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martedì 17 ottobre 2006

La lottizzazione abusiva materiale e quella cartolare.

La lottizzazione abusiva materiale e quella cartolare.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV -
sentenza 11 ottobre 2006 n. 6060 – Pres.ff. Salvatore, Est. Saltelli – Comune
di Falconara Marittima (Avv. Pirani) c. Cavoli (Avv.ti
Del Vecchio e Mastri) e nei confronti di Astolfi e altri (n.c.) e con
l’intervento ad opponendum di Edilgroup (Avv. Niccolaini)

R E P U B B
L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul
ricorso in appello iscritto al NRG. 981 dell’anno 2005 proposto dal COMUNE DI
FALCONARA MARITTIMA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall’avvocato Rino Pirani, con il quale ed elettivamente domiciliato in Roma, via Cola di Rienzo, n. 252 (presso l’avvocato Bruno Caputo);

contro

CAVOLI ROMANO,
in proprio e quale amministratore unico e legale rappresentante della AGAR
s.r.l. e della GLOBUS di Cavoli Romano e C. s.n.c., rappresentato e difeso
dagli avvocati Sergio Del Vecchio e Antonio Mastri, con i quali è elettivamente
domiciliato in Roma, viale Angelico, n. 38 (presso lo studio del primo);

e nei
confronti di

ASTOLFI IVANO, ANGELONI
SIMONETTA, ASTOLFI LAMBERTO, GABANINI ROSELLA, ASTOLFI GIULIANO, NISI CATERINA,
ASTOLFI LUCIANO, STAFFOLANI IVANA E AUSILI SERGIO, tutti non costituiti in
giudizio;

con
l’intervento ad opponendum di

EDILGROUP, in persona del legale
rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Patrizia
Niccolaini, con la quale è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Adriana n.
15 presso Francesco Miraglia;

per l’annullamento

della
sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche n. 983 del 7
agosto 2004;

Visto il ricorso in appello con i
relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in
giudizio di Cavoli Romano, in proprio e quale legale rappresentante della AGAR
s.r.l. e della GLOBUS di Cavoli Romano e C. s.n.c.;

Viste le memorie prodotte dalle
parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza
del 4 luglio 2006 il Consigliere Carlo Saltelli;

Uditi gli avvocati Pirani, Del
Vecchio e Niccolaini;

Ritenuto in fatto e considerato
quanto segue.

FATTO

I. Con ricorso giurisdizionale
notificato a mezzo del servizio postale in data 14
dicembre 1994 i signori Romani Cavoli, in proprio e quale legale rappresentante
della s.r.l. Angar e della s.n.c. Globus di Cavoli Antonella, De Angelis
Angela, Cavoli Romano e Gianluca (poi divenuta Globus di Cavoli Romano &
C.); Ivano Astolfi, Simonetta Angeloni, Lamberto Astolfi, Rosella Gabanini,
Giuliano Astolfi, Caterina Nisi, Luciano Astolfi e Silvana Staffolani, dopo
aver premesso che: a) con atto a rogito notaio dott. Federico Biondi di
Falconara Marittima in data 9 agosto 1984 (rep. n. 34.255/5.515) il signor
Romano Cavoli, quale amministratore unico della s.r.l. Agar, e il signor
Gianluca Cavoli, quale legale rappresentante della Globus di Cavoli Antonella,
De Angelis Angela, Cavoli Romano e Gianluca s.nc. (poi divenuta Globus di
Cavoli Romano & C.) avevano venduto ai signori Sergio Ausili, Veruschka
Frelli e Emanuele Trozzi, i primi due per una quota 1700/6557 ciascuno ed il
terzo per una quota di 3157/6557, l’appezzamento di terreno sito in Falconara
Marittima, località via del Tesoro, della superficie di 6.557 metri quadrati
(privo di fabbriche rurali e di scorte, di natura agricola, in N.C.T., al
foglio 11, mappali 431, 433 e 434), con diritto di passaggio pedonale e
carrabile con qualunque mezzo per accedere a quanto acquistato, partendo dalla
via del Tesoro (sulla particella 321/b, definitivo 432, foglio 11) a mezzo di
varchi; b) con atto a rogito dello stesso notaio in data 13 settembre 1994
(Rep. n. 34509/5565) le predette società avevano venduto ai signori Lamberto
Astolfi e Rosella Gabanini, Luciano Astolfi e Silvano Staffolani, Ivano Astolfi
e Simonetta Angeloni, Giuliano Astolfi e Caterina Nesi, ciascuno per la quota
di 1/8, l’appezzamento di terreno sito in Falconara Marittima, località via del
Tesoro, della superficie di 2.753 metri quadrati
(anch’esso privo di fabbriche rurali e di scorte, di natura agricola, in N.C.T., al foglio 11, mappali 435, 429 e 428), con diritto di
passaggio pedonale e carrabile con qualsiasi mezzo per accedere a quanto
acquistato, partendo da via del Tesoro (sulla particella 315 e 321/a,
definitiva 423, e 319/c, definitiva 430); tutto ciò premesso chiedevano al
Tribunale amministrativo regionale per le Marche l’annullamento, in uno con
tutti gli atti preordinati, connessi e presupposti, dell’ordinanza prot. 24612
del 10 novembre 1994, con la quale il sindaco del Comune di Falconara Marittima
aveva disposto la sospensione di ogni opera in corso di attività ed atti
tendenti a configurare l’effettuazione di una lottizzazione dei terreni in
questione, con l’avviso che tale provvedimento comportava il divieto di disposizione
dei fondi, che esso sarebbe stato trascritto nei Registri Immobiliari e che,
trascorsi novanta giorni senza l’emanazione della revoca, le aree in questione
sarebbero state acquisite al patrimonio comunale.

