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sabato 07 maggio 2005

Le opere destinate alla difesa nazionale possono essere effettuate anche in zona vincolata senza bisogno dell’ autorizzazione paesistica.

Le opere destinate alla difesa
nazionale possono essere effettuate anche in zona
vincolata senza bisogna dell’autorizzazione paesistica.

Tar Abruzzo – sentenza 21 aprile-2 maggio
2005, n. 192

Presidente Catoni – estensore
Eliantonio

Ricorrente ministero
dell’Economia e delle finanze

Fatto

Con nota 21 maggio 2003, n.
14401/549, la Guardia di finanza – reparto tecnologico logistico amministrativo
Abruzzo – ha chiesto all’Ente parco nazionale della Maiella
di essere autorizzata a realizzare in località Maielletta del comune di
Pennapiedimonte una postazione ripetitrice (costituita da un prefabbricato in
cemento e da un traliccio dell’altezza di m. 40) per il potenziamento della
rete digitale interpolizia in ponte radio; tale autorizzazione è stata negata
dal direttore del parco con atto 10831/03.

Con nota 3 febbraio 2004, n.
40599/549, la Guardia di finanza ha fornito ulteriori
notizie in ordine all’opera da realizzare, precisando che la postazione
ripetitrice in questione era classificata quale “opera destinata alla difesa
nazionale” ed, in ragione di tale circostanza, il Consiglio direttivo del parco
con deliberazione 6/2004, ha avocato sè l’esame della richiesta ed ha
autorizzato la realizzazione dell’opera. Tale atto deliberativo è stato, però
annullato dal ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio con atto

17797/04, in ragione della
circostanza che i poteri autorizzazioni in parola sono di specifica competenza
del Direttore dell’ente; con tale atto si è invitato, peraltro, il Direttore ad
accertare se si era o meno in presenza di un’opera
destinata alla difesa nazionale, in quanto in tale ipotesi l’opera non era
soggetta ad eventuali vincoli paesaggistici, per cui l’Ente non avrebbe dovuto
assentire alcuna autorizzazione.

Nelle more i lavori erano nel frattempo iniziati ed il Direttore generale dell’Ente
parco nazionale della Maiella con ordinanza 6/2004, ha intimato l’immediata
sospensione dei lavori di realizzazione del traliccio e l’immediata riduzione
in pristino dello stato dei luoghi.

Con il ricorso in esame il ministero dell’Economia e delle finanza è insorto
dinanzi questo Tribunale avverso tale atto, deducendo le seguenti censure:

1) Violazione dell’articolo 6,
comma 1, allegato A, del Dpr 5 giugno 1995 di istituzione
dell’ente parco nazionale della Maiella. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione.

L’ordine di ripristino non tiene
conto del fatto che la situazione ambientale dell’area in questione è già
totalmente compromessa per la presenza di numerosissime antenne.

2) Eccesso di potere per travisamento
dei fatti.

Per correttezza istituzionale
l’amministrazione ricorrente aveva chiesto all’Ente parco l’autorizzazione per
realizzare l’opera in questione ai fini di una “eventuale” incidenza
ambientale. In realtà, trattandosi di un’opera destinata alla difesa nazionale,
tale autoriz-zazione non era necessaria.

3) Eccesso di potere.

Contrariamente a quanto
ipotizzato con l’atto impugnato, esiste un riconoscimento formale di
qualificazione dell’opera da realizzare quale opera
destinata alla difesa nazionale.

Tali doglianze la parte
ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 7 aprile 2005.

L’Ente parco nazionale della Maiella si è costituito in giudizio e con memoria
depositata il 16 dicembre 2004 ha diffusamente confutato il fondamento delle
censure dedotte.

Alla pubblica udienza del 21
aprile 2005 la causa è stata introitata a decisione.

Diritto

1. – Il ricorso in esame – come
sopra esposto in narrativa – ha per oggetto l’ordinanza 6/2004, con la quale il
Direttore generale dell’ente parco nazionale della Maiella
ha intimato l’immediata sospensione dei lavori di realizzazione in località
Maielletta del comune di Pennapiedimonte di un traliccio finalizzato al
potenziamento della rete digitale in ponte radio interpolizie.

