Enti pubblici

mercoledì 03 novembre 2004

La revoca della graduatoria di un concorso non è atto recettizio e pertanto la sua efficacia non è condizionata dalla comunicazione agli interessati. T.A.R. EMILIA ROMAGNA – PARMA – Sentenza 20 ottobre 2004 n. 679

La revoca della graduatoria di un concorso non è atto recettizio e pertanto la sua efficacia non è condizionata dalla comunicazione agli interessati.

T.A.R. EMILIA ROMAGNA – PARMA – Sentenza 20 ottobre 2004 n. 679

Pres.: Dott. Cicciò – Est.: Dott. Giovannini

M. Cavalli (Avv. Cristiano Ferrari) c. Comunità Montana Appennino Parma Est (Avv. Giovanni Bertolani) e nei confronti di Torri Carlo, Azienda Agricola Cà Ranieri di Devoti Giovanni, Saviola Emanuele

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’EMILIA-ROMAGNA

SEZIONE DI PARMA 

composto dai Signori: Dott. Gaetano Cicciò, Presidente; Dott. Umberto Giovannini, Consigliere Rel.est; Dott. Italo Caso, Consigliere, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 558 del 1994, proposto dal   

sig. Maurizio CAVALLI, rappresentato e difeso dallAvv. Cristiano FERRARI ed elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo, in Parma, borgo Tommasini n. 8

  contro

  Comunità Montana Appennino Parma Est, in persona del Presidente della Giunta della Comunità p.t., rappresentata e difesa dallAvv. Giovanni BERTOLANI ed elettivamente domiciliato presso lo studio dellAvv. Guido AVANZINI, in Parma, viale Mariotti, 1

  e nei confronti di   

Torri Carlo, Azienda Agricola Cà Ranieri di Devoti Giovanni, Saviola Emanuele, non costituiti in giudizio;

  per lannullamento

previa sospensiva, della deliberazione in data 20/6/1994 della Giunta Provvisoria della Comunità Montana Appennino Parma Est avente ad oggetto: L.R. 8/87 Programma Regionale Agrituristico 92-94 Abrogazione p. 1 del dispositivo deliberazione C.E.N. 272/93 Approvazione Nuova Graduatoria di Priorità e della deliberazione della stessa Giunta in data 16/5/1994 avente ad oggetto: L.R. 8/87 Programma Regionale Agrituristico 92-94 Criteri di priorità Interpretazione autentica.

  Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto latto di costituzione in giudizio dellAmministrazione intimata;

Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 5/10/2004, il dr. Umberto GIOVANNINI; uditi, altresì, lAvv. Cristiano FERRARI per il ricorrente e lAvv. BERTOLANI per lAmministrazione resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

  FATTO

Con il ricorso n. 558 del 1994, notificato il 21/10/1994 e depositato il 8/11/1994, il ricorrente chiede lannullamento, previa sospensiva, della deliberazione in data 20/6/1994 della Giunta Provvisoria della Comunità Montana Appennino Parma Est avente ad oggetto: L.R. 8/87 Programma Regionale Agrituristico 92-94 Abrogazione p. 1 del dispositivo deliberazione C.E.N. 272/93 Approvazione Nuova Graduatoria di Priorità, nonché della deliberazione della stessa Giunta in data 16/5/1994 avente ad oggetto: L.R. 8/87 Programma Regionale Agrituristico 92-94 Criteri di priorità Interpretazione autentica.

Dopo avere illustrato le principali circostanze di fatto afferenti la controversia in esame, parte ricorrente deduce, a sostegno dellimpugnativa, i seguenti motivi in diritto:

1) Violazione della legge relativa alla notificazione della deliberazione in data 16/5/1994;

Con tale atto è stata revocata in autotutela una graduatoria individuante le imprese svolgenti attività agrituristica che concorrono per lattribuzione di aiuti comunitari destinati a sovvenzionare interventi di recupero edilizio, di arredo stanze e di sistemazione di spazi destinati ai campeggiatori.

