Enti pubblici

sabato 23 ottobre 2004

La sintesi della nuova Costituzione Europea.

La sintesi della nuova Costituzione Europea.

TASK FORCE
CONVENZIONE Segretariato Oggetto: Sintesi della Costituzione adottata dal Consiglio
europeo di Bruxelles del 17-18 giugno 2004

Avvertenza

La presente nota intende, a
titolo informativo, fornire una sintesi la più
concisa possibile del progetto di Costituzione finalmente adottato dal
Consiglio il 17-18 giugno al termine del processo della CIG. Sono d’obbligo
pertanto alcune avvertenze:

- la sintesi è inevitabilmente
incompleta: il progetto di Costituzione è composto infatti
complessivamente da varie centinaia di pagine. Per maggiori informazioni
in merito a un particolare argomento, si prega di
contattare la Task force; – essa non costituisce in alcun caso una valutazione
politica del testo adottato, compito che spetta in primo luogo alla commissione
per gli affari costituzionali e quindi alla plenaria.

- A fini di semplicità, nella
presente nota si fa riferimento alla "Costituzione" (e si privilegia l’indicativo); il lettore dovrà comunque tener
presente che le disposizioni evocate non sono in vigore e che, fino a quando la
Costituzione non sarà ratificata, nulla garantisce che esse sostituiranno
effettivamente le disposizioni degli attuali trattati.

INTRODUZIONE

I. LE ISTITUZIONI

PARLAMENTO EUROPEO

CONSIGLIO EUROPEO

CONSIGLIO DEI MINISTRI
DELL’UNIONE

MAGGIORANZA QUALIFICATA

MINISTRO DEGLI AFFARI ESTERI
DELL’UNIONE

COMMISSIONE EUROPEA

CORTE DI GIUSTIZIA

II. COMPETENZE E LORO ESERCIZIO
DA PARTE DELLE ISTITUZIONI

IL SISTEMA DI COMPETENZE

GLI STRUMENTI E LA PROCEDURA D’ADOZIONE

Strumenti legislativi e
regolamentari

Disposizioni di bilancio e
finanziarie

Risorse proprie

Quadro finanziario pluriennale

Bilancio annuale

LE COOPERAZIONI RAFFORZATE

III. LE POLITICHE

POLITICHE ESTERNE

Azione esterna

Politica estera e di sicurezza
comune

Politica commerciale comune

Cooperazione allo sviluppo

Aiuto umanitario

POLITICHE INTERNE

Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia

Altre modifiche delle politiche
interne (le indicazioni che seguono, molto selettive, vengono
presentate nell’ordine in cui appaiono nel testo di riferimento)

Non discriminazione e
cittadinanza

Mercato interno/Fiscalità

Politica economica e monetaria

Politica sociale PAC

Ricerca, sviluppo tecnologico e
spazio

Energia

Sanità pubblica

IV. LA REVISIONE

CONCLUSIONE

Introduzione

La CIG ha adottato il 18 giugno
scorso il "progetto di trattato che istituisce una Costituzione per
l’Europa", elaborato dalla Convenzione. Ne testimoniano la sua portata
costituzionale: il preambolo, con l’elenco dei valori che fondano l’Unione
(articolo 2); – l’inserimento del testo integrale della Carta dei diritti
fondamentali (parte II); – la definizione delle condizioni di
appartenenza all’Unione (incluse le condizioni per il ritiro volontario
da essa); – nonché i simboli dell’Unione (bandiera, inno ecc. articolo I-6
bis).

La Costituzione pone
esplicitamente fine alla struttura a "pilastri" che ha prevalso fino
ad oggi e conferisce all’Unione una chiara personalità giuridica. L’obiettivo
iniziale di semplificazione viene parzialmente
raggiunto nella parte I, che comprende le disposizioni essenziali di natura
propriamente costituzionale dette; la parte II, invece, integra la Carta.

Tuttavia, la Costituzione rimane
un testo complesso, soprattutto in considerazione della parte III, contenente
le disposizioni aggiornate relative alle politiche che discendono dai Trattati,
nonché le disposizioni dettagliate sul funzionamento
delle istituzioni, e della parte IV, che contiene le disposizioni generali e
finali. La Costituzione è inoltre introdotta da un preambolo (che si riferisce
alle "eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa"), e
completata da diversi protocolli (ovviamente di livello costituzionale) e da
dichiarazioni allegate.

Su questi aspetti generali, la
CIG ha corretto poco il testo uscito dalla Convenzione. Si possono evidenziare
i seguenti aspetti:

- nonostante un aspro dibattito
che è continuato fino alla soluzione, il testo di compromesso sul preambolo
accolto dalla Convenzione ha tutto sommato resistito; – l’enunciato dei valori
dell’Unione è stato completato con un riferimento ai diritti delle persone
appartenenti a una minoranza, nonché alla parità tra
uomini e donne (che prima non figurava fra gli obiettivi); – la stabilità
monetaria figura ormai fra gli obiettivi dell’Unione in vista di
un’"economia di mercato fortemente competitiva che mira alla piena
occupazione e al progresso sociale".