Con tale atto oggi impugnato il
Direttore dell’ente, dopo aver rilevato che erano in corso dei lavori non
autorizzati nella zona 1 del Parco di rilevante interesse naturalistico,
paesaggistico e culturale, che comportavano una
stabile modifica del territorio, ha, inoltre, ordinato l’immediata riduzione in
pristino dello stato dei luoghi, in quanto da lato non esisteva un atto formale
dell’Autorità competente che aveva qualificato l’intervento in questione come
“opera destinata alla difesa nazionale” e dall’altro, anche ove tale atto fosse
sussistente, non si sarebbe in ogni caso mai determinata “la sottrazione dello
stesso all’applicazione della vigente normativa posta a tutela delle aree
naturali protette e, pertanto, al necessario bilanciamento dei valori di pari
dignità costituzionale”.

In estrema sintesi, l’ente parco
ha assunto l’atto oggi impugnato in ragione delle due seguenti circostanze:

a) che l’opera da realizzare non
era stata qualificata con un atto formale come “opera destinata alla difesa
nazionale”;

b) che anche per realizzare le
opere destinate alla difesa nazionale occorre in ogni caso l’autorizzazione
dell’ente parco.

2. – In via pregiudiziale il
Collegio deve farsi carico di esaminare l’eccezione di rito dedotta
dall’amministrazione resistente, con la quale questa ha rilevato che il
ministero dell’Economia e delle finanza non aveva
impugnato il provvedimento 1083/03, del Direttore del parco, con il quale era
stata respinta una precedente richiesta volta ad ottenere l’autorizzazione a
realizzare l’opera in questione; per cui, in presenza di tale diniego ormai
inoppugnabile, da un lato il direttore del parco avrebbe dovuto necessariamente
assumere l’atto impugnato e dall’altro al Ministero sarebbe oggi preclusa la
possibilità di realizzare l’opera senza previamente ottenere la richiesta
autorizzazione.

Tale eccezione, ad avviso del
Collegio, è priva di pregio.

Ai fini del decidere appare,
invero, utile meglio ripercorrere le vicende che hanno condotto all’adozione
dell’impugnata sospensione dei lavori.

Con una prima richiesta del 21
maggio 2003 la guardia di finanza aveva chiesto all’ente parco nazionale della Maiella di essere autorizzata a realizzare una
postazione ripetitrice per il potenziamento della rete digitale interpolizie in
ponte radio, ma tale autorizzazione era stata negata dal Direttore del parco
con atto 10831/03.

Con una successiva richiesta del
3 febbraio 2004 erano state fornite ulteriori notizie
in ordine all’opera da realizzare, precisando che la postazione ripetitrice in
questione era classificata quale “opera destinata alla difesa nazionale” ed, in
ragione di tale circostanza, il Consiglio direttivo del parco con deliberazione
6/2004, aveva avocato sè l’esame della richiesta ed aveva autorizzato la
realizzazione dell’opera. Tale atto deliberativo era stato, però annullato dal
ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio con atto 17797/04, in
ragione della circostanza che i poteri autorizzazioni in parola sono di
specifica competenza del direttore dell’ente; con tale atto si è invitato,
peraltro, il Direttore ad accertare se si era o meno
in presenza di un’opera destinata alla difesa nazionale, in quanto in tale
ipotesi l’opera non era soggetta ad eventuali vincoli paesaggistici, per cui
l’Ente non avrebbe dovuto assentire alcuna autorizzazione.

Con l’ordinanza oggi impugnata il
Direttore generale dell’ente parco nazionale della Maiella
ha nella sostanza dato attuazione a tale invito del Ministero e, come sopra si
è già avuto modo di chiarire, per un verso ha escluso che si fosse in presenza
di un opera destinata alla difesa nazionale (in quanto mancava un atto formale
dell’Autorità competente) e per altro verso ha affermato che anche le opere
destinate alla difesa nazionale sono soggette ai vincoli paesaggistici;
conseguentemente, ha intimato l’immediata sospensione dei lavori di
realizzazione del traliccio e l’immediata riduzione in pristino dello stato dei
luoghi.

