Lavoro e Previdenza

lunedì 17 dicembre 2007

Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione. DIRETTIVA RECANTE PRINCIPI DI VALUTAZIONE DEI COMPORTAMENTI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI -RESPONSABILITA” DISCIPLINARE. Direttiva 6 dicembre 2007, n. 8

Ministro per le Riforme e le
Innovazioni nella Pubblica Amministrazione. DIRETTIVA RECANTE PRINCIPI DI
VALUTAZIONE DEI COMPORTAMENTI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI -RESPONSABILITÀ’
DISCIPLINARE. Direttiva 6 dicembre 2007, n. 8

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri

Segretariato generale

Roma

Alle Amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo Loro Sedi

Al Consiglio di Stato

Ufficio del Segretario generale

Roma

Alla Corte dei Conti

Ufficio del Segretario generale

Roma

All’Avvocatura generale dello
Stato Ufficio del Segretario generale Roma

Alle Agenzie Loro Sedi

Al FARAN Roma

Alla Scuola Superiore della Pubblica
Amministrazione

Roma

Agli Enti pubblici non economici

(tramite
i Ministeri vigilanti)

Loro Sedi

Agli Enti pubblici

(ex art.
70 del D.Lgs n. 165/01)

Loro Sedi

Agli Enti di ricerca

(tramite
i Ministeri vigilanti)

Roma

Alle Istituzioni universitarie (tramite
il Ministero dell’istruzione dell’Università e della ricerca) Roma

Alle Camere di Commercio
Industria Agricoltura e Artigianato

(tramite
il Ministero dello sviluppo economico)

Alle Aziende del Servizio
Sanitario Nazionale

Ai Nuclei di valutazione

Agli Organi di controllo interno

E, p. c.

Alla Conferenza dei Presidenti
delle Regioni

AITANO

All’UPI

Alla CRUI

All’UNIONCAMERE

1. Premessa.

L’attribuzione all’area
dirigenziale del ruolo e dei poteri del datore di lavoro, impone una continua
ed attenta disamina in merito alla condotta mantenuta dal personale assegnato
alle varie strutture, sia sotto il profilo dell’esatto adempimento delle
prescrizioni contrattuali che della conformità alle regole deontologiche
previste per i dipendenti pubblici. Le prestazioni lavorative di tutti coloro
che agiscono all’interno degli apparati pubblici devono garantire non il
semplice ossequio alle prescrizioni contrattuali, ma una completa adesione ai
valori che sormontano l’azione delle pubbliche amministrazioni.

Le amministrazioni devono infatti perseguire l’interesse pubblico, garantendo ai
cittadini, nel contempo, modalità di comunicazioni che assicurino la
comprensibilità e l’affidabilità degli atteggiamenti e dichiarazioni di ogni
addetto. Si ricorda che con decreto del Ministro della Funzione pubblica del 28
novembre 2000, è stato approvato il Codice di comportamento dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni e che è stata successivamente adottata, dallo
stesso Ministro la circolare 12 luglio 2001, n. 2198 inerente le Norme sul comportamento dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni.

Le prescrizioni contenute nel
Codice di comportamento tratteggiano i principi cui i dipendenti delle
pubbliche amministrazioni devono conformarsi non solo in occasione
dell’adempimento della prestazione lavorativa, ma anche con riguardo ai
contatti sociali. Il suddetto codice, infatti, pone degli specifici vincoli con
riferimento ai rapporti con il pubblico (art. 11 del Codice) nonché alle
condotte da mantenere nella vita sociale (art. 9).

E’ opportuno ricordare che tutte
le prescrizioni contenute nel Codice di condotta assumono, oltre che un valore
etico, uno specifico rilievo giuridico, atteso che è sulla base dello stesso
che possono essere comminate le sanzioni di più tenute afflittività.

2. La valutazione delle condotte
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni alla luce del Codice di
comportamento.