I. Le istituzioni

Il progetto di Costituzione opera
un chiarimento del ruolo svolto rispettivamente dalle istituzioni e dagli
organi dell’Unione.

Parlamento europeo

Il Parlamento europeo esercita,
congiuntamente al Consiglio dei ministri, la funzione legislativa e la funzione di bilancio, e funzioni di controllo politico e
consultive. Esso elegge il presidente della Commissione europea su proposta del Consiglio europeo (adottata a maggioranza
qualificata), il quale deve tener conto del risultato delle elezioni; il PE
approva anche la Commissione nel suo insieme. Esso può avere un massimo di 750
membri. La Costituzione non prevede la distribuzione dei seggi per Stato come
avviene oggi. In compenso, l’articolo I-19 contiene una base giuridica che
incarica il Consiglio europeo, su iniziativa e previa approvazione del
Parlamento, prima delle elezioni previste per il 2009, di distribuire i seggi
sulla base del principio di rappresentanza "degressivamente
proporzionale", con una soglia minima di 6 seggi e una soglia massima di
96 seggi per Stato membro (la Convenzione proponeva 4 come minimo
e nessuna soglia massima).

Consiglio europeo

Il Consiglio diventa
un’istituzione a pieno titolo. La presidenza di turno è soppressa e si instaura una presidenza stabile del Consiglio europeo,
dai poteri limitati, eletta a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio
europeo, con un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile. La regola generale
per l’approvazione delle decisioni è il consenso.

Il Consiglio europeo fornisce gli
impulsi e definisce le priorità politiche e non deve esercitare funzione
legislativa. Il rispetto di questo principio è stato salvaguardato nel corso
del negoziato in seno alla CIG, nonostante una discussione assai difficile sul
ruolo del Consiglio europeo nel settore della cooperazione giudiziaria penale
(cfr. in appresso la descrizione del compromesso
conseguito sulla definizione del meccanismo del "freno d’emergenza".

Consiglio dei Ministri
dell’Unione

La Costituzione prevede
l’istituzione di un Consiglio Affari esteri, presieduto dal Ministro degli Affari esteri dell’Unione (vedasi in appresso), distinto dal
Consiglio Affari generali.

Quest’ultimo continua a garantire
la coerenza dei lavori del Consiglio, appoggiandosi sul COREPER.

Per quanto riguarda le formazioni
specializzate del Consiglio, le loro riunioni dovranno essere divise in due
parti, dedicate l’una alle deliberazioni legislative -
pubbliche -, l’altra alle deliberazioni non legislative, in modo da soddisfare
ai criteri di trasparenza.

L’organizzazione dei lavori del
Consiglio ha dato luogo, fino ad una fase avanzata della CIG, ad aspre
discussioni, poiché una maggioranza di Stati membri si accaniva a mantenere la
rotazione della Presidenza del Consiglio (salvo per quanto riguarda il Consiglio Affari esteri). La Costituzione sancisce
finalmente il principio di rotazione in condizioni di parità, che è inserito nel quadro di un sistema di Presidenza "per
gruppi" definito da una decisione del Consiglio europeo.

Maggioranza qualificata

Essa ha costituito nell’arco
dell’intera Convenzione e della CIG il punto nodale delle discussioni, sia per
quanto riguarda la propria definizione che per quanto riguarda il campo di applicazione.

Quanto alla sua definizione, la
formula finalmente decisa dalla CIG si basa sempre sul principio della duplice maggioranza definito dalla Convenzione. Le
soglie sono state però aumentate: 55% degli Stati membri (la Convenzione
proponeva la maggioranza degli Stati membri), che comprenda almeno 15 Stati membri (requisito che a partire da 27 Stati membri non
ha più significato autonomo); 65% della popolazione (la Convenzione proponeva
il 60%). La CIG ha tuttavia aggiunto una clausola supplementare in base alla
quale una minoranza di blocco (35% della popolazione a priori) deve includere
almeno 4 Stati membri, altrimenti la decisione viene
considerata in ogni modo adottata. Questo sistema sarà applicabile a partire
dal 1° novembre 2009. Al fine di superare le ultime reticenze di alcuni Stati membri, la Conferenza ha infine adottato una
decisione contenente una sorta di compromesso di "Ioannina" rivisto.

Qualora
l’iniziativa della Commissione non sia richiesta o una decisione non sia
adottata su iniziativa del Ministro degli Affari esteri, la maggioranza
qualificata necessaria è rafforzata: 72% degli Stati membri (2/3 secondo la
Convenzione), che riuniscano almeno il 65% della popolazione (60%, secondo la
Convenzione).

