Enti pubblici

martedì 15 novembre 2005

La Corte Costituzionale dichiara illegittimi i tagli 2004 alla spesa pubblica degli enti locali.

La Corte Costituzionale dichiara
illegittimi i tagli 2004 alla spesa pubblica degli enti locali.

SENTENZA della Corte
costituzionale N. 417 dell’ANNO 2005

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta
dai signori:

- Annibale MARINI Presidente

- Giovanni Maria FLICK Giudice

- Francesco AMIRANTE “

- Ugo DE SIERVO “

- Romano VACCARELLA “

- Paolo MADDALENA “

- Alfio FINOCCHIARO “

- Alfonso
QUARANTA “

- Franco GALLO “

- Luigi MAZZELLA “

- Gaetano
SILVESTRI “

ha
pronunciato la seguente

SENTENZA

nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 4, 5, 9, 10 e 11, e
dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi
urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, promossi con ricorsi della
Regione Campania (registro ricorsi nn. 89 e 93 del 2004), della Regione Toscana
(registro ricorsi n. 91 del 2004), della Regione autonoma
Valle d’Aosta (registro ricorsi n. 94 del 2004) e della Regione Marche
(registro ricorsi n. 96 del 2004), notificati il 10, il 28, il 22, il 28 ed il
28 settembre 2004, depositati in cancelleria il 17 settembre, il 2 ottobre, il
30 settembre, il 5 e il 7 ottobre 2004 ed iscritti ai nn. 89, 93, 91, 94 e 96
del registro ricorsi 2004.

Visti gli atti di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito
nell’udienza pubblica dell’11 ottobre 2005 il Giudice relatore Franco Gallo;

uditi
gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Fabio Lorenzoni per la
Regione Toscana, Giuseppe Franco Ferrari per la Regione autonoma Valle d’Aosta,
Stefano Grassi per la Regione Marche e l’avvocato dello Stato Franco Favara per
il Presidente del Consiglio dei ministri

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 10
settembre 2004 (n. 89 del 2004) e depositato il 17 successivo, la Regione
Campania ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi
5, 9, 10, 11, e dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168
(Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), per la
violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché dell’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e
del principio di leale collaborazione.

La Regione prospetta tre motivi
di censura.

Con il primo si lamenta che i
commi 9, 10 e 11 dell’art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, non limitandosi
ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificando ed
elencando le tipologie delle spese che gli enti territoriali devono contenere
nell’ambito di previste percentuali, violano l’autonomia finanziaria di
bilancio e di spesa garantita dall’art. 119 e dall’art. 117,
terzo comma, Cost. Secondo la Regione, in particolare, dovrebbe spettare
allo Stato la sola competenza legislativa concorrente, limitata alla fissazione
dei princípi fondamentali in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», restando
esclusa da tale competenza l’individuazione di «puntuali modalità di
contenimento della spesa». Una tale previsione di dettaglio non sarebbe
giustificabile neanche sotto il profilo del generale contenimento della spesa
pubblica per l’attuazione degli obblighi comunitari, perché tale contenimento
si potrebbe realizzare con la semplice fissazione delle percentuali generali di
risparmio. Sempre secondo la Regione, i commi 9, 10 e 11 impugnati
inciderebbero negativamente anche sulla sua competenza in tema di organizzazione amministrativa e sulla sua competenza
legislativa ex art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Per la ricorrente,
infatti, la lesione della sfera di autonomia si verificherebbe non solo
attraverso interventi diretti di disciplina del settore di competenza, ma anche
attraverso la sottrazione o limitazione delle risorse finanziarie essenziali.
Sotto il profilo della dedotta violazione del principio di leale
collaborazione, infine, la Regione lamenta che lo Stato non ha «effettuato le scelte attraverso una intesa con le regioni,
affinché queste contribuissero a far emergere, in base alle differenti esigenze
e problematiche locali, tutto quanto utile e necessario per operare il
contenimento della spesa».

Con il secondo motivo, la ricorrente
denuncia la violazione degli articoli 100, 114, 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost., dell’art. 9 della legge costituzionale n. 3
del 2001 e del principio di leale collaborazione, da parte del comma 5
dell’art. 1 del decreto-legge citato. Tale comma, insieme con alcuni periodi
dei successivi commi 9, 10, 11, introdurrebbe una illegittima
disciplina del controllo degli atti della Regione e degli enti locali. Secondo
la Regione, la materia dei controlli sarebbe estranea alla competenza statale,
essendo riservata alla potestà legislativa regionale ed a quella regolamentare
degli enti locali, come confermato dalla struttura del nuovo impianto
costituzionale, successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, con l’eliminazione, ad opera dell’art. 9
della legge costituzionale n. 3 del 2001, dei controlli di legittimità e di
merito sugli atti delle Regioni e degli enti locali, precedentemente previsti
dagli abrogati articoli 125, primo comma, e 130 Cost. Un ulteriore profilo di
illegittimità delle norme censurate consisterebbe nella loro irragionevolezza,
determinata dall’“interferenza” che esse creano tra controllo di gestione e
accertamenti della Corte dei conti. Tale “interferenza” sarebbe idonea, secondo
la Regione, «ad alterare la effettività e l’efficacia
del controllo di gestione stesso».

La ricorrente deduce, con il
terzo motivo, la violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119
Cost., nonché la violazione del principio di leale
collaborazione da parte dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del
2004, il quale modifica, confermandone l’impostazione di fondo, l’art. 3 della
legge n. 350 del 2003, già impugnato dalla stessa Regione in altro
procedimento. Infatti, sempre a detta della Regione, la normativa censurata ribadirebbe, in violazione dell’art. 119 Cost., la
preesistente e già contestata individuazione unilaterale, da parte dello Stato,
di concetti dotati di rilevanza costituzionale, quali quelli di “indebitamento”
e “investimento”, e non si inserirebbe in un’organica disciplina del sistema
finanziario regionale tale da garantire un reale autofinanziamento in
attuazione del citato art. 119 Cost. La Regione evidenzia, infatti, che la
previsione di cui al sesto comma dello stesso art. 119, secondo la quale le
Regioni «possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di
investimento», costituisce parte integrante del nuovo sistema della finanza
pubblica, che non ha ancora trovato attuazione. La Regione lamenta anche la
violazione dell’art. 117 Cost., perché la disciplina
censurata, ove pure rientrasse nella materia di competenza legislativa
concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario», non presenterebbe «le
caratteristiche di princìpi fondamentali alla cui fissazione si dovrebbe
limitare la legge statale». La Regione lamenta, infine, quale violazione del
principio di leale collaborazione, il fatto che la disciplina statale sarebbe stata posta in essere senza la partecipazione degli
enti locali.

2. – Si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l’infondatezza
delle questioni prospettate nel ricorso, «salva eventuale non procedibilità del
terzo motivo di esso».

Sostiene preliminarmente
l’Avvocatura che le modifiche apportate dalla legge di conversione al
decreto-legge n. 168 del 2004 sono da considerarsi nel
complesso scarsamente rilevanti, con l’esclusione di quella del comma 11
dell’art. 1.

Con riferimento al primo motivo
del ricorso, l’Avvocatura deduce che il taglio della spesa pubblica di Regioni
ed enti locali sarebbe stato disposto dalla
legislazione statale – «nel contesto di una complessa manovra – per ottemperare
a pressanti richieste di immediato e rapido riequilibrio dei conti pubblici
della Repubblica italiana (nel suo complesso) avanzate dall’Unione europea». In
tale quadro, e anche in conseguenza dell’introduzione della moneta unica
europea, la normativa impugnata dovrebbe essere ricondotta in prevalenza alle
materie, di competenza legislativa esclusiva statale, dei “rapporti dello Stato
con l’Unione europea” e della “moneta […] e mercati finanziari” (art. 117,
secondo comma, lettere a ed e, Cost.). A detta dell’Avvocatura, comunque, l’individuazione, con la normativa impugnata,
delle voci di spesa sulle quali operare i tagli sarebbe rispettosa
dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali «posto che più inibente
sarebbe stata l’alternativa della fissazione di una percentuale unica di
risparmio da applicarsi sull’insieme delle voci di spesa». Sotto altro profilo,
l’intesa con le Regioni nell’ambito del procedimento normativo – la cui
mancanza è oggetto di specifica doglianza della ricorrente – sarebbe poi priva
di fondamento costituzionale e comunque incompatibile
con la necessità di un rapido intervento di disciplina della materia.

Con riferimento al secondo motivo
del ricorso, l’Avvocatura sostiene che le comunicazioni agli organi di
vigilanza e controllo disposte dall’art. 1, commi 5, 9 e 10, del decreto-legge
n. 168 del 2004 non sono in contrasto con la Costituzione, trattandosi di
comunicazioni aventi per destinatari organi già esistenti e interni a ciascun
ente. Il collegamento tra tali organi e la Corte dei conti in sede di controllo
di gestione sarebbe in ogni caso già previsto
dall’art. 7, commi 2 e 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), dall’art. 3, commi da 4 a 8, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti) e dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e
potenziamento dei meccanismi di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti
e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma
dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59).