In relazione a
tale effettivo contenuto dispositivo dell’ordinanza in questione, sembra
evidente al Collegio che l’atto impugnato non costituiva un atto dovuto in
relazione al precedente diniego non impugnato dall’amministrazione oggi
ricorrente, per cui nessun effetto preclusivo può farsi derivare dalla mancata
impugnativa del precedente diniego,

Inoltre, giova anche ricordare
che la guardia di finanza aveva chiesto il riesame
dell’atto, allegando nuove circostanze, e che il Ministero aveva espressamente
invitato il Direttore a riesaminare la vicenda, poi in effetti ampiamente
riconsiderata con l’atto impugnato.

Per cui deve concludersi
che nessun effetto preclusivo può discendere dalla mancata impugnazione del
provvedimento dell’11 dicembre 2003.

3. – Così risolta tale questione
pregiudiziale può utilmente passarsi all’esame del merito del gravame.

Deve al riguardo subito
precisarsi che il ricorso appare fondato.

Con i tre motivi di gravame, che
possono esaminarsi congiunta-mente, la ricorrente, dopo aver precisato che -
contrariamente a quanto ipotizzato dall’Ente Parco – esisteva un riconoscimento
formale di qualificazione dell’opera da realizzare quale opera destinata alla
difesa nazionale, ha rilevato che solo per correttezza istituzionale aveva
chiesto all’Ente Parco l’autorizzazione per realizzare l’opera in questione ai
fini di una “eventuale” incidenza ambientale, in quanto in realtà, trattandosi
di un’opera destinata alla difesa nazionale, tale autorizzazione non era necessaria;
in ogni caso nel localizzare l’opera in questione erano
stati adeguatamente considerati gli interessi in gioco in quanto era stata
scelta un’area già totalmente compromessa per la presenza di numerosissime
antenne, peraltro, l’unica della zona che tecnicamente consente di realizzare
l’opera in questione.

Ai fini del decidere deve
necessariamente partirsi dall’esame della normativa che ha disciplinato e disciplina la materia in questione.

Come è
noto, le norme che nel tempo hanno disciplinato in via generale i procedimenti
di localizzazione e di costruzione di opere da eseguirsi ad opera dello Stato
hanno escluso da tale disciplina di carattere generale le opere destinate alla
difesa militare, per le quali, pertanto, vige un regime di carattere derogatorio
(così l’articolo 81, comma 2, del Dpr 616/77, poi sostituito dall’articolo 2
del Dpr 383/94).

E la giurisprudenza,
interpretando tale normativa, ha, pertanto, escluso che tali opere siano soggette ai vincoli o alle autorizzazioni
paesaggistiche (così, CdS, seconda, 48/92, e Cassazione penale, terza,
12651/87) o all’accertamento di conformità urbanistica, in relazione proprio
all’essenziale interesse statuale alla difesa del paese ed alla conseguente
recessività di ogni altro interesse anche pubblicistico astrattamente
confliggente con il primo (così CdS, quarta, 1593/01, e nello stesso senso e da
ultimo Tar Liguria, prima, 1652/03, e Tar Campania, sede Napoli, quinta,
3037/03). La Corte Costituzionale, inoltre, ha ritenuto conforme alla Carta
costituzionale la specifica normativa che, ai fini che qui interessano, ha
incluso gli edifici dei comandi dei carabinieri tra le opere di difesa militare
(Corte costituzionale,
150/92, e 62/1993).

Deve, inoltre, ricordarsi che
sono poi sorti dubbi in ordine alla concreta
individuazione delle opere destinate alla difesa militare attesa la mancanza di
una puntuale definizione normativa in merito: così, ad esempio, si sono
ricompresi in tale nozione gli alloggi di servizio dei militari (CdS, quarta,
2930/02) e non i poligoni di tiro (CdS, quarta, 4543/01).

Parte della giurisprudenza -
deve, infine, sottolinearsi – si è, peraltro, espressa
in senso parzialmente contrario rispetto a quanto sopra ricordato, evidenziando
la necessità che anche la costruzione delle opere destinate alla difesa
militare debba in qualche modo conformasi alle previsioni volte a tutelare il
paesaggio e le bellezze naturali (così, tra le prime, Tar Liguria, 232/89, e
più di recente Cassazione penale, terza, 12570/95); per cui si è affermato che
debba essere in ogni caso effettuata (quanto meno da parte dell’Amministrazione
statale che decide di realizzare l’opera di difesa nazionale) una preventiva
comparazione dell’interesse alla difesa nazionale con l’interesse alla cui
tutela è posto il vincolo paesaggistico, in quanto la Costituzione attribuisce
al paesaggio (articolo 9) un valore primario di pari dignità rispetto alla
sicurezza del paese (articolo 52).