Tale provvedimento, pertanto, essendo atto recettizio, avrebbe dovuto essere notificato ai diretti interessati, tra cui il ricorrente che era stato collocato al primo posto della suddetta graduatoria, non essendo sufficiente, allo scopo, la pubblicazione della deliberazione allAlbo Pretorio della Comunità Montana.

Da tali considerazioni consegue la nullità del procedimento con cui è stato rifatto il concorso in assenza della notifica dellatto presupposto al diretto interessato.

La Comunità Montana parla abusivamente di interpretazione autentica delle determinazioni assunte con atto C.E. n. 221 del 1993, ma in realtà la deliberazione 16/5/1994 ha introdotto criteri sussidiari di valutazione delle domande che stravolgono lo spirito e lambito della legge e vanno oltre i poteri della Comunità Montana in materia.

2) Nullità della deliberazione n. 171 del 16/5/1994 per violazione della L.R. n. 8 del 1987;

Il concorso aveva finalità ben individuate per il conseguimento di contributi regionali in relazione alla situazione già esistente delle imprese di agriturismo concorrenti, mentre la deliberazione impugnata, che intende invece valorizzare interventi edilizi anche solo progettati ma allo stato inesistenti contraddice il chiaro dettato della legge.

A rafforzare la tesi suesposta vi è la circolare regionale n. 8545 del 19/3/1993 che riguardo alla scheda da compilare da parte delle imprese che chiedono lautorizzazione per lesercizio dellattività di agriturismo, fa sempre riferimento alla situazione patrimoniale esistente.

3) Eccesso di potere; illogicità; disparità di trattamento; illogicità;

Il cambiamento dei criteri di valutazione avrebbe dovuto essere reso palese a tutte le imprese concorrenti, lasciando ad esse la possibilità di inserire nella scheda le intenzioni di progetti futuri, mentre nei riguardi del ricorrente, al contrario, è stato espresso linvito a ricompilare la scheda tale e quale la volta precedente.

3) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e contraddittorietà;

Si contesta, inoltre, che i tecnici del S.P.A.A. abbiano rinnovato listruttoria della pratica del ricorrente, facendo i dovuti sopralluoghi rendendo il loro parere e riformulando la nuova graduatoria.

Se listruttoria fosse stata realmente effettuata sarebbe emerso che alcuni concorrenti non erano, in concreto, imprenditori agricoli.

La dichiarazione di altri concorrenti, infine, potendosi riferire alle intenzioni e non allesistente, ha di fatto vanificato qualsiasi controllo immediato.

Con memoria conclusiva depositata il 24/9/2004 il ricorrente, dopo avere ribadito le suesposte censure e replicato alle eccezioni e difese avversarie, conclude per laccoglimento del ricorso, con condanna della Comunità Montana resistente al pagamento delle spese processuali e degli onorari legali.

La Comunità Montana intimata, costituitasi in giudizio, con memorie depositate rispettivamente in data 21/11/1994 e in data 24/9/2004 eccepisce in primo luogo lirricevibilità del ricorso per tardiva notificazione dello stesso.

In subordine, lAmministrazione chiede la reiezione del ricorso assumendone linfondatezza.

Alla pubblica udienza del 5/10/2004, la causa è stata chiamata e, quindi, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.

  DIRITTO

   

Con il presente ricorso, un imprenditore agricolo autorizzato allesercizio di attività agrituristica, chiede lannullamento di due deliberazioni con le quali la Comunità Montana Appennino Parma Est dapprima ha precisato e specificato i criteri di valutazione delle domande già individuati in sede di indizione di un concorso per lattribuzione di contributi regionali alle imprese di agriturismo e, in seguito, ha conseguentemente abrogato la precedente graduatoria concorsuale con contestuale approvazione della nuova definitiva graduatoria di priorità di concessione delle provvidenze contributive regionali.