A sostegno dell’impugnativa veniva formulato un unico articolato motivo di censura,
rubricato "Illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt.
18, 19 e 4 L.
28/2/85 n. 47; eccesso di potere per falso presupposto e travisamento dei
fatti; erroneo procedimento e violazione dell’art. 7 L. 7/8/90 n. 241 e 32 L. 17/8/42 n. 1150; carenza
di istruttoria e di motivazione", con il quale si
lamentava la omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento
sfociato nell’ordinanza impugnata (anche in relazione all’articolo 32 della
legge urbanistica), sottolineandosi che tale omissione aveva determinato non
solo un palese vizio del contraddittorio, per quanto aveva impedito agli
interessati di chiarire l’esatta natura e consistenza dei lavori, erroneamente
qualificati come lottizzazione abusiva, laddove questa era assolutamente
inesistente come lottizzazione materiale, sia per la incontestata natura
agricola dei fondi, sia perché il comprensorio i cui questi ultimi insistevano
era già stato urbanizzato fin dal 1970 con la realizzazione della rete stradale
(successivamente asfaltata, tranne che per un breve tratto, dalla stessa
amministrazione comunale), così che non corrispondeva al vero che gli
acquirenti avessero inteso realizzare una strada; non sussistevano, d’altro
canto, neppure gli estremi della lottizzazione mista o negoziale, mancando
qualsiasi elemento atto a sorreggere l’esistenza di una presunta volontà
finalizzata a sottrarre i predetti fondi alla loro destinazione agricola,
essendo al riguardo del tutto irrilevante il mero spargimento sulla stradina
per un breve tratto di materiale di risulta.

Il ricorso veniva
iscritto al NRG. 1760 dell’anno 1994.

II. Con altro ricorso, notificato
sempre a mezzo del servizio postale, il 5 luglio 1995,
i signori Romano Cavoli, in proprio e quale amministratore unico e legale
rappresentante della s.r.l. AGAR e della s.n.c. GLOBUS di Cavoli Antonella, De
Angelis Angela, Cavoli Romano e Gianluca (poi divenuta Globus di Cavoli Romano
& C. s.n.c.) chiedeva al Tribunale amministrativo regionale per le Marche
l’annullamento, in uno con gli atti preordinati, presupposti, connessi e
collegati, dell’ordinanza prot. n. 12597 del 1° giugno
1995, con cui il sindaco del Comune di Falconara Marittima aveva disposto
l’acquisizione di diritto al patrimonio comunale, ai sensi dell’articolo 18,
comma 8, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, delle aree ivi descritte.