3. – Con ricorso notificato il 28
settembre 2004 (n. 93 del 2004) e depositato il 2 ottobre successivo, la
Regione Campania ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art.
1, commi 5, 9, 10, 11, e dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del
2004, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, per la
violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione,
dell’art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del principio di leale
collaborazione.

La Regione propone le censure già
prospettate con il ricorso n. 89 del 2004, evidenziando come in sede di
conversione sia stato sostanzialmente confermato
l’impianto complessivo del decreto-legge citato, con alcune marginali modifiche
a singole disposizioni e, in particolare, con l’aggiunta, al comma 11 dell’art.
1, della previsione secondo cui la riduzione di spesa del 10% non si applica
«per le regioni e gli enti locali che hanno rispettato, nell’anno 2003 e sino
al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti relativamente al patto di stabilità
interno» per le spese impegnate.

4. – Si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ribadendo le argomentazioni e le
conclusioni già esposte nella memoria di costituzione con riferimento al
ricorso n. 89 del 2004.

5. – Con ricorso notificato il 22
settembre 2004 (n. 91 del 2004) e depositato il 30 successivo, la Regione
Toscana, su proposta del Consiglio della autonomie
locali, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma
11, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 191 del 2004, per la violazione degli articoli 114, 117, 118 e 119,
«anche in relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione».

La Regione deduce che la norma
censurata pone, al di fuori di una riforma organica e strutturale, un nuovo limite
di spesa, così violando l’autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni e
agli enti locali. Al riguardo, sostiene di essere legittimata a ricorrere a
tutela dell’autonomia degli enti locali, perché, in base al sistema creato dal
nuovo art. 118 Cost., essa potrebbe allocare funzioni
amministrative a questi ultimi e, inoltre, la sua autonomia sarebbe
condizionata dalla loro efficienza.

La Regione prospetta tre motivi
di censura.

Con il primo motivo, lamenta che
la norma denunciata disciplina «in modo dettagliato ed autoapplicativo, le
categorie di spesa sulle quali gli enti devono operare» nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica», nella quale spetterebbe invece allo
Stato la sola determinazione dei princìpi fondamentali. Né, a detta della
Regione, si potrebbe ricondurre la disciplina contenuta nel comma in questione
alla materia «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di comuni, province e città metropolitane», di potestà legislativa
esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Un ulteriore profilo di contrasto con gli articoli 117 e 118
Cost. sarebbe rappresentato, infine, dal fatto che la fissazione di limiti di
spesa per gli enti locali renderebbe ad essi concretamente impossibile
l’esercizio delle funzioni allocate dalla Regione.

Con il secondo motivo, la Regione
si duole che la norma censurata, in violazione degli articoli 114 e 119 Cost., non si limita a porre obiettivi finanziari di
contenimento della spesa pubblica, ma individua, invece, le specifiche
categorie di spesa sulle quali gli enti devono operare, «senza possibilità di
effettuare diverse ed autonome scelte all’interno dei propri bilanci e senza
poter tener conto delle funzioni – proprie, fondamentali o altrimenti
attribuite – cui dette spese sono correlate». Ad avviso della ricorrente, una
tale previsione, oltre a ledere l’autonomia finanziaria regionale, si porrebbe
anche in contrasto, con l’art. 114, primo e secondo comma, Cost., che sancisce l’equiordinazione dei diversi enti che
compongono la Repubblica, perché attraverso la fissazione di specifici vincoli
di spesa non consentirebbe «agli enti territoriali il regolare svolgimento
delle azioni programmate».

Con il terzo motivo, la
ricorrente lamenta che la norma impugnata, adottata con decreto-legge del
luglio 2004, imporrebbe alle regioni e agli enti locali di applicare il nuovo
limite di spesa già nel 2004, non tenendo conto della programmazione economica
impostata per l’anno in corso, e violando così l’autonomia politica e
finanziaria di regioni ed enti locali, anche in relazione al
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. La fissazione di
parametri uguali per tutti i destinatari determinerebbe
altresì una violazione del principio di ragionevolezza, sia per l’eccessiva
rigidità dei vincoli posti, in relazione alle diversità delle realtà locali,
sia perché si terrebbe conto non dell’entità del bilancio o delle quote non
ancora impegnate, ma della media della spesa pregressa. Inoltre, la norma
impugnata fisserebbe arbitrariamente come parametro temporale
per valutare il rispetto del patto di stabilità interno la data
intermedia del 30 giugno 2004. Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta che
la norma censurata consentirebbe, in violazione dell’art. 97 Cost., di superare, in casi eccezionali, il limite di spesa del
10% solo per le missioni all’estero, le spese di rappresentanza, le relazioni
pubbliche ed i convegni, ma non anche per altre categorie di spesa che
potrebbero essere più attinenti agli obiettivi da perseguire attraverso
l’azione amministrativa.

6. – Si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per
l’inammissibilità o l’infondatezza delle
questioni prospettate nel ricorso.

L’Avvocatura premette che
l’interesse al ricorso va riferito agli enti locali e
non alla Regione e che in ogni caso la norma impugnata ha avuto un ambito di
applicazione di soli cinque mesi, legato ad esigenze non strutturali di
necessità e urgenza.

Nel merito, l’Avvocatura sostiene
che il taglio della spesa pubblica di Regioni ed enti locali sarebbe
stato disposto dalla legislazione statale –nel contesto di una complessa
manovra – «per ottemperare a pressanti richieste di immediato e rapido
riequilibrio dei conti pubblici della Repubblica italiana (nel suo complesso)
avanzate dall’Unione europea».

In relazione al
primo motivo del ricorso, la difesa erariale in primo luogo sostiene che la
normativa impugnata dovrebbe essere ricondotta, contrariamente a quanto
sostenuto dalla Regione, alle materie, di competenza legislativa esclusiva
statale, dei “rapporti dello Stato con l’Unione europea” e della “moneta […] e
mercati finanziari” (art. 117, secondo comma, lettere a ed e, Cost.); in
secondo luogo, osserva che «la fissazione di limiti differenziati “ente per
ente” sarebbe incompatibile con la natura generale e di principio» che i limiti
stessi dovrebbero avere a detta della Regione.

In relazione al
secondo motivo del ricorso, l’Avvocatura rileva che la scelta delle categorie
di spesa sulle quali operare i tagli sarebbe conseguente all’impossibilità di comprimere
le spese fisse (quali interessi, stipendi, canoni).

In relazione al
terzo motivo, la difesa erariale replica che sul piano costituzionale non
esisterebbe alcuna limitazione né per le manovre finanziarie che operino, come
quella di cui alla normativa impugnata, in corso di esercizio, né per le
eventuali eccezioni ai prefissati limiti di spesa.

7. – Con ricorso notificato il 28
settembre 2004 (n. 94 del 2004) e depositato il 5 ottobre successivo, la
Regione autonoma Valle d’Aosta ha proposto questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1, comma 4, e 3, comma 1,
del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 191 del 2004.

La Regione autonoma propone
quattro motivi di censura.

Con il primo motivo, deduce l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 4, del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
per violazione dell’art. 2, primo comma, lettere a) e b), e 4 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta),
e per violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma,
Cost.

Secondo la ricorrente, la norma
denunciata, la quale modifica l’art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2000), inciderebbe con previsioni di dettaglio sulle
procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle
pubbliche amministrazioni, perché imporrebbe la scelta obbligata tra le
convenzioni di cui all’art. 26, comma 1, della citata legge n. 488 del 1999 e
l’assunzione dei parametri di prezzo-qualità in esse convenuti come limiti
massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse e
perché imporrebbe, altresì, una disciplina dell’organizzazione dei controlli
interni agli enti territoriali. Sul piano dei parametri statutari, la norma
censurata violerebbe, pertanto, la potestà legislativa regionale nelle materie dell’ «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti
dalla regione» e dell’«ordinamento degli enti locali» e interferirebbe con
l’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative. Più in generale, la
norma impugnata limiterebbe l’autonomia di spesa della Regione autonoma,
tutelata anche a norma dell’art. 119, primo comma, Cost.,
e violerebbe l’art. 117, quarto comma, Cost., incidendo sulla materia degli
appalti pubblici di servizi e forniture, da ritenersi attribuita alla potestà
legislativa residuale delle Regioni, in quanto riconducibile al sistema
contabile regionale. La competenza legislativa sarebbe cioè
dello Stato per quanto concerne la contabilità,
l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali; sarebbe invece regionale, per quanto concerne la contabilità,
l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti
pubblici dipendenti dalla Regione, «oltre che, in linea di principio, degli
altri enti pubblici non nazionali». Tale ripartizione sarebbe desumibile, a
contrario, dall’attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato della
materia del solo «sistema contabile dello Stato» (art.
117, secondo comma, lettera e, Cost.) e dall’omesso riferimento dell’art. 117
Cost. alla materia dell’ordinamento amministrativo. Sempre secondo la Regione
autonoma, anche in base alla giurisprudenza di questa Corte, la disciplina
degli acquisti di beni e servizi non potrebbe essere in ogni caso ricondotta
all’ambito dei princípi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica, né alla materia della tutela della concorrenza, né infine
alla materia dell’ordinamento civile. In conclusione, la ricorrente osserva
che, per la parte in cui la disciplina denunciata «dovesse essere ritenuta
espressiva di princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, risulterebbe comunque lesiva della sfera di attribuzioni
definita dall’art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello Statuto speciale per la
Valle d’Aosta, […] che non prevede il limite dei princìpi fondamentali nelle
materie assegnate alla potestà legislativa primaria della regione, né, dopo la
revisione del Titolo V Cost., in virtù dell’art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, il limite delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali».