Il ricorrente, che nella prima graduatoria (stilata nel 1993 sulla base di una interpretazione restrittiva della normativa regionale e delle disposizioni del bando di concorso concernenti gli interventi edilizi delle imprese agrituristiche beneficiari di contribuzione regionale) risultava collocato al primo posto (e quindi in posizione utile per beneficiare delle suddette provvidenze), con le precisazioni sopravvenute con la prima delle deliberazioni impugnate e a seguito di rinnovata istruttoria da parte dei competenti tecnici della Provincia di Parma, si è visto retrocesso nella nuova graduatoria in posizione non utile per beneficiare dei suddetti contributi regionali.

Il Tribunale deve osservare, in via preliminare, che è da respingere leccezione di irricevibilità in parte qua del ricorso per tardività dello stesso, sollevata dallAmministrazione resistente in riferimento allimpugnazione della deliberazione della Giunta in data 16/5/1994.

Secondo la tesi sostenuta dalla difesa della Comunità Montana, tale atto doveva essere impugnato dal ricorrente entro il termine di sessanta giorni decorrente dallultimo giorno in cui esso è stato pubblicato allAlbo Pretorio dellEnte, ma essa non può che rivelarsi infondata, solo che si ponga mente al fatto che latto in questione, tra laltro, chiarisce e precisa i criteri di valutazione delle domande relative al concorso per il quale era già stata stilata una graduatoria che vedeva lattuale ricorrente collocato al primo posto.

Non può dubitarsi, pertanto, che questultimo sia un soggetto direttamente inciso dalla deliberazione in questione e che, quindi, per il medesimo, il termine dimpugnazione decorra non dalla data di pubblicazione della deliberazione, ma dalla data di notificazione o comunicazione di tale atto o, in mancanza di queste forme, dal momento in cui egli ne abbia comunque piena conoscenza (art. 21 L. n. 1034 del 1971).

Il ricorso, di conseguenza è stato tempestivamente proposto, non avendo lAmministrazione fornito la prova che tale effettiva conoscenza della deliberazione in questione si sia verificata in data anteriore al sessantesimo giorno precedente quello di notificazione del gravame.

Dalle considerazioni che precedono discende anche linfondatezza delleccezione di inammissibilità del ricorso, conseguentemente riferita allimpugnazione della successiva deliberazione della Giunta in data 20/6/1994, dal momento che essa fonda la ritenuta mancanza dinteresse del ricorrente allannullamento di questultimo provvedimento sulla base dellerrato convincimento circa la tardività dellimpugnazione dellatto ad esso presupposto.

Passando ad esaminare il merito della causa, occorre rilevare linfondatezza del primo motivo, con cui il ricorrente ritiene nulla la deliberazione di approvazione della seconda graduatoria.

Egli sostiene che la contestuale revoca in autotutela della prima graduatoria, in quanto atto recettizio, avrebbe dovuto essergli comunicata mediante formale atto di notificazione.

Il Collegio ritiene che la suddetta tesi sia infondata, essendo totalmente errato il presupposto su cui essa si fonda e cioè che il provvedimento di revoca abbia carattere recettizio.

Invero, al fine dellefficacia di un atto di ritiro, quale è la revoca, non è richiesta la collaborazione del soggetto a cui il detto provvedimento è destinato, per cui tali atti non rientrano tra quelli c.d. recettizi, per i quali, appunto, la notificazione formale al soggetto interessato assurge a condizione di efficacia dellatto stesso stante che solo al momento di ricezione dellatto egli è possibilitato ad eseguire la prestazione indicata nel provvedimento (ad. es. di sgombero)

Eappena il caso di rilevare, poi, in via generale, che la mancata notificazione di un provvedimento non recettizio, ha quale unica conseguenza che il diretto interessato è facultato ad impugnarlo in sede giurisdizionale entro il termine decadenziale, decorrente dal momento in cui egli ne ha avuto effettiva piena conoscenza.

Sempre con il primo mezzo, listante si duole anche della mancanza di motivazione riguardo allinteresse pubblico sotteso alla revoca, tenuto anche conto del rilevante lasso di tempo intercorso tra la redazione della prima graduatoria e il gravato provvedimento di ritiro.

