Ambiente

mercoledì 14 settembre 2005

La decisione della Corte di giustizia UE sulla protezione dell’ ambiente attraverso il diritto penale. Corte di giustizia Europea – Grande Sezione sentenza 13 settembre 2005

La decisione della Corte di giustizia UE sulla protezione dellambiente attraverso il diritto penale.

Corte di giustizia Europea – Grande Sezione  sentenza 13 settembre 2005

Presidente Skouris Relatore Schintgen

Ricorrente Commissione delle Comunità europee,

Causa C-176/03«Ricorso di annullamento Articoli 29 UE, 31, lett.e), UE, 34UE e 47UE Decisione quadro 2003/80/GAI Protezione dellambiente Sanzioni penali Competenza della Comunità Fondamento normativo Articolo 175CE»

1. Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di annullare la decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dellambiente attraverso il diritto penale (GU L29, pag. 55, in prosieguo la «decisione quadro»).

Contesto normativo e fatti

2. Il 27 gennaio 2003, il Consiglio dellUnione europea ha adottato, su iniziativa del Regno di Danimarca, la decisione quadro.

3. Fondata sul titolo VI del Trattato sullUnione europea, segnatamente sugli articoli 29 UE, 31, lett.e), UE, nonché 34, n. 2, lett. b), UE, nella loro versione precedente lentrata in vigore del Trattato di Nizza, la decisione quadro costituisce, come risulta dai suoi primi tre considerando, lo strumento mediante il quale lUnione europea intende reagire, di concerto, al preoccupante aumento dei reati contro lambiente.

4. La decisione quadro definisce una serie di reati contro lambiente, per i quali gli Stati membri sono invitati ad adottare sanzioni di natura penale.

5. In tal senso, a norma dellarticolo 2 della decisione quadro, intitolato «Reati intenzionali»:

«Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per rendere perseguibili penalmente, in virtù del proprio diritto interno:

a). lo scarico, lemissione o limmissione nellaria, nel suolo o nelle acque, di un quantitativo di sostanze o di radiazioni ionizzanti che provochino il decesso o lesioni gravi alle persone;

b) lo scarico, lemissione o limmissione illeciti di un quantitativo di sostanze o di radiazioni ionizzanti nellaria, nel suolo o nelle acque che ne provochino o possano provocarne il deterioramento durevole o sostanziale o che causino il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti a monumenti protetti, ad altri beni protetti, al patrimonio, alla flora o alla fauna;

c) leliminazione, il trattamento, il deposito, il trasporto, lesportazione o limportazione illeciti di rifiuti, compresi i rifiuti pericolosi che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dellaria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;

d) il funzionamento illecito di un impianto in cui sono svolte attività pericolose che provochi o possa provocare, allesterno dellimpianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dellaria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;

e) la fabbricazione, il trattamento, il deposito, limpiego, il trasporto, lesportazione o limportazione illeciti di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dellaria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;

f) il possesso, la cattura, il danneggiamento, luccisione o il commercio illeciti di esemplari di specie protette animali o vegetali o di parti di esse, quantomeno ove siano definite dalla legislazione nazionale come minacciate di estinzione;

g) il commercio illecito di sostanze che riducono lo strato di ozono,

quando sono commessi intenzionalmente».

6. Larticolo 3 della decisione quadro, intitolato «Reati di negligenza», così dispone:

«Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per rendere perseguibili penalmente in virtù del proprio diritto interno, quando sono commessi per negligenza o quanto meno per negligenza grave, i reati di cui allarticolo 2».

7. Larticolo 4 della decisione quadro dispone che ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari affinché sia punibile la partecipazione o listigazione ai reati di cui allarticolo 2.

8. Larticolo 5, n. 1, della decisione quadro prevede che le sanzioni penali così istituite devono essere «effettive, proporzionate e dissuasive» e che devono ricomprendere «per lo meno nei casi più gravi, pene privative della libertà che possono comportare lestradizione». Il n. 2 del medesimo articolo aggiunge che le dette sanzioni «possono essere corredate di altre sanzioni o misure».

