La Corte
Costituzionale dichiara l’incostituzionalità della Bossi-Fini nella parte in cui nega la sanatoria a chi
sia stato denunciato per un reato per il quale è previsto l’arresto ex artt.
380-381 c.p.p.

SENTENZA N. 78 – ANNO 2005

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Fernanda CONTRI Presidente

– Guido NEPPI MODONA Giudice

– Piero Alberto CAPOTOSTI "

– Annibale MARINI "

– Franco BILE "

– Giovanni Maria FLICK "

– Francesco AMIRANTE "

– Ugo DE SIERVO "

– Romano VACCARELLA "

– Paolo MADDALENA "

– Alfio FINOCCHIARO "

– Alfonso QUARANTA
"

– Franco GALLO "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera c), del decreto-legge 9 settembre
2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro
irregolare di extracomunitari), convertito, con modificazioni, nella legge 9
ottobre 2002, n. 222 e dell’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio
2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo),
promossi con ordinanze del Tribunale di Vicenza del 26 agosto 2003, del TAR per
la Lombardia, sezione staccata di Brescia, del 7 novembre 2003, del Tribunale
di Catania del 4 dicembre 2003, del Tribunale di Prato del 18 novembre 2003,
del TAR per il Veneto del 10 febbraio 2004, del TAR per la Lombardia, sezione
staccata di Brescia, del 12 febbraio 2004 e del TAR per il Veneto del 10 marzo
2004, rispettivamente iscritte al n. 1146 del registro ordinanze 2003 ed ai n.
20, n. 232, n. 265, n. 451, n. 548 e n. 610 del registro ordinanze 2004 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, n. 8, n. 14, n. 15,
nella edizione straordinaria del 3 giugno 2004, n. 24 e n. 27, prima serie
speciale, dell’anno 2004.

Visti gli atti di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 1°
dicembre 2004 il Giudice relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1.–– Nel corso di due analoghi
giudizi di impugnazione, promossi da due cittadini
extracomunitari avverso i decreti di espulsione tramite accompagnamento alla
frontiera, il Tribunale di Vicenza e il Tribunale di Prato, con ordinanze
rispettivamente del 26 agosto 2003 (r.o. n. 1146 del
2003) e 18 novembre 2003 (r.o. n. 265 del 2004),
hanno sollevato – il primo in riferimento agli artt.
24, primo comma, e 27, secondo comma, della Costituzione, e il secondo in riferimento agli artt. 3 e 27 Cost. – questione di
legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera c), del decreto-legge
9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del
lavoro irregolare di extracomunitari), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui non
consente di procedere alla legalizzazione dei lavoratori extracomunitari in
posizione irregolare che siano stati semplicemente denunciati per uno dei reati
di cui agli artt. 380 e 381 del codice di procedura penale.

In punto di rilevanza i remittenti precisano che la questione sollevata è decisiva
nei rispettivi giudizi in quanto dal suo eventuale accoglimento potrebbe
derivare la disapplicazione del provvedimento di espulsione
impugnato che è teleologicamente connesso con quello
di rigetto dell’istanza di regolarizzazione cui direttamente si riferisce la
disposizione censurata.

Quanto al merito della questione, il
primo degli indicati remittenti ritiene che la norma
in questione sia in contrasto con l’art. 24, primo comma, Cost., in quanto l’interessato non è posto in condizione di
opporsi alla semplice denuncia, e con l’art. 27, secondo comma, Cost., perché sarebbe violata la presunzione di innocenza
che dovrebbe valere fino alla condanna definitiva. Il Tribunale di Prato svolge
analoga argomentazione in riferimento all’art. 27
Cost. e soggiunge un profilo di censura riferito all’art. 3 Cost.,
perché vengono parificati i reati per i quali l’arresto in flagranza è
obbligatorio a quelli per i quali è facoltativo – e cioè consentito solo dopo
un esame sulla pericolosità del soggetto e sulla gravità del fatto (art. 381,
comma 4, cod. proc. pen.) – in violazione dei principi di proporzione ed
adeguatezza su cui si fonda il principio di uguaglianza.

2.–– Analoga
questione è stata
sollevata dal TAR per la
Lombardia, sezione staccata di Brescia, con ordinanza del 7
novembre 2003 (r.o. n. 20 del 2004)
e dal TAR per il Veneto con ordinanza del 10 febbraio 2004 (r.o.
n. 451 del 2004), nel corso di due giudizi avverso il
provvedimento prefettizio di rigetto della domanda diretta ad ottenere la
regolarizzazione di un rapporto di lavoro di cittadini extracomunitari.

Entrambi i remittenti
affermano la rilevanza della sollevata questione nei rispettivi procedimenti e,
quanto alla non manifesta infondatezza, evocano parametri solo in parte coincidenti.

Infatti, le relative censure vengono riferite dal TAR per la Lombardia ai seguenti
parametri costituzionali: art. 2 Cost., perché il
previsto collegamento alla sola ricorrenza di una notitia
criminis, neppure preventivamente sottoposta ad una
verifica seppure sommaria di fondatezza quale si potrebbe avere con il rinvio a
giudizio dell’interessato, comporta la violazione della garanzia dei diritti
inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali in cui si
svolge la sua personalità; art. 3 Cost., in quanto
del tutto irragionevolmente si attribuisce un ruolo determinante ad un elemento
– la semplice denuncia – del tutto inidoneo rispetto alla finalità perseguita;
art. 4 Cost., in quanto il disposto collegamento tra
la mera esistenza di una notizia di reato e l’esclusione dalla possibilità di
ottenere la legalizzazione in oggetto si traduce in una violazione del
principio fondamentale di tutela del diritto al lavoro; art. 27 Cost., perché si fanno discendere effetti potenzialmente
definitivi – quali la perdita del lavoro e il conseguente allontanamento dal
territorio nazionale – dalla semplice iscrizione nel registro delle notizie di
reato, violando il principio di cui al secondo comma dell’art. 27 Cost. che
riconnette la qualificazione di un soggetto in termini di colpevolezza
all’esistenza di una sentenza definitiva di condanna, eludendo così anche il
principio del giusto processo contemplato nell’art. 111 della Costituzione.

Il TAR per il Veneto fa, invece,
esclusivo riferimento all’art. 3 Cost. sotto il profilo che si differenziano automaticamente gli stranieri meritevoli di
ottenere la sanatoria rispetto a quelli immeritevoli in base alla semplice
esistenza di una notizia di reato, senza dare all’interessato la possibilità di
verificarne, in contraddittorio, l’attendibilità nel corso del procedimento di
regolarizzazione.

3.–– La stessa questione viene sollevata dal Tribunale di Catania, con ordinanza del
4 dicembre 2003 (r.o. n. 232 del 2004), nel corso di
un giudizio di impugnazione promosso da un cittadino
extracomunitario avverso il decreto di espulsione emanato nei suoi confronti,
con riguardo all’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n.
189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), contenente
una norma di contenuto eguale a quella dell’art. 1, comma 8, lettera c), del
d.l. n. 195 del 2002, da applicare ai lavoratori domestici e assimilati.

Dopo aver affermato la rilevanza
della questione sul presupposto della sua incidenza in ordine
all’accoglimento del ricorso contro il provvedimento di espulsione, che
rappresenta l’antecedente necessario dell’intervenuto rigetto dell’istanza di
regolarizzazione, il remittente passa all’esame del
merito della questione. Al riguardo, egli ravvisa violazione: dell’art. 2 Cost., perché il gravissimo
pregiudizio che lo straniero subisce fa sì che l’ordinamento non appaia
ispirato, sul punto, a principi di doverosa solidarietà; dell’art. 3 Cost., per il trattamento irragionevolmente diverso di
situazioni giuridiche uguali; dell’art. 24 Cost.,
perché lo straniero patisce la censurata ingiustizia senza avere alcuna
possibilità di difendersi dalla denuncia, facendo valere la propria innocenza;
dell’art. 27 Cost., perché viene violata la
presunzione di innocenza che dovrebbe valere fino alla condanna definitiva;
dell’art. 35 Cost., «perché si incide in maniera
grave e definitiva sul diritto al lavoro nel nostro Paese di una persona che si
trova nelle condizioni previste dalla legge per avere riconosciuto quel diritto»;
dell’art. 41 Cost., perché in modo del tutto illogico
il datore di lavoro viene costretto a rinunciare a mantenere alle proprie
dipendenze il lavoratore extracomunitario da lui scelto; ed infine dell’art. 97
Cost., perché la norma impugnata determina
nell’amministrazione un modo di procedere che non ne assicura l’imparzialità,
dal momento che la scelta dei lavoratori ammessi alla sanatoria finirebbe per
essere affidata al caso.

4.–– Questione
analoga a quella
prospettata dal Tribunale di Catania è stata sollevata, con riguardo alla
medesima disposizione, dal TAR per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, con
ordinanza del 12 febbraio 2004 (r.o. n. 548 del 2004) e dal TAR per il Veneto, con ordinanza del 10 marzo
2004 (r.o. n. 610 del 2004), nel corso di due
giudizi instaurati da lavoratori extracomunitari, svolgenti in modo irregolare
un rapporto di lavoro compreso tra quelli cui si riferisce l’art. 33 della
legge n. 189 del 2002, avverso i provvedimenti prefettizi di rigetto della
domanda diretta ad ottenere la legalizzazione dei
suddetti rapporti di lavoro.

Dopo aver affermato la rilevanza
della questione, i remittenti fanno riferimento,
quanto al merito della stessa, a parametri solo in parte coincidenti.

Precisamente il TAR per la Lombardia invoca altresì
– oltre agli artt. 2, 3, 4 e 27 Cost., con argomentazioni analoghe a quelle sviluppate nella
propria precedente ordinanza n. 20 del 2004 relativa all’art. 1, comma 8,
lettera c), del d.l. n. 195 del 2002 – i seguenti parametri: art. 13 Cost., perché da una semplice
denuncia deriva una lesione del diritto dello straniero alla libertà personale;
art. 16 Cost., per asserita lesione del diritto
dell’interessato alla libera circolazione; art. 29 Cost.,
richiamato unitamente all’art. 2 Cost., in quanto la
disposizione censurata, utilizzando uno strumento del tutto inadeguato rispetto
al fine perseguito, verrebbe a sacrificare il diritto dello straniero all’unità
familiare.

Il TAR per il Veneto, invece, si
limita a richiamare l’art. 3 Cost. sotto il profilo già illustrato nella
propria precedente ordinanza n. 451 del 2004 relativa all’art.
1, comma 8, lettera c), del d.l. n. 195 del 2002, secondo cui la disposizione
censurata prevede che la semplice denuncia per uno dei reati ivi indicati
comporta automaticamente l’esclusione dello straniero dal beneficio della regolarizzazione, senza attribuire all’interessato la
facoltà di ottenere, nel corso del procedimento di regolarizzazione, la
verifica dell’attendibilità del contenuto della denuncia stessa.

5.–– Nei giudizi promossi con le
ordinanze n. 1146 del 2003, n. 20 del 2004, n. 232 del 2004 e n. 610 del 2004 è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata infondata.

Osserva la difesa del Governo che le
norme del d.l. n. 195 del 2002 hanno la finalità di consentire la regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari che, seppure
illegalmente presenti nel territorio dello Stato, svolgono attività di lavoro
subordinato. La presunzione di innocenza di cui
all’art. 27 Cost. non esclude che il legislatore possa valorizzare la presenza
di una denuncia penale a carico dello straniero, considerandola indice
sintomatico di una possibile inclinazione a delinquere, tanto più che la norma
ha individuato una ristretta serie di ipotesi, ossia quelle dei reati per i
quali è previsto l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza, nelle quali
la presenza di una denuncia implica il rigetto dell’istanza di regolarizzazione.
Né dovrebbe essere dimenticato, secondo l’Avvocatura
dello Stato, che la normativa del 2002 è finalizzata a consentire la sanatoria
del c.d. lavoro “nero”, ossia un’attività svolta da chi si è illegalmente
introdotto nel territorio dello Stato; non è irragionevole, perciò, che il
legislatore, nel disporre una normativa per la regolarizzazione di situazioni
illegali, abbia ritenuto di dover escludere soggetti che versano in situazioni
di un certo tipo, come quella di chi ha subito una denuncia per alcuni reati.

Il testo unico di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, d’altra parte, prevede all’art. 17 la
possibilità, per il cittadino extracomunitario illegalmente presente nel
territorio dello Stato, di permanervi per il tempo necessario all’esercizio del
diritto di difesa.