E proprio per superare alcune di tali incertezze applicativa l’articolo 156 del D. Lgs 490/99,
recante il Tu delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed
ambientali, ha previsto il rilascio di una specifica autorizzazione da parte
del Ministero per i beni e le attività culturali per le opere da realizzarsi in
zone vincolate da parte dello Stato “ivi compresi gli alloggi di servizio per
il personale militare”; nulla però è stato precisato in
ordine alle opere destinate in via immediata e diretta alla difesa ed
alla sicurezza nazionale.

Con la legge
costituzionale3/2001, nel modificare il titolo V ed in particolare l’articolo
118 della Costituzione, si è poi previsto che con legge statale vengano disciplinate “forme di intesa e di coordinamento
nella materia della tutela dei beni culturali”.

Infine, con il
recente codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con il D.
Lgs 42/2004, entrato in vigore il 1 maggio 2004 (cioè
prima dell’adozione dell’atto impugnato), si è testualmente disposto
all’articolo 147, comma 3, che “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
del presente codice, con Dpcm, su proposta del Ministero, d’intesa con il
Ministero della difesa e con le altre amministrazioni statali interessate, sono
individuate le modalità di valutazione congiunta e preventiva della
localizzazione delle opere di difesa nazionale che incidano su immobili o aree
sottoposti a tutela paesaggistica”. Tale decreto non risulta, però, sia stato
ancora emanato.

Dall’esame di tale normativa, ad
avviso del Collegio, si rileva che per realizzare opere destinate alla difesa
nazionale su immobili o aree sottoposti a tutela paesaggistica non era necessario il rilascio di specifica autorizzazione da
parte dei soggetti preposti alla tutela di tali vincoli; solo con il predetto
articolo 147 è stata oggi prevista una “valutazione congiunta e preventiva
della localizzazione delle opere destinate alla difesa nazionale”, secondo
modalità da disciplinarsi con un Dpcm, che però non è stato ancora emanato.

Deve, pertanto, concludersi che, in assenza del predetto Dpcm, sia e resti
applicabile la normativa previgente all’entrata in vigore del codice (cioè
l’articolo 2 del Dpr 383/94), per cui, in adesione alle predette conclusioni
cui sul punto la giurisprudenza è pervenuta, deve ritenersi che le opere
destinate alla difesa nazionale possono essere realizzate prescindendo dal
previo rilascio di una specifica autorizzazione da parte del soggetto preposto
alla tutela del vincolo, e ciò in ragione della prevalenza – come sopra
ricordato – dell’essenziale interesse statuale alla difesa del paese ed alla conseguente
recessività di ogni altro interesse anche pubblicistico astrattamente
confliggente con il primo.

Nè può ritenersi condivisibile
quell’orientamento giurisprudenziale sopra ricordato che, in
presenza di valori costituzionali di pari dignità, imporrebbe sul punto
la preventiva comparazione dell’interesse alla difesa nazionale (articolo 52)
con l’interesse alla tutela del paesaggio (articolo9); in quanto, trattandosi -
come meglio verrà precisato in seguito – di opere soggette a secretazione non
si comprende, in assenza del previsto Dpcm, quale soggetto e con quali modalità
possa essere svolta tale comparazione e, poi, quale sindacato giurisdizionale
possa esercitarsi in merito.

In estrema sintesi, ritiene il
Collegio che la legislazione oggi vigente attribuisca
un rilievo primario alla sicurezza del paese, rispetto al quale è recessivo
l’interesse alla tutela del paesaggio.