L’impugnativa era affidata a due
sostanziali motivi di censura, il primo rubricato "Erroneo procedimento e
violazione degli artt. 7 L.
7/8/90 n. 241 e 34 L.
17/8/42, n. 1150, carenza di istruttoria e di motivazione", il secondo
"violazione degli artt. 18, 19 e 4 L. 28/2/85 n. 47; eccesso di potere per falso
presupposto e travisamento dei fatti", con cui venivano
sostanzialmente riproposte le censure sollevate con il primo ricorso.

Tale ricorso è stato iscritto al
NRG. 819 dell’anno 1995.

III. L’adito tribunale, nella
resistenza dell’intimata amministrazione comunale, con la sentenza segnata in
epigrafe, riuniti i ricorsi, li accoglieva ed annullava gli atti impugnati.

Ad avviso del tribunale, infatti,
risultavano effettivamente violate le garanzie partecipative procedimentale,
non sussistendo, né tanto meno essendo state evidenziate ed eventualmente
motivate, ragioni di celerità ed urgenza che avrebbero legittimato la mancata
comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, né potendo sostenersi la
tesi della natura meramente cautelare del provvedimento di cui all’articolo 18,
comma 7, della legge 28 febbraio 1985, n. 47; inoltre, le opere e le attività
materiali poste in essere dalla AGAR s.r.l. e dalla GLONUS s.n.c. non potevano
considerarsi integranti né la fattispecie della lottizzazione abusiva
materiale, ex articolo 18, comma 1, della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (atteso che, per un verso, l’attività materiale contestata
non aveva comportato alcuna imputazione dei luoghi rispetto a quella già posto
in essere dalla stessa amministrazione comunale, mentre, per altro verso, le
strade di accesso ai due lotti oggetto di vendita (previste nel frazionamento e
contemplate nei predetti atti di vendita), costituivano l’estrinsecazione di
una servitù coattiva e apparente di passaggio per accedere ai lotti stessi,
interclusi, e per consentire la loro comunicazione con la via pubblica
denominata via del Tesoro), né quella di lottizzazione c.d. cartolare, ex
articolo 18, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (difettando gli
elementi indiziari e presuntivi da cui ricavare la volontà di trasformazione
urbanistica).

IV. Avverso
tale statuizione ha proposto appello il Comune di Falconara Marittima
con atto notificato il 27 gennaio 2005, chiedendone la riforma in quanto
assolutamente erronea e frutto di un approssimativo e assai superficiale esame
della fattispecie e del materiale probatorio in atti.

L’amministrazione comunale, in
sostanza, ha rivendicato la legittimità dei propri atti, inopinatamente
annullati dai primi giudici, sia perché non sussisteva nel caso di specie
l’obbligo di comunicare l’avviso di avvio del procedimento, essendo l’urgenza
in re ipsa stante la indifferibile necessità di
sospendere l’esecuzione dei lavori di lottizzazione abusiva (e ciò senza
contare l’indiscutibile natura cautelare dello stesso provvedimento di
sospensione), sia perché sussistevano nella fattispecie sia gli estremi della
lottizzazione materiale che di quella c.d. cartolare, essendo stati al riguardo
completamente travisati ed erroneamente apprezzati i dati emergenti dagli
stessi atti di causa.

Si è costituito in giudizio il
signor Romano Cavoli, in proprio e quale legale rappresentante della s.r.l.
AGAR e della s.n.c. GLOBUS di Cavoli Romano & C., deducendo
l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui ha chiesto il
rigetto.

E’ intervenuta ad opponendum la Edilgroup.

Tutte le parti hanno illustrato
le proprie tesi difensive con apposita memoria.

DIRITTO

V. E’ controversa la legittimità:
a) dell’ordinanza prot. 24612 del 10 novembre 1994, con cui il sindaco del
Comune di Falconara Marittima, in relazione al deposito del frazionamento n.
1044/94, prot. 16911 del 29 luglio 1994 (dal quale risultava la suddivisione di
un terreno unitario in più particelle per caratteristiche e funzioni
assimilabili a strade e lotti per l’edificazione di fabbricati e isolati) e a due
atti di vendita di parte di tale area, nonché verificato l’inizio della
realizzazione di strade di servizio ai predetti lotti, ha ordinato la
sospensione di ogni opera in corso e di ogni attività e atti tendenti a
configurare l’effettuazione di lottizzazione di terreni; b)dell’ordinanza prot.
n. 12597 del 1° giugno 1995 con cui il sindaco del
Comune di Falconara Marittima ha disposto, ai sensi dell’ottavo comma
dell’articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, l’acquisizione di diritto
al patrimonio disponibile del comune dei predetti fondi oggetto di
lottizzazione abusiva.