La Regione autonoma deduce, quale
secondo motivo di censura, l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1,
del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 191 del 2004, per violazione degli articoli 2, primo comma, lettera a), e 3,
primo comma, lettera f), dello statuto speciale e delle norme di attuazione di cui all’art. 11 della legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle
d’Aosta), e agli articoli 2 e 6 del decreto legislativo 28 dicembre 1989, n.
431 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle d’Aosta in
materia di finanze regionali e comunali).

Espone la ricorrente che l’art.
3, comma 1, de quo contiene disposizioni di dettaglio dirette a regolare la
materia dell’indebitamento delle Regioni, modificando e integrando
unilateralmente l’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta. Tale
disposizione prevede, in particolare, che all’articolo 3 della legge n. 350 del
2003, dopo il comma 21, è inserito il comma 21-bis, a
norma del quale, «in deroga a quanto stabilito dal comma 18, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano possono ricorrere all’indebitamento
per finanziare contributi agli investimenti a privati» entro i limiti ivi
indicati. La Regione autonoma ritiene che la normativa in questione,
«quantunque apparentemente preordinata a prevedere, solo per le regioni e le
province autonome, ipotesi del ricorso all’indebitamento
ulteriori rispetto a quelle consentite (anche agli enti locali ed agli
altri enti menzionati al comma 16) dal richiamato comma 18», sia in effetti
limitativa della sua autonomia finanziaria, perché volta a disciplinare le
modalità del ricorso all’indebitamento per finanziamenti a privati nelle due
ipotesi, temporalmente limitate, contemplate al citato comma 21-bis: «a)
impegni assunti al 31 dicembre 2003, al netto di quelli già coperti con
maggiori entrate o minori spese, derivanti da obbligazioni giuridicamente
perfezionate, finanziati con ricorso all’indebitamento e risultanti da apposito
prospetto da allegare alla legge di assestamento del bilancio 2004; b) impegni
assunti nel corso dell’anno 2004, derivanti da obbligazioni giuridicamente
perfezionate e risultanti dalla elencazione effettuata nei prospetti dei mutui
autorizzati alla data di approvazione della legge di bilancio per l’anno 2004,
con esclusione di qualsiasi variazione in aumento che dovesse essere apportata
successivamente». La ricorrente lamenta inoltre che la norma censurata avrebbe illegittimamente introdotto, con l’aggiunta del comma
21-ter all’art. 3 della legge n. 350 del 2003, un controllo sulla Regione
affidato all’istituto che finanzia i contributi agli investimenti a privati. Si
tratterebbe, ad avviso della ricorrente, di una invasione
della sua sfera di attribuzioni, «come definite, in particolare, dall’art. 2,
lettera a), dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione Valle d’Aosta
potestà legislativa primaria in materia di ordinamento – anche contabile,
evidentemente – degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, nonché
dall’art. 3, lettera f), che attribuisce alla Regione una potestà legislativa
in materia di finanze regionali, che non può risultare meno ampia rispetto a
quella spettante alle regioni ordinarie a norma degli articoli 117 e 119 Cost.,
applicabili alla Regione Valle d’Aosta nei termini di cui all’art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001». Secondo la stessa ricorrente, inoltre, le
norme censurate violerebbero anche le disposizioni di attuazione
statutaria di cui all’art. 11 della legge n. 690 del 1981, il quale al primo
comma stabilisce che «la Regione Valle d’Aosta può assumere mutui ed emettere
obbligazioni, per un importo annuale non superiore alle entrate ordinarie,
esclusivamente al fine di provvedere a spese di investimento, nonché al fine di
assumere partecipazioni in società finanziarie regionali alle quali partecipino
anche altri enti pubblici ed il cui oggetto rientri nelle materie di cui agli
articoli 2 e 3 dello statuto speciale od in quelle delegate ai sensi
dell’articolo 4 dello statuto stesso»; esse violerebbero, inoltre, l’art. 2 del
decreto legislativo n. 431 del 1989, che richiama il citato art. 11, stabilendo
che «la Cassa depositi e prestiti, la Direzione generale degli istituti di
previdenza amministrati dal Ministero del tesoro e l’Istituto per il credito
sportivo possono concedere mutui alla regione per il finanziamento delle spese
di cui all’articolo 11 della legge 26 novembre 1981, numero 690». Sussisterebbe
anche la violazione del disposto dell’art. 6, comma 1, del citato decreto
legislativo n. 431 del 1989, in forza del quale, ad avviso della Regione
autonoma, lo Stato potrebbe intervenire, in materia di «finanze regionali e
comunali», solamente con disposizioni di principio e non con disposizioni
di dettaglio. Più in generale, la previsione del censurato art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 1994 non potrebbe essere ricondotta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del risparmio e mercati
finanziari, perché, in forza dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione non potrebbe limitare
le prerogative derivanti per le Regioni a statuto speciale dal quadro
statutario e dalle norme di attuazione.

La ricorrente deduce, quale terzo
motivo di censura, l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
191 del 2004, per violazione degli articoli 1 del decreto legislativo 22 aprile
1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Valle d’Aosta) e 48-bis dello statuto speciale: la
normativa denunciata avrebbe disciplinato una materia oggetto di norme di
attuazione statutaria senza seguire il particolare procedimento per l’approvazione
e la modifica delle norme di attuazione, previsto e regolato dall’art. 48-bis e
dall’ art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994.

Sempre in
relazione all’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
convertito dalla legge n. 191 del 2004, la Regione autonoma deduce, quale
quarto motivo di censura, la violazione degli articoli 2, primo comma, lettera
b), e 3, primo comma, lettera f), dello statuto speciale e la violazione delle
norme di attuazione di cui all’art. 11 della legge n. 690 del 1981 e all’art. 6
del decreto legislativo n. 431 del 1989, con particolare riferimento
all’autonomia finanziaria degli enti locali.

La ricorrente lamenta che la
disciplina censurata fisserebbe, senza le deroghe previste per le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome, limiti all’indebitamento degli enti
locali, violando così anche l’art. 2, primo comma, lettera b), dello statuto
speciale, che attribuisce alla Regione potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali, e la disposizione di
attuazione statutaria di cui all’art. 6, comma 1, del decreto legislativo n.
431 del 1989, a norma del quale «spetta alla regione emanare norme in materia
di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti
degli enti locali della Valle d’Aosta e delle loro aziende, nel rispetto dei
princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di contabilità
degli enti locali, nonché delle disposizioni relative alla normalizzazione e al
coordinamento dei conti pubblici di cui al titolo IV della legge 5 agosto 1978,
n. 468, e successive modificazioni, e al decreto del Presidente della
Repubblica 19 giugno 1979, n. 421». Sotto tale aspetto, l’illegittimità
costituzionale della normativa denunciata consisterebbe nella sua ingerenza nel
settore della finanza locale, già disciplinato dalla legislazione regionale in
conformità allo statuto speciale e alle relative norme di attuazione.
La Regione autonoma richiama a tale proposito la legge regionale 16 dicembre
1997, n. 40, recante «Norme in materia di contabilità e di
controlli sugli atti degli enti locali. Modificazioni alla legge
regionale 20 novembre 1995, n. 48 (Interventi regionali in materia di finanza
locale) e alla legge regionale 23 agosto 1993, n. 73 (Disciplina dei controlli
sugli atti degli enti locali)», e l’art. 44 del regolamento 3 febbraio 1999, n.
1 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali della Valle d’Aosta),
in tema di indebitamento da parte degli enti locali.

8. – Si è costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, concludendo per l’infondatezza
delle questioni prospettate nel ricorso.

Le argomentazioni della difesa
erariale si concentrano sul primo motivo di ricorso, relativo all’estensione
alla Regione autonoma Valle d’Aosta dell’ambito di applicazione
dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488 del 1999.

Ad avviso dell’Avvocatura, la
norma in questione porrebbe alle amministrazioni due alternative
per ottenere la fornitura di beni e servizi: ricorrere alle convenzioni
disciplinate dal comma 1 dell’art. 26 citato, o utilizzare i parametri di
prezzo-qualità previsti da tali convenzioni come limiti massimi. Non
sussisterebbe, pertanto, alcuna violazione dell’autonomia regionale, in quanto
la prima alternativa sarebbe facoltativa; mentre la
seconda lascerebbe intatta la possibilità di scegliere i contraenti, seppure
con i limiti di spesa stabiliti per evitare sprechi di risorse pubbliche.

