Famiglia

lunedì 08 novembre 2004

Lo Stato non può finanziare gli asili nido aziendali, è compito delle Regioni.

Lo Stato non può finanziare gli asili nido aziendali,
è compito delle Regioni.

Corte costituzionale – sentenza
28 ottobre-5 novembre 2004, n. 320

Presidente Onida – Relatore De
Siervo

Ritenuto in fatto

1. Con ricorsi iscritti
rispettivamente al n. 15 (notificato il 26 febbraio 2003 e depositato il 5
marzo 2003), al n. 25 (notificato il 1° marzo 2003 e depositato il 7 marzo 2003) e al n. 26 (notificato il 25 febbraio 2003 e
depositato il 7 marzo 2003) del registro ricorsi del 2003, le Regioni Toscana,
Emilia-Romagna e Veneto, nell’impugnare numerose disposizioni della legge
289/02 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – Legge finanziaria 2003), censurano, tra l’altro, alcuni commi
dell’articolo 30 (Disposizioni varie per le regioni) e l’articolo 91 (Asili
nido nei luoghi di lavoro).

2. In particolare, la Regione
Toscana ha impugnato l’articolo 30, comma 1, della citata legge 289/02, il
quale dispone che «al fine di avviare l’attuazione dell’articolo 119 della
Costituzione e in attesa di definire le modalità per
il passaggio al sistema di finanziamento attraverso la fiscalità, entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il ministero
dell’Economia e delle finanze, di concerto con il ministro per gli Affari
regionali e con il ministro per le Riforme istituzionali e la devoluzione e con
le amministrazioni statali interessate e d’intesa con la Conferenza unificata
(…), procede alla ricognizione di tutti i trasferimenti erariali di parte
corrente, non localizzati, attualmente attribuiti alle regioni per farli
confluire in un fondo unico da istituire presso il ministero dell’Economia e
delle finanze».

La norma statale, inoltre,
prevede che «i criteri di ripartizione del fondo sono stabiliti con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
ministro dell’Economia e delle finanze, di concerto con il ministro per gli
Affari regionali e con il ministro per le Riforme istituzionali e la
devoluzione d’intesa con la Conferenza unificata (…)».

Secondo la Regione Toscana la norma configurerebbe un sistema di finanziamento
regionale in manifesto contrasto con i principi di cui all’articolo 119
Costituzione, poiché quest’ultimo riconoscerebbe alle Regioni autonomia
finanziaria e di spesa non più dipendente e limitata dalla legislazione statale
in materia di finanza pubblica, ma direttamente derivante dalle prescrizioni
costituzionali.

La norma censurata si porrebbe
inoltre in contrasto con il comma 3 dell’articolo 117 Costituzione, che include
nelle materie di legislazione concorrente l’armonizzazione dei bilanci pubblici
e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, riservando
quindi allo Stato di fissare “esclusivamente i principi fondamentali” della
materia, mentre competerebbe alle Regioni la legislazione e il coordinamento in relazione al sistema finanziario regionale nei rapporti
con quello statale e con quello locale.

3. La Regione Emilia-Romagna ha
sollevato questione di legittimità costituzionale nei confronti dell’articolo
30, commi 1, 2, 5 e 15, della legge 289/02.

In
riferimento al comma 1, la Regione motiva il rilievo di incostituzionalità sul
fatto che la disposizione in esame, lungi da esprimere un principio di
coordinamento, si limiterebbe semplicemente a rinviare l’attuazione
dell’articolo 119 Costituzione, con ciò rinviando a data indeterminata la
realizzazione di una vera autonomia finanziaria delle Regioni ed eliminando
quindi di fatto ogni possibilità che queste possano assumere autonomamente le
decisioni di spesa.

In
riferimento al comma 2, la ricorrente sostiene che tale disposizione, nella
parte in cui prevede come debba essere regolamentato “il fondo di offerta
turistica” disciplinandone i criteri di riparto, interverrebbe in una materia
di competenza esclusiva regionale ai sensi del comma 4 dell’articolo 117
Costituzione, “senza che sia ravvisabile alcun principio giustificativo” per
questa intromissione del Legislatore nazionale.

A sua volta, il comma 5 risulterebbe illegittimo in quanto, «di fronte alla delicata
decisione circa la ripartizione tra le Regioni dell’importo con cui si deve
fare fronte alla perdita di gettito conseguente alla riduzione dell’accisa
sulla benzina», la disposizione prevede un coinvolgimento a livello solo
consultivo della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le
Regioni.

Infine, il comma 15, nel
prevedere la nullità degli atti e dei contratti in violazione del divieto di indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di
investimento e la condanna ad una sanzione pecuniaria da parte della Corte dei
conti degli amministratori degli enti territoriali che vi ricorrano, lederebbe
le attribuzioni regionali, «in quanto la disciplina dettata non rientra
nell’ordinamento processuale, ma attiene ad un profilo sanzionatorio che
necessariamente inerisce (…) alla competenza sostanziale per cui la disciplina
dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa e contabile può essere
dettata dallo Stato solo per ciò che riguarda l’amministrazione dello Stato e
degli enti pubblici nazionali (articolo 117, comma 2, lettera g), e non certo
anche per l’amministrazione regionale».