9. Larticolo 6 della decisione quadro disciplina la responsabilità, per azione o omissione, delle persone giuridiche mentre larticolo 7 della stessa decisione determina le sanzioni da infliggere loro, «comprendenti sanzioni pecuniarie di natura penale o amministrativa ed eventualmente altre sanzioni».

10. Infine, larticolo 8 della decisione quadro riguarda la competenza giurisdizionale e larticolo 9 disciplina i procedimenti promossi da uno Stato membro che non estrada i propri cittadini.

11. La Commissione si è pronunciata dinanzi ai vari organi del Consiglio contro il fondamento normativo prescelto da questultimo per imporre agli Stati membri lobbligo di prescrivere sanzioni penali a carico degli autori di reati contro lambiente. Essa ritiene infatti che il corretto fondamento normativo in proposito sia larticolo 175, n. 1, CE e aveva daltronde presentato, il 15 marzo 2001, una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla protezione dellambiente attraverso il diritto penale (GU C 180, pag. 238, in prosieguo: la «proposta di direttiva») fondata sul detto articolo, la quale elencava, in allegato, gli atti di diritto comunitario violati dalle attività costitutive dei reati elencate allarticolo 3 di tale proposta.

12. Il 9 aprile 2002, il Parlamento europeo si è pronunciato al contempo sulla proposta di direttiva, in prima lettura, e sul progetto di decisione quadro.

13. Esso ha condiviso lapproccio auspicato dalla Commissione in merito alla portata delle competenze comunitarie, invitando il Consiglio a fare della decisione quadro uno strumento complementare della direttiva da adottare in materia di protezione dellambiente attraverso il diritto penale per i soli aspetti della cooperazione giudiziaria e ad astenersi dallemanare la decisione quadro prima delladozione della proposta di direttiva [v. testi adottati dal Parlamento il 9 aprile 2002 e recanti i riferimenti A5‑0099/2002 (prima lettura) e A5‑0080/2002].

14. Il Consiglio non ha adottato la proposta di direttiva, ma il quinto e settimo considerando della decisione quadro recitano quanto segue:

«(5) Il Consiglio ha ritenuto opportuno incorporare nella presente decisione quadro varie norme sostanziali contenute nella proposta di direttiva, in particolare quelle che definiscono gli atti che gli Stati membri devono qualificare come reati in virtù del proprio diritto interno.

(&)

(7). Il Consiglio ha esaminato la proposta, ma è giunto alla conclusione che la maggioranza necessaria per ladozione in sede di Consiglio non può essere raggiunta. La suddetta maggioranza ha ritenuto che la proposta vada oltre le competenze attribuite alla Comunità dal Trattato che istituisce la Comunità europea e che gli obiettivi da essa perseguiti possano essere raggiunti mediante ladozione di una decisione quadro in base allarticolo VI del Trattato sullUnione europea. Il Consiglio ha ritenuto inoltre che la presente decisione quadro, basata sullarticolo 34 del Trattato sullUnione europea, costituisca uno strumento adeguato per imporre agli Stati membri lobbligo di prevedere sanzioni penali. Tale proposta modificata presentata dalla Commissione non era di natura tale da consentire al Consiglio di modificare la sua posizione al riguardo».

15. La Commissione ha fatto accludere al verbale della riunione del Consiglio nel corso della quale è stata adottata la decisione quadro la seguente dichiarazione:

«La Commissione è dellopinione che la decisione quadro non sia lo strumento giuridico idoneo con cui obbligare gli Stati membri ad introdurre sanzioni di carattere penale a livello nazionale in caso di reati a danno dellambiente. La Commissione, come ha sottolineato in numerose occasioni in seno agli organi del Consiglio, ritiene che, nellambito delle competenze attribuitele ai fini del raggiungimento degli obiettivi di cui allarticolo 2 del Trattato che istituisce la Comunità europea, la Comunità abbia facoltà di obbligare uno Stato membro ad imporre sanzioni a livello nazionale, se del caso anche penali qualora ciò risulti necessario ai fini del raggiungimento di un obiettivo comunitario.