L’Avvocatura contesta poi la
ricostruzione sistematica proposta dalla controparte, secondo cui la normativa
denunciata sarebbe riconducibile alla materia dell’ordinamento degli uffici
regionali e locali, in quanto tale ambito materiale dovrebbe ritenersi limitato
alle regole di organizzazione.

La difesa erariale osserva, in
conclusione, che la normativa impugnata dovrebbe essere ricondotta,
contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione, alle materie, di competenza
legislativa esclusiva statale, dei “rapporti dello Stato con l’Unione europea”
e della “moneta […] e mercati finanziari”.

9. – Con ricorso notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2004 (n. 96 del 2004) e
depositato il 7 ottobre successivo, la Regione Marche ha promosso questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 9, 10 e 11, e 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, per la
violazione degli articoli 3, 117, terzo comma, e 119 Cost.

La Regione propone due motivi di
censura.

Con il primo motivo, deduce
l’illegittimità costituzionale dei commi 9, 10, 11 dell’art. 1, del citato
decreto-legge, lamentando che essi prevedrebbero, in violazione dell’autonomia
finanziaria sancita dall’art. 119 Cost., un’esaustiva
disciplina di limitazione di specifiche categorie di spesa di Regioni ed enti
locali. Ad avviso della ricorrente, il legislatore statale, con tali
disposizioni vincolanti e dettagliate, violerebbe anche il riparto di
competenze di cui all’art. 117, terzo comma Cost., dal
momento che spetterebbe allo Stato, in sede di legislazione concorrente, la
sola determinazione dei princìpi fondamentali in materia di “armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario”. In particolare, il comma 9 dell’art. 1 sarebbe illegittimo per la
parte in cui vincola Regioni ed enti locali in relazione alle
spese «per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei
all’amministrazione»; il comma 10 sarebbe in contrasto con il citato art. 119,
perché comprimerebbe ulteriormente l’autonomia finanziaria degli enti,
consentendo – in casi eccezionali e con un particolare procedimento – il
superamento dei limiti di spesa solo per le missioni all’estero, le spese di
rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i convegni (che per la circolare n.
31 del 3 agosto 2004 del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, «sono da considerare quali spese per
funzionamento per consumi intermedi (SEC ’95 – classificazione economica dei
capitoli di spesa – allegato 2)»), ma non per altre categorie attinenti agli
obiettivi strategici degli enti. La ricorrente lamenta, inoltre, che i
denunciati commi 9, 10, 11 si riferiscono all’esercizio finanziario dell’anno
2004, senza tenere conto della natura e della struttura delle entrate dei singoli enti e incidendo sulla programmazione in atto.
Con riferimento poi al solo comma 11, la ricorrente si duole del fatto che esso
imporrebbe una riduzione della spesa, privando gli enti territoriali di un
autonomo spazio decisionale e applicando il parametro rigido del 10% a tutti
gli enti indiscriminatamente, senza tenere conto delle loro effettive
disponibilità finanziarie né dell’andamento delle entrate e delle spese, in
violazione dell’art. 3 Cost. Un’analoga violazione dell’art. 3 Cost., deriverebbe, infine, dal vincolo previsto dall’ultimo
periodo del comma 11, introdotto in sede di conversione («per le regioni e gli
enti locali che hanno rispettato, nell’anno 2003 e fino al 30 giugno 2004, gli
obiettivi previsti relativamente al Patto di stabilità interno, la riduzione
del 10 per cento non si applica con riferimento alle spese che siano già state
impegnate alla data di entrata in vigore del presente decreto»), che si
aggiungerebbe a quelli previsti dal patto di stabilità interno, comportando una
doppia penalizzazione a carico degli enti più virtuosi.

La Regione deduce come secondo
motivo di censura l’illegittimità dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge n.
168 del 2004, per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., in quanto detta norma, pur ammettendo l’indebitamento per
finanziare contributi agli investimenti a privati, concederebbe la facoltà di
ricorrervi in via transitoria e subordinatamente a condizioni precise e
dettagliate.

Secondo la Regione, sotto
l’aspetto definitorio, l’art. 119, ultimo comma, Cost.,
nel porre l’obbligo di ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di
investimento, avrebbe fatto riferimento al concetto generale di spese di
investimento presente nell’ordinamento della contabilità
dello Stato, intendendole come le «spese in conto capitale (o di investimento)»
di cui all’art. 3, comma 2, della legge 1° marzo 1964, n. 62 (Modificazioni al
regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, per quanto concerne il bilancio dello
Stato, e norme relative ai bilanci degli Enti pubblici); la parte in conto
capitale – come precisato dall’art. 6, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n.
468 (Riforma di alcune norme di contabilità
generale dello Stato in materia di bilancio) – comprenderebbe poi le partite
attinenti agli investimenti «diretti» ed «indiretti».

Ad avviso della
ricorrente, pertanto, il principio costituzionale di cui all’art. 119, ultimo
comma, Cost. non potrebbe essere fissato nei suoi aspetti applicativi direttamente
dalla legge statale, perché ciò porterebbe ad escludere la possibilità di una
“definizione” da parte del legislatore regionale. Per parte sua, lo
Stato potrebbe solamente imporre all’autonomia finanziaria regionale limiti
posti a tutela della finanza pubblica nel suo complesso e non limiti posti a
tutela della finanza statale in senso stretto; e dovrebbe fare ciò nel quadro di una disciplina organica, che determini
contestualmente i princìpi generali del coordinamento.

La ricorrente osserva, infine,
che la compressione dell’autonomia finanziaria regionale sarebbe evidente per
la parte in cui la norma impugnata prevede una restrizione per il
finanziamento, mediante indebitamento, «degli investimenti riferiti ai
trasferimenti in conto capitale a favore di privati», producendo quindi, in
assenza di qualsiasi previo meccanismo di coordinamento o di intesa,
«un’alterazione consistente degli equilibri dei bilanci regionali», dovuta al
fatto che, «dati i ristretti margini di autofinanziamento delle regioni, la
quasi totalità delle spese regionali di investimento sono, infatti, finanziate
con l’indebitamento».

10. – Si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l’infondatezza
delle questioni prospettate nel ricorso «(salva eventuale non procedibilità del
primo motivo di esso)», con argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle
contenute nella memoria di costituzione con riferimento al ricorso n. 89 del
2004.

11. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza pubblica con riferimento ai ricorsi n. 89 e 93 del 2004
proposti dalla Regione Campania, l’Avvocatura dello Stato richiama la sentenza
di questa Corte n. 425 del 2004, in conseguenza della quale risulterebbe inammissibile
o comunque infondata
la questione relativa all’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004.

Con riguardo alle censure relative ai commi 9, 10 e 11 dell’art. 1 del decreto-legge
n. 168 del 2004, l’Avvocatura sostiene: che i limiti di spesa da essi previsti
si applicherebbero a tutte le amministrazioni pubbliche, compreso lo Stato, per
il solo esercizio 2004, ormai concluso; che tali limiti sarebbero giustificati
dalla «straordinaria necessità ed urgenza di adottare interventi correttivi
dell’andamento della spesa pubblica, al fine di conseguire un immediato
contenimento delle spese, in attuazione dell’impegno assunto dal governo in
sede ECOFIN»; che le autonomie territoriali avrebbero beneficiato di un
trattamento privilegiato, avendo subíto riduzioni della spesa del 10% anziché
del 15%, calcolate, per gli incarichi di cui al censurato comma 9 dell’art. 1
del decreto-legge n. 168 del 2004, sul triennio 2001-2003 anziché sul biennio
2001-2002, e non applicabili agli enti che abbiano rispettato il patto di
stabilità interno.

L’Avvocatura ribadisce,
in conclusione, che lo Stato avrebbe fissato, con le norme censurate, princìpi
fondamentali «ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica».

12. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza pubblica, l’Avvocatura dello Stato ha ribadito l’eccezione di inammissibilità del ricorso n. 91
del 2004, proposto dalla Regione Toscana, già formulata nel primo atto
difensivo, «poiché la demolizione del solo comma 11 renderebbe applicabili
senza attenuazioni i precedenti commi 9 e 10».

Quale secondo profilo di inammissibilità, l’Avvocatura evidenzia che il ricorso
«appare volto a proteggere la “sfera di autonomia” degli enti locali, e non
quella della Regione ricorrente».

Quale terzo profilo di inammissibilità, l’Avvocatura osserva che la Regione
«ipotizza una pronuncia additiva (“per le altre categorie di spesa”), che non
pare consentita».

Nel merito, insiste nelle
argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione.

13. – Nella memoria per l’udienza
depositata con riferimento al ricorso n. 94 del 2004, proposto dalla Regione
Valle d’Aosta, l’Avvocatura dello Stato richiama la sentenza di questa Corte n.
425 del 2004, in conseguenza della quale risulterebbe inammissibile o comunque infondata la
questione relativa all’art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004, evidenziando, in ogni caso, che la ricorrente
non ha formulato specifici motivi di doglianza sulla disposizione in questione.