Il Tribunale ritiene che in materia di esborso di pubblico denaro a seguito dellattribuzione a ben individuati soggetti di contributi, sovvenzioni o aiuti in denaro da parte di enti pubblici, linteresse alla revoca o allannullamento di una precedente illegittima assegnazione degli stessi (o, come nel caso in esame, di una precedente graduatoria indicante le priorità di assegnazione dei fondi pubblici ai beneficiari) è data dalla necessità che lattribuzione delle pur sempre limitate risorse pubbliche disponibili ai soggetti interessati, non avvenga indebitamente, ma, al contrario, nel pieno rispetto della pertinente normativa vigente e conformemente ai principi di imparzialità, correttezza e buona amministrazione.

Nel caso in esame, tale indebito esborso di pubblico denaro è stato evitato proprio mediante il provvedimento di revoca, che risulta adottato quando ancora non erano stati effettivamente corrisposti i contributi regionali sulla base della prima illegittima graduatoria.

Quanto poi, alla mancata comunicazione al ricorrente dellavvio del procedimento culminato con la revoca della prima graduatoria, il Tribunale ritiene di non potersi pronunciare riguardo ad una censura che, non essendo stata rilevata nellatto introduttivo del giudizio ma unicamente in una successiva memoria non notificata alle controparti, non si sottrarrebbe comunque a declaratoria di inammissibilità.

Con il secondo motivo, listante sostiene lillegittimità della deliberazione n. 171 del 16/5/1994 per violazione della Legge della Regione Emilia Romagna n. 8 del 11/3/1987.

Secondo il ricorrente, linterpretazione c.d. autentica delle disposizioni del bando qualificanti le tipologie di interventi da effettuarsi da parte dei candidati al fine di un utile collocazione nella graduatoria concorsuale ed operata dalla Comunità Montana nel senso di includere tra gli interventi ammessi non solo quelli relativi a progetti di recupero e di sistemazione delle strutture agrituristiche esistenti (come era stato ritenuto in un primo tempo dallo stesso ente locale), ma anche quelli riguardanti strutture ancora da realizzare ed aree in precedenza non asservite allesercizio di detta attività, si porrebbe in evidente contrasto sia con la suddetta normativa regionale che disciplina le attività agrituristiche sia con il significato letterale delle stesse disposizioni del bando di concorso, nella parte in cui esse attribuiscono rilevanza, al fine dellattribuzione del punteggio, a tipologie di interventi quali il recupero edilizio, larredo stanze e la sistemazione di spazi destinati ai campeggiatori che, a dire del ricorrente, presuppongono tutte necessariamente leffettiva esistenza delle strutture sulle quali limprenditore agrituristico intende intervenire per usufruire dei contributi pubblici.

Il Collegio deve rilevare, al riguardo, che la legge regionale n. 8 del 1987 Interventi a favore dellAgriturismo normativa avente quale obiettivo la promozione, lincentivazione e lo sviluppo dellimprenditoria agrituristica, non sembra in alcun modo privilegiare gli interventi diretti a migliorare le strutture esistenti rispetto a quelli volti a realizzarne delle nuove.

E ben vero che lart. 14 della legge, concernente gli incentivi agli imprenditori agricoli e alle iniziative collegate con lagriturismo, al primo comma conferisce particolare importanza (e consistenti incentivi in termini di contributi in denaro) agli interventi di recupero edilizio di cui al programma agrituristico regionale, ma è altrettanto indubitabile che i successivi interventi previsti al secondo e al terzo comma (anchessi ritenuti meritevoli degli aiuti regionali), vale a dire larredo dei locali destinati allattività agrituristica e la sistemazione delle aree destinate alla sosta dei campeggiatori, possono riguardare sia strutture ed aree sulle quali già si svolge lattività che si intende incentivare, sia progetti destinati ad ampliare lazienda agrituristica mediante la realizzazione di nuove costruzioni e/o la conversione ad area per i campeggiatori di superfici in precedenza non utilizzate per lagriturismo.

Daltra parte, la normativa in questione si pone anche degli obiettivi tra quelli espressamente indicati nellart. 1 diretti a favorire la permanenza dei produttori agricoli nelle zone rurali attraverso lintegrazione dei redditi aziendali nonché a promuovere ed incentivare lo sviluppo del turismo sociale e giovanile in tali zone.