Rientrano in questa casistica le questioni ambientali che formano oggetto del titolo XIX del Trattato che istituisce la Comunità europea.

Inoltre, la Commissione sottolinea che la sua proposta di direttiva relativa alla protezione dellambiente attraverso il diritto penale non è stata adeguatamente esaminata nellambito della procedura di codecisione.

Qualora il Consiglio adotti la decisione quadro a dispetto delle suddette competenze comunitarie, la Commissione si riserva di esercitare tutti i diritti che le sono attribuiti dal Trattato».

Sul ricorso

16. Con ordinanza del presidente della Corte 29 settembre 2003, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, lIrlanda, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia nonché il Regno unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, da un lato, e il Parlamento, dallaltro, sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni, rispettivamente, del Consiglio e della Commissione.

17. Con ordinanza 17 marzo 2004, il presidente della Corte ha respinto listanza dintervento a sostegno delle conclusioni della Commissione presentata dal Comitato economico e sociale europeo.

Argomenti delle parti

18. La Commissione contesta la scelta, da parte del Consiglio, dellarticolo 34 UE, in combinato disposto con gli articoli 29 UE e 31, lett. e), UE, come fondamento normativo per gli articoli 1‑7 della decisione quadro. Essa ritiene che la finalità e il contenuto di tale decisione rientrino nelle competenze comunitarie in materia ambientale, quali enunciate agli articoli 3, n. 1, lett. l), CE e 174 CE‑176 CE.

19. Senza con ciò rivendicare al legislatore comunitario una competenza generale in materia penale, la Commissione ritiene che questultimo sia competente, in forza dellarticolo 175 CE, ad imporre agli Stati membri lobbligo di prevedere sanzioni penali in caso dinfrazione alla normativa comunitaria in materia di protezione ambientale, allorché reputa che ciò configuri un mezzo necessario per garantire lefficacia di tale normativa. Larmonizzazione delle legislazioni penali nazionali, in particolare degli elementi che costituiscono reati contro lambiente, penalmente perseguibili, sarebbe concepita come uno strumento al servizio della politica comunitaria di cui trattasi.

20. La Commissione riconosce che non vi sono precedenti in materia. Essa si appella tuttavia, a sostegno della propria tesi, alla giurisprudenza della Corte relativa al dovere di lealtà nonché ai principi di effettività e di equivalenza (v., in particolare, sentenze 2 febbraio 1977, causa 50/76, Amsterdam Bulb, Racc. pag. 137, punto 33, e 8 luglio 1999, causa C‑186/98, Nunes e de Matos, Racc. pag. I‑4883, punti 12 e 14, nonché ordinanza 13 luglio 1990, causa C‑2/88 IMM, Zwartveld e a., Racc. pag. I‑3365, punto 17).

21. Peraltro, svariati regolamenti adottati nel settore della politica della pesca o dei trasporti obbligherebbero gli Stati membri ad agire in sede penale o stabilirebbero limiti ai tipi di sanzione che questi ultimi possono comminare. La Commissione menziona, in particolare, due atti comunitari che prevederebbero lobbligo per gli Stati membri di comminare sanzioni di natura necessariamente penale, ancorché tale qualificazione non sia stata espressamente utilizzata [v. articolo 14 della direttiva del Consiglio 10 giugno 1991, 91/308/CEE, relativa alla prevenzione delluso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (GU L 166, pag. 77), e articoli 1‑3 della direttiva del Consiglio 28 novembre 2002, 2002/90/CE, volta a definire il favoreggiamento dellingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU L 328, pag. 17)].

22. La Commissione afferma inoltre che la decisione quadro deve, in ogni caso, essere annullata parzialmente in quanto i suoi articoli 5, n. 2, 6 e 7 lasciano agli Stati membri la libertà di comminare anche sanzioni non penali, o, ancora, di scegliere tra sanzioni penali e altre sanzioni, il che rientrerebbe innegabilmente nella competenza comunitaria.

23. La Commissione non sostiene tuttavia che linsieme della decisione quadro avrebbe dovuto essere oggetto di una direttiva. In particolare, essa non contesta che il titolo VI del Trattato sullUnione europea costituisca il fondamento normativo adeguato per le disposizioni di tale decisione attinenti alla competenza giurisdizionale, allestradizione e alle azioni penali avviate nei confronti degli autori dei reati. Tuttavia, considerato che tali disposizioni non potrebbero avere esistenza autonoma, essa sarebbe tenuta a domandare lannullamento della decisione quadro nel suo insieme.

24.  La Commissione solleva peraltro una censura vertente sullo sviamento di procedura. Essa si fonda, in proposito, sul quinto e sul settimo considerando della decisione quadro, dai quali emerge che la scelta di uno strumento rientrante nel titolo VI del Trattato dipenderebbe da considerazioni di opportunità, non avendo la proposta di direttiva raccolto la maggioranza richiesta per la sua adozione, a causa del rifiuto di una maggioranza di Stati membri di riconoscere alla Comunità la competenza necessaria ad imporre agli Stati membri la previsione di sanzioni penali in materia di reati contro lambiente.

25. Il Parlamento fa proprio largomento della Commissione. Esso ritiene, in particolare, che il Consiglio abbia confuso tra la competenza ad adottare la proposta di direttiva, detenuta dalla Comunità, e una competenza, da questultima non reclamata, ad adottare la decisione quadro nel suo insieme. Gli elementi che il Consiglio adduce a sostegno della propria tesi sarebbero, in realtà, considerazioni di opportunità in merito alla scelta di imporre o meno unicamente sanzioni penali, considerazioni, queste, che avrebbero dovuto collocarsi entro la procedura legislativa, sul fondamento degli articoli 175 CE e 251 CE.

26. Il Consiglio e gli Stati membri intervenuti nella presente causa diversi dal Regno dei Paesi Bassi affermano che, allo stato attuale del diritto, la Comunità non dispone di alcuna competenza per obbligare gli Stati membri a sanzionare penalmente i comportamenti considerati dalla decisione quadro.

27. Non soltanto non esisterebbe, in proposito, alcuna attribuzione espressa di competenza ma, tenuto conto della notevole rilevanza del diritto penale per la sovranità degli Stati membri, non potrebbe ammettersi che tale competenza possa essere stata trasferita implicitamente alla Comunità in occasione dellattribuzione di competenze sostanziali specifiche, quali quelle svolte in forza dellarticolo 175 CE.

28. Gli articoli 135 CE e 280 CE, che riservano esplicitamente lapplicazione del diritto penale nazionale e lamministrazione della giustizia agli Stati membri, confermerebbero tale interpretazione.

29. Essa sarebbe ulteriormente corroborata dal fatto che il Trattato sullUnione europea dedica un titolo specifico alla cooperazione giudiziaria in materia penale [v. articoli 29 UE, 30 UE e 31, lett. e), UE], che conferirebbe espressamente allUnione europea una competenza in materia penale, segnatamente per quanto riguarda la determinazione degli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni applicabili. La posizione della Commissione sarebbe pertanto paradossale, in quanto equivarrebbe, da un lato, a ritenere che gli autori dei trattati sullUnione europea e CE abbiano inteso conferire implicitamente alla Comunità una competenza penale e, daltro lato, ad ignorare che gli stessi autori hanno espressamente attribuito allUnione europea una tale competenza.

30. Né le sentenze né i testi di diritto derivato cui la Commissione fa riferimento sarebbero idonei a suffragare la sua tesi.

31 . Per un verso, la Corte non avrebbe mai obbligato gli Stati membri ad adottare sanzioni penali. Vero è che, secondo la sua giurisprudenza, spetterebbe a questi ultimi il compito di vegliare affinché le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva; inoltre, le autorità nazionali dovrebbero procedere, nei confronti delle violazioni del diritto comunitario, con la stessa diligenza usata nellesecuzione delle rispettive legislazioni nazionali (v., in particolare, sentenza 21 settembre 1989, causa 68/88, Commissione/Grecia, Racc. pag. 2965, punti 24 e 25). Tuttavia, la Corte non avrebbe dichiarato, né esplicitamente né implicitamente, che la Comunità è competente ad armonizzare le norme penali vigenti negli Stati membri. Al contrario, essa avrebbe ritenuto che la scelta delle sanzioni spetti a questi ultimi.

32. Per altro verso, la prassi legislativa sarebbe conforme a tale impostazione. I diversi atti di diritto derivato riprenderebbero la formula tradizionale secondo la quale occorre prevedere «sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive» (v., ad esempio, articolo 3 della direttiva 2002/90), senza peraltro rimettere in discussione la libertà degli Stati membri di scegliere tra la via amministrativa e la via penale. Quando è accaduto al legislatore comunitario, del resto raramente, di precisare che gli Stati membri devono promuovere azioni penali o amministrative, esso si sarebbe limitato ad esplicitare la scelta che in ogni caso era loro attribuita.

33. Inoltre, ogniqualvolta la Commissione ha proposto al Consiglio ladozione di un atto comunitario avente ripercussioni in materia penale, questultima istituzione avrebbe disgiunto la parte penale di tale atto per rinviarla ad una decisione quadro [v. regolamento (CE) del Consiglio 3 maggio 1998, n. 974, relativo allintroduzione delleuro (GU L 139, pag. 1), che ha dovuto essere integrato dalla decisione quadro del Consiglio 29 maggio 2000, 2000/383/GAI, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione allintroduzione delleuro (GU L 140, pag. 1); v. altresì direttiva 2002/90, completata dalla decisione quadro del Consiglio 28 novembre 2002, 2002/946/GAI, relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dellingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU L 328, pag. 1)].

34. Nella fattispecie, alla luce tanto della sua ratio quanto del suo contenuto, la decisione quadro riguarderebbe larmonizzazione del diritto penale. Il semplice fatto che essa sia intesa a combattere i reati contro lambiente non sarebbe sufficiente a fondare la competenza della Comunità. In realtà, tale decisione completerebbe il diritto comunitario in materia di protezione dellambiente.

35. Inoltre, per quanto riguarda la censura vertente sullo sviamento di potere, il Consiglio ritiene che essa sia riconducibile ad una lettura erronea dei considerando della decisione quadro.

36. Quanto al Regno dei Paesi Bassi, esso, pur sostenendo le conclusioni del Consiglio, difende una posizione leggermente sfumata rispetto a quella di questultimo. Esso ritiene che, nellesercizio delle competenze demandatele dal Trattato CE, la Comunità possa obbligare gli Stati membri a prevedere la possibilità di sanzionare penalmente taluni comportamenti a livello nazionale, purché la sanzione sia inscindibilmente connessa alle disposizioni comunitarie sostanziali e purché possa effettivamente dimostrarsi che una politica repressiva del genere è necessaria al conseguimento degli obiettivi del Trattato nel settore di cui trattasi (v. sentenza 27 ottobre 1992, causa C‑240/90, Germania/Commissione, Racc.pag. I‑5383). È quanto potrebbe avvenire nel caso in cui lapplicazione di una regola di armonizzazione fondata, ad esempio, sullarticolo 175 CE, richiedesse ladozione di sanzioni penali.

37. Per contro, ove risulti dal contenuto e dalla natura della misura considerata che essa tende essenzialmente ad armonizzare, in generale, disposizioni penali e che il regime sanzionatorio non è inscindibilmente connesso al settore del diritto comunitario di cui trattasi, gli articoli 29 UE, 31, lett. e), UE e 34, n. 2, lett. b), UE costituirebbero il fondamento normativo corretto di tale misura. Orbene, è quanto avverrebbe nel caso di specie. Risulterebbe infatti dalla finalità e dal contenuto della decisione quadro che questultima tende, in generale, a garantire unarmonizzazione delle disposizioni penali negli Stati membri. Il fatto che possano risultarne interessate norme adottate in forza del Trattato CE non sarebbe determinante.

Giudizio della Corte

38. Ai sensi dellarticolo 47 UE, nessuna disposizione del Trattato sullUnione pregiudica le disposizioni del Trattato CE. Questo stesso principio ricorre anche al primo comma dellarticolo 29 UE, che introduce il titolo VI di questultimo Trattato.

39. La Corte è tenuta a vigilare affinché gli atti che il Consiglio considera rientrare nellambito del detto articolo VI non sconfinino nelle competenze che le disposizioni del Trattato CE attribuiscono alla Comunità (v. sentenza 12 maggio 1998, causa C‑170/96, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑2763, punto 16).

40. Occorre pertanto verificare se gli articoli 1‑7 della decisione quadro non pregiudichino la competenza che la Comunità detiene in forza dellarticolo 175 CE, nel senso che avrebbero potuto, come sostiene la Commissione, essere adottati sul fondamento di questultima disposizione.

41. In proposito, è pacifico che la tutela dellambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali della Comunità (v. sentenze 7 febbraio 1985, causa 240/83, ADBHU, Racc. pag. 531, punto 13; 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 4607, punto 8, e 2 aprile 1998, causa C‑213/96, Outokumpu, Racc. pag. I‑1777, punto 32). In tal senso, larticolo 2 CE dispone che la Comunità ha il compito di promuovere «un elevato livello di protezione dellambiente ed il miglioramento della qualità di questultimo» e, a tal fine, larticolo 3, n. 1, lett. l), CE prevede lattuazione di una «politica nel settore dellambiente».

42. Inoltre, ai sensi dellarticolo 6 CE, «le esigenze connesse con la tutela dellambiente devono essere integrate nella definizione e nellattuazione delle politiche e azioni comunitarie», disposizione questa che sottolinea il carattere trasversale e fondamentale di tale obiettivo.

43. Gli articoli 174 CE‑176 CE costituiscono, in via di principio, la cornice normativa entro la quale deve attuarsi la politica comunitaria in materia ambientale. In particolare, larticolo 174, n. 1, CE elenca gli obiettivi dellazione ambientale della Comunità e larticolo 175 CE definisce le procedure da seguire al fine di raggiungere tali obiettivi. La competenza della Comunità è, in generale, esercitata secondo la procedura prevista dallarticolo 251 CE, previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni. Tuttavia, per quanto riguarda taluni settori di cui allarticolo 175, n. 2, CE, il Consiglio delibera da solo, statuendo allunanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento nonché dei due organi menzionati.

44. Come la Corte ha già avuto modo di dichiarare, le misure cui fanno riferimento i tre trattini dellarticolo 175, n. 2, primo comma, CE presuppongono tutte un intervento delle istituzioni comunitarie in materie come la politica fiscale, la politica dellenergia o la politica dellassetto del territorio, per le quali, ad eccezione della politica ambientale comunitaria, o la Comunità non dispone di competenze legislative, o è richiesta lunanimità in seno al Consiglio (sentenza 30 gennaio 2001, causa C‑36/98, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I‑779, punto 54).

45. Occorre peraltro ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali, in particolare, lo scopo e il contenuto dellatto (v., in particolare, sentenze 11 giugno 1991, causa C‑300/89, Commissione/Consiglio, detta «Biossido di titanio», Racc. pag. I‑2867, punto 10, e 19 settembre 2002, causa C‑336/00, Huber, Racc. pag. I‑7699, punto 30).

46. Per quanto riguarda la finalità della decisione quadro, risulta tanto dal suo titolo quanto dai suoi primi tre considerando che essa persegue un obiettivo di protezione dellambiente. Preoccupato «per laumento dei reati contro lambiente e per le loro conseguenze, che sempre più frequentemente si estendono al di là delle frontiere degli Stati ove tali reati vengono commessi», il Consiglio, dopo avere constatato che essi costituiscono «una minaccia per lambiente» nonché «un problema cui sono confrontati tutti gli Stati membri», ha ritenuto che sia necessario apportarvi «una risposta severa» e «agire di concerto per proteggere lambiente in base al diritto penale».

47. Quanto al contenuto della decisione quadro, essa elenca, allarticolo 2, una serie di comportamenti particolarmente gravi a danno dellambiente, che gli Stati membri devono sanzionare penalmente. Vero è che gli articoli 2‑7 di tale decisione recano una parziale armonizzazione delle legislazioni penali degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda gli elementi costitutivi di vari reati contro lambiente. Orbene, in via di principio, la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano nella competenza della Comunità (v., in tal senso, sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, Racc. pag. 2595, punto 27, e 16 giugno 1998, causa C‑226/97, Lemmens, Racc. pag. I‑3711, punto 19).

48. Questultima constatazione non può tuttavia impedire al legislatore comunitario, allorché lapplicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dellambiente.

49. Occorre aggiungere che, nella fattispecie, se è vero che gli articoli 1‑7 della decisione quadro disciplinano la qualificazione come reati di taluni comportamenti particolarmente gravi contro lambiente, essi lasciano tuttavia agli Stati membri la scelta delle sanzioni penali applicabili, le quali devono comunque essere, conformemente allarticolo 5, n. 1, della stessa decisione, effettive, proporzionate e dissuasive.

50. Il Consiglio non contesta che, tra i comportamenti elencati allarticolo 2 della decisione quadro, rientrino violazioni di numerosi atti comunitari, che si trovavano menzionati nellallegato alla proposta di direttiva. Risulta peraltro dai primi tre considerando di tale decisione che il Consiglio ha ritenuto le sanzioni penali indispensabili alla lotta contro i danni ambientali gravi.

51. Emerge da quanto precede che, in ragione tanto della loro finalità quanto del loro contenuto, gli articoli 1‑7 della decisione quadro hanno ad oggetto principale la protezione dellambiente e avrebbero potuto validamente essere adottati sul fondamento dellarticolo 175 CE.

52. La circostanza che gli articoli 135 CE e 280, n. 4, CE riservino, rispettivamente nei settori della cooperazione doganale e della lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, lapplicazione del diritto penale nazionale e lamministrazione della giustizia agli Stati membri non è idonea a inficiare tale conclusione. Infatti, non può dedursi da tali disposizioni che, in sede di attuazione della politica ambientale, qualunque armonizzazione penale, ancorché limitata come quella derivante dalla decisione quadro, debba essere esclusa, quandanche si rivelasse necessaria a garantire leffettività del diritto comunitario.

53. Alla luce di quanto sopra, la decisione quadro, sconfinando nelle competenze che larticolo 175 CE attribuisce alla Comunità, viola nel suo insieme, data la sua indivisibilità, larticolo 47 UE.

54. Non occorre pertanto esaminare largomento della Commissione secondo il quale la decisione quadro dovrebbe in ogni caso essere annullata parzialmente, in quanto i suoi articoli 5, n. 2, 6 e 7 lasciano agli Stati membri la facoltà di prevedere anche sanzioni non penali, oppure di scegliere tra sanzioni penali e altre sanzioni, cosa che rientrerebbe innegabilmente nella competenza comunitaria.

55. Tenuto conto di quanto precede, la decisione quadro devessere annullata.

Sulle spese

56. Ai sensi dellarticolo 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna del Consiglio, questultimo, rimasto soccombente, devessere condannato alle spese. Ai sensi del n. 4, primo comma, dello stesso articolo, gli intervenienti nella presente causa sopportano le proprie spese.

PQM

la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1) La decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dellambiente attraverso il diritto penale, è annullata.

2) Il Consiglio dellUnione europea è condannato alle spese.

3) Il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, lIrlanda, il Regno dei paesi Bassi, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché il Parlamento europeo sopportano le proprie spese