In ordine alle
censure rivolte al comma 4 dell’art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004,
l’Avvocatura richiama quanto già osservato nel primo scritto difensivo e «solo
in estremo subordine» fa presente che «le disposizioni in esame vanno ad
inserirsi nella legge 23 dicembre 1999, n. 488, con conseguente applicabilità
della clausola di salvaguardia in essa contenuta».

14. – Con memoria depositata in
prossimità dell’udienza pubblica con riferimento al ric. n. 96 del 2004,
l’Avvocatura dello Stato ha richiamato la sentenza di questa Corte n. 425 del
2004, in conseguenza della quale risulterebbe inammissibile o comunque infondata la
questione relativa all’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004.

Ad avviso dell’Avvocatura, la
sentenza in questione riconoscerebbe che la nozione di spese di
investimento adottata dalla legge n. 350 del 2003 – poi ripresa in via
transitoria dal censurato art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
il quale conterrebbe una norma di favore per le Regioni – «appare […] estensiva
rispetto ad un significato strettamente contabile».

La doglianza della Regione Marche
dovrebbe allora essere ritenuta inammissibile, sia perché rivolta contro una
norma che fissa deroghe ai limiti di spesa fissati
dalla legge n. 350 del 2003, sia perché non formulata con argomenti che
riguardino specificamente il citato art. 3, comma 1.

Con riferimento alle censure relative ai commi 9, 10, 11 dell’art. 1 del decreto-legge n.
168 del 2004, l’Avvocatura svolge considerazioni sostanzialmente identiche a
quelle contenute nella memoria per l’udienza nel procedimento relativo ai
ricorsi n. 89 e 93 del 2004, proposti dalla Regione Campania.

15. – Con memoria per l’udienza,
la Regione Toscana, nel ricorso n. 91 del 2004, replica alle deduzioni
contenute nell’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri,
secondo il quale, in primo luogo, non sarebbe ravvisabile un interesse della
Regione all’impugnativa del comma 11 dell’art. 1 del decreto-legge n. 168 del
2004, perché esso conterrebbe una norma di favore, «in deroga ai più severi
commi 9 e 10», e, in secondo luogo, la legittimità costituzionale della
disposizione in questione sarebbe giustificata dalla sua transitorietà, in relazione all’urgenza di rispettare il patto di
stabilità.

Sotto il primo profilo, la ricorrente
sostiene che il comma 11 in questione avrebbe per oggetto le spese per
l’acquisto di beni e servizi, non previste dai due commi precedenti:
sussisterebbe pertanto l’interesse alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma.

Sotto il secondo profilo, la
ricorrente ribadisce sostanzialmente quanto già
esposto nel ricorso, evidenziando che la norma censurata avrebbe provocato
gravi limitazioni all’azione della Regione e degli enti locali, in modo
generalizzato e indifferenziato, rendendo necessari «tagli consistenti alle
voci di spesa preventivate […] in settori vitali, quali l’istruzione, il
welfare, la polizia municipale».

16. – Con memoria per l’udienza,
la Regione Valle d’Aosta, nel ricorso n. 94 del 2004, replica alle deduzioni contenute
nell’atto di costituzione dello Stato, ribadendo in
primo luogo le argomentazioni e le censure relative all’art. 1, comma 4, del
decreto-legge n. 168 del 2004.

Precisa, sul punto, di avere
espressamente censurato – contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa
erariale – anche le norme relative alla disciplina dei
controlli interni e di gestione.

Quanto alla censura relativa all’art. 3, comma 1, del citato decreto-legge n.
168 del 2004, la ricorrente osserva che, a seguito della sentenza n. 425 del
2004, la quale ha dichiarato infondata la
questione di legittimità costituzionale dei commi da 16 a 21 dell’art. 3 della
legge n. 350 del 2003, è venuto meno l’interesse al ricorso con riferimento al
comma 21-bis.

L’interesse permane invece, ad
avviso della ricorrente, in relazione al comma 21-ter,
in forza di argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle già proposte nel
ricorso.

17. – Con memoria per l’udienza,
la Regione Marche, nel ricorso n. 96 del 2004, replica alle deduzioni contenute
nell’atto di costituzione dello Stato, ribadendo in
primo luogo l’ammissibilità delle censure relative all’art. 1, commi 9, 10 e
11, del decreto-legge n. 168 del 2004. Sottolinea la
ricorrente che le norme in questione incidono su tutte le materie di competenza
regionale, perché attengono al coordinamento finanziario, che deve essere
considerato, «più che una materia, una funzione che, a livello nazionale, e
quanto alla finanza pubblica nel suo complesso, spetta allo Stato». Ne
consegue, sempre ad avviso della ricorrente, l’irrilevanza del fatto se le
norme in questione incidano su materie di competenza
regionale.

Con riferimento al secondo motivo
di ricorso, la Regione sostiene che la sentenza n. 425 del 2004, che ha
affermato la competenza del legislatore statale quanto alle definizioni di indebitamento e investimento, «non ha escluso la
possibilità di censurare la definizione di un principio di coordinamento
finanziario, quale quello impugnato, secondo un criterio di ragionevolezza». In
particolare, la deroga apportata dalla norma censurata all’elencazione delle
tipologie degli investimenti di cui all’art. 18 della legge n. 350 del 2003 risulterebbe «irragionevole per la parte in cui reitera un
limite nella definizione dell’indebitamento, per “finanziare contributi agli
investimenti a privati”»; limite che sarebbe stato ritenuto corretto da questa
Corte solo in quanto disposto in via transitoria e in quanto specificamente
funzionale alle esigenze di riequilibrio finanziario.

Considerato in diritto

1. – Con i ricorsi in via
principale nn. 89 e 93 (proposti dalla Regione Campania), 91 (proposto dalla Regione Toscana), 94 (proposto dalla Regione
Valle d’Aosta), 96 (proposto dalla Regione Marche), del 2004, sono stati
censurati l’art. 1, commi 4, 5, 9, 10, 11, e l’art. 3, comma 1, del
decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento
della spesa pubblica).

È opportuno suddividere le
proposte questioni in quattro gruppi, corrispondenti alle norme od agli insiemi
omogenei di norme censurati, e procedere, quindi, al
distinto esame di ciascuno di tali gruppi.

1.1. – Un primo gruppo di
questioni concerne l’art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004,
denunciato dalla Regione Valle d’Aosta in riferimento
a parametri sia costituzionali sia statutari.

1.1.1. – Per quanto concerne i
parametri costituzionali, la ricorrente lamenta il contrasto della norma
censurata con gli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost.
La stessa si duole del fatto che la norma denunciata – la quale modifica l’art.
26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2000) e deve
considerarsi applicabile anche alle Regioni a statuto speciale – incida con previsioni di dettaglio sulle procedure di
acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, perché
impone sia «la scelta obbligata tra le convenzioni di cui all’art. 26, comma 1,
della legge n. 488 del 1999 e l’assunzione dei parametri di prezzo-qualità in
esse convenuti come limiti massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili
oggetto delle stesse», sia «l’ulteriore […] disciplina di dettaglio,
concernente anche l’organizzazione dei controlli interni».

Sempre secondo la Regione
autonoma, la disciplina degli acquisti di beni e servizi non può essere
ricondotta all’ambito dei princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, la cui determinazione è riservata
alla legislazione dello Stato dall’art. 117, terzo comma, Cost. In ogni caso si
potrebbe trattare, al più, di princìpi “fondamentali”, privi pertanto di forza
vincolante nei confronti della Regione Valle d’Aosta, e non di princìpi
dell’ordinamento o di norme fondamentali di riforma ai sensi dell’art. 2 dello
statuto.

Non sarebbe neanche possibile,
secondo la ricorrente, ricondurre la disciplina de qua alla materia della
tutela della concorrenza, di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera e), o a quella dell’ordinamento civile, di cui alla lettera l) dello
stesso articolo.

Sempre per la ricorrente, il
divieto assoluto di provvedere all’acquisizione dei beni e dei servizi
necessari al di fuori delle convenzioni quadro definite
dalla s.p.a. CONSIP o in deroga alle condizioni in esse stabilite per
l’acquisto di beni e servizi comparabili limiterebbe l’autonomia di spesa di
quest’ultima, tutelata anche a norma dell’art. 119, primo comma, Cost.

1.1.2. – Per quanto concerne i
parametri statutari, la ricorrente denuncia il contrasto con l’articolo 2,
primo comma, lettere a) e b), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d’Aosta), che le attribuisce una competenza
legislativa esclusiva nelle materie dell’«ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione» e dell’«ordinamento degli enti locali», e con il
successivo art. 4, che le attribuisce le corrispondenti funzioni
amministrative.

1.2. – Un secondo gruppo di
questioni riguarda l’art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 168 del 2004, nonché, seppure marginalmente, le norme dei successivi commi
9, 10 e 11 che prevedono obblighi di informazione
e controlli con riferimento all’osservanza dei vincoli di spesa posti dagli
stessi commi. Tali disposizioni sono censurate dalla Regione Campania in riferimento agli articoli 3, 100, 114, 117 e 118 della
Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché al principio di leale
collaborazione.