La maggioranza
qualificata diventa una regola generale per l’adozione delle decisioni in seno
al Consiglio dei ministri. L’unanimità rimane la regola per quanto
riguarda la fiscalità e, parzialmente, nei settori della politica estera e
della sicurezza comune nonché della politica sociale.
Inoltre, essa sarà applicabile anche per quanto riguarda il sistema delle
risorse proprie e il quadro finanziario pluriennale. Infine, si tenga presente
che nei casi in cui la Convenzione non ha ottenuto il consenso sul passaggio
alla maggioranza qualificata, è prevista una clausola "passerella"
generale (secondo la quale il Consiglio europeo può decidere all’unanimità,
previa approvazione del Parlamento, che in futuro il Consiglio delibererà a
maggioranza qualificata e, se del caso, secondo la procedura legislativa
ordinaria, senza che sia necessaria una revisione
costituzionale e a fortiori una ratifica da parte di ciascun Stato membro).
Tuttavia, l’opposizione formale di un solo parlamento nazionale basta a
bloccare l’applicazione della "passerella".

Ministro degli Affari esteri
dell’Unione

Grande innovazione istituzionale
proposta dalla Convenzione, il ministro, nominato dal Consiglio europeo a
maggioranza qualificata con l’accordo del Presidente della Commissione, guida
la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione, presiede il Consiglio
Affari esteri ed è al contempo vicepresidente della Commissione (in quanto
tale, è soggetto sia all’approvazione collettiva del Parlamento europeo, sia,
se del caso, alla mozione di censura). Nel rivestire questo "doppio
incarico" Commissione-Consiglio, egli è responsabile dell’esecuzione della
politica estera dell’Unione nel suo insieme. Ha il potere d’iniziativa, rappresenta l’Unione europea da
solo o con la Commissione e si appoggia su un servizio europeo per l’azione
esterna.

Commissione europea

Viene
chiaramente ribadito il suo potere d’iniziativa legislativa.

La CIG non ha invece seguito la
proposta della Convenzione per quanto riguarda la sua composizione: l’accordo
infine ottenuto prevede che la Commissione sia composta da
un Commissario per Stato membro fino al 2014; dopo tale data, sarà composto da
un numero di membri corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri,
scelti sulla base di una rotazione in condizioni di parità tra gli Stati
membri.

Il ruolo politico del Presidente
della Commissione, eletto dal Parlamento europeo, viene
rafforzato (designazione dei Commissari, ripartizione dei portafogli, capacità
di chiedere le dimissioni di un Commissario).

Corte di giustizia

La competenza della Corte di
giustizia viene ampliata, segnatamente per quanto
concerne lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e taluni aspetti della
politica estera. Viene consentito, in una certa
misura, il ricorso dei singoli cittadini alla Corte.

II. Competenze
e loro esercizio da parte delle istituzioni

Il sistema di competenze

Il progetto di Costituzione
stabilisce innanzitutto i principi fondamentali relativi ai seguenti principi:

- principio di attribuzione
delle competenze dell’Unione;

- regolazione dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità nell’esercizio delle competenze;

- prevalenza del diritto
comunitario, affermato senza ambiguità;

- obbligo da
parte degli Stati membri di garantire l’esecuzione del diritto comunitario.

Si distinguono tre categorie di
competenze dell’Unione: competenze esclusive, competenze concorrenti e settori
in cui l’Unione ha competenze per condurre azioni di
sostegno, fermo restando che tali competenze saranno esercitate conformemente
alle disposizioni della parte III relative a ciascun ambito d’azione. Sono
riconosciuti casi particolari per quanto concerne il coordinamento delle
politiche economiche e dell’occupazione (articolo 14) e la politica estera e di
sicurezza comune (articolo 15) che non rientrano nella classificazione
generale.

La necessaria flessibilità del
sistema viene assicurata da una clausola che permette
l’approvazione delle disposizioni necessarie per raggiungere uno degli
obiettivi stabiliti dal progetto di Costituzione qualora essa non preveda
poteri d’azione in merito. Il suo campo di applicazione
è quindi più ampio di quello dell’attuale articolo 308 TCE, che si limita al
mercato interno, ma le condizioni della sua attuazione sono più rigorose
poiché, oltre all’unanimità in seno al Consiglio, è richiesta anche
l’approvazione del Parlamento.

Tale dispositivo è completato dal
Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità
che introduce segnatamente un "meccanismo di allerta precoce" il
quale associa i parlamenti nazionali nel controllo dell’attuazione del
principio di sussidiarietà [6].

Gli strumenti e la procedura
d’adozione

Strumenti legislativi e
regolamentari

Il progetto di Costituzione, sulla base di una gerarchia delle norme, opera un
chiarimento degli atti giuridici tramite i quali le istituzioni attuano le
competenze dell’Unione, nonché le procedure di adozione degli stessi atti,
tramite due distinzioni:

- tra gli atti giuridicamente
vincolanti (leggi, leggi quadro, regolamenti e
decisioni) e gli atti non vincolanti (pareri e raccomandazioni);

- all’interno
degli atti giuridici vincolanti, tra atti legislativi ("leggi" e
leggi quadro"), e atti non legislativi ("regolamenti" e
"decisioni") [7].

Per quanto concerne gli atti
legislativi:

Il potere d’iniziativa
legislativa rimane alla Commissione pur essendo concorrente per taluni ambiti
legati allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, con almeno un quarto
degli Stati membri.