4. La Regione Toscana, inoltre,
ha impugnato l’articolo 91 della legge 289/02, per
violazione degli articoli 117 e 119 Costituzione.

La norma impugnata prevede
l’istituzione di un «fondo di rotazione per il finanziamento dei datori di
lavoro che realizzano, nei luoghi di lavoro, servizi di asilo
nido e micro-nidi».

In particolare, la ricorrente
ritiene che la disciplina degli asili nido rientri nella materia dei servizi
sociali e dunque appartenga alla potestà legislativa residuale delle Regioni ai
sensi dell’articolo 117, comma 4, Costituzione.
Sarebbe pertanto precluso allo Stato disciplinare la erogazione
di finanziamenti in una materia non rientrante tra le sue attribuzioni.

L’istituzione del fondo, inoltre,
contrasterebbe anche con l’articolo 119 Costituzione, che non ammetterebbe la istituzione di fondi a destinazione vincolata, potendo lo
Stato solo trasferire le risorse finanziarie alle Regioni, le quali sarebbero
chiamate a «disciplinare, nell’ambito della normativa del settore, anche la
procedura di erogazione delle risorse stesse».

Anche la
Regione Emilia-Romagna ha impugnato l’articolo 91 della legge 289/02,
censurando in particolare i commi 1, 2, 3 e 4, per violazione degli articoli
117, comma 4 e 6, 118, comma 2, e 119 Costituzione, «nella parte in cui
attribuiscono al Ministro, con norme di dettaglio, poteri normativi ed
amministrativi relativi al fondo», anziché limitarsi a disporne la ripartizione
tra le Regioni.

In subordine, la ricorrente
censura l’articolo 91 nella parte in cui non prevede che i poteri normativi
previsti dai commi 3 e 4 siano esercitati previa intesa con
la Conferenza Stato-Regioni, dal momento che «nelle materie regionali il
principio di leale collaborazione impone un coordinamento fra i soggetti
interessati».

La Regione Veneto ha impugnato il
medesimo articolo 91 in relazione all’articolo 117
Costituzione, dal momento che gli asili nido, ritenuti facenti parte della
materia dell’assistenza e beneficenza già sotto la vigenza del precedente
Titolo V, costituirebbero oggetto di potestà legislativa residuale regionale.
Ad escludere la lamentata incostituzionalità non varrebbe il rilievo che
l’articolo 91 prevederebbe finanziamenti aggiuntivi, dal momento che «essi si
fondano – allo stato delle cose – sulla compressione dell’autonomia finanziaria
regionale piuttosto che su una addizione coerente con
una rigorosa lettura dell’articolo 119 Costituzione».

5. Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato si è
costituito in tutti i giudizi.

Con riguardo alle censure rivolte
all’articolo 30, comma 1, la difesa dello Stato evidenzia che tale disposizione
non sarebbe in contrasto con i principi di autonomia
finanziaria e con le competenze regionali in tema di finanza e di sistema
tributario regionale, in quanto si tratterebbe di un principio di coordinamento
della finanza pubblica in un periodo transitorio e che non inciderebbe negativamente
sull’autonomia di entrata e di spesa delle singole Regioni.

Per quanto concerne la censura relativa al comma 5, l’Avvocatura sostiene che non vi
sarebbe nessun principio dal quale dedurre che la ripartizione di proventi
compensativi debba avvenire previa intesa con la Conferenza permanente.

Infondata sarebbe poi la censura riferita al comma 15 dell’articolo 30, in quanto
la dichiarata nullità degli atti e dei contratti in violazione di tale divieto
non costituirebbe «altro che esplicitazione della conseguenza derivante dalla
violazione del precetto costituzionale», né la previsione di una sanzione
pecuniaria a carico degli amministratori determinerebbe una lesione delle
attribuzioni regionali.

Da ultimo, con riferimento alle
censure mosse avverso l’articolo 91, l’Avvocatura sostiene che il fondo per gli
asili nido è alimentato con risorse statali e la sua istituzione non
pregiudicherebbe comunque le prerogative regionali in
materia di assistenza pubblica, prevedendo soltanto un intervento di sostegno
dello Stato che “si aggiunge alle iniziative regionali”. D’altra parte, la
dichiarazione di incostituzionalità della norma
determinerebbe il venir meno dello stanziamento e dunque un peggioramento della
situazione complessiva delle Regioni.

6. In prossimità della data
fissata per l’udienza pubblica, la Regione Toscana ha depositato una memoria
illustrativa nella quale ribadisce le censure mosse –
tra l’altro – avverso l’articolo 30, comma 1 della legge 289/02, nella parte in
cui dispone la ricognizione da parte dello Stato dei trasferimenti erariali di
parte corrente non localizzati, attualmente attribuiti alle Regioni. In
particolare, la ricorrente richiama la recente giurisprudenza costituzionale
(sentenza 37/2004) nella quale è affermato il
principio del divieto di interventi normativi statali «peggiorativi
dell’assetto delle relazioni finanziarie fra i diversi livelli di governo
attualmente in essere».