Il Comune di Falconara Marittima
ha chiesto la riforma della sentenza n. 983 del 7 agosto 2004 che, accogliendo,
previa riunione, i ricorsi proposti dalle parti interessate, quelle venditrici
ed alcuni degli acquirenti dei terreni, ha annullato le predette ordinanze,
ritenendo, innanzitutto, viziata la prima (ed in via derivata anche la seconda)
per violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto
1990, n. 241, e comunque insussistenti gli estremi della lottizzazione abusiva,
sia in senso materiale, sia in senso c.d. cartolare.

Hanno resistito al gravame le
parti venditrici dei terreni in questione e cioè il signor Romano Cavoli, in
proprio e quale amministratore unico e legale rappresentante della s.r.l. AGAR
e della s.n.c. GLOBUS di Cavoli Romano & C.

VI. Al riguardo la Sezione
osserva quanto segue.

VI.1. Deve essere preliminarmente
esaminata la eccezione sollevata dalla parte appellata
di inammissibilità del gravame notificato il 27 gennaio 2005 in relazione alla
circostanza che il Comune di Falconara Marittima aveva già proposto altro atto
di appello, notificato il 29 dicembre 2004, non iscritto a ruolo: ciò avrebbe
comportato, secondo la tesi della parte appellata, il passaggio in giudicato
della sentenza impugnata.

L’eccezione è priva di fondamento
giuridico.

Il principio della consumazione
dell’impugnazione, invocato dalla parte appellata, deve essere interpretato in
modo conforme ai principi costituzionalizzati del giusto processo, finalizzati
alla rimozione, anche nel campo delle impugnazioni, alla compiuta realizzazione
del giusto processo, evitando eccessivi formalismi che non corrispondano alla
salvaguardia di fondamentali esigenze processuali legate all’attuazione dei
principi di cui all’articolo 24 e 113 della Costituzione: pertanto deve
ritenersi che fino a quando non sia intervenuta una declaratoria di
improcedibilità o di inammissibilità del gravame, può sempre essere proposto un
secondo atto di appello, sempre che la seconda impugnazione risulti tempestiva
e si sia svolto regolare contraddittorio tra le parti (Cass. Civ., sez. III, 16 novembre 2005, n. 23220; 22 marzo 2005, n.
1197).

Quanto alla tempestività della
seconda impugnazione, è stato poi precisato che occorre aver riguardo non al
termine annuale, ma a quello breve il quale decorre, in difetto di anteriore
notificazione della sentenza appellata, dalla data di proposizione della prima
impugnazione, atteso che proprio la proposizione di quest’ultima equivale alla
conoscenza legale della decisione impugnata da parte del soggetto che l’abbia
proposta e, pertanto, fa decorrere il termine breve per le ulteriori
impugnazioni nei confronti della stessa o delle altre parti (Cass. Civ., sez. III, 27 ottobre 2005, n. 20912; C.d.S., sez. V, 28
gennaio 2005, n. 177; IV, 7 giugno 2005, n. 2904).

Orbene, nel caso di specie il
primo appello è stato pacificamente notificato il 29 dicembre 2004, senza che
fosse intervenuta la preventiva notifica della sentenza.

Non essendo intervenuta alcuna
declaratoria di inammissibilità o di improcedibilità di quel primo appello, un
secondo atto di appello era sicuramente ammissibile ed il relativo termine
(breve) di decadenza decorreva dal 29 dicembre 2004 (data di notifica del primo
atto di appello e di conoscenza legale della sentenza impugnata): poiché il
ricordato secondo atto di appello risulta notificato il 27 gennaio 2005, esso è
anche tempestivo.

L’eccezione di inammissibilità
dell’appello è perciò infondata.