Con riferimento alle sanzioni del
rimprovero verbale o scritto (censura) o della multa di importo pari a 4 ore di
retribuzione, i contratti collettivi associano, generalmente, tale misura alla
"a) inosservanza delle disposizioni di servizio, anche in tema di assenze
per malattia, nonché dell’orario di lavoro; b) condotta non conforme ai
principi di correttezza verso altri dipendenti o nei confronti del pubblico; c)
negligenza nella cura dei locali e dei beni mobili o strumenti a lui affidati o
sui quali, in relazione alle sue responsabilità, debba espletare azione di
vigilanza; d) inosservanza delle norme in materia di prevenzione degli
infortuni e di sicurezza sul lavoro nel caso in cui non ne sia derivato un
pregiudizio al servizio o agli interessi deiramministrazione o di terzi; e)
rifiuto di assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del patrimonio
deiramministrazione, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 6 della L. 20
maggio 1970 n. 300; f) insufficiente rendimento" (così l’art. 13 del CCNL
relativo al personale del comparto ministeri per il quadriennio normativo 2002
- 2005 e biennio economico 2002 – 2003)

I dirigenti delle varie strutture
destinatarie della presente direttiva sono tenuti a verificare che le condotte
dei dipendenti siano conformi a tali indicazioni. In particolare,
l’"inosservanza delle disposizioni di servizio", presuppone che i
dirigenti assegnino specifiche responsabilità in capo ai dipendenti.

L’art. 11 del Codice di
comportamento prescrive che ciascun "dipendente in diretto rapporto con il
pubblico prest[i] adeguata attenzione alle domande di ciascuno e fornisc[a] le
spiegazioni che gli siano richieste in ordine al
comportamento proprio e di altri dipendenti dell’ufficio. Nella trattazione
delle pratiche egli rispetta l’ordine cronologico e non rifiuta prestazioni a cui sia tenuto motivando genericamente con la quantità di
lavoro da svolgere o la mancanza di tempo a disposizione. Egli rispetta gli
appuntamenti con i cittadini e risponde sollecitamente ai loro reclami".

Se si combina quanto previsto nel
Codice di comportamento con quanto prescritto nei vari CCNL si evince che i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono tenuti ad una condotta
improntata alla sollecitudine e correttezza dell’azione amministrativa, diretta
ad impedire generiche quanto, molto spesso, pretestuose
giustificazioni all’inazione o ai ritardi. La regola comportamentale,
infatti, qualifica come indebito il rinvio della trattazione delle questioni
d’ufficio, in ragione di un indimostrato (ed indimostrabile) eccessivo carico
di lavoro. Devono quindi censurarsi quelle amministrazioni che giustificano il
mancato rispetto dei termini procedimentali in considerazione della mole di
lavoro ovvero con la difficoltà nel reperimento della documentazione
istruttoria.

Tali comportamenti, peraltro,
comportano censure di illegittimità da parte dell’autorità giurisdizionale amministrativa,
in tutti quei casi in cui il trascorrere del termine per la conclusione del
procedimento, equivale a provvedimento di diniego. Così la giurisprudenza
amministrativa ha qualificato come illegittimo il rigetto dell’istanza, ove ciò
sia ricondotto ad una "difficoltà di reperimento del fascicolo" (TAR
Lazio, sentenza 14 ottobre 2003 n. 8356).

3. In particolare,
l"insufficiente rendimento".

L’insufficienza del rendimento
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, integra il presupposto per l’applicazione
di sanzioni disciplinari di vario livello, in ragione della gravità e
continuità della condotta mantenuta (in genere dal semplice rimprovero verbale
o scritto alla multa di importo pari a 4 ore di retribuzione fino al
licenziamento con preavviso).

Il parametro cui occorre fare
riferimento, deve rinvenirsi nell’art. 2104 del codice civile, secondo cui
"il prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura
della prestazione dovuta, dall’interesse dell’impresa". Presupposto per l’applicazione
della sanzione disciplinare è l’imputabilità della condotta negligente e non il
semplice mancato raggiungimento delle prestazioni attese. La mancata
realizzazione delle prestazioni attese potrebbe, infatti, essere addebitabile a
ragioni oggettive, non imputabili in quanto connesse alle condizioni
psico-fisiche del dipendente.