Inoltre, ad avviso della
ricorrente, la disposizione impugnata non potrebbe essere ricondotta nell’ambito
del coordinamento della finanza pubblica – materia per la quale lo Stato ha
potestà legislativa concorrente – dal momento che essa non porrebbe principi
fondamentali della materia, contenendo viceversa norme di dettaglio
autoapplicative, incidenti sulla autonomia finanziaria
regionale.

Con riferimento alle censure
concernenti l’articolo 91, la Regione Toscana sostiene che esse troverebbero
conferma nella sentenza 370/03 di questa Corte, concernente proprio gli asili
nido, la quale ha affermato in primo luogo che gli asili nido rientrerebbero
nell’ambito della materia dell’istruzione e della tutela del lavoro, affidate
alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, ed in secondo luogo che la
configurazione di un fondo settoriale di finanziamento gestito dallo Stato
viola in modo palese l’autonomia finanziaria di entrata
e di spesa delle Regioni e degli enti locali. Di qui la conferma della illegittimità costituzionale del fondo di rotazione
previsto dalla norma impugnata.

7. Anche
la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria in prossimità dell’udienza.
Quanto alle censure concernenti l’articolo 30, comma 1, la ricorrente sostiene
che tale disposizione farebbe “sistema” con gli articoli 2 e 3 della medesima
legge, anch’essi oggetto di impugnazione. Il comma 1
dell’articolo 30, infatti, conterrebbe disposizioni volte a rinviare
l’attuazione del federalismo fiscale di cui all’articolo 119 Costituzione,
mentre i menzionati articoli 2 e 3 eliminerebbero del tutto
l’autonomia impositiva delle Regioni. Il quadro – anche alla luce del
comma 15 dell’articolo 30, che prevede sanzioni per la violazione del divieto
di fare ricorso all’indebitamento per spese differenti da quelle di investimento – sarebbe di estremo sfavore per le
autonomie regionali. Inoltre, la considerazione delle ulteriori
disposizioni del medesimo articolo 30 impugnate, ossia i commi 2 e 3, induce la
ricorrente a ritenere che al quadro sommariamente descritto si aggiungerebbe un
ulteriore aspetto fortemente lesivo delle prerogative costituzionali delle
Regioni, ossia la “deroga” alle “garanzie di cooperazione istituzionale”, che
sarebbero invece “proprie del federalismo fiscale”.

In relazione
alla impugnazione dell’articolo 91, invece, la Regione osserva che la
fondatezza delle proprie ragioni sarebbe provata dalla sentenza 370/03 di
questa Corte, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di
un analogo fondo con vincolo di destinazione. Alla disposizione annullata in
quella sede – nota la memoria – la disciplina attualmente
in contestazione si richiama espressamente.

L’unica differenza rispetto al
caso deciso dalla Corte con la menzionata sentenza sarebbe la circostanza
secondo la quale il precedente fondo era destinato ad
essere ripartito tra le Regioni, mentre quello istituito dall’articolo 91
dovrebbe essere distribuito direttamente ai privati che abbiano diritto a
beneficiarne: tale differenza, tuttavia, non varrebbe ad evitare la violazione
dell’articolo 119 Costituzione, dal momento che «il fatto stesso di non trasferire
alle Regioni i fondi per l’esercizio delle funzioni» violerebbe la richiamata
disposizione costituzionale. Peraltro, ad essere violato sarebbe anche
l’articolo 117, comma 3, Costituzione, dal momento che – come già riconosciuto
dalla citata sentenza n. 370 del 2003 – le disposizioni de quibus ricadrebbero
nell’ambito di una materia affidata alla legislazione concorrente, non potendo
certo qualificarsi come “principi fondamentali”, e non essendo del resto giustificabili in nome di esigenze unitarie o della
necessità di “sostenere la competitività del sistema economico”.

Da ultimo, la ricorrente
richiama, in relazione alla illegittimità delle norme
dell’articolo 91 che prevedono la adozione di atti “sostanzialmente”
regolamentari in materie differenti da quelle di cui al comma 2 dell’articolo
117 Costituzione, la necessità di far ricorso al criterio “sostanziale” per
determinare la natura normativa o non normativa degli atti in questione, che
sarebbe stata affermata dalla Corte con le sentenze n. 13 del 2004 e n. 88 del
2003.

8. Anche la Regione Veneto, in
prossimità dell’udienza, ha depositato una memoria, peraltro senza svolgere alcuna ulteriore argomentazione a sostegno delle censure
rivolte alle disposizioni qui considerate.

9. L’Avvocatura dello Stato ha
depositato una ulteriore memoria difensiva nel
giudizio instaurato dal ricorso della Regione Toscana.

