MINISTERO PER LE RIFORME E LE
INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – DIRETTIVA 6 dicembre 2007, n. 8
(in G.U. n. 41 del 18 febbraio 2008) – Principi di valutazione dei
comportamenti nelle pubbliche amministrazioni – responsabilità disciplinare.

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri – Segretariato generale

Alle amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato – Ufficio
del Segretario generale

Alla Corte dei conti – Ufficio
del Segretario generale

All’Avvocatura generale dello
Stato – Ufficio del Segretario generale

Alle Agenzie

All’ARAN

Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione – Roma

Agli Enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli Enti pubblici (ex art. 70
del decreto legislativo n. 165/01)

Agli Enti di ricerca (tramite i
Ministeri vigilanti)

Alle Istituzioni universitarie
(tramite il Ministero dell’istruzione dell’Università e della ricerca)

Alle Camere di commercio industria
agricoltura e artigianato (tramite il Ministero dello sviluppo economico)

Alle Aziende del Servizio
sanitario nazionale

Ai Nuclei di valutazione

Agli Organi di controllo interno

e, per
conoscenza

Alla Conferenza dei presidenti
delle Regioni

All’ANCI

All’UPI

Alla CRUI

All’UNIONCAMERE

1. Premessa.

L’attribuzione all’area
dirigenziale del ruolo e dei poteri del datore di lavoro, impone una continua
ed attenta disamina in merito alla condotta mantenuta dal personale assegnato
alle varie strutture, sia sotto il profilo dell’esatto adempimento delle prescrizioni
contrattuali che della conformità alle regole deontologiche previste per i
dipendenti pubblici. Le prestazioni lavorative di tutti coloro che agiscono
all’interno degli apparati pubblici devono garantire non il semplice ossequio
alle prescrizioni contrattuali, ma una completa adesione ai valori che
sormontano l’azione delle pubbliche amministrazioni.

Le amministrazioni devono infatti perseguire l’interesse pubblico, garantendo ai
cittadini, nel contempo, modalità di comunicazioni che assicurino la
comprensibilità e l’affidabilità degli atteggiamenti e dichiarazioni di ogni
addetto. Si ricorda che con decreto del Ministro della funzione pubblica del 28
novembre 2000, è stato approvato il Codice di comportamento dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni e che è stata successivamente adottata, dallo
stesso Ministro la circolare 12 luglio 2001, n. 2198 inerente le norme sul comportamento dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni.

Le prescrizioni contenute nel
Codice di comportamento tratteggiano i principi cui i dipendenti delle
pubbliche amministrazioni devono conformarsi non solo in occasione
dell’adempimento della prestazione lavorativa, ma anche con riguardo ai
contatti sociali. Il suddetto codice, infatti, pone degli specifici vincoli con
riferimento ai rapporti con il pubblico (art. 11 del Codice) nonché alle
condotte da mantenere nella vita sociale (art. 9).

È opportuno ricordare che tutte
le prescrizioni contenute nel Codice di condotta assumono, oltre che un valore
etico, uno specifico rilievo giuridico, atteso che è sulla base dello stesso
che possono essere comminate le sanzioni di più tenute afflittività.

2. La valutazione delle condotte
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni alla luce del Codice di
comportamento.

Con riferimento
alle sanzioni del rimprovero verbale o scritto (censura) o della multa di
importo pari a quattro ore di retribuzione, i contratti collettivi associano,
generalmente, tale misura alla «a) inosservanza delle disposizioni di servizio,
anche in tema di assenze per malattia, nonchè dell’orario di lavoro; b)
condotta non conforme ai principi di correttezza verso altri dipendenti o nei
confronti del pubblico; c) negligenza nella cura dei locali e dei beni mobili o
strumenti a lui affidati o sui quali, in relazione alle sue responsabilità,
debba espletare azione di vigilanza; d) inosservanza delle norme in materia di
prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro nel caso in cui non ne
sia derivato un pregiudizio al servizio o agli interessi dell’amministrazione o
di terzi; e) rifiuto di assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del
patrimonio dell’amministrazione, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 6
della legge 20 maggio 1970, n. 300; f) insufficiente rendimento» (così l’art.
13 del Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del
comparto ministeri per il quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico
2002-2003).

I dirigenti delle varie strutture
destinatarie della presente direttiva sono tenuti a verificare che le condotte
dei dipendenti siano conformi a tali indicazioni. In particolare,
l’«inosservanza delle disposizioni di servizio», presuppone che i dirigenti
assegnino specifiche responsabilità in capo ai dipendenti.

L’art. 11 del Codice di
comportamento prescrive che ciascun «dipendente in diretto rapporto con il
pubblico presti adeguata attenzione alle domande di ciascuno e fornisca le
spiegazioni che gli siano richieste in ordine al comportamento proprio e di
altri dipendenti dell’ufficio. Nella trattazione delle pratiche egli rispetta
l’ordine cronologico e non rifiuta prestazioni a cui
sia tenuto motivando genericamente con la quantità di lavoro da svolgere o la
mancanza di tempo a disposizione. Egli rispetta gli appuntamenti con i
cittadini e risponde sollecitamente ai loro reclami».