L’esigenza di commisurare la
condotta del personale addetto alle varie strutture pone a carico dei
responsabili degli uffici, l’onere di precisare la qualità della prestazione
attesa da ciascuno.

Con riferimento all’intestazione
della qualità di responsabile del procedimento, appare opportuno precisare
l’inderogabilità del rispetto delle prescrizioni contenute nella legge 7 agosto
1990 n. 241 e successive modifiche ed integrazioni, recante
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi.

Le modifiche apportate alla legge
n.241 del 1990, hanno introdotto nuovi adempimenti a carico
dell’amministrazione procedente, quali l’obbligo di disporre la comunicazione
di avvio del procedimento anche nei confronti del soggetto che ha presentato
l’istanza sulla cui base si è avviato lo stesso procedimento (art. 8, comma 2
c)ter della legge n.241 del 1990), ovvero la comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza (artAObis della legge n.241 del 1990). Suddetti
adempimenti, in quanto previsti da fonte legislativa e finalizzati a favorire
la partecipazione al procedimento da parte dei destinatari del provvedimento
finale, appaiono strumentali al perseguimento dei valori della trasparenza ed
imparzialità dell’amministrazione.

Le amministrazioni destinatarie
della presente direttiva, sono tenute ad avviare l’azione disciplinare ove i
dipendenti responsabili dei procedimenti violino le suddette prescrizioni,
ovvero adempiano secondo modalità inadeguate e/o incomplete (ad esempio:
omettendo di indicare tutte le informazioni previste come contenuto necessario
della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8 della legge
n. 241 del 1990).

La violazioni
di prescrizioni formali previste dal legislatore, integra una condotta
palesemente negligente, talché non possono tollerarsi ritardi o
approssimazioni. Si consideri altresì che le suddette violazioni espongono l’amministrazione
al rischio di subire l’annullamento dei provvedimenti in sede giurisdizionale,
in considerazione della violazione del principio del contraddittorio, nonché un
sicuro detrimento alla propria immagine.

4. I controlli sulle assenze per
motivi di salute.

I dirigenti delle amministrazioni
destinatarie della presente direttiva sono tenuti ad assicurare il rispetto, da
parte dei dipendenti assenti per ragioni di salute, delle prescrizioni
contrattuali in tema di produzione dei certificati medici.

Con riferimento alle assenze di
un solo giorno lavorativo, per ragioni di salute, si precisa che
l’amministrazione è comunque tenuta a pretendere la produzione della
certificazione sanitaria, sussistendo, come riconosciuto dalla giurisprudenza,
il potere di verificare la legittimità delle cause di assenza del dipendente
dal servizio, a fortiori per le assenze (brevi) per malattia, che, per la loro
imprevedibilità, sfuggono al controllo dell’amministrazione e costituiscono,
tra quelle consentite, la più ricorrente ed onerosa forma di assenza dal
servizio.

I dirigenti delle strutture
pubbliche sono altresì invitati a concludere, ai sensi dell’art. 15 della legge
7 agosto 1990, n. 241, accordi con le competenti strutture sanitarie, allo
scopo di assicurare che ogni dipendente assente per ragioni di salute, venga sottoposto, nella stessa giornata, a visita fiscale.
Si precisa altresì che ove la competente struttura sanitaria non sia nelle
condizioni di assicurare, nella stessa giornata, la visita fiscale per ogni
dipendente assente, le amministrazioni possono comunque concludere accordi, ai
sensi dell’art. 17 della legge n. 241 del 1990 con altre strutture pubbliche,
allo scopo di conseguire la necessaria valutazione sanitaria.