In relazione
alle censure rivolte nei confronti del comma 1 dell’articolo 30, la
difesa statale osserva come da questa disposizione non potrebbero in ogni caso
derivare conseguenze dannose a carico delle prerogative costituzionali delle
Regioni. L’articolo 30, comma 1, infatti, prevedendo la ricognizione di tutti i
trasferimenti di parte corrente non localizzati operati dallo Stato alle
Regioni e la loro confluenza in un fondo unico da ripartire poi tra queste
ultime con criteri stabiliti d’intesa con la Conferenza unificata,
costituirebbe un passo verso la piena attuazione del federalismo fiscale
previsto dall’articolo 119 Costituzione. Rispetto al sistema “a regime”,
dunque, la disposizione impugnata non predisporrebbe nient’altro che una
disciplina transitoria.

In relazione
alle doglianze svolte nei confronti dell’articolo 91, la difesa erariale
ritiene invece che le differenze sussistenti tra la disciplina oggetto del
giudizio e quella caducata per effetto della sentenza 370/03 varrebbero a
sottrarre la prima dalle censure di incostituzionalità. In particolare, quanto
alla lamentata violazione dell’articolo 119 Costituzione, la circostanza che il
fondo di rotazione contemplato dalla disposizione impugnata debba
essere ripartito direttamente tra i datori di lavoro che organizzino
all’interno dei luoghi di lavoro servizi di asili nido, senza transitare dalle
Regioni, renderebbe l’articolo 91 del tutto indifferente per l’autonomia
finanziaria di entrata e di spesa, la quale non verrebbe in alcun modo incisa. Né del resto potrebbe dirsi violato l’articolo 117, comma 3,
Costituzione, nella parte in cui assegna alla competenza concorrente di Stato e
Regioni le materie dell’istruzione e della sicurezza del lavoro: infatti, le
disposizioni oggetto del giudizio, pur rientrando in tali ambiti, non
comprimerebbero in alcun modo le competenze regionali, dal momento che si
limiterebbero ad introdurre un beneficio a favore di soggetti privati
«indipendentemente dagli (ed in chiave solo aggiuntiva rispetto agli)
interventi (…) disposti secondo le proprie scelte dal Legislatore regionale».
Inoltre – osserva l’Avvocatura – la norma statale si collegherebbe comunque a materie per le quali residua una competenza del
Legislatore statale.

Infine, infondate
sarebbero anche le censure rivolte avverso la
previsione del potere, da parte del Ministro del lavoro, di fissare con decreti
non regolamentari i criteri per la concessione dei finanziamenti, poiché,
«trattandosi (…) di sovvenzioni erogate direttamente allo Stato su propri fondi
a soggetti privati», non si inciderebbe nella competenza costituzionalmente
garantita delle Regioni.

10. L’Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria anche in relazione al giudizio
instaurato dal ricorso della Regione Emilia-Romagna.

Quanto al comma 1 dell’articolo
30, la difesa erariale propone considerazioni analoghe a quelle svolte in riferimento al ricorso della Regione Toscana e sopra
richiamate.

In relazione
alle censure rivolte nei confronti del comma 2 dell’articolo 30,
l’Avvocatura ricorda come l’articolo 6 della legge 135/01 (Riforma della
legislazione nazionale del turismo), abbia previsto l’istituzione presso il
Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato, di un apposito
fondo di cofinanziamento, alimentato da risorse statali, volto “al fine di
migliorare la qualità dell’offerta turistica”. Di tale fondo, il 70 per cento viene ripartito tra le Regioni e le Province autonome ai
sensi del comma 2, in base a criteri stabiliti con decreto ministeriale previa
intesa con la Conferenza unificata. Quanto al restante 30 per cento, la
disposizione impugnata (articolo 30, comma 2) stabilisce che, in luogo della
procedura originariamente contemplata – basata su una graduatoria predisposta
dal Ministero in relazione ad appositi bandi annuali
di concorso e sulla scorta di piani di intervento finalizzati presentati dagli
stessi enti “con impegni di spesa, coperti con fondi propri, non inferiori al
50 per cento della spesa prevista” –, si proceda con le medesime modalità del
restante 70 per cento.

La difesa erariale evidenzia come
la disciplina impugnata determini la attribuzione di
risorse, prima vincolate all’impegno di spesa per almeno il 50 per cento con
fondi degli enti destinatari, assoggettate solo ad un vincolo generico per la
loro utilizzazione, quale quello della destinazione al fine del «miglioramento
della qualità dell’offerta turistica, ivi compresa la promozione e lo sviluppo
dei sistemi turistici locali».

Infine, per il principio di
continuità dell’ordinamento, si dovrebbe escludere che «la intera
normativa del 2001 istitutiva del predetto fondo di cofinanziamento sia
divenuta di per sé incompatibile con il nuovo assetto costituzionale». In base a tali argomenti, la proposta censura di legittimità
costituzionale sarebbe da respingere.