Se si combina quanto previsto nel
Codice di comportamento con quanto prescritto nei vari C.C.N.L. si evince che i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono tenuti ad una condotta
improntata alla sollecitudine e correttezza dell’azione amministrativa, diretta
ad impedire generiche quanto, molto spesso, pretestuose
giustificazioni all’inazione o ai ritardi. La regola comportamentale,
infatti, qualifica come indebito il rinvio della trattazione delle questioni
d’ufficio, in ragione di un indimostrato (ed indimostrabile) eccessivo carico
di lavoro. Devono quindi censurarsi quelle amministrazioni che giustificano il
mancato rispetto dei termini procedimentali in considerazione della mole di
lavoro ovvero con la difficoltà nel reperimento della documentazione
istruttoria.

Tali comportamenti, peraltro,
comportano censure di illegittimità da parte dell’autorità giurisdizionale
amministrativa, in tutti quei casi in cui il trascorrere del termine per la
conclusione del procedimento, equivale a provvedimento di diniego. Così la
giurisprudenza amministrativa ha qualificato come illegittimo il rigetto
dell’istanza, ove ciò sia ricondotto ad una «difficoltà di reperimento del
fascicolo» (TAR Lazio, sentenza 14 ottobre 2003, n. 8356).

3. In particolare,
l’«insufficiente rendimento».

L’insufficienza del rendimento
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, integra il presupposto per
l’applicazione di sanzioni disciplinari di vario livello, in ragione della
gravità e continuità della condotta mantenuta (in genere dal semplice
rimprovero verbale o scritto alla multa di importo pari a 4 ore di retribuzione
fino al licenziamento con preavviso).

Il parametro cui occorre fare
riferimento, deve rinvenirsi nell’art. 2104 del codice civile, secondo cui «il
prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della
prestazione dovuta, dall’interesse dell’impresa». Presupposto per l’applicazione
della sanzione disciplinare è l’imputabilità della condotta negligente e non il
semplice mancato raggiungimento delle prestazioni attese. La mancata
realizzazione delle prestazioni attese potrebbe, infatti, essere addebitabile a
ragioni oggettive, non imputabili in quanto connesse alle condizioni
psico-fisiche del dipendente.

L’esigenza di commisurare la
condotta del personale addetto alle varie strutture pone a carico dei
responsabili degli uffici, l’onere di precisare la qualità della prestazione
attesa da ciascuno.

Con riferimento all’intestazione
della qualità di responsabile del procedimento, appare opportuno precisare
l’inderogabilità del rispetto delle prescrizioni contenute nella legge 7 agosto
1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni, recante
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi.

Le modifiche apportate alla legge
n. 241 del 1990, hanno introdotto nuovi adempimenti a carico
dell’amministrazione procedente, quali l’obbligo di disporre la comunicazione
di avvio del procedimento anche nei confronti del soggetto che ha presentato
l’istanza sulla cui base si è avviato lo stesso procedimento (art. 8, comma 2
c-ter della legge n. 241 del 1990), ovvero la comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza (art. 10-bis della legge n. 241 del 1990).
Suddetti adempimenti, in quanto previsti da fonte legislativa e finalizzati a
favorire la partecipazione al procedimento da parte dei destinatari del
provvedimento finale, appaiono strumentali al perseguimento dei valori della
trasparenza ed imparzialità dell’amministrazione.

Le amministrazioni destinatarie
della presente direttiva, sono tenute ad avviare l’azione disciplinare ove i
dipendenti responsabili dei procedimenti violino le suddette prescrizioni,
ovvero adempiano secondo modalità inadeguate e/o incomplete (ad esempio:
omettendo di indicare tutte le informazioni previste come contenuto necessario
della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8 della legge
n. 241 del 1990).

Le violazioni di prescrizioni
formali previste dal legislatore, integra una condotta palesemente negligente,
talchè non possono tollerarsi ritardi o approssimazioni. Si consideri altresì
che le suddette violazioni espongono l’amministrazione al rischio di subire
l’annullamento dei provvedimenti in sede giurisdizionale, in considerazione
della violazione del principio del contraddittorio, nonchè un sicuro detrimento
alla propria immagine.

4. I controlli sulle assenze per
motivi di salute.

I dirigenti delle amministrazioni
destinatarie della presente direttiva sono tenuti ad assicurare il rispetto, da
parte dei dipendenti assenti per ragioni di salute, delle prescrizioni
contrattuali in tema di produzione dei certificati medici.

Con riferimento alle assenze di
un solo giorno lavorativo, per ragioni di salute, si precisa che
l’amministrazione è comunque tenuta a pretendere la produzione della
certificazione sanitaria, sussistendo, come riconosciuto dalla giurisprudenza,
il potere di verificare la legittimità delle cause di assenza del dipendente
dal servizio, a fortiori per le assenze (brevi) per malattia, che, per la loro
imprevedibilità, sfuggono al controllo dell’amministrazione e costituiscono,
tra quelle consentite, la più ricorrente ed onerosa forma di assenza dal
servizio.