Secondo la ricorrente, le
disposizioni denunciate introdurrebbero una disciplina del controllo degli atti
della Regione e degli enti locali, in violazione della
Costituzione, perché la materia dei controlli sarebbe estranea alla sfera di
competenza statale, essendo riservata alla potestà legislativa regionale ed a
quella regolamentare degli enti locali, in base alla disciplina risultante
dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

Un ulteriore
profilo di illegittimità delle norme censurate consisterebbe nella loro
irragionevolezza, determinata dall’“interferenza” che esse creano tra controllo
di gestione e accertamenti della Corte dei conti. Tale “interferenza” sarebbe
idonea, secondo la Regione, «ad alterare la effettività
e l’efficacia del controllo di gestione stesso».

1.3. – Un terzo gruppo di
questioni riguarda i commi 9, 10, 11 dell’art. 1 del
decreto-legge n. 168 del 2004, dei quali le Regioni Campania, Marche e Toscana
(quest’ultima per il solo comma 11) fanno valere il contrasto con gli
articoli 3, 97, 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 Cost. e con il
principio di leale collaborazione.

Affermano le ricorrenti che le
norme denunciate non si limitano ad individuare criteri direttivi o limiti
massimi di spesa, ma specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti
territoriali devono contenere nell’ambito di percentuali fissate. I vincoli
introdotti da dette disposizioni riguardano le spese per studi e incarichi di
consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, missioni
all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni e le spese per
l’acquisto di beni e servizi. Ne conseguirebbe l’illegittimità delle norme
censurate, sotto un duplice profilo.

1.3.1. – Sotto un primo profilo,
secondo le ricorrenti, spetta alla legislazione concorrente dello Stato la sola
determinazione dei princìpi fondamentali nella materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario” e non anche la fissazione di norme di
dettaglio, la quale non sarebbe giustificabile neanche sotto il profilo del
contenimento della spesa pubblica da realizzarsi, invece, con la semplice
fissazione di percentuali generali di risparmio.

Le stesse ricorrenti denunciano
anche la violazione dell’art. 3 della Costituzione, sia perché i limiti posti
dalla legge statale riguarderebbero tutti gli enti indiscriminatamente, senza
alcuna considerazione della loro specifica situazione finanziaria, sia perché
le norme denunciate garantirebbero agevolazioni collegate al rispetto del patto
di stabilità, ma fisserebbero in modo arbitrario la
data intermedia del 30 giugno 2004 quale termine di riferimento per valutare
l’effettivo rispetto di tale patto.

Sussisterebbe, poi, anche una
violazione del principio di leale collaborazione, perché lo Stato non avrebbe effettuato le scelte attraverso una intesa con le
regioni.

La Regione Toscana lamenta,
infine, che la norma censurata consenta, in violazione dell’art. 97 Cost., di superare il limite di spesa del 10%, in casi
eccezionali, solo per le missioni all’estero, le spese di rappresentanza, le
relazioni pubbliche ed i convegni, ma non anche per altre categorie di spesa
che potrebbero essere «più attinenti agli obiettivi degli enti stessi».

1.3.2. – Sotto un secondo
profilo, le ricorrenti sostengono che le limitazioni di carattere finanziario
incidono negativamente sulle loro competenze in tema di organizzazione
amministrativa, nonché sulle competenze legislative loro attribuite dall’art.
117, terzo e quarto comma, Cost.

1.4. – Un quarto gruppo di
questioni riguarda l’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, che
inserisce nell’art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2004) i commi 21-bis e 21-ter.

La censura è proposta dalla
Regione Campania – la quale denuncia anche l’art. 3, commi da 16 a 21, della
stessa legge n. 350 del 2003 – e dalla Regione Marche, in
riferimento agli articoli 117 (terzo e quarto comma, in particolare), 118, 119
Cost. e al principio di leale collaborazione, nonché dalla Regione Valle
d’Aosta, in riferimento a parametri statutari, e cioè agli articoli 2, primo
comma, lettere a) e b), 3, primo comma, lettera f), e 48-bis del citato statuto
speciale; all’art. 11 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta); agli articoli 2 e 6
del decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 431 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Valle d’Aosta in materia di finanze regionali e
comunali); all’art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta).

1.4.1. – Quanto alle censure
riferite ai parametri costituzionali, le Regioni Campania e Marche osservano
che la norma di cui all’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, pur
ammettendo in generale il ricorso all’indebitamento per finanziare contributi
agli investimenti a privati, lo consente, però, solo in via transitoria e
subordinatamente a precise e dettagliate condizioni.

Secondo le ricorrenti, l’art.
119, ultimo comma, Cost., nel porre l’obbligo di
ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, si
riferisce al concetto generale di spese di investimento presente
nell’ordinamento della contabilità dello
Stato, intendendo tali le spese in conto capitale, con la conseguenza
dell’illegittimità costituzionale della denunciata normativa statale, che
utilizza una diversa nozione di spese di investimento.

Le Regioni lamentano anche la
violazione dell’art. 117 Cost., in quanto la
disciplina censurata non porrebbe princìpi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica.

La Regione Campania lamenta,
infine, che la disciplina statale, pur rientrando in una materia di competenza
concorrente, è stata posta in essere escludendo
qualsiasi partecipazione degli enti locali, in violazione del principio di
leale collaborazione.

1.4.2. – Quanto al prospettato
contrasto con i parametri statutari, la Regione Valle d’Aosta deduce che l’art.
3, comma 1, de quo contiene disposizioni di dettaglio dirette a regolare la
materia dell’indebitamento, in violazione dell’autonomia finanziaria regionale.

La ricorrente sostiene altresì
che la norma censurata, nel prevedere un controllo sulla Regione affidato
all’istituto finanziatore e nel consentire finanziamenti destinati a privati
solo se compresi nei prospetti di cui al comma 21-bis, lede la potestà
legislativa esclusiva in materia di ordinamento, anche
contabile, degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, e in materia di
finanze regionali.

La ricorrente lamenta poi che le
norme denunciate introdurrebbero – in modo dettagliato e in violazione degli
altri parametri statutari evocati – limitazioni, modalità e controlli, per
mutui, obbligazioni e partecipazioni societarie.

Secondo la ricorrente, la
normativa denunciata avrebbe inoltre disciplinato una materia oggetto di norme di attuazione statutaria, senza seguire il particolare
procedimento per l’approvazione e la modifica delle norme di attuazione dello
statuto speciale, previsto e regolato dall’art. 48-bis e dall’ art. 1 del
decreto legislativo n. 320 del 1994.

La Regione autonoma lamenta
infine che la disciplina censurata lede la competenza legislativa riservatale
dalle norme di attuazione statutaria in materia di
bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti degli
enti locali e delle loro aziende.

2. – Considerata la parziale
identità delle norme censurate e delle questioni prospettate, i giudizi vanno
riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi.

3. – Va preliminarmente rilevato
che le ricorrenti sono legittimate a denunciare la legge statale per la
violazione di competenze degli enti locali.

La Corte ha
infatti ritenuto sussistente in via generale una tale legittimazione in
capo alle Regioni, perché «la stretta connessione, in particolare […] in tema
di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali
sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze
regionali» (sentenza n. 196 del 2004).

4. – Passando ad esaminare distintamente
i sopra indicati gruppi di questioni, occorre valutare in primo luogo le
censure proposte dalla Regione Valle d’Aosta in tema di procedure di acquisto di beni e servizi, e riguardanti l’art. 1, comma
4, del decreto-legge n. 168 del 2004, in riferimento agli articoli 117, terzo e
quarto comma, e 119, primo comma, Cost. e agli articoli 2, primo comma, lettere
a) e b), e 4 dello statuto speciale.

4.1. – La denunciata disposizione
sostituisce il comma 3 dell’articolo 26 della legge n.
488 del 1999 con i commi 3 e 3-bis.

Il nuovo comma 3 attribuisce alle amministrazioni pubbliche – ivi compresi le Regioni e
gli enti locali – la facoltà di scegliere fra il ricorso alle convenzioni
stipulate, ai sensi del comma 1 dello stesso articolo 26, dal Ministero del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica (anche con l’ausilio di
società di consulenza specializzate) e, in alternativa, l’utilizzazione dei
parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e
servizi comparabili. Il nuovo comma 3-bis, a sua volta, fissa l’obbligo di
trasmissione alle strutture e agli uffici interni preposti al controllo di
gestione dei provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di
procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e servizi.

Per la Regione Valle d’Aosta,
tali previsioni, in quanto di mero dettaglio, non sarebbero riconducibili né a
princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica né a princìpi
fondamentali dell’ordinamento giuridico e neppure a norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica, e in ogni caso si porrebbero in
contrasto con le norme statutarie attributive di competenze legislative e
amministrative nelle materie dell’«ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione» e dell’«ordinamento degli enti locali».

4.2. – Le questioni non sono
fondate.