Anche le censure rivolte avverso il comma 5 dell’articolo 30 sarebbero, secondo la
difesa erariale, infondate. Ciò
in quanto l’operazione cui è chiamato il decreto ministeriale previsto da tale
disposizione sarebbe meramente “tecnico-contabile”, estranea ad ogni
valutazione di carattere politico e discrezionale. In conseguenza,
sarebbe da ritenere senz’altro sufficiente lo strumento collaborativo del parere
e comunque sarebbero da considerare fatte salve le
iniziative delle singole Regioni che si ritenessero in concreto lese dal
provvedimento in questione.

Quanto al comma 15 dell’articolo
30, anch’esso oggetto di impugnazione da parte della
Regione Emilia-Romagna, l’Avvocatura ritiene che la nullità degli atti e dei
contratti degli enti territoriali posti in essere in violazione del precetto
costituzionale che vieta di far ricorso all’indebitamento per spese diverse da
quelle di investimento costituirebbe nient’altro che “piana attuazione” del
comma 6 dell’articolo 119 Costituzione.

D’altra parte, osserva la difesa
erariale, non si comprenderebbe «quale potrebbe essere al proposito il
fondamento costituzionale della rivendicata potestà legislativa regionale,
nulla avendo a che fare siffatta disciplina con l’ordinamento e
l’organizzazione amministrativa della Regione e degli enti locali».

La ulteriore
conseguenza prevista dalla disposizione impugnata in caso di violazione del
detto divieto – consistente nella comminatoria di una sanzione pecuniaria a
carico degli amministratori inadempienti – non determinerebbe in alcun modo una
violazione dell’invocato parametro costituzionale. Tale sanzione (che comunque, secondo l’Avvocatura, non andrebbe confusa con la eventuale
responsabilità amministrativa o contabile delle medesime persone fisiche),
costituirebbe, infatti, la “enunciazione di un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica”.

L’Avvocatura dello Stato, da
ultimo, espone alcuni rilievi in relazione alle
censure proposte avverso l’articolo 91 della legge 289/02 del tutto analoghi a
quelli, già richiamati, contenuti nella memoria depositata nel giudizio
introdotto dal ricorso della Regione Toscana.

11. L’Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria anche nel giudizio introdotto dal ricorso della Regione
Veneto.

In tale memoria sono contenute
alcune argomentazioni difensive – in parte differenti rispetto a quelle già
esposte – riguardanti la pretesa compatibilità costituzionale
dell’articolo 91 della legge 289/02.

In particolare, si sostiene che
la predisposizione di asili nido rientrerebbe nella
politica aziendale del lavoro, rendendo “più appetibile” il posto di lavoro, di
modo che non si verterebbe nell’ambito della “istruzione pubblica” (pur essendo
presente un fine di istruzione), bensì in quello “di un servizio reso
prevalentemente a tutela dei lavoratori giovani”; l’intervento dello Stato,
esteso a tutto il territorio nazionale, sarebbe in grado di assicurare la
uniformità del mercato del lavoro mediante la omogeneità dei criteri utilizzati
e la circostanza della unicità degli uffici che vi provvedono; ciò – evitando
le distorsioni derivanti da “discipline sbilanciate” delle singole Regioni –
perseguirebbe l’obiettivo di tutelare la concorrenza; la disciplina in esame,
inoltre, sarebbe volta “non solo alla determinazione, ma soprattutto alla
realizzazione” dei livelli minimi essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali; tali obiettivi non potrebbero essere perseguiti
efficacemente se non da parte dello Stato, per esigenze di unitarietà e questo
evidenzierebbe, ai sensi dell’articolo 118 Costituzione, il titolo
dell’intervento, anche legislativo, dello Stato; la difesa erariale, in
sintesi, ritiene che l’intervento contemplato dalle disposizioni impugnate
rientrerebbe tra le “iniziative di ordine macroeconomico” che non potrebbero
essere che di competenza statale.

Considerato in diritto

1. Le Regioni Emilia-Romagna,
Toscana e Veneto, nell’impugnare numerose disposizioni della legge 289/02 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2003), hanno censurato, tra
l’altro, i commi 1, 2, 5 e 15 dell’articolo 30 (Disposizioni varie per le
Regioni) e l’articolo 91 (Asili nido nei luoghi di lavoro) di tale legge.

In particolare, le Regioni
Emilia-Romagna e Toscana hanno impugnato il comma 1 dell’articolo 30 della
legge 289/02, in quanto la previsione di un procedimento di ricognizione dei
trasferimenti erariali di parte corrente, di una loro successiva confluenza in
un fondo unico, nonché della determinazione di criteri
di riparto ad opera di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
urterebbe esplicitamente con quanto previsto nell’articolo 119 Costituzione e
comunque eccederebbe i poteri legislativi statali in relazione alla
determinazione dei principi fondamentali in tema di “armonizzazione dei bilanci
pubblici” e di “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.

La Regione Emilia-Romagna ha
impugnato il comma 2 dell’articolo 30 della legge 289/02, che disciplina e
prevede i criteri di riparto da parte di organi
statali del “fondo di offerta turistica”, poiché questa disciplina sarebbe in
contrasto con gli articoli 117 e 119 Costituzione, intervenendo in una materia
riconducibile al comma 4 dell’articolo 117 Costituzione.