I dirigenti delle strutture
pubbliche sono altresì invitati a concludere, ai sensi dell’art. 15 della legge
7 agosto 1990, n. 241, accordi con le competenti strutture sanitarie, allo
scopo di assicurare che ogni dipendente assente per ragioni di salute, venga sottoposto, nella stessa giornata, a visita fiscale.
Si precisa altresì che ove la competente struttura sanitaria non sia nelle
condizioni di assicurare, nella stessa giornata, la visita fiscale per ogni
dipendente assente, le amministrazioni possono comunque concludere accordi, ai
sensi dell’art. 17 della legge n. 241 del 1990 con altre strutture pubbliche,
allo scopo di conseguire la necessaria valutazione sanitaria.

Al fine di favorire le attività di
controllo da parte dei medici fiscali, si invitano i dirigenti delle
amministrazioni destinatarie della presente direttiva, a predisporre adeguati
mezzi di comunicazione affinchè i dipendenti che abbiano
la legittima esigenza di allontanarsi dal proprio domicilio, possano informare
l’amministrazione di tale circostanza. A tal fine appare proporzionata la
predisposizione di un numero telefonico/fax ovvero di un indirizzo di posta
elettronica, esclusivamente destinato a ricevere le comunicazioni relative ad
eventuali allontanamenti dal domicilio, da parte dei dipendenti assenti per
ragioni di salute.

L’inosservanza delle prescrizioni
inerenti la tempestività ed adeguatezza della
produzione dei documenti sanitari diretti ad attestare la legittimità dell’assenza,
ovvero l’allontanamento dal domicilio durante le fasce di reperibilità, senza
previa comunicazione all’amministrazione, integrano condotte meritevoli di
sanzioni disciplinari, secondo quanto previsto dai rispettivi Contratti
collettivi nazionali di lavoro.

5. L’omessa attivazione delle
procedure sanzionatorie come danno all’immagine dell’amministrazione.

Le pubbliche amministrazioni,
oltre ad assicurare il perseguimento del proprio fine istituzionale, sono anche
tenute a mantenere un’immagine positiva della propria organizzazione.
L’immagine dell’amministrazione è oramai entrata tra i valori immateriali di
ogni apparato pubblico. La Corte
dei conti ha ricondotto fra i valori degli apparati pubblici, l’immagine delle
pubbliche amministrazioni, ossia «la tutela della propria identità, del buon
nome, della reputazione e credibilità, nonché l’interesse che le competenze
individuate siano rispettate, le funzioni assegnate siano esercitate, le
responsabilità dei funzionari attivate» (così Corte dei conti, Sezioni riunite,
Sentenza del 23 aprile 2003, n. 10/2003/QM).

Il perfezionamento delle
procedure sanzionatorie integra il presupposto per diffondere un’immagine di
efficienza dell’apparato. La stessa Corte dei conti, in sede di controllo sulla
gestione delle amministrazioni statali, con riferimento all’avvio dell’azione
disciplinare in conseguenza di azioni penali ha registrato una condotta protesa
a «minimizzare le sanzioni, in modo da prevenire i ricorsi degli interessati»
(Corte dei conti, Sez. gestione contr. Stato, Relazione
approvata con delibera 7/06/G). Tale atteggiamento appare ancora più
diffuso rispetto alle fattispecie disciplinari di ancor più ridotta
afflittività, talché appare indifferibile una più rigorosa applicazione delle
prescrizioni vigenti, allo scopo di ricostruire l’immagine di efficienza ed
efficacia degli apparati pubblici.

6. Funzioni di monitoraggio
dell’Ispettorato della funzione pubblica.

L’ispettorato per la funzione
pubblica, ai sensi dell’art. 60, comma 6 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. l65, è tenuto ad espletare un’attività di
monitoraggio rispetto all’esercizio dell’azione disciplinare. A tal fine si
invitano tutte le amministrazioni destinatarie della presente direttiva ad
inviare all’indirizzo di posta elettronica ispettorato@funzionepubblica.it i
dati relativi all’avvio dei procedimenti disciplinari ed agli esiti degli
stessi. In particolare dovranno essere inviati, entro cinque giorni, le
contestazioni mosse al dipendente, con specifico riferimento alla violazione
imputata al medesimo nonché il successivo esito del procedimento.

Al fine di tutelare la
riservatezza dei soggetti sottoposti a procedimento disciplinare, stante la
funzione di mero monitoraggio dell’attività espletata dall’Ispettorato della
funzione pubblica, appare proporzionato l’invio dei documenti suddetti previa
rimozione del nominativo del dipendente. Sarà cura dell’amministrazione che
avvia il procedimento disciplinare, individuare sistemi di riconoscimento degli
atti, al fine di consentire che i documenti richiesti (contestazioni ed esito
dell’azione disciplinare) possano essere riconosciuti dall’Ispettorato. A tal
fine può giovare la sostituzione del nominativo del dipendente con un codice
pedissequamente riportato in occasione di tutte le seguenti comunicazioni rese
all’Ispettorato.

Roma, 6 dicembre 2007.

Il Ministro: Nicolais

Registrato alla Corte dei conti
il 15 gennaio 2008 Uffici istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Minisri, registro n. 1, foglio 120