Il progetto di Costituzione
stabilisce come regola generale che le leggi e le leggi quadro siano adottate
con procedura di codecisione tra il PE e il Consiglio, che delibera a
maggioranza qualificata, con procedura detta "procedura legislativa
ordinaria" [8], ripresa senza apportare praticamente
nessuna modifica dall’attuale procedura di codecisione.

Per quanto concerne gli atti non
legislativi:

Per gli atti esecutivi stricto
sensu, il progetto di Costituzione ricorda innanzitutto che spetta innanzitutto
agli Stati membri attuare gli atti giuridicamente vincolanti delle istituzioni
europee. Essendo necessarie condizioni d’esecuzione uniformi, il progetto di
Costituzione affida in via prioritaria alla Commissione ed eccezionalmente al
Consiglio (atti d’esecuzione adottati direttamente sulla base della
Costituzione, a parte la PESC) il potere di emanare misure d’esecuzione
corrispondenti. Per quanto riguarda la comitatologia, una legge europea
stabilirà in via preventiva le regole e i principi generali concernenti
le modalità di controllo esercitato dagli Stati membri su tali atti
esecutivi. Il PE avrà quindi l’ultima parola in materia di futura "comitatologia".

Il progetto di Costituzione
istituisce anche i regolamenti delegati, adottati dalla Commissione (non
esistono regolamenti delegati del Consiglio!) su delega dell’autorità
legislativa, ovvero del PE o del Consiglio. Tali regolamenti delegati, che
possono modificare o completare taluni aspetti delle leggi o delle leggi quadro
senza peraltro intaccare i loro elementi essenziali, impongono quindi
un’abilitazione specifica formulata nel testo di base in questione e sono
soggetti a un particolare meccanismo di controllo del
colegislatore: ciascuno dei due rami legislativi può revocare la delega; il
regolamento delegato entrerà in vigore soltanto se, entro un termine di 3 mesi
dopo la presentazione da parte della Commissione di un progetto di regolamento
delegato ai due rami dell’autorità legislativa, nessuno dei due solleva
obiezioni in merito.

Disposizioni di bilancio e
finanziarie

Il quadro istituzionale delle
finanze comunitarie è notevolmente modificato dalla Costituzione. Il progetto
della Convenzione non è stato interamente seguito dalla Conferenza governativa ma, sostanzialmente, si può affermare che
l’equilibrio raccomandato dalla Convenzione è stato rispettato, nonostante gli
attacchi cui è stato sottoposto, che hanno richiesto ai rappresentanti del PE
in seno alla Conferenza duplici sforzi per eliminare proposte che avrebbero
notevolmente sminuito il ruolo del PE.

Risorse proprie

Una legge europea adottata
all’unanimità dal Consiglio, previa consultazione del PE, stabilisce il limite
delle risorse proprie e può definire nuove categorie di risorse o abrogare
quelle esistenti. Questa legge può entrare in vigore soltanto previa
approvazione degli Stati membri, sulla base delle rispettive norme
costituzionali. Tuttavia, le modalità concrete di attuazione
di questa legge verranno stabilite da una legge del Consiglio (adottata a
maggioranza qualificata), previa approvazione del PE [9].

Quadro finanziario pluriennale

Il quadro finanziario pluriennale
(che sostituisce le attuali prospettive finanziarie) disciplina l’evoluzione
delle spese dell’Unione per un periodo (minimo) di 5 anni, entro il limite
delle risorse proprie. Esso definisce i massimali per ciascuna categoria di
spesa.

Esso sarà adottato con legge del
Consiglio, che delibera all’unanimità, previa approvazione del PE, che si
pronuncia a maggioranza dei suoi membri. Tuttavia, a seguito delle richieste di
varie delegazioni e dei rappresentanti del PE, che erano contrari a questo
ritorno all’unanimità (la Convenzione prevedeva l’unanimità per il primo quadro
pluriennale adottato dopo la firma della Costituzione e a maggioranza
qualificata per i seguenti), la Costituzione prevede una
"passerella", in base alla quale il Consiglio europeo può adottare
all’unanimità una decisione che autorizza il Consiglio ad adottare la legge che
stabilisce il quadro finanziario pluriennale a maggioranza qualificata.

Bilancio annuale

La legge che definisce il
bilancio annuale, che deve rispettare il quadro finanziario pluriennale, è
adottata congiuntamente dal PE e dal Consiglio. La procedura di bilancio è
stata notevolmente modificata ma, nonostante i tentativi di varie delegazioni
di mettere in causa l’accordo stabilito alla Convenzione, la sostanza di
quest’ultimo è mantenuta: è abolita la distinzione tra SO
e SNO; il PE conserva l’ultima parola sull’insieme del bilancio [10] .

Peraltro, le disposizioni che
costituiscono ciò che attualmente si definisce il
"regolamento finanziario" in futuro saranno materia di
regolamentazione tramite legge adottata secondo la procedura legislativa
ordinaria (ma, fino al 2007, il Consiglio decide all’unanimità).