Sempre la Regione Emilia-Romagna
ha impugnato il comma 5 dell’articolo 30 della legge 289/02, che disciplina la
ripartizione fra le Regioni dell’importo, determinato per legge, corrispondente
alla perdita del gettito corrispondente alla riduzione dell’accisa sulla
benzina, poiché in relazione agli atti governativi di
riparto si prevede un coinvolgimento soltanto a livello consultivo della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni.

La Regione Emilia-Romagna,
infine, ha impugnato il comma 15 dell’articolo 30 della legge 289/02, che
prevede la nullità degli atti e dei contratti in violazione del divieto di
ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, nonché la eventuale irrogazione di sanzioni
pecuniarie a carico degli amministratori che abbiano assunto le relative
delibere, in quanto questa disciplina non troverebbe legittimazione
nell’articolo 117 Costituzione ed anzi derogherebbe alla potestà legislativa
regionale di tipo residuale in tema di ordinamento del proprio personale.

Le Regioni Emilia-Romagna,
Toscana e Veneto hanno impugnato anche l’articolo 91 della legge 289/02, che
prevede e disciplina, come fondo ministeriale, un fondo di rotazione per il
finanziamento dei datori di lavoro che realizzano servizi di asilo
nido o micro-nidi; i rilievi di costituzionalità muovono dall’affermazione che
la materia degli asili nido sarebbe estranea a quelle di competenza statale ai
sensi dell’articolo 117 Costituzione e che comunque il fondo in parola
costituirebbe un fondo settoriale, escluso dall’articolo 119 Costituzione.

Per ragioni di omogeneità
di materia, le questioni di costituzionalità indicate debbono essere trattate
separatamente dalle altre, sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di
distinte decisioni.

Considerata la sostanziale
analogia delle questioni di costituzionalità relative agli
articoli 30 e 91 della legge 289/02, i giudizi promossi dai tre ricorsi, per
questa parte, possono essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.

2. Le questioni sollevate dalle
Regioni ricorrenti relativamente al comma 1
dell’articolo 30 della legge 289/02 non sono fondate.

Questa disposizione, infatti,
appare esplicitamente finalizzata a disciplinare – in via del tutto transitoria
– i trasferimenti erariali di parte corrente alla finanza delle Regioni,
peraltro a condizione che si manifesti una convergenza
fra gli organi governativi e la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del
D.Lgs 281/97 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali), sia sull’esito dell’opera di ricognizione di
questi fondi che sui criteri di riparto fra le Regioni dei fondi confluiti
nell’apposito fondo unico.

Come questa Corte ha già
rilevato, il processo di attuazione dell’articolo 119
Costituzione esige necessariamente l’intervento del Legislatore statale che,
«al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare
i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare
le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti
entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di
Stato, Regioni ed enti locali» (sentenza 37/2004). Questa attuazione appare
tuttora lontana e sintomo evidente di ciò sono – tra
l’altro – i rinvii del termine dei lavori dell’apposita Alta Commissione di
studio, da ultimo spostati al 30 settembre 2005 (cfr. articolo
1quinquies della legge 257/04 di conversione del Dl 220/04 recante
“Disposizioni urgenti in materia di personale del Centro nazionale per l’informatica
nella pubblica amministrazione (Cnipa), di applicazione delle imposte sui mutui
e di agevolazioni per imprese danneggiate da eventi alluvionali”). In questa
situazione transitoria è consentita l’adozione da parte dello Stato di
discipline parzialmente modificative, purché evidentemente non peggiorative
della situazione preesistente o contraddittorie rispetto alle caratteristiche
essenziali dell’autonomia finanziaria regionale configurata nel nuovo Titolo V
della Costituzione (sentenze 37 e 241/04).

Da questo punto di vista, la
disposizione oggetto del presente giudizio appare finalizzata ad introdurre in
via transitoria una parziale razionalizzazione di alcuni
tipi di trasferimenti erariali alle Regioni, inoltre con la previsione di un
necessario consenso della Conferenza unificata sulle eventuali determinazioni
governative (peraltro finora – a quanto risulta – mai intervenute neppure per
ciò che concerne la fase della ricognizione).

Né si
tratta – come asserito dalle ricorrenti – di un improprio esercizio da parte
statale del potere legislativo in tema di “armonizzazione dei bilanci pubblici
e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, dal momento
che, invece, si tratta di una disciplina transitoria in vista dell’attuazione
dell’articolo 119 della Costituzione.