Alle norme denunciate va infatti riconosciuta, contrariamente all’assunto delle
ricorrenti, la natura di princípi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, come questa Corte, con la sentenza n. 36 del 2004, ha già avuto modo
di precisare riguardo ad una fattispecie analoga, sia pure in occasione di un
giudizio vertente su altre disposizioni di legge.

Questa Corte ha
infatti affermato al riguardo che «non può contestarsi la legittimità
costituzionale della norma che consente agli enti autonomi di aderire alle
convenzioni statali, trattandosi di previsione meramente facoltizzante. Ma anche l’obbligo imposto di adottare i prezzi delle
convenzioni come base d’asta al ribasso per gli acquisti effettuati
autonomamente, pur realizzando un’ingerenza non poco penetrante nell’autonomia
degli enti quanto alla gestione della spesa, non supera i limiti di un principio
di coordinamento adottato entro l’ambito della discrezionalità del legislatore
statale».

Secondo la medesima sentenza,
anche le norme che fissano l’obbligo di trasmissione agli organi interni di revisione contabile delle delibere di acquisto in via autonoma
vanno ricondotte agli stessi princípi fondamentali di coordinamento, in ragione
del loro «carattere strumentale» rispetto al suddetto obbligo di adottare i
parametri previsti da dette convenzioni.

Non sussiste neppure il contrasto
dell’impugnata disciplina con le norme statutarie che attribuiscono alla
Regione Valle d’Aosta la potestà legislativa esclusiva e le correlative
funzioni amministrative nelle materie dell’«ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla regione» e dell’«ordinamento degli enti locali» (articoli
2, primo comma, lettere a e b, e 4 dello statuto
speciale). Neanche le attività dirette all’acquisto di beni o servizi da parte
delle amministrazioni sono infatti riconducibili a
tali materie, dovendo esse considerarsi al più strumentali al funzionamento di
detti uffici ed enti.

5. – La Regione Campania censura
l’art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 168 del 2004, sia nel testo originario,
sia nell’identico testo successivo alla conversione ad opera
della legge n. 191 del 2004, in riferimento agli articoli 3, 100, 114, 117 e
118 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e
al principio di leale collaborazione fra Stato e Regione.

5.1. – La disposizione impugnata
inserisce, dopo l’articolo 198 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), l’art. 198-bis,
secondo il quale «nell’àmbito dei sistemi di controllo di gestione di cui agli
articoli 196, 197 e 198, la struttura operativa alla
quale è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione
del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei
servizi ai sensi di quanto previsto dall’articolo 198, anche alla Corte dei
conti».

Per la Regione Campania, tale
norma attiene alla materia dei controlli sugli enti locali, riservata alla
potestà legislativa regionale ed a quella regolamentare degli enti locali stessi e crea, in ogni caso, un’irragionevole interferenza
fra controllo interno di gestione e accertamenti della Corte dei conti.

5.2. – Va preliminarmente
osservato che le censure rivolte al testo originario della denunciata
disposizione del decreto-legge n. 168 del 2004 debbono
ritenersi assorbite in quelle rivolte alla corrispondente disposizione
risultante dalla conversione in legge, data l’identità testuale delle due
disposizioni.

5.3. – Le questioni non sono
fondate.

Nel merito, va premesso che la
disposizione introdotta nel testo unico sugli enti locali dall’impugnato
articolo 1, comma 5, si limita a porre, a carico delle strutture operative
interne degli enti locali, l’obbligo di comunicare alla Corte dei conti il
referto relativo al controllo di gestione, e pertanto
non regola la funzione di controllo della Corte dei conti sui risultati del
predetto controllo di gestione interno.

Non viene quindi in rilievo, ai
fini della decisione, la legittimità del sistema dei controlli della Corte dei
conti – disciplinato da norme diverse da quella impugnata,
e in particolare dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e dall’art. 3, comma 8, della legge 14
gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti) – ma solo la legittimità della previsione dell’obbligo di
comunicare ad un organo statale il referto del controllo interno di gestione e,
dunque, i dati relativi alla situazione finanziaria degli enti locali.

Secondo questa Corte (sentenze n.
376 del 2003 e n. 35 del 2005), un tale obbligo non è di per sé idoneo a
pregiudicare l’autonomia delle regioni e degli enti locali, in quanto esso deve
essere considerato «espressione di un coordinamento meramente informativo»
(v. anche, per il periodo precedente alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, le sentenze n. 279 del 1992, n. 412 del
1994, n. 421 del 1998).

Del resto, questa Corte ha
costantemente affermato la legittimità costituzionale delle norme che
disciplinano gli obblighi di trasmissione di dati finalizzati a consentire il
funzionamento del sistema dei controlli sulla finanza di
regioni ed enti locali, riconducendole ai princípi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, con funzione regolatrice della cosiddetta
“finanza pubblica allargata”, allo scopo di assicurare il rispetto del patto di
stabilità (cfr. le sentenze n. 376 del 2003, n. 4 del
2004, n. 35 del 2005, n. 64 del 2005).

A tale finalità dell’azione di
coordinamento finanziario consegue che «a livello centrale si possano collocare
non solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia», ma
altresì la determinazione di norme puntuali, quali quelle relative
alla disciplina degli obblighi di invio di informazioni
sulla situazione finanziaria dalle regioni e dagli enti locali alla Corte dei
conti. La fissazione di dette norme da parte del legislatore statale è diretta,
infatti, a realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario –
che per sua natura eccede le possibilità di intervento
dei livelli territoriali sub-statali – (v. sentenze n. 376 del 2003 e n. 35 del
2005) e, proprio perché viene «incontro alle esigenze di contenimento della
spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno», è idonea a realizzare
l’ulteriore finalità del buon andamento delle pubbliche amministrazioni
(sentenza n. 64 del 2005).

Pertanto, va escluso che la norma
impugnata, determinando un puntuale obbligo di comunicazione di dati a carico
degli enti locali, si ponga in contrasto con gli
evocati parametri costituzionali.

Da quanto sopra discende il
corollario che non sussiste neppure la denunciata irragionevole interferenza
fra controllo interno di gestione e accertamenti della Corte dei conti,
lamentata dalla Regione Campania, perché proprio la finalità del coordinamento
finanziario giustifica il raccordo tra i due tipi di controllo, operato dalla
norma censurata attraverso la fissazione dell’obbligo di comunicazione alla
Corte dei conti dell’esito del controllo interno, realizzando
così quella finalità collaborativa cui fa espresso riferimento l’art. 7, comma
7, della legge n. 131 del 2003.

6. – Le Regioni Campania e Marche
censurano i commi 9, 10, 11 dell’art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, la
Regione Toscana il solo comma 11 dello stesso art. 1
del decreto-legge, per contrasto con gli articoli 3, 97, 114, 117, terzo e
quarto comma, 118, 119 Cost. e con il principio di leale collaborazione.

La Regione Campania censura tali
commi sia nella formulazione originaria del decreto-legge, sia nel testo
risultante dalla modifica apportata dalla legge di conversione, la quale ha
aggiunto un ultimo periodo al comma 11.

6.1. – I commi impugnati
introducono puntuali vincoli, che riguardano le spese per studi e incarichi di
consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, missioni
all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonché
le spese per l’acquisto di beni e servizi.

In particolare, il comma 9
limita, per l’anno 2004, la spesa di Regioni ed enti locali, relativa a «studi
ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione»;
prevede che «l’affidamento di incarichi di studio o di
ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione in
materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica
dell’ente, deve essere adeguatamente motivato» e limitato ai soli casi previsti
dalla legge o all’ipotesi di eventi straordinari, previa comunicazione – a pena
di illecito disciplinare e conseguente responsabilità erariale – agli organi di
controllo ed agli organi di revisione di ciascun ente; stabilisce che le
pubbliche amministrazioni adottano le direttive – comunicate in via preventiva
alla Corte dei conti – conseguenti all’applicazione dei suddetti vincoli di
spesa, «nell’esercizio dei diritti dell’azionista nei confronti delle società
di capitali a totale partecipazione pubblica».

Il comma 10 limita poi, sempre
per l’anno 2004, la spesa di regioni ed enti locali per missioni all’estero e
rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni; prevede che gli atti e i
contratti posti in essere in violazione del limite
fissato «costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità
erariale»; stabilisce che gli organi di controllo e gli organi di revisione di
ciascun ente vigilano sulla corretta applicazione del limite di spesa,
consentendone, per casi eccezionali, il superamento.

Il comma 11 prevede, anch’esso
per l’anno 2004, un limite alla spesa di regioni ed enti locali per l’acquisto
di beni e servizi, con l’esclusione di quella dipendente dalla prestazione di
servizi collegati a diritti soggettivi dell’utente; prevede, inoltre, che tale
riduzione si applica anche alla spesa per missioni all’estero e per il
funzionamento di uffici all’estero, nonché alle spese
di rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni ed alla spesa per studi ed
incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione;
richiama le norme dei due commi precedenti relative alla responsabilità
disciplinare ed erariale e agli obblighi di comunicazione e controlli; prevede
infine che, «per le regioni e gli enti locali che hanno rispettato, nell’anno
2003 e fino al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti relativamente al Patto di
stabilità interno, la riduzione del 10 per cento non si applica con riferimento
alle spese che siano già state impegnate».