Le cooperazioni rafforzate

Esse devono raggruppare almeno un
terzo degli Stati membri. Vertono soltanto sulle competenze non esclusive dell’Unione (ma potrebbero riguardare, ormai, anche la politica
di difesa). L’autorizzazione a farvi ricorso è data dal Consiglio a maggioranza
qualificata previa approvazione del Parlamento europeo, e su
proposta della Commissione (salvo in materia di PESC, in cui è richiesta una
decisione all’unanimità del Consiglio, un parere del ministro degli Affari
esteri e della Commissione, mentre il PE viene soltanto informato).
Gli Stati membri che non hanno partecipato alle cooperazioni rafforzate
prendono parte alle deliberazioni del Consiglio, pur non partecipando al
processo decisionale.

Inoltre, a seguito degli sforzi di alcune delegazioni e in particolare dei rappresentanti
del PE, la Conferenza ha accolto anche una disposizione "passerella",
proposta dalla Convenzione ma fortemente messa in causa durante i negoziati,
che consente agli Stati partecipanti a una cooperazione rafforzata di passare
al voto a maggioranza qualificata o alla procedura legislativa ordinaria
attraverso una decisione adottata all’unanimità da questi Stati (questa
clausola passerella non può però essere utilizzata nel settore della difesa).

III. Le politiche

Diverse clausole d’attuazione
generale introducono la parte III del progetto di Costituzione, dedicata alle
politiche dell’Unione: esse riguardano la coerenza generale delle politiche; la
lotta a qualsiasi forma di discriminazione; la parità tra uomini e donne; la
protezione sociale; le esigenze legate alla tutela dell’ambiente; la protezione
dei consumatori; per concludere, una clausola di
riconoscimento dei "servizi d’interesse economico generale", di cui
la legge deve definire i "principi e le modalità" di funzionamento.

Politiche esterne

Azione esterna

E’ in quest’ambito che il
progetto di Costituzione apporta le maggiori novità, più grazie a certe
modifiche istituzionali (segnatamente l’istituzione della figura del ministro degli Affari esteri, cfr. supra),
che tramite il miglioramento delle procedure, che sono praticamente immutate.
Il ruolo del PE in materia di politica estera non ha subito modifiche
sostanziali, anche se è stato rafforzato per quanto concerne la politica
commerciale comune e la stipula di accordi
internazionali.

Politica estera e di sicurezza
comune

La sua attuazione – tramite
decisione del Consiglio europeo o del Consiglio
dell’UE all’unanimità, eccetto taluni casi previsti dalla Costituzione, o
ancora se il Consiglio europeo non decide altrimenti – non prevede il ricorso
alla "procedura legislativa ordinaria". Il PE viene
verrà d’ora in poi consultato regolarmente.

Sono state create talune nuove
basi giuridiche: la clausola di solidarietà fra gli Stati membri in caso di un
attacco terroristico o di una calamità naturale, accordi internazionali con i
paesi vicini.

La politica in materia di
sicurezza viene rinnovata sotto molti aspetti, avendo
la CIG sancito notevoli progressi non previsti dalla Convenzione soprattutto in
materia di difesa:

- attualizzazione dei compiti di
Petersberg (aggiunta del riferimento alle missioni di disarmo, di consulenza in
materia militare, di stabilizzazione al termine dei
conflitti, di lotta contro il terrorismo, anche sul territorio di stati terzi);
- creazione di nuove forme di flessibilità e di cooperazione in materia di
difesa:

possibilità
per il Consiglio di affidare la realizzazione di una missione a un gruppo di
Stati membri per tutelare i valori dell’Unione;

possibilità
di creazione, con decisione del Consiglio a maggioranza qualificata, di una
cooperazione strutturata permanente tra gli Stati che soddisfano i criteri e
sottoscrivono gli impegni in materia di capacità militari figuranti in un protocollo
allegato alla Costituzione;

instaurazione
di una cooperazione più stretta in materia di reciproca difesa che prevede in
particolare l’obbligo di aiuto e assistenza a uno Stato membro vittima di un
attacco armato sul proprio territorio (senza mettere in causa il carattere
specifico della politica di sicurezza e difesa di alcuni Stati membri);

creazione
di un fondo per il varo di difese militari indipendenti dal bilancio
dell’Unione;

- istituzione di un’agenzia
europea sugli armamenti, sulla ricerca e la capacità militare;

- definizione di una procedura di accesso rapido ai fondi di bilancio dell’Unione.

Politica commerciale comune

Il suo ambito di
applicazione è vasto, per quanto concerne il commercio dei servizi e la
proprietà intellettuale.

Il ruolo del PE è rafforzato, in
quanto prevarrà la procedura legislativa ordinaria per la definizione delle
misure di attuazione della politica commerciale
comune; il PE sarà regolarmente informato in
merito ai negoziati su accordi internazionali, che potranno essere conclusi
soltanto previa approvazione del Parlamento europeo.

Si fa rilevare che la
Costituzione mantiene una forma attenuata di "eccezione culturale"
[11].

Cooperazione allo sviluppo

La Costituzione crea le
condizioni affinché il Fondo europeo di sviluppo sia inserito in bilancio.

Aiuto umanitario

Il progetto di Costituzione crea
in quest’ambito una base giuridica specifica, in seno alla quale
è prevista l’istituzione di un corpo volontario di aiuto umanitario (procedura
legislativa ordinaria).