VI.2. Passando all’esame dei
motivi di appello, la Sezione
è dell’avviso che dal punto di vista logico – sistematico deve essere
innanzitutto esaminato il secondo motivo di gravame, con cui la parte ha
sostenuto l’erroneità del capo della sentenza che, in violazione e falsa applicazione dell’articolo 18 della legge 28 febbraio
1985, n. 47, avrebbe inopinatamente affermato che nel caso di specie non
ricorrevano gli estremi della lottizzazione abusiva, né dal punto di vista
materiale, né dal punto di vista cartolare o negoziale.

VI.2.1. Al riguardo la Sezione
osserva che l’articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, stabilisce che
"si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando
vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia
dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti
urbanistici, vigenti o adottati, e comunque stabilite dalle leggi statali o
regionali o senza la prescritta autorizzazione, nonché quando tale
trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o
atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali
la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione
secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale
previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli
acquirenti denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo
edificatorio".

Come emerge dal suo tenore
letterale, la norma disciplina due differenti ipotesi di lottizzazione abusiva,
la prima, c.d. materiale, relativa all’inizio della realizzazione di opere che
comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia
dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici,
approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali
o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione; la seconda, c.d.
formale (o cartolare), che si verifica allorquando, pur non essendo ancora
avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono
già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita, o altri atti equiparati,
del terreno in lotti (che per le specifiche caratteristiche, quali la
dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione
urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per altri
elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la
destinazione ad uso edificatorio), creando così una variazione in senso
accrescitivo sia del numero dei lotti che in quello dei soggetti titolari del
diritto sul bene (C.d.S., sez. V, 24 ottobre 1996, n. 1283).

Il bene giuridico protetto dalla
predetta norma, quindi, è non solo quello dell’ordinata pianificazione
urbanistica e del corretto uso del territorio, ma anche (e soprattutto) quello
relativo all’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare
della stessa funzione di pianificazione (cioè dal comune), cui spetta di
vigilare sul rispetto delle vigenti prescrizioni urbanistiche, con conseguente
legittima repressione di qualsiasi intervento di tipo lottizzatorio, non
previamente assentito: è stato, al riguardo, rilevato che per aversi
lottizzazione abusiva è sufficiente il solo fatto che le opere o il
frazionamento fondiario siano stati realizzati in assenza di uno strumento
urbanistico attuativo o di un piano di lottizzazione convenzionato (C.d.S., sez. V, 26 marzo 1996, n. 301) e che è ravvisabile
l’ipotesi di lottizzazione abusiva, prevista dal ricordato articolo 18 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, solo quando sussistono
elementi precisi ed univoci da cui possa ricavarsi agevolmente l’intento di
asservire all’edificazione, per la prima volta, un’area non urbanizzata
(C.d.S., sez. V, 13 settembre 1991, n. 1157).

E’ stato altresì precisato che se
è vero che in tema di lottizzazione abusiva per mezzo di frazionamento e
vendita di terreno l’accertamento del presupposto di cui all’articolo 18 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, non può essere affidata al mero riscontro del
frazionamento o della vendita di un terreno, ma implica la ricostruzione di un
quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale
sia possibile desumere in maniera non equivoca
"la destinazione a scopo edificatorio" degli atti posti in essere
dalle parti (C.d.S., sez. V, 20 ottobre 2004, n. 6810), d’altra parte è stato
anche evidenziato che perché possa ritenersi sussistente una lottizzazione
abusiva c.d. cartolare e cioè effettivamente mediante il frazionamento
"planimetrico" di un fondo, al momento della vendita, non è
necessario che sia dimostrata l’esistenza di tutti gli indici rilevatori di cui
all’articolo 18 della ricordata legge 28 febbraio 1985, n. 47, ma è sufficiente
che lo scopo edificatorio emerga anche da un solo indizio (C.d.S., sez. V, 14 maggio 2004, n. 3136)

VI.2.2. Alla stregua di tali
delineati principi, la Sezione
è dell’avviso che il secondo motivo di gravame sia
fondato.

