciplinate dall’ art. 32 lo ha espressamente stabilito, e
ciò al comma 1 quater che fa riferimento ai permessi
di soggiorno rilasciati ai sensi "del presente articolo".

5.1. Non sembrano allora possibili
dubbi sul fatto che le prescrizioni, di cui al I comma
dell’ art. 32, e quelle contenute nei due commi seguenti, non introducono
requisiti cumulativi, ma regolano viceversa fattispecie distinte, la cui esatta
delimitazione richiede però, a questo punto, una riconsiderazione della
categoria dei minori "comunque affidati" ai sensi dell’ art. 2 della
l. 184/83.

5.2. Invero, è da ricordare come,
inizialmente, il ripetuto art. 2 stabilisse, al I
comma, che "il minore che sia temporaneamente privo di un ambiente
familiare idoneo può essere affidato ad un’altra famiglia, possibilmente con
figli minori, o ad una persona singola, o ad una comunità di tipo familiare, al
fine di assicurargli il mantenimento, l’educazione e l’istruzione"; solo
qualora non fosse stato possibile un conveniente affidamento familiare, la
disposizione consentiva "il ricovero del minore in un istituto di
assistenza pubblico o privato, da realizzarsi di preferenza nell’ambito della
regione di residenza del minore stesso" (II comma).

Lo stesso art. 2, peraltro, è stato
profondamente modificato per effetto della l. 28 marzo 2001, n. 149, e stabilisce
ora che il minore, quando la situazione lo richiede, sia "affidato ad una
famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola, in grado
di assicurargli il mantenimento, l’educazione, l’istruzione e le relazioni
affettive di cui egli ha bisogno"; mentre, quando "non sia possibile
l’affidamento nei termini di cui al comma 1, è consentito l’inserimento del
minore in una comunità di tipo familiare o, in mancanza, in un istituto di assistenza pubblico o privato".

5.3. Il novellato art. 2,
diversamente dal passato, non qualifica dunque più come affidamento
l’assegnazione ad una comunità familiare, ma soltanto quella a famiglie o
persone singole; così, stante il rinvio formale allo stesso art. 2, contenuto nell’ art. 32, I comma, del d. lgs.
286/98, ne segue che solo il minore non accompagnato, già affidato ad una
determinata persona fisica ovvero ad una famiglia (ovvero sottoposto a tutela:
così Corte costituzionale 5 giugno 2003, n. 198), può conseguire, con la
maggiore età, la conversione del suo permesso di soggiorno, pur senza possedere
gli ulteriori requisiti definiti ai commi 1 bis e 1 ter.

Del resto, come si è visto, il minore
non accompagnato, secondo le norme nazionali e comunitarie, cessa di essere tale solo quando sia affidato ad una determinata
persona, e non ad un Ente, e dunque neppure con il suo inserimento in una
comunità: ciò che potrà semmai avviare il percorso che condurrà, sussistendone
gli ulteriori requisiti, al rilascio del permesso di soggiorno ex art 32 commi
1 bis e ter.

5.4. In conclusione, sembra al
Collegio che le previsione introdotte dall’ art. 25 l. 189/02 abbiano di fatto
ampliato il novero degli stranieri, entrati clandestinamente in Italia come
minori non accompagnati e qui divenuti maggiorenni, il cui originario permesso
di soggiorno può essere convertito.

Infatti, almeno dopo la riforma dell’ art. 2
l. 184/83, a’ sensi dell’ art.
32, I comma, ciò era permesso solo per i minori affidati a famiglie e persone;
attualmente, invece, ciò è possibile, in forza dei commi 1 bis e 1 ter, anche per i minori, inseriti in comunità, i quali
svolgano i previsti programmi d’integrazione, ed abbiano gli ulteriori
requisiti definiti dagli stessi commi.

6.1. A questo punto, passando ad
esaminare la fattispecie, si può de plano concludere
che il ricorrente A non aveva titolo alla conversione richiesta: egli non si
trovava infatti né nella condizione di cui all’ art. 32, I comma, non essendo
stato affidato ad una persona ovvero ad una famiglia; né, come si è già visto,
possedeva i requisiti stabiliti dai commi 1 bis ed 1 ter.

6.2. È bensì vero che il
provvedimento del Tribunale dei minori di Trieste dispone "l’ affidamento" al Comune di Gorizia: ma non pare
dubbio che sia il questore di Gorizia, sia questo Tribunale, abbiano pieno
titolo ad interpretare tale provvedimento secondo le disposizioni applicabili,
così da concludere legittimamente che lo stesso, in realtà, si limita a creare
il presupposto per l’inserimento del minore in una comunità.

6.3. Ancora, è bensì vero che il
ricorrente non avrebbe comunque potuto disporre dei
requisiti di cui ai commi 1 bis ed 1 ter all’atto
della presentazione della domanda di conversione: questi prescrivono la
partecipazione ad un progetto biennale d’integrazione, ma erano entrati in vigore
da meno di due anni, quando il ricorrente presentò la domanda di conversione;
inoltre, egli fu inserito nella comunità solo un anno prima della maggiore età.

6.4. Orbene, è intanto da rilevare
come l’introduzione della disposizioni de quibus non abbia pregiudicato la posizione del ricorrente:
secondo quanto si è già visto, secondo la disciplina vigente dal 2001, egli non
avrebbe avuto titolo a conseguire la conversione, e nessuna irragionevolezza si
può imputare alle nuove norme, solo perché non possono andare a suo favore,
piena essendo la discrezionalità del legislatore nello stabilire i requisiti
per l’attribuzione di un permesso di soggiorno a stranieri maggiorenni.

In generale, poi, il fatto che il
minore straniero non accompagnato, per l’età in cui giunge l’Italia, non possa
completare il periodo minimo prescritto non sembra in nessun modo significativo: il Parlamento, nella libertà delle sue scelte
politiche, ha invero stabilito tale intervallo come minimo necessario per
raggiungere un’adeguata integrazione sociale e civile, ed è irrilevante il
motivo per cui l’interessato non è in grado di pervenirvi.

Né, va soggiunto, la disposizione
prevede requisiti equipollenti al biennio, come sembra sostenere implicitamente
il ricorrente nel secondo motivo proposto, in cui rappresenta che egli ha comunque seguito corsi di apprendimento e dispone di una
proposta d’assunzione.

7.
In
conclusione, il ricorso va respinto: sussistono comunque
evidenti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio
tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale
per il Veneto, III sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in
epigrafe, lo rigetta.

Compensa integralmente le spese di
giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in
Venezia, nella Camera di consiglio addì 26 maggio
2005.

Il Presidente l’Estensore

Il Segretario

Depositata in Segreteria il 22 giugno
2005