3. La questione sollevata in relazione al comma 2 dell’articolo 30 della legge 289/02
non è fondata.

Questa disposizione, infatti, non
si pone in contrasto con l’articolo 119 Costituzione, in quanto modifica l’utilizzazione di parte del fondo di cui all’articolo 6 della
legge 135/01 (Riforma della legislazione statale del turismo) e non prevede
nuove finalità per tale fondo. Infatti, come nota esattamente l’Avvocatura
generale dello Stato, questa disposizione si limita a modificare – in termini
non peggiorativi per l’autonomia finanziaria regionale, quale disciplinata in attesa dell’attuazione dell’articolo 119 Costituzione –
le modalità di riparto del 30 per cento del fondo già previsto dall’articolo 6
della legge 135/01 (quota la cui distribuzione era originariamente lasciata
alla valutazione discrezionale delle richieste regionali da parte del Ministero
sentita la Conferenza unificata) rendendole omogenee e a quanto previsto per la
residua parte del “fondo per il cofinanziamento dell’offerta turistica”, e
quindi rinviando ad un decreto ministeriale, “previa intesa in sede di
Conferenza unificata”, la determinazione dei criteri e delle modalità della sua
ripartizione fra le Regioni e le Province autonome.

4. In relazione
alla questione di costituzionalità del comma 5 dell’articolo 30 della
legge 289/02, va dichiarata la cessazione della materia del contendere, dal
momento che l’attuazione di questa disposizione (censurata in riferimento al
ruolo meramente consultivo attribuito alla Conferenza Stato-Regioni ai fini del
riparto della somma) si è esaurita mediante l’adozione di due decreti
ministeriali adottati con il parere unanime favorevole dei rappresentanti delle
Regioni: il Dm 19 giugno 2003 (Ripartizione tra le regioni a statuto ordinario
del finanziamento di euro 342.583.000 previsto dalla legge 289/02, Legge
finanziaria 2003, per la copertura della perdita di gettito realizzata per
l’anno 2001 in conseguenza della riduzione dell’accisa sulla benzina non
compensata dal maggior gettito delle tasse automobilistiche) e il Dm 18 giugno
2004 (Ripartizione tra le regioni a statuto ordinario del finanziamento di euro
342.583.000 previsto dalla legge 289/02, legge finanziaria 2003, per la
copertura della perdita di gettito realizzata per l’anno 2002 in conseguenza
della riduzione dell’accisa sulla benzina non compensata dal maggior gettito
delle tasse automobilistiche).

5. La questione sollevata in relazione al comma 15 dell’articolo 30 della legge 289/02
non è fondata.

La previsione della nullità degli
atti e dei contratti posti in essere in violazione del
divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quello
di investimento, di cui all’ultimo comma dell’articolo 119 Costituzione, e
della possibile condanna, da parte della Corte dei conti, ad una sanzione
pecuniaria (rapportata all’indennità di carica) per gli amministratori degli
enti territoriali che vi ricorrano, non inerisce, come sostiene la ricorrente,
alla materia della disciplina dell’ordinamento e dell’organizzazione
amministrativa e contabile delle Regioni e degli enti locali, ma trova il suo
fondamento nella potestà legislativa dello Stato di dare attuazione al comma 6
dell’articolo 119 Costituzione, dal momento che configura esclusivamente alcune
sanzioni per comportamenti confliggenti con il divieto affermato nella
disposizione costituzionale.

6. Le censure rivolte avverso l’intero articolo 91 della legge 289/02 si fondano
sull’assunto della illegittimità costituzionale sia di un intervento
legislativo dello Stato in tema di asili nido – e cioè in una materia di
competenza residuale delle Regioni o concorrente – sia della creazione di un
fondo statale di finanziamento dei datori di lavoro che realizzino asili nido o
micro-nidi nei luoghi di lavoro, in quanto tali previsioni contrasterebbero con
gli articoli 117 e 119 Costituzione.

Tali rilievi, peraltro, non sono
riferibili al comma 6 dell’articolo 91, che contiene semplicemente una interpretazione autentica del comma 6 dell’articolo 70
della legge 448/01 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato, -Legge finanziaria 2002). Tale disposizione prevede la
deducibilità di alcuni oneri dai redditi imponibili
dei genitori e dei datori di lavoro ed è già stata considerata da questa Corte
come concernente profili irrilevanti rispetto alle contestazioni regionali
relative alla tutela della potestà normativa delle Regioni (cfr. sentenza 370/03, punto 8 del Considerato in diritto).

Devono pertanto considerarsi
inammissibili, in quanto non sorrette da alcuna specifica argomentazione, le
censure di costituzionalità sollevate in relazione al
comma 6 dell’articolo 91 della legge 289/02.

7. La questione di
costituzionalità sollevata in relazione ai primi
cinque commi dell’articolo 91 della legge 289/02 è fondata.

Questa Corte, con la richiamata
sentenza 370/03, ha negato che la disciplina degli asili nido possa essere
ricondotta alle materie di competenza residuale delle Regioni ai sensi del
comma 4 dell’articolo 117 Costituzione, ma ha piuttosto ritenuto – sulla base di una ricostruzione dell’evoluzione normativa
del settore – «che, utilizzando un criterio di prevalenza, la relativa
disciplina non possa che ricadere nell’ambito della materia dell’istruzione
(sia pure in relazione alla fase pre-scolare del bambino), nonché per alcuni
profili nella materia della tutela del lavoro, che l’articolo 117, comma 3,
della Costituzione, affida alla potestà legislativa concorrente». In questi
ambiti il Legislatore statale può determinare soltanto i principi fondamentali
della materia e non dettare una disciplina dettagliata ed esaustiva, quale
quella contenuta nei primi cinque commi dell’articolo 91 della legge 289/02,
mediante la quale organi statali provvedono ad agevolare la realizzazione di asili-nido nei luoghi di lavoro.