IV.2.2.1. Quanto alla fattispecie
della lottizzazione abusiva materiale, determinata dall’inizio di realizzazione
della strada a servizio dei lotti, così come indicato nella ordinanza sindacale
impugnata, giova rilevare che, anche a voler prescindere dal fatto che la sua
stessa realizzazione è stata ammessa nel ricorso di primo grado e che, d’altra
parte, non è stata fornita alcuna prova di un titolo legittimo per la sua
realizzazione, non può in alcun modo convenirsi che essa fosse giustificata
dalla necessità di fornire un varco di accesso all’area stessa, altrimenti
interclusa.

E’ sufficiente osservare che non
risulta in alcun modo fornita la prova né dell’interclusione del fondo, né
della necessita della strada stessa, laddove la
previsione contenuta negli atti di vendita di un diritto di passaggio in favore
degli acquirenti non costituisce indizio della interclusione dei fondi; del resto,
anche a non voler condividere l’assunto di parte appellante, secondo cui la
stessa natura agricola del fondo presupponeva già l’esistenza di adeguati
accessi alla via pubblica ed escludeva perciò una situazione di interclusione,
non può non rilevarsi che è quanto meno strano che una condizione così
gravemente rilevante per un fondo agricolo, non fosse menzionata o indicata nel
rogito notarile di vendita.

Né, diversamente da quanto
rilevato dai primi giudici, è decisivo per escludere la fattispecie di lottizzazione
abusiva la circostanza che l’attività lottizzatoria fosse
stata intrapresa dal precedente proprietario del fondo, secondo quanto
emerso da una relazione di parte (elaborata dallo stesso Comune di Falconara
Marittima al fine di valutare possibili ipotesi transattive dei contenzioni
pendenti con il signor Romano Cavoli): pur non potendo negarsi la possibilità
del giudice di formare il proprio convincimento sulla base di qualsiasi
elemento documentale, sempreché sia stato ritualmente acquisito agli atti
(circostanza che non è oggetto di contestazione), non può d’altra parte non
osservarsi che: a) la realizzazione della strada risulta espressamente ammessa
dagli stessi ricorrenti in primo grado; b) detta realizzazione è conseguenza
ragionevolmente diretta ed immediata del frazionamento e delle vendite del 9
agosto e del 13 settembre 1994; c) non sussiste alcun titolo autorizzativo; d)
l’eventuale abuso commesso dal precedente proprietario non esclude l’abuso
attuale.

VI.2.2.2. Quanto alla lottizzazione
c.d. cartolare (o negoziale o formale), poi, non essendo contestabile in alcun
modo l’esistenza dei rogiti notarili con cui l’intera area in questione è stata
frazionata in singoli lotti, di dimensioni tutte diverse, tutte astrattamente
idonee a consentire ai singoli proprietari la realizzazione di un autonomo e
completo edificio, deve rilevarsi che l’ipotesi della c.d. lottizzazione
negoziale prescinde dalla prova di qualsiasi intento di lottizzare abusivamente
e rileva, invece, obiettivamente per il solo fatto del frazionamento e della
vendita in lotti di un’area, purchè questi lotti per le loro dimensioni, per la
natura del terreno, per il numero, per la eventuale
previsione di opere di urbanizzazione e in rapporto ad altri elementi riferiti
agli acquirenti evidenzino, in modo non equivoco la destinazione a scopo
edificatorio degli stessi.

La puntuale motivazione su tale
ultimo elemento della fattispecie si rende ovviamente necessaria allorquando
possano esistere dubbi o perplessità sui fatti che la devono evidenziare, ma la
circostanza non ricorre affatto nel caso di specie, essendo sufficiente
motivata l’ordinanza impugnata su tale punto con riferimento al numero dei
lotti, alla loro dimensione, alla effettiva natura del terreno e all’effettiva stato dei luoghi.

VI.2.3. Considerato che alla
stregua delle osservazioni svolte i provvedimenti impugnati in primo grado
risultano del tutto legittimi dal punto di vista sostanziale, deve essere
esaminato il primo motivo di gravame con cui il Comune di Falconara ha
denunciato l’erroneità della sentenza impugnata per aver ritenuto applicabile
nel caso di specie l’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, pervenendo
sotto questo profilo alla declaratoria di illegittimità dei provvedimenti
impugnati per omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento.

Il motivo di appello non è
meritevole di accoglimento.