Ritiene il Tribunale che tali finalità difficilmente potrebbero essere perseguite con successo, ove gli aiuti pubblici fossero destinati esclusivamente agli interventi di recupero e di sistemazione delle strutture già esistenti, trascurando così di incentivare proprio quegli interventi maggiormente rilevanti in proiezione futura per un effettivo dinamico sviluppo dellattività agrituristica che si ponga anche quale non trascurabile strumento per contenere il fenomeno dello spopolamento delle campagne e per valorizzare, anche sotto il profilo turistico oltre che ambientale, determinate zone rurali aventi tale vocazione.

Né a diverse conclusioni si perviene esaminando le disposizioni contenute nel bando del concorso pubblico in questione, dato che gli interventi ritenuti rilevanti al fine dellattribuzione dei contributi regionali nella procedura de qua sono gli stessi indicati nei primi tre commi del già citato art. 14 della L.R. n. 8 del 1987, cosicché, in forza di detta identità, deve logicamente ritenersi esclusa lipotesi di una diversità di ratio tra le disposizioni concorsuali e quelle della legge regionale.

Deve anche escludersi, infine, che la tesi esposta dal ricorrente trovi conferma nella circolare regionale n. 8545 del 1993, dal momento che il passo di questa estrapolato e riportato in ricorso, concerne una situazione del tutto diversa ed estranea alla fattispecie in esame, poiché è del tutto evidente che la situazione patrimoniale che limprenditore agricolo deve riportare nella scheda da allegare alla richiesta di autorizzazione allo svolgimento di attività di agriturismo non può che riguardare lesistente, ovverosia &lindicazione delle caratteristiche dellazienda, degli edifici e delle aree da adibire ad uso agrituristico, delle capacità ricettive& al fine di consentire allente preposto al rilascio del titolo autorizzatorio la verifica della sussistenza dei requisiti fondiari e di ricettività richiesti per iniziare ad esercitare lattività agrituristica.

Su altro piano si pone, invece, lincentivazione allo sviluppo dellattività agrituristica promosso con la citata L.R. n. 8 del 1987.

Tale finalità, come si è visto, certamente non esclude la possibilità di attribuire aiuti e contributi in denaro ad interventi già progettati ma non ancora realizzati.

Con il terzo motivo il ricorrente lamenta che, al momento della compilazione e della presentazione della nuova scheda, lAmministrazione, oltre a tacergli lintroduzione di nuovi criteri di valutazione delle domande, lo avrebbe espressamente invitato ad attenersi alle dichiarazioni già rese nella precedente scheda.

Il Collegio deve rilevare che non essendo stato fornito alcun elemento probatorio a sostegno di quanto lamentato, la suddetta censura si risolve in una mera affermazione e, come tale, essa non è suscettibile di favorevole esame.

Infine, si rivela infondato anche lultimo motivo di ricorso, dal momento che lAmministrazione resistente ha depositato in atti pertinente documentazione (v. doc. 6) dalla quale si evince a seguito dei punteggi attribuiti a ciascuna impresa concorrente relativamente ai requisiti e agli elementi valutabili secondo il bando, che la seconda graduatoria di priorità per lattribuzione dei contributi regionali è stata redatta, contrariamente a quanto assume il ricorrente, a seguito di rinnovata attività istruttoria compiuta dai tecnici del Servizio Provinciale Agricoltura.

Non può infine essere riservato esito migliore, in quanto del tutto generica ed in quanto espressa in formula dubitativa, alla censura con cui si afferma che uno dei concorrenti utilmente collocato nella graduatoria impugnata sarebbe privo del requisito di imprenditore agricolo a titolo principale.

Per le ragioni suesposte, il ricorso deve essere respinto.

Il Collegio ritiene, tuttavia, che sussistano giusti motivi per compensare integralmente, tra le parti, le spese del presente giudizio;

P.Q.M.

   

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, definitivamente pronunziando sul ricorso n. 558 del 1994 di cui in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

  Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del 5 ottobre 2004.