Politiche interne

Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia

Fra le cosiddette politiche
interne, è questo il campo in cui il progetto di Costituzione modifica
maggiormente la situazione esistente, anche solo per il fatto di aver soppresso
la dicotomia fra le disposizioni rientranti nel trattato CE e quelle facenti
capo al "terzo pilastro" e la promozione della
codecisione (procedura legislativa ordinaria) e del voto a maggioranza
qualificata come regole generali.

Gli obiettivi delle politiche
dell’Unione sono chiariti: ormai l’azione dell’Unione è esplicitamente
subordinata ai diritti fondamentali; l’accesso alla giustizia è uno degli
obiettivi generali; le esigenze di riconoscimento reciproco dei vari sistemi e quelle concernenti il ravvicinamento delle
legislazioni sono concomitanti.

La definizione delle politiche è
approfondita: le politiche in materia di asilo e di
immigrazione sono definite politiche comuni dell’Unione, rette quindi dai
principi di solidarietà e di condivisione equa delle responsabilità fra Stati
membri.

Ma sono soprattutto le
disposizioni relative alla cooperazione giudiziaria in
materia penale ad essere state riviste in modo particolarmente innovativo,
soprattutto se si considera il fatto che la maggior parte di esse è varata a
maggioranza qualificata: il progetto di Costituzione promette il ravvicinamento
delle legislazioni penali nel merito (definizione delle infrazioni penali e
sanzioni), da un canto per lottare contro taluni reati "d’interesse
europeo" (elencati) e dall’altro per garantire l’attuazione di una
normativa dell’Unione.

Questa normativa deve prendere in
considerazione le disparità fra le tradizioni giuridiche e i sistemi
(giudiziari) degli Stati membri. Inoltre, per sedare i timori di alcuni Stati membri, la CIG ha sancito una procedura
speciale denominata "freno d’emergenza": se uno Stato membro ritiene
che una proposta legislativa in questa materia possa mettere in causa aspetti
fondamentali del proprio sistema di giustizia penale, può chiedere che la
questione sia rinviata al Consiglio europeo e che la procedura sia sospesa. Entro 4 mesi, il Consiglio europeo deve rinviare la questione al
Consiglio, affinché la procedura continui, o chiedere la presentazione, da
parte della Commissione o del gruppo di Stati autori dell’iniziativa, di una
nuova proposta legislativa. Se il Consiglio europeo non adotta la
decisione di cui sopra entro 4 mesi, o se la nuova procedura legislativa
avviata su sua richiesta non si conclude entro 12
mesi, sarà automaticamente avviata una cooperazione rafforzata in materia,
qualora lo chieda un terzo degli Stati membri.

Il controllo da parte della Corte
di giustizia sull’azione dell’Unione in questo campo è
generalizzato.

Permane comunque
un certo particolarismo istituzionale: definizione da parte del Consiglio
europeo (quindi per consenso) di orientamenti strategici di programmazione
legislativa e operativa, senza che il Parlamento europeo venga coinvolto;
ripartizione del potere d’iniziativa legislativa fra la Commissione e un quarto
degli Stati membri (un solo Stato membro non può più individualmente prendere
l’iniziativa) nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale e di
polizia; mantenimento dell’unanimità in taluni settori, in particolare quelli
riguardanti gli aspetti transfrontalieri del diritto di famiglia e per tutto
ciò che riguarda la cooperazione di polizia; definizione di un ruolo rafforzato
per i parlamenti nazionali, segnatamente per quanto concerne il controllo del
rispetto del principio di sussidiarietà. Tuttavia, si può ravvisare una certa
apertura nei confronti di ulteriori evoluzioni,
tramite le disposizioni "passerella" per quanto riguarda il diritto
di famiglia e l’elenco dei reati gravi per i quali la legge quadro può
stabilire norme minime (il Consiglio, con decisione adottata all’unanimità
previa approvazione del PE, può ampliare l’elenco di questi reati).

Infine, nonostante la vivace
opposizione di varie delegazioni, la Costituzione prevede l’istituzione con
legge europea adottata all’unanimità dal Consiglio, previa approvazione del PE,
di una procura europea competente per la lotta contro le violazioni che recano
pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione, la quale potrà perseguirne i
responsabili.

Una clausola
"passerella" prevede la possibilità di estensione
delle competenze della procura europea alla lotta contro la criminalità grave
di carattere transfrontaliero attraverso una decisione europea adottata dal
Consiglio all’unanimità, previa approvazione del PE (e consultazione della
Commissione).

Altre modifiche delle politiche
interne (le indicazioni che seguono, molto selettive, vengono
presentate nell’ordine in cui appaiono nel testo di riferimento)

Le modifiche introdotte dal
progetto di Costituzione a livello delle altre politiche settoriali sono
soprattutto il risultato della consacrazione della codecisione e quindi del
voto a maggioranza qualificata come procedura legislativa ordinaria e della
"ripartizione" fra atti legislativi e non legislativi,
sulla base della nuova definizione.