Come ha avuto modo di affermare
sul punto specifico la giurisprudenza di questo consesso, la individuazione
della fattispecie abusiva presuppone l’accertamento in punto di fatto di una
pluralità di elementi, sia per quanto attiene la c.d. lottizzazione materiale,
sia per quanto concerne la c.d. lottizzazione formale o cartolare: la
complessità e la obiettiva difficoltà di tali indagini impongono necessariamente
la partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per
consentire loro la proposizione delle opportune osservazioni e deduzioni volte
alla corretta individuazione e interpretazione dei fatti e per l’adozione del
giusto procedimento (C.d.S., sez. V, 11 maggio 2004, n. 2953; 29 gennaio 2004,
n. 296).

Non osta a tale conclusione la
circostanza che il provvedimento ex articolo 18 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, abbia natura vincolata (tra le altre, proprio con riferimento ad una ipotesi di lottizzazione abusiva, C.d.S., sez. V, 23
febbraio 2000, n. 948), atteso che in tal caso l’apporto collaborativi è
proprio finalizzato a fare piena luce sui fatti rilevanti e sul loro concreto
atteggiarsi (oltre che evidentemente sul loro corretto apprezzamento da parte
della pubblica amministrazione): del resto è sufficiente rilevare al riguardo
che proprio i principi fissati dall’articolo 97 della Costituzione (legalità,
imparzialità e buon andamento) non postulano solo la doverosità dell’azione
amministrativa laddove sia prevista a tutela di particolari interessi pubblici
(nel caso di specie quelli dell’ordinata pianificazione urbanistica e
dell’effettivo controllo del territorio), ma anche il giusto contemperamento
degli interessi privati coinvolti ed impongono, quindi, altrettanto
doverosamente di non emanare atti illegittimi, in quanto non fondati
sull’adeguato e completo accertamento della realtà materiale su cui sono
destinati ad incidere.

Sotto altro profilo, la Sezione rileva che gli
effetti del provvedimento di cui all’articolo 18, comma 7, della legge 28
febbraio 1985, n. 47, non possono essere considerati semplicisticamente
interinali o cautelari, contenendo detto provvedimento un accertamento
definitivo circa l’intervenuta lottizzazione abusiva di terreni e svolgendo
quindi una funzione di qualificazione giuridica della situazione di fatto che
costituisce (salvo che non intervenga una sua revoca entro i successivi novanta
giorni) il presupposto logico – giuridico del successivo provvedimento di
acquisizione delle aree lottizzate al patrimonio indisponibile.

Infine, come correttamente
rilevato dai primi giudici, la stessa scansione temporale degli atti da cui
l’amministrazione comunale ha ragionevolmente ricavato la sussistenza della
fattispecie di lottizzazione abusiva (deposito del frazionamento del 29 luglio
1994, successivi atti di vendita del 9 agosto e del 13 settembre 1994) e la
stessa esigenza di disporre un sopralluogo (effettuato in data 12 ottobre 1994)
costituiscono elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, oltre che idonei
a far ritenere che non sussisteva in concreto l’esigenza indifferibile di
provvedere che sola può giustificare l’omissione della comunicazione
dell’avviso di avvio del procedimento.

VII. In conclusione alla stregua
delle considerazioni svolte, la sentenza impugnata deve essere confermata sia
pur con la diversa motivazione, conseguente all’accoglimento del secondo motivo
di gravame.

Sono fatti salvi gli ulteriori
provvedimenti dell’amministrazione comunale di Falconara Marittima.

La parziale fondatezza del
gravame giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello
proposto dal Comune di Falconara Marittima avverso la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per le Marche n. 983 del 7 agosto 2004, lo respinge,
confermando la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Dichiara compensate le spese del
presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione
sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dalla IV
Sezione del Consiglio di Stato, riunito nella Camera di Consiglio del 4 Luglio
2006 con l’intervento dei signori:

COSTANTINO
SALVATORE – Presidente f.f.

ANNA LEONI – Consigliere

BRUNO MOLLICA
- Consigliere

CARLO SALTELLI – Consigliere,
est.

EUGENIO MELE – Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE F.F.

Carlo Saltelli Costantino
Salvatore

IL SEGRETARIO

Rosario Giorgio Carnabuci

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

11/10/2006