Le ricorrenti lamentano che le norme
in questione non si limitano a fissare l’entità massima del disavanzo o del
complesso della spesa corrente di Regioni ed enti
locali, ma specificano ed elencano le singole
tipologie delle spese che gli enti territoriali devono contenere nell’ambito delle
percentuali previste dalle stesse norme.

Sotto un primo profilo, tali
vincoli non sarebbero riconducibili a princìpi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e sarebbero pertanto
lesivi dell’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali. Sotto un secondo
profilo, i vincoli in questione inciderebbero negativamente sulla generalità
delle loro competenze legislative e amministrative.

Nell’ambito dei citati commi, la
Regione Campania censura, anche se marginalmente, le norme che fissano obblighi
di informazione e
trasmissione di dati o disciplinano controlli. Tali norme non sono
dettagliatamente indicate dalla ricorrente, la quale propone in relazione ad esse le medesime censure rivolte al comma 5 dello stesso
articolo.

6.2. – Analogamente a quanto già
rilevato a proposito delle questioni relative all’art.
1, comma 5, proposte dalla Regione Campania, va in via preliminare osservato
che le censure rivolte al testo originario delle denunciate disposizioni del
decreto-legge n. 168 del 2004 debbono ritenersi assorbite in quelle rivolte
alla corrispondente disposizione risultante dalla conversione in legge, data
l’identità testuale delle disposizioni che fissano i vincoli. La legge di
conversione, infatti, si è limitata ad apportare una
correzione formale al comma 10 e ad introdurre nel comma 11 dell’art. 1
un ultimo periodo, nel quale si prevede un’eccezione all’applicabilità del
vincolo di spesa posto dal comma stesso.

6.3. – Le questioni sono fondate.

Va qui ribadito
il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, per
cui le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei
bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono princìpi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117,
terzo comma, Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa
garantita dall’art. 119 Cost.

Secondo tale giurisprudenza, il
legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle
politiche di bilancio (ancorché si traducano, inevitabilmente, in limitazioni
indirette all’autonomia di spesa degli enti), ma solo,
con «disciplina di principio», «per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari»
(sentenza n. 36 del 2004; v. anche le sentenze n. 376 del 2003 e nn. 4 e 390
del 2004). Perchè detti vincoli possano considerarsi
rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali debbono avere ad
oggetto o l’entità del disavanzo di parte corrente oppure – ma solo «in via
transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale» – la crescita della spesa corrente
degli enti autonomi; in altri termini, la legge statale può stabilire solo un
«limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione
delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenza n. 36 del
2004).

Questa Corte ha recentemente
riaffermato tale principio, osservando che la previsione da parte della legge
statale di limiti all’entità di una singola voce di spesa non può essere
considerata un principio fondamentale in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, perché pone un
precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa e si risolve perciò «in
una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area […] riservata
alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale può
prescrivere criteri […] ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa
pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi» (sent. n. 390 del 2004).

Nella specie, le disposizioni
censurate non fissano limiti generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma
stabiliscono limiti alle spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a
soggetti estranei all’amministrazione, alle spese per missioni all’estero,
rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonché
alle spese per l’acquisto di beni e servizi; vincoli che, riguardando singole
voci di spesa, non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ma comportano una inammissibile ingerenza nell’autonomia
degli enti quanto alla gestione della spesa.

Deve dunque essere dichiarata
l’illegittimità costituzionale delle norme in questione, per contrasto con gli
articoli 117, terzo comma, e 119 Cost.

6.4. – Dalla dichiarazione di incostituzionalità dei suddetti vincoli di spesa consegue
l’incostituzionalità delle altre norme dei commi 9, 10, 11 censurati, le quali
presuppongono tali vincoli (prevedendo eccezioni alla loro applicabilità), o
sono strumentali rispetto ad essi (disciplinando adempimenti consequenziali,
controlli, obblighi di motivazione o informazione,
o prevedendo fattispecie di responsabilità disciplinare ed erariale per la loro
violazione).

6.5. – In conclusione, deve
essere dichiarata l’illegittimità costituzionale degli interi commi 9, 10, 11
dell’art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, per contrasto con gli articoli
117, terzo comma, e 119 della Costituzione, restando assorbito ogni altro
profilo di incostituzionalità dedotto dalle
ricorrenti.

7. – Le Regioni Campania e Marche
censurano il comma 1 dell’art. 3 del decreto-legge n. 168 del 2004, che
inserisce nell’art. 3 della legge n. 350 del 2003 i commi 21-bis e 21-ter, per
contrasto con gli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, 119 Cost. e con il
principio di leale collaborazione.

La Regione Campania censura tale
comma sia nel testo originario del decreto-legge, sia nel testo
convertito, del tutto identico.

La Regione Valle d’Aosta censura
la stessa norma del decreto legge convertito, in
riferimento a parametri statutari e cioè: agli articoli 2, primo comma, lettere
a) e b), 3, primo comma, lettera f), e 48-bis dello statuto speciale; all’art.
11 della legge n. 690 del 1981; agli articoli 2 e 6 del decreto legislativo n.
431 del 1989; all’art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994.

7.1. – In particolare il comma
21-bis stabilisce che, in deroga al precedente comma 18 – il quale definisce i
diversi tipi di investimenti ai fini dell’art. 119,
sesto comma, Cost. – le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
possono indebitarsi per finanziare contributi agli investimenti a privati entro
i limiti fissati dalle lettere a) e b) dello stesso comma. Il comma 21-ter
consente il finanziamento dei soli contributi agli investimenti a privati che soddisfino le condizioni richieste dalle lettere a) e b) del
precedente comma.

Le ricorrenti fanno derivare
l’illegittimità costituzionale delle norme denunciate dall’illegittimità dei
commi da 16 a 21 dell’art. 3 della legge n. 350 del 2003, in quanto questi
ultimi conterrebbero una definizione delle diverse tipologie di
indebitamento e investimento in contrasto con il principio di cui
all’art. 119, sesto comma, Cost.

7.2. – Va preliminarmente
osservato che, come per le doglianze concernenti i commi 5, 9, 10, 11 dell’art.
1 del decreto-legge n. 168 del 2004, le censure rivolte dalla Regione Campania
al testo originario dell’art. 3, comma 1, del citato decreto-legge debbono ritenersi assorbite in quelle rivolte alla
corrispondente disposizione risultante dalla conversione in legge, data
l’identità testuale di tali disposizioni.

7.3. – Le questioni sono
inammissibili.

Le tre Regioni ricorrenti si
limitano ad appuntare le proprie doglianze sugli elenchi dei tipi di indebitamento e investimento, contenuti nei commi 17 e 18
dell’art. 3 della citata legge n. 350 del 2003: le Regioni Campania e Marche
sostengono che tali elenchi non costituiscono princípi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica e si pongono comunque in contrasto con le
definizioni generali già presenti nell’ordinamento della contabilità
dello Stato, cui avrebbe fatto implicito riferimento l’art. 119, sesto comma,
Cost.; la Regione Valle d’Aosta lamenta invece la violazione di parametri
statutari.

Le ricorrenti omettono, però, di
formulare specifici motivi di censura proprio riguardo alla norma del comma 1
dell’art. 3 oggetto di denuncia, la quale amplia il novero degli investimenti
ricomprendendovi anche «contributi agli investimenti a
privati» e si configura così come norma di favore per le Regioni rispetto al
sistema delineato dai commi da 16 a 21 dell’art. 3 della legge n. 350 del 2003.

In conseguenza di tale carenza di specifici motivi, la questione di
costituzionalità del comma 1 dell’art. 3 del decreto-legge n. 168 del 2004 deve
essere dichiarata inammissibile.

per
questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti
i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, commi 9, 10, 11, del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, nella parte in
cui si riferisce alle Regioni e agli enti locali;

2) dichiara inammissibili le
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione Campania e dalla Regione Marche, in
relazione agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, 119 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi in epigrafe;

3) dichiara inammissibili le
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione autonoma Valle d’Aosta, in relazione
agli articoli 2, primo comma, lettere a) e b), 3, primo comma, lettera
f), e 48-bis della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d’Aosta); all’art. 11 della legge 26 novembre 1981, n.
690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta); agli
articoli 2 e 6 del decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 431 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Valle d’Aosta in materia di
finanze regionali e comunali); all’art. 1 del decreto legislativo 22 aprile
1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Valle
d’Aosta), con il ricorso in epigrafe;

4) dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione autonoma Valle d’Aosta, in relazione
agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, della
Costituzione e agli articoli 2, primo comma, lettere a) e b), e 4 della legge
costituzionale n. 4 del 1948 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), con il
ricorso in epigrafe;

5) dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione Campania, in relazione agli
articoli 3, 100, 114, 117 e 118 della Costituzione, all’articolo 9 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi in
epigrafe.

Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9
novembre 2005.

F.to:

Annibale MARINI, Presidente

Franco GALLO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14
novembre 2005.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA