Lavoro e Previdenza

martedì 20 novembre 2007

Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Circolare n. 24. Oggetto: L. n. 123/2007 – norme di diretta attuazione – indicazioni operative al personale ispettivo.

Ministero del Lavoro e della
Previdenza Sociale, Circolare n. 24. Oggetto: L. n. 123/2007 – norme di diretta
attuazione – indicazioni operative al personale ispettivo.

Direzione generale per l’Attività
Ispettiva Direzione generale delia Tutela delle Condizioni di Lavoro

Roma, 14 novembre 2007

Alle Direzioni regionali e
provinciali del lavoro

all’INPS

Direzione Centrale Vigilanza
sulle Entrate ed Economia Sommersa

all’INAIL

Direzione Centrale Rischi

ep.c.
LORO SEDI

all’Ispettorato
regionale del lavoro di Palermo

all’Ispettorato
regionale del lavoro di Catania

alla
Provincia autonoma di Trento

alla Provincia
autonoma di Bolzano

al
Comando Carabinieri per la tutela del lavoro

Con riferimento alla concreta
applicazione delle norme di diretta attuazione contenute nella L. n. 123/2007, questo Ministero ha provveduto a fornire le prime
indicazioni di carattere interpretativo al personale ispettivo, seppur con
esclusivo riferimento al provvedimento di sospensione dell’attività
imprenditoriale.

A seguito di un più attento ed
approfondito esame delle questioni connesse alla applicazione della citata
normativa si ritiene opportuno fornire i seguenti chiarimenti a parziale
modifica ed integrazione dei contenuti della lettera circolare del 22 agosto
2007, chiarimenti formulati d’intesa con la Direzione generale della
Tutela delle Condizioni di Lavoro e sentito il Coordinamento tecnico delle
Regioni.

Provvedimento di sospensione
dell’attività imprenditoriale

La nuova formulazione contenuta
nell’art. 5 L.
123/2007 riprende sostanzialmente i contenuti dell’art. 36 bis del D.L.
223/2006 (conv. da L. n. 248/2006), ampliando però sia
la platea dei destinatari che i presupposti operativi del provvedimento
interdittivo.

Ferme restando, pertanto, le
previsioni di cui al citato art. 36 bis, si sottolinea il legame di forte
continuità fra le due disposizioni, entrambe volte a coniugare i principi di
sicurezza e di regolarità del rapporto di lavoro e caratterizzate dalla sussistenza
dei medesimi presupposti operativi.

L’elemento innovativo introdotto
dall’art. 5 della L. n. 123/2007, rappresentato dal presupposto delle
"gravi e reiterate violazioni in materia di sicurezza", non fa altro
che rafforzare l’efficacia dello strumento interdittivo, in particolare in
tutte quelle realtà caratterizzate da rischi rilevanti e da una particolare
incidenza del fenomeno infortunistico.

Ne consegue, pertanto, che la
nozione di attività imprenditoriale, già interpretata nel senso di "unità produttiva"
con la predetta lettera circolare del 22 agosto u.s.,
non può non ricomprendere, necessariamente, anche le aziende operanti nel
settore edile nel quale, come noto, maggiormente si avverte l’esigenza di
elevare gli standards di sicurezza e tutela delle condizioni di lavoro.

Discrezionalità del provvedimento
di sospensione

Fermo restando quanto già
precisato con la citata lettera circolare del 22 agosto u.s.,
relativamente alla possibilità di non emanare il provvedimento di sospensione
nelle ipotesi in cui la sua adozione comporti una imminente situazione di
pericolo sia per i lavoratori che per i terzi nonché nelle ipotesi in cui
l’interruzione dell’attività imprenditoriale comporti un irrimediabile degrado
"degli impianti e delle attrezzature", vanno svolte ulteriori
considerazioni in ordine alla opportunità di non adottare o differire
l’adozione dello stesso provvedimento.

In particolare, va attentamente
valutata l’opportunità di adottare il provvedimento di sospensione in tutte
quelle ipotesi in cui si venga a compromettere il
regolare funzionamento di una attività di servizio pubblico, anche in
concessione (ad es. attività di trasporto, di fornitura di energia elettrica,
acqua, luce, gas ecc.), cosi pregiudicando il godimento di diritti costituzionalmente
garantiti.

Una possibile limitazione
all’esercizio di tali diritti trova invece giustificazione laddove il
provvedimento di sospensione per gravi e reiterate violazioni della normativa
in materia di sicurezza sia funzionale alla tutela del primario diritto
costituzionale alla salute di cui all’art. 32 Cost.

Strumentalità dell ’accertamento delle violazioni in materia di sicurezza

Un primo dubbio interpretativo
sollevato attiene al riconoscimento in capo al personale ispettivo del
Ministero del lavoro, in virtù dell’art. 5, comma 1, della L. n. 123/2007 di
una generalizzata competenza nelle materia attinente
alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.

In primo luogo va chiarito che
con la citata disposizione il Legislatore non sembra aver voluto modificare il
preesistente quadro delle competenze che, come noto, prevede il conferimento in
via generale delie funzioni di vigilanza nella materia in questione al
personale ispettivo delle aziende sanitarie locali (L. n. 833/1978) e una competenza
"concorrente"degli ispettori del lavoro limitatamente alle materie
individuate con il D.P.C,M. n. 412/1997.

Da ciò consegue che, almeno in
vìa di prima applicazione dell’istituto, salvo successive diverse istruzioni da
concordare con il Coordinamento tecnico delle Regioni, il personale ispettivo
del Ministero del lavoro provvede ad adottare l’atto
di sospensione in caso di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela
della sicurezza e salute del lavoro con esclusivo riferimento al proprio ambito
di competenza e cioè nel settore delle costruzioni edili o di genio civile, nei
lavori in sotterraneo e gallerie, nei lavori mediante cassoni in aria compressa
e subacquei, nei lavori in ambito ferroviario e nel settore delle radiazioni
ionizzanti.

Per quanto attiene al requisito
della reiterazione, da intendersi come ripetizione di condotte illecite
"gravi" nell’arco temporale dell’ultimo quinquennio, in ossequio a
quanto previsto dall’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale, lo
stesso va individuato a decorrere dalla data di entrata in vigore della L. n.
123/2007 con esclusione, quindi, delle condotte antecedenti a tale data.

La verifica del requisito della
reiterazione impone, evidentemente, una ricerca delle violazioni pregresse da
svolgersi nel modo più rigoroso e quindi, in particolare, sia all’interno della
Amministrazione di appartenenza sia mediante lo scambio di informazioni con gli
altri organi di vigilanza competenti in materia, sia tramite l’accertamento
dell’esistenza di sentenze penali passate in giudicato, sia presso l’impresa
soggetta ad ispezione.

Per quanto attiene invece alla
individuazione delle "gravi" violazioni in materia prevenzionistica,
nel ribadire che in tale ambito rientrano le violazioni che giustificano l’adozione
del provvedimento interdittivo in quanto ledono i principi fondamentali dei sistema prevenzionale e mettono a repentaglio gli
interessi generali dell’ordinamento, si fa riserva di definire un elenco
esplicito delle stesse da concordarsi con il Coordinamento tecnico delle
Regioni. Ciò nel rispetto del principio di tassatività che non può non
connotare il presupposto per l’adozione di un provvedimento di rilevante
gravità quale la sospensione di una attività
imprenditoriale.

Natura della "sanzione amministrativa
aggiuntiva"

Un altro dubbio interpretativo
attiene al pagamento della "sanzione amministrativa aggiuntiva" quale
presupposto per la revoca del provvedimento di sospensione.

Al riguardo occorre
preliminarmente precisare che, nonostante il tenore letterale della
disposizione normativa, non si è in presenza di una
sanzione amministrativa, quanto piuttosto di un "onere economico
accessorio".

A tale conclusione si giunge
considerando, da un lato, che ad essa non trova
applicazione il meccanismo di quantificazione di cui all’art. 16 della L. n.
689/1981, in quanto il criterio di computo è già definito dalla legge,
dall’altro perché in caso di mancato pagamento da parte del trasgressore di
detto onere, l’unica conseguenza consiste nella mera permanenza degli effetti
sospensivi de! provvedimento, senza alcun ulteriore
seguito in termini di riscossione coattiva del relativo importo.

Individuazione delle sanzioni
amministrative complessivamente irrogate

Ulteriore nodo interpretativo da
sciogliere concerne l’esatta individuazione della nozione di sanzioni
amministrative complessivamente irrogate.

In primo luogo è da rilevare che
la questione si pone evidentemente solo con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera a) del comma 2 dell’art. 5 della L. n. 123/2007
e cioè alle violazioni da considerarsi "connesse" all’illecito
concernente l’utilizzazione di lavoratori non risultanti dalle scritture o da
altra documentazione obbligatoria.

A titolo esemplificativo,
pertanto, si possono considerare tutte quelle ipotesi di violazione conseguenti
all’occupazione di manodopera in nero e cioè la "maxisanzione",
l’omessa istituzione ed esibizione dei libri obbligatori, la mancata scritturazione
del personale sui libri obbligatori, il mancato inoltro
all’INAIL della denuncia nominativa assicurati, l’omessa comunicazione di
assunzione al Centro per l’Impiego, l’omessa consegna al lavoratore della
lettera di assunzione nonché del prospetto di paga.

Quanto alla formulazione
normativa che fa riferimento alla "irrogazione" delle sanzioni, già
con la lettera circolare del 22 agosto 2007, si è fatto ricorso alla nozione di
violazioni immediatamente accertate dal personale ispettivo in sede di verifica
in quanto, in realtà, l’accertamento è il presupposto logico necessario
all’irrogazione delle sanzioni stesse.

Dal punto di vista operativo,
pertanto, è sufficiente considerare gli importi relativi alle violazioni
riportate nel verbale di accertamento, indipendentemente dal fatto che per le
stesse, a livello procedimentale, si debba adottare la diffida obbligatoria ex
art. 13 D.Lgs. n. 124/2004, ovvero procedere alla
contestazione di illecito amministrativo ai sensi dell’art. 14 della L.n.
689/1981.

Inoltre, per quanto attiene alla
quantificazione dell’importo relativo alle violazioni di cui sopra – così come
già indicato con la citata lettera circolare del 22 agosto 2007- lo stesso va
comunque quantificato ai sensi dell’art. 16 della L. n. 689/1981, a prescindere
che sussistano o meno ì presupposti della diffida
obbligatoria.

Va tenuto presente, infatti, che
la commisurazione di tale importo aggiuntivo è meramente strumentale alla
adozione della revoca del provvedimento di sospensione ma, come già detto, non ha
una sua autonomia quale distinta fattispecie sanzionatoria.

Sotto il profilo procedimentale,
infine, l’adozione del provvedimento di diffida o di notificazione di illecito
amministrativo, relativi a dette violazioni, può avvenire anche in un momento
successivo all’adozione del provvedimento di sospensione, secondo l’iter
ordinario.

Modificazioni al D.Lgs. n. 626/1994 in materia di appalti

Di particolare rilievo appare la
previsione che, sostituendo il comma 3 dell’art. 7 del D.Lgs. n. 626/1994 dà un significato puntuale alla nozione di
cooperazione e coordinamento fra datore di lavoro committente e appaltatore in
ordine alla pianificazione di sicurezza, introducendo a carico del primo
l’obbligo dì elaborare un documento unico di valutazione relativo ai rischi
scaturenti dalla "interferenza" delle lavorazioni.

È evidente che per tutti gli
altri rischi non riferibili alle interferenze resta immutato l’obbligo per
ciascuna impresa dì elaborare il proprio documento di valutazione dei rischi e
di provvedere all’attuazione delle misure di sicurezza necessarie per eliminare
o ridurre al minimo i rischi specifici propri dell’attività svolta.

Premesso che nell’ambito della
nozione di "appalto", in considerazione delle finalità sapra
evidenziate, non possono non rientrare anche le ipotesi di subappalto così come
quelle di "fornitura e posa in opera" di materiali, tutte accomunate
dalla caratteristica dell’impiego necessario di manodopera, si precisa che
l’obbligo di pianificazione a carico del committente trova applicazione in
tutti gli appalti ed. "interni" nei confronti di imprese o lavoratori
autonomi ma, in virtù delle modifiche introdotte dall’art. 1,
comma 910, della L. n. 296/2006 (Finanziaria 2007),
anche nel caso di affidamento di lavori o servizi rientranti "nell’ambito
dell’intero ciclo produttivo dell’azienda medesima". Ciò comporta che
l’obbligo di elaborazione del documento unico di valutazione del rischio
sussiste anche nelle ipotesi di appalti "extraziendali" che tuttavia
risultino necessari al fine della realizzazione del ciclo produttivo dell’opera
o del servizio e non siano semplicemente preparatori o complementari della
attività produttiva in senso stretto.

È da ritenere che da tale ambito
debbano escludersi le attività che, pur rientrando nel ciclo produttivo
aziendale, si svolgano in locali sottratti alla giuridica disponibilità del
committente e, quindi, alla possibilità per lo stesso di svolgere nel medesimo
ambiente gli adempimenti stabiliti dalla legge.

Il documento unico di valutazione
del rischio, inoltre, non può considerarsi un documento "statico" ma necessariamente "dinamico", per
cui la valutazione effettuata prima dell’inizio dei lavori deve necessariamente
essere aggiornata in caso di subappalti o forniture e posa in opera intervenuti
successivamente ovvero in caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o
organizzativo incidenti sulle modalità realizzative dell’opera o del servizio
che dovessero intervenire in corso d’opera.

Rappresentante dei Lavoratori per
la Sicurezza
e documento di valutazione dei rischi

Modificando l’art.
19, comma 5, del D.Lgs. n. 626/1994 la
normativa in esame interviene a risolvere con chiarezza la problematica
concernente la fruizione da parte del Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza del documento
di valutazione dei rischi. Nonostante già con circ. n. 68/2000 di questo
Ministero il diritto di accesso al documento in questione fosse stato
interpretato come materiale consegna del documento salvo ipotesi eccezionali,
continuavano a verificarsi comportamenti datoriali non in linea con la citata
interpretazione ministeriale. La previsione nonnativa esplicita ora che il
datore di lavoro è tenuto a consegnare materialmente copia del documento nonché
del registro infortuni al Rappresentare dei Lavoratori
per la Sicurezza.

A tal proposito è però opportuno
ricordare che l’art. 9, comma 3, del D.Lgs. n. 626/1994 impone ai Rappresentanti dei Lavoratori per la Sicurezza il segreto in
ordine ai processi lavorativi di cui vengono a conoscenza nell’esercizio delle
loro funzioni. Si rimarca, altresì, che i Rappresentanti dei Lavoratori per la Sicurezza possono
utilizzare le informazioni contenute nei documenti in parola unicamente per
esercitare le funzioni loro riservate, dovendo rispettare al riguardo le previsioni di legge in materia di tutela del segreto
industriale e riservatezza.

Tessera di riconoscimento del
personale impegnato in appalti

L’art. 6 della normativa in esame
introduce, anche per i datori di lavoro operanti in attività non edili,
l’obbligo di munire il personale occupato nell’ambito degli appalti e subappalti,
a decorrere dal 1° settembre 2007, di apposita tessera di riconoscimento
corredata di fotografia, contenente le generalità del lavoratore e
l’indicazione del datore di lavoro.

Quanto al campo di applicazione
della previsione va precisato che l’ambito di riferimento è da individuarsi nei
soli appalti "intemi", considerata la ratio della disposizione volta
a consentire una più agevole identificazione del personale impegnato in
contesti organizzativi complessi caratterizzati dalla compresenza, in uno
stesso luogo, di lavoratori appartenenti a diversi datori di lavoro.

L’obbligo datoriale, come risulta
chiaramente dalla formulazione normativa, è quello di "munire" il
"personale occupato" dall’azienda – come tale intendendosi sia i
lavoratori subordinati che coloro i quali risultano comunque inseriti nel ciclo
produttivo, ricevendo direttive in ordine alle concrete modalità di svolgimento
della prestazione lavorativa dedotta in contratto (ad es. lavoratore a
progetto) – della tessera di riconoscimento, mentre l’obbligo in capo al
lavoratore è quello di esporre detta tessera.

Tenuto conto delle citate
finalità della disposizione, i lavoratori sono tenuti a portare indosso in
chiara evidenza la tessera di riconoscimento e medesimo obbligo fa capo ai lavoratori
autonomi che operano nell’ambito dell’appalto, i quali sono tenuti a
provvedervi per proprio conto (ad es. artigiani).

I dati contenuti nella tessera di
riconoscimento devono consentire l’inequivoco ed immediato riconoscimento del
lavoratore interessato e pertanto, oltre alla fotografìa, deve essere riportato
in modo leggibile almeno il nome, il cognome e la data di nascita. La tessera
inoltre deve indicare il nome o la ragione sociale dell’impresa datrice di
lavoro.