Al fine di favorire le attività
di controllo da parte dei medici fiscali, si invitano i dirigenti delle
amministrazioni destinatarie della presente direttiva, a predisporre adeguati
mezzi di comunicazione affinché i dipendenti che abbiano
la legittima esigenza di allontanarsi dal proprio domicilio, possano informare
l’amministrazione di tale circostanza. A tal fine appare proporzionata la
predisposizione di un numero telefonico/fax ovvero di un indirizzo di posta
elettronica, esclusivamente destinato a ricevere le comunicazioni relative ad
eventuali allontanamenti dal domicilio, da parte dei dipendenti assenti per
ragioni di salute.

L’inosservanza delle prescrizioni
inerenti la tempestività ed adeguatezza della
produzione dei documenti sanitari diretti ad attestare la legittimità
dell’assenza, ovvero l’allontanamento dal domicilio durante le fasce di
reperibilità, senza previa comunicazione all’amministrazione, integrano
condotte meritevoli di sanzioni disciplinare, secondo quanto previsto dai
rispettivi Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro.

5. L’omessa attivazione delle
procedure sanzionatone come danno all’immagine dell’amministrazione.

Le pubbliche amministrazioni,
oltre ad assicurare il perseguimento del proprio fine istituzionale, sono anche
tenute a mantenere un’immagine positiva della propria organizzazione.
L’immagine dell’amministrazione è oramai entrata tra i valori immateriali di
ogni apparato pubblico. La Corte
dei conti ha ricondotto fra i valori degli apparati pubblici, l’immagine delle
pubbliche amministrazioni, ossia "la tutela della propria identità, del
buon nome, delle reputazione e credibilità, nonché
l’interesse che le competenze individuate siano rispettate, le funzioni
assegnate siano esercitate, le responsabilità dei funzionari attivate"
(così Corte dei Conti, Sezioni riunite, Sentenza del 23 aprile 2003 n. 10/2003/QM).

Il perfezionamento delle
procedure sanzionatorie integra il presupposto per diffondere un’immagine di
efficienza dell’apparato. La stessa Corte dei conti, in sede di controllo sulla
gestione delle amministrazioni statali, con riferimento all’avvio dell’azione
disciplinare in conseguenza di azioni penali ha registrato una condotta protesa
a "minimizzare le sanzioni, in modo da prevenire i ricorsi degli
interessati" (Corte dei conti, Sez. gestione contr. Stato,
Relazione approvata con delibera 7/06/G). Tale atteggiamento appare
ancora più diffuso rispetto alle fattispecie disciplinari di ancor più ridotta
afflittività, talché appare indifferibile una più rigorosa applicazione delle
prescrizioni vigenti, allo scopo di ricostruire l’immagine di efficienza ed
efficacia degli apparati pubblici.

6. Funzioni di monitoraggio
dell’Ispettorato della funzione pubblica.

L’ispettorato per la funzione
pubblica, ai sensi dell’art. 60 comma 6 del decreto
legislativo 30 marzo 2001 n. 165, è tenuto ad espletare un’attività di
monitoraggio rispetto all’esercizio dell’azione disciplinare. A tal fine si
invitano tutte le amministrazioni destinatarie della presente direttiva ad
inviare all’indirizzo di posta elettronica ispettorato@funzionepubblica.it i
dati relativi all’avvio dei procedimenti disciplinari ed agli esiti degli
stessi. In particolare dovranno essere inviati, entro 5 giorni, le
contestazioni mosse al dipendente, con specifico riferimento alla violazione
imputata al medesimo nonché il successivo esito del procedimento.

Al fine di tutelare la
riservatezza dei soggetti sottoposti a procedimento disciplinare, stante la
funzione di mero monitoraggio dell’attività espletata dall’Ispettorato della
funzione pubblica, appare proporzionato l’invio dei documenti suddetti previa
rimozione del nominativo del dipendente. Sarà cura dell’amministrazione che
avvia il procedimento disciplinare, individuare sistemi di riconoscimento degli
atti, al fine di consentire che i documenti richiesti (contestazioni ed esito
dell’azione disciplinare) possano essere riconosciuti dall’Ispettorato. A tal
fine può giovare la sostituzione del nominativo del dipendente con un codice
pedissequamente riportato in occasione di tutte le seguenti comunicazioni rese
all’Ispettorato.