Né si possono condividere le tesi
dell’Avvocatura generale dello Stato secondo le quali
l’articolo 91 della legge 289/02 sarebbe riconducibile all’esercizio di alcuni
poteri legislativi di esclusiva competenza statale, di cui al comma 2
dell’articolo 117 Costituzione.

In particolare, appare immotivata
l’opinione che ci si trovi dinanzi ad una “iniziativa di ordine
macroeconomico”, incidente in molteplici settori produttivi, che potrebbe
alterare i fattori concorrenziali ove non fosse disciplinata da una normazione
statale; è, al contrario, evidente che si tratta di iniziativa estranea
all’ambito degli interventi riguardanti il mercato, senza dire della
limitatezza dei mezzi economici impegnati rispetto all’estrema vastità dei
settori aziendali interessati, della volontarietà delle iniziative da parte
degli imprenditori di creazione degli asili nido aziendali, della stessa
diversità delle situazioni di necessità nelle diverse aree territoriali a causa
delle realizzazioni da parte degli enti locali di asili nido anche a servizio
dei genitori che lavorano.

Comunque,
anche ove si fosse dinanzi ad interventi incidenti sulle attività produttive,
questa Corte, a proposito della competenza esclusiva statale in tema di tutela
della concorrenza, di cui al comma 2 dell’articolo 117 Costituzione, ha
chiarito nella sentenza 14/2004 che spetta allo Stato la competenza ad adottare
provvedimenti idonei “ad incidere sull’equilibrio economico generale”, mentre
appartengono «alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni
gli interventi sintonizzati sulla realtà produttiva regionale tali comunque da
non creare ostacolo alla libera circolazione delle persone e delle cose fra le
Regioni e da non limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte
del territorio nazionale (articolo 120, comma 1, Costituzione)».

Inoltre, è del
tutto estranea al comma 2 dell’articolo 117 Costituzione la
trasformazione, ipotizzata dall’Avvocatura generale, del potere statale di
predeterminazione normativa dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali in questa particolare materia in una
loro diretta “realizzazione” da parte dello Stato, a correzione di ipotetiche
“discipline sbilanciate” poste in essere dalle singole Regioni. Ai sensi del
nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, lo Stato dispone di altri strumenti per garantire un uso corretto dei
poteri regionali: a tal fine rilevano, in particolare, proprio la eventuale
predeterminazione normativa da parte dello Stato dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché l’attribuzione al
Governo, ai sensi del comma 2 dell’articolo 120 Costituzione, del potere di
intervenire in via sostitutiva pure a “tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.

Del pari non
convincenti appaiono le argomentazioni dell’Avvocatura generale
relativamente al fatto che un fondo come quello di cui all’articolo 91 non
violerebbe l’articolo 119 Costituzione, poiché sarebbe aggiuntivo rispetto alla
finanza regionale e comunque sarebbe destinato ad essere ripartito fra soggetti
privati «indipendentemente dagli (ed in chiave solo aggiuntiva rispetto agli)
interventi (…) disposti secondo le proprie scelte dal Legislatore regionale»:
anzitutto, la definizione dell’ampiezza della finanza regionale, in conformità
al nuovo Titolo V, deve essere ancora operata, ma dovrà necessariamente
riferirsi alla effettiva capacità delle Regioni di “finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite” (articolo 119, comma 4, Costituzione). In
questa valutazione occorrerà considerare che le funzioni attribuite alle Regioni
ricomprendono pure la possibile erogazione di contributi finanziari a soggetti
privati, dal momento che in numerose materie di competenza regionale le
politiche pubbliche consistono appunto nella determinazione di
incentivi economici ai diversi soggetti che vi operano e nella
disciplina delle modalità per la loro erogazione.

D’altra parte, il tipo di
ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui all’articolo 117
Costituzione, vieta comunque che in una materia di
competenza legislativa regionale, in linea generale, si prevedano interventi
finanziari statali seppur destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe
a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal
sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze.

PQM

La Corte costituzionale riservata
ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale della
legge 289/02 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – Legge finanziaria 2003), sollevate dalle
Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;

riuniti
i giudizi relativi agli articoli 30 e 91 della legge 289/02;

dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’articolo 91, commi 1, 2, 3, 4 e 5, della
legge 289/02;

dichiara
cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 30, comma 5, della legge 289/02, sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 30, comma
1, della legge 289/02, sollevata dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, per
violazione degli articoli 117, comma 3, e 119 della Costituzione, con i ricorsi
indicati in epigrafe;

dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 30, comma
2, della legge 289/02, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, per violazione
degli articoli 117 e 119 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe;

dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 30, comma
15, della legge 289/02, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, per violazione
dell’articolo 117 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.