4. – Una volta giunti a tale
conclusione, una volta cioè ritenuto che in base alla
legislazione vigente alla data di adozione dell’atto impugnato le opere
destinate alla difesa nazionale possono essere realizzate all’interno di una
zona protetta senza la previa autorizzazione dell’Ente Parco, occorre accertare
se nel caso ora all’esame si era o meno in presenza di un’opera destinata alla
difesa nazionale, circostanza questa che è stata contestata con l’atto
impugnato, in ragione di un ipotizzata mancanza di un atto formale di
qualificazione dell’opera come “opera destinata alla difesa nazionale”.

Come già sopra si è accennato,
manca una puntuale definizione normativa in merito, per cui
la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’opera “destinata alla difesa
militare” va individuata in base alla sua effettiva ed inequivocabile
destinazione (CdS, sesta, 1799/00) e si è in merito meglio precisato che vanno
considerate quali opere destinate alla difesa militare non solo quelle
destinate alla difesa del Paese in stato di guerra, ma in via generale tutte
quelle necessarie ad assicurare la sicurezza esterna ed interna dello Stato,
anche se eseguite da soggetti diversi dall’amministrazione militare (CdS,
quarta, 2930/02).

Ciò posto e per passare all’esame
del caso di specie, deve osservarsi che, come si evince dagli atti del
giudizio, l’opera progettata, realizzata congiuntamente dal comando generale
della guardia di finanza, dal ministero dell’Interno e dal comando generale
dell’arma dei carabinieri, è destinata alla costruzione di una nuova rete
digitale in “ponte radio interpolizie”, nonchè al potenziamento della rete
digitale esistente. Relativamente alle opere da
realizzare nella regione Abruzzo il compito di ottenere le necessarie
autorizzazioni è stato affidato al reparto tecnico logistico della guardia di
finanza.

L’intero progetto è stato
secretato ed è stato classificato come “riservatissimo” con decreto del
ministro della Difesa 188/1/96,
in quanto – come si legge in tale decreto – tale opera “riveste carattere di
preminente interesse ai fini della segretezza e sicurezza militare, atteso che
la stessa assicura il flusso dei collegamenti operativi, in crittofonia ed in
crittografia, degli Enti fruitori”.

Con riferimento a tali
caratteristiche dell’opera pubblica in questione, quali emergono dagli atti di
causa, sembra in definitiva al Collegio che tale opera, in base alla sua
effettiva ed inequivocabile destinazione, non possa
non essere considerata quali opere destinate alla difesa nazionale in quanto è
certamente destinata alla assicurare la sicurezza interna dello Stato.

Giova, inoltre, considerare da un
lato che, come diffusamente precisato dalla ricorrente, tale opera per le sue
specifiche caratteristiche non poteva non essere collocata nell’area in
questione e da altro lato ancora che nell’area in questione già sono
posizionate strutture analoghe, per cui l’opera non va
a compromettere la situazione ambientale della zona. Per cui, in definitiva,
nel localizzare l’opera in questione erano stati adeguatamente considerati gli
interessi in gioco in quanto era stata scelta un’area già totalmente
compromessa per la presenza di numerosissime antenne, peraltro, l’unica della
zona che tecnicamente consentiva di realizzare il ponte radio in questione.

Deve, pertanto, concludersi che il direttore generale dell’ente parco
nazionale della Maiella abbia errato nell’ordinare la sospensione dei lavori e
l’immediata riduzione in pristino dello stato dei luoghi, in quanto l’opera da
realizzare era in realtà da considerarsi come “opera destinata alla difesa
nazionale” e per realizzare tale opera non occorreva l’autorizzazione dell’Ente
Parco.

Ad analoghe
conclusione è, peraltro, pervenuto proprio in relazione agli stessi
fatti ora all’esame il Gip del tribunale di Chieti che, in accoglimento della
richiesta del Pm, con atto del 5 febbraio 2005 ha disposto l’archiviazione del
procedimento volto ad accertare eventuali responsabilità penali.

Alla luce delle suesposte
considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto e,
per l’effetto, deve essere annullato l’atto impugnato.

Sussistono, per concludere, giuste ragioni per disporre la totale
compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

PQM

Il Tar per l’Abruzzo, Sezione
staccata di Pescara, accoglie il ricorso specificato in
epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnata ordinanza del direttore
generale dell’ente parco nazionale della Maiella 6/2004. Spese
compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità
amministrativa.