Ne consegue che il riferimento alla
semplice denuncia penale non contrasta, di per sé, con i principi
costituzionali, purché la denuncia «sia assunta non già come mero dato formale,
bensì quale effetto di una condotta materiale realizzata dal soggetto».

Considerato in diritto

1.— La Corte è chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di due norme – l’art. 33, comma
7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in
materia di immigrazione e di asilo), e l’art. 1, comma
8, lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti
in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222 – le quali
vietano (1’art. 33, comma 7, citato con riguardo ai lavoratori domestici e
l’art. l, comma 8, citato con riguardo ai dipendenti delle imprese) la
regolarizzazione – chiamata “emersione” o “legalizzazione” – della posizione
lavorativa degli stranieri extracomunitari che siano stati denunciati per uno
dei reati per i quali gli articoli 380 e 381 cod. proc.
pen. prevedono l’arresto
obbligatorio o facoltativo in flagranza.

Le norme suindicate
sono denunciate, sotto diversi profili, per contrasto con gli artt. 2, 3, 4,
13, 16, 24, 27, 29, 35, 41 e 97 Cost., e tutti i remittenti hanno
fornito motivazioni non implausibili della rilevanza
della questione nei rispettivi giudizi.

2.— Poiché la questione non si pone
in termini diversi per i lavoratori domestici e per i dipendenti da imprese,
tutti i giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3.— La questione è fondata con
riferimento all’art. 3 della Costituzione.

Se è indubitabile che rientra nella
discrezionalità del legislatore stabilire i requisiti che i lavoratori
extracomunitari debbono avere per ottenere le
autorizzazioni che consentano loro di trattenersi e lavorare nel territorio
della Repubblica, è altresì vero che il suo esercizio deve essere rispettoso
dei limiti segnati dai precetti costituzionali. A prescindere dal rispetto di altri parametri, per essere in armonia con l’art. 3 Cost.
la normativa deve anzitutto essere conforme a criteri di intrinseca
ragionevolezza (cfr. sentenze n. 62 e n. 283 del
1994).

Ora, nel nostro ordinamento la
denuncia, comunque formulata e ancorché contenga
l’espresso riferimento a una o a più fattispecie criminose, è atto che nulla
prova riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità del soggetto indicato come
autore degli atti che il denunciante riferisce. Essa obbliga soltanto gli
organi competenti a verificare se e quali dei fatti esposti in denuncia corrispondano alla realtà e se essi rientrino in ipotesi
penalmente sanzionate, ossia ad accertare se sussistano le condizioni per
l’inizio di un procedimento penale.

Considerazioni analoghe sono alla
base della sentenza n. 173 del 1997 la quale, nel
dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 47-ter, ultimo comma, della
legge 26 luglio 1975, n. 354, rilevò che era l’automatismo delle conseguenze
ricollegate alla sola denuncia a urtare contro il principio di ragionevolezza.

Le norme censurate fanno
irragionevolmente derivare dalla denuncia conseguenze molto gravi in danno di
chi della medesima è soggetto passivo, imponendo il rigetto dell’istanza di regolarizzazione che lo riguarda e l’emissione
nei suoi confronti dell’ordinanza di espulsione; conseguenze tanto più gravi
qualora s’ipotizzino denunce non veritiere per il perseguimento di finalità
egoistiche del denunciante e si abbia riguardo allo stato di indebita
soggezione in cui, nella vigenza delle norme stesse, vengono a trovarsi i
lavoratori extracomunitari.

Si deve pertanto dichiarare, in riferimento all’art. 3 Cost.,
l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate nella parte in cui fanno
derivare automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del
lavoratore extracomunitario dalla presentazione nei suoi confronti di una
denuncia per uno dei reati per i quali gli artt. 380 e 381 cod. proc. pen.
prevedono l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza.

Restano assorbiti tutti gli altri
profili di censura.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica
alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), e dell’art. 1, comma 8,
lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in
materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte
in cui fanno derivare automaticamente il rigetto della istanza di
regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla presentazione di una
denuncia per uno dei reati per i quali gli articoli 380 e 381 cod. proc. pen.
prevedono l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza.

Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10
febbraio 2005.

F.to:

Fernanda CONTRI, Presidente

Francesco AMIRANTE, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18
febbraio 2005.