Tuttavia,
sono state aggiunte diverse nuove basi giuridiche, soprattutto in materia di
politica energetica, sport, protezione civile contro le catastrofi naturali o
provocate dall’uomo, e la cooperazione amministrativa per l’applicazione del
diritto comunitario.

Non discriminazione e
cittadinanza

Un titolo autonomo raggruppa le
disposizioni relative alle azioni in materia di lotta
contro la discriminazione (adozione secondo la procedura legislativa ordinaria
dei principi sulle misure di promozione da attuare negli Stati membri in questo
campo) e promozione dei diritti che derivano dalla cittadinanza europea.

Mercato interno/Fiscalità

L’unanimità in Consiglio viene mantenuta per quanto riguarda la fiscalità. I passaggi
(assai limitati) alla maggioranza qualificata (legge/legge quadro) proposti
dalla Convenzione in materia di misure di cooperazione amministrativa e di
lotta contro le frodi e l’evasione fiscale illegale (attraverso la
constatazione da parte del Consiglio all’unanimità che le misure proposte
rientrano nell’ambito di tali questioni) non sono stati
accolti dalla CIG.

Politica economica e monetaria

La Costituzione introduce poche
modifiche sostanziali. Da notare tuttavia che la Banca centrale europea è
passata al rango di istituzione comunitaria, è stato
definito un legame esplicito fra il coordinamento delle politiche economiche e
il coordinamento delle politiche per l’occupazione (benché la CIG abbia
modificato il testo della Convenzione per porre l’accento sul fatto che sono
gli Stati membri a coordinare le proprie politiche in base alle modalità definite
in seno all’Unione), e il rafforzamento delle disposizioni proprie degli Stati
membri che fanno parte dell’area euro: ad esempio, la decisione del Consiglio
sull’adesione dei nuovi Stati membri all’euro (proposta della Commissione) deve
essere preceduta da una raccomandazione adottata a maggioranza qualificata
degli Stati membri che già appartengono all’area euro.

Le modalità di funzionamento
dell’Eurogruppo, peraltro, vengono definite con
maggior precisione in un protocollo allegato e la CIG ha inoltre approvato una
dichiarazione sul Patto di stabilità e crescita. Il Patto è stato inoltre
all’origine di aspre discussioni fra certe delegazioni
che hanno portato all’adozione di alcune modifiche al testo della Convenzione:
per quanto riguarda la procedura dei disavanzi eccessivi, ad esempio, la CIG ha
ridotto il ruolo proposto dalla Convenzione per la Commissione (le raccomandazioni
trasmesse dal Consiglio allo Stato membro interessato dovranno essere prese
sulla base di una raccomandazione della Commissione e non più di una proposta).

Politica sociale

Se fra gli obiettivi dell’Unione
sanciti all’inizio della Costituzione figurano la "piena occupazione"
e il "progresso sociale", si può constatare l’introduzione all’inizio
della Parte III di una clausola sociale di carattere orizzontale in base alla
quale l’Unione deve tener conto, nella definizione e nell’attuazione delle
proprie politiche, delle esigenze connesse con la "promozione
di un livello di occupazione elevato" (concetto che rimane nella
Parte III, nonostante il riferimento alla "piena occupazione" tra gli
obiettivi), la "garanzia di una protezione sociale adeguata", la
"lotta contro l’esclusione sociale" nonché un "elevato livello
di istruzione, formazione e tutela della salute umana".

Si fa rilevare inoltre in questo ambito il riconoscimento esplicito a livello di parte
I ("istituzionale") del ruolo delle "parti sociali", e in
particolare il Vertice sociale trilaterale per la crescita e l’occupazione che
contribuisce al dialogo sociale. Peraltro, si mantiene l’unanimità per gli
stessi casi attualmente previsti. Passano alla
procedura legislativa ordinaria solo le misure di sicurezza sociale che
riguardano il diritto alle prestazioni per i lavoratori migranti salariati e
non salariati. Tuttavia, questo non è stato possibile se non prevedendo un
altro "freno d’emergenza": nel caso in cui uno Stato membro ritenga che tali misure potrebbero incidere su "aspetti
fondamentali del suo sistema di sicurezza sociale, compresi la sua sfera di
applicazione, i costi o la struttura finanziaria, oppure incidano
sull’equilibrio finanziario di tale sistema", può chiedere che la
questione sia sottoposta al Consiglio europeo (il che comporta la sospensione
della procedura legislativa). Il Consiglio europeo deve, entro un termine di 4
mesi, o rinviare la questione al Consiglio affinché la procedura continui, o
chiedere alla Commissione di presentare una nuova proposta (la Costituzione
tace tuttavia quanto alle conseguenze dell’eventuale inazione da parte del
Consiglio…).

PAC

Attualmente
tutte le decisioni in materia vengono adottate a maggioranza qualificata dal
Consiglio, mentre il Parlamento interviene soltanto a titolo di semplice
consultazione. Il progetto di Costituzione attua quindi una ripartizione fra le
decisioni, distinguendo:

- atti di natura legislativa, che
derivano dalla legge o dalla legge quadro europea, quindi dalla procedura
legislativa ordinaria: si tratta dell’organizzazione comune dei mercati
agricoli, oltre alle altre disposizioni necessarie per il perseguimento degli
obiettivi di politica comune in materia di agricoltura
e di pesca;

- atti non legislativi, quali la
fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle restrizioni
quantitative, oltre alla ripartizione delle capacità di pesca: essi fanno capo
a regolamenti o decisioni europee adottati dal Consiglio sulla base stessa del
progetto di Costituzione, per i quali non è prevista la consultazione del PE.

Ricerca, sviluppo tecnologico e
spazio

Alla politica di ricerca e
sviluppo tecnologico si aggiunge un nuovo capitolo: la politica spaziale
europea. Il programma quadro per la ricerca, ormai legge europea, verrà adottato a maggioranza qualificata. Parallelamente,
attraverso leggi adottate in base alla procedura legislativa ordinaria sarà attuato uno spazio di ricerca europeo in cui i
ricercatori, le conoscenze scientifiche e le tecnologie circoleranno
liberamente. Un programma spaziale europeo potrà essere adottato con una legge
o una legge quadro. La salvaguardia
dei diritti legislativi del PE al riguardo messi in causa durante la CIG è
stata il frutto di una aspra battaglia condotta dai suoi rappresentanti.

Energia

La politica energetica mira, tra
gli altri obiettivi, a garantire il funzionamento del mercato energetico, a
garantire la sicurezza degli approvvigionamenti energetici e a promuovere
l’efficacia energetica e lo sviluppo di energie rinnovabili.
Tuttavia, la CIG ha introdotto un limite all’azione dell’Unione, che non potrà
incidere sul diritto di uno Stato membro di definire le condizioni di
sfruttamento delle proprie risorse energetiche, la sua
scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del proprio
approvvigionamento energetico.

Inoltre, se la procedura
legislativa ordinaria e il voto a maggioranza qualificata sono la regola in
questo settore, la CIG ha previsto che qualsiasi misura avente principalmente
carattere fiscale debba essere adottata con legge del
Consiglio adottata all’unanimità, mentre il Parlamento dovrà essere solo
consultato.

Sanità pubblica

La CIG è andata
un po’ più lontano rispetto alla Convenzione, aggiungendo alla lotta
contro i "grandi flagelli transfrontalieri" nelle azioni di sostegno
condotte dall’Unione, la sorveglianza, l’allerta e la lotta contro gravi
minacce transfrontaliere per la salute.

L’Unione deve inoltre, tra
l’altro, definire misure che fissino parametri elevati
di qualità e sicurezza dei medicinali, nonché misure di protezione della salute
pubblica per quanto riguarda il tabacco e l’alcol. Infine, la Costituzione
precisa che l’azione dell’Unione è condotta nel rispetto delle responsabilità
degli Stati membri per quanto riguarda la definizione della propria politica
sanitaria, che includono la gestione dei servizi
sanitari e terapeutici, nonché l’assegnazione delle risorse loro destinate.

IV. La revisione

La procedura di revisione del trattato è modificata: il PE acquisisce il
diritto d’iniziativa costituzionale, allo stesso titolo della Commissione e
degli Stati membri; la Convenzione diventa l’istanza normale di elaborazione
delle raccomandazioni da sottoporre alla Conferenza dei rappresentanti dei
governi degli Stati membri che dovrà adottare le modifiche della Costituzione
all’unanimità. Tuttavia, il Consiglio europeo può
decidere, a maggioranza qualificata e previa approvazione del PE, che l’entità
delle modifiche costituzionali proposte non giustifica la convocazione della
Convenzione.

Una procedura
"semplificata" di revisione della
Costituzione è prevista per quanto riguarda le modifiche delle "politiche
interne" sancite nella Parte III, purché non implichino un rafforzamento
delle competenze dell’Unione: il Consiglio europeo può adottare all’unanimità
una decisione di modifica di queste politiche, previa consultazione del PE e
della Commissione (o della Banca centrale europea). Questa decisione entrerà in
vigore una volta approvata da tutti gli Stati membri secondo le rispettive
norme costituzionali.

Conclusione

Rispetto agli attuali trattati,
la Costituzione opera un rafforzamento del carattere democratico dell’Unione,
su quattro diversi livelli:

- il cittadino ha ora la
possibilità, tramite la realizzazione di una iniziativa
popolare di avviare l’elaborazione di una normativa europea; esso dispone
inoltre, grazie all’estensione della competenza della Corte di giustizia, di
maggiori garanzie giurisdizionali;

- il particolare contributo
apportato dai parlamenti nazionali alla vita democratica dell’Unione viene riconosciuto esplicitamente, in particolare tramite
l’attuazione di un "meccanismo di allerta precoce" in materia di
controllo del rispetto del principio di solidarietà;

- vengono
notevolmente consolidati i poteri legislativi e di bilancio del PE
(codecisione, scompare la distinzione SO-SNO), nonché i poteri di controllo
politico (elezione del Presidente della Commissione);

- viene
istituzionalizzato il ricorso al metodo della Convenzione per le future
revisioni costituzionali.