La previsione normativa stabilisce
ancora che, in via alternativa, i soli datori di lavoro che occupano meno di
dieci dipendenti (cioè massimo nove) possono assolvere all’obbligo
di esporre la tessera "mediante annotazione, su apposito registro vidimato
dalla Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente da tenersi
sul luogo di lavoro, degli estremi del personale giornalmente impiegato nei
lavori".

Con riferimento all’ambito
applicativo della previsione si rinvia a quanto già precisato dalla circ. n.
29/2006 dì questo Ministero.

Dalla formulazione della norma,
inoltre, si evince che l’obbligo di tenere il registro in argomento è riferito
a ciascun appalto di opere o servizi, cosicché l’impresa interessata è tenuta
ad istituire più registri qualora svolga la propria attività in luoghi diversi.

Tale registro non può mai essere
rimosso dal luogo di lavoro in quanto altrimenti si vanifica la finalità per la
quale lo stesso è stato istituito; va altresì precisato che le annotazioni
sullo stesso vanno effettuate necessariamente prima dell’inizio dell’attività
lavorativa giornaliera in quanto trattasi di un registro "di
presenza" sul luogo di lavoro.

Per quanto concerne le modalità
di vidimazione dei registro da parte delle Direzioni
provinciali del lavoro è possibile rinviare in via analogica a quanto previsto
dal T.U. n. 1124/1965 con riferimento ai libri di paga
e matricola.

Sotto il profilo sanzionatorio la
mancata tenuta sul luogo di lavoro del registro ovvero l’irregolare tenuta
dello stesso comporta in capo al datore di lavoro la medesima sanzione prevista
con riferimento alle tessere di riconoscimento (da €100 ad € 500 per ciascun
lavoratore), essendo il registro uno strumento alternativo ed equipollente alle
stesse.

Nei confronti di tali sanzioni si
ricorda da ultimo che non è ammessa la procedura di diffida
dì cui all’artìcolo 13 del D.Lgs. n. 124/2004
per espressa previsione normativa.

Modifiche al comma 1198 della L.
n. 296/2006

L’art. 11 della legge modifica l’art. 1, comma 1198, della L. n. 296/2006
(Finanziaria 2007) che precludeva per un anno gli accertamenti ispettivi
anche in materia di sicurezza nei confronti delle imprese che hanno presentato
domanda di emersione, prevedendo altresì un periodo di moratoria dì pari durata
per la regolarizzazione delle carenze prevenzionistiche. Preso atto delle
possibili criticità anche sul piano dei princìpi costituzionali della
formulazione normativa, la disposizione chiarisce in modo inequivoco che la
sospensione delle verifiche ispettive non trova applicazione con riferimento
alla materia della sicurezza e salute dei lavoratori, materia in ordine alla
quale rimangono intatte le prerogative accertative degli organi di vigilanza. È
dunque conseguentemente soppressa la possibilità da parte del datore di lavoro
di usufruire del termine annuale per la regolarizzazione delle citate carenze
prevenzionistiche.

Applicazione della diffida da
parte del personale amministrativo degli Istituti previdenziali

L’art. 4, comma 6 interviene a
risolvere la problematica concernente la applicazione
dell’istituto della diffida obbligatoria di cui all’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004 da parte del personale amministrativo degli Enti
previdenziali che accerta d’ufficio la sussistenza di violazioni amministrative
"comunque sanabili". Essendo l’istituto della diffida prerogativa del
personale ispettivo del Ministero del lavoro e degli Enti si poneva infatti il problema della sua adozione -anche in quanto
condizione dì procedibilità dell’illecito – da parte di personale degli Enti
che non riveste tale qualifica pur svolgendo, ai sensi dell’art. 13 della L. n.
689/1981, una attività accertativa in materia
previdenziale. La disposizione, con estrema chiarezza, prevede dunque
l’estensione della procedura di diffida anche con riferimento a tale personale
risolvendo peraltro una delicata questione sul piano della parità di
trattamento dei contravventori e privilegiando il profilo "sostanziale’’
del procedimento di composizione dell’illecito amministrativo rispetto
all’elemento "formale" della qualifica rivestita dal soggetto
accertatore.

Il Direttore generale per
l’Attività Ispettiva

Il Direttore generale della
Tutela delle Condizioni di Lavoro