La condotta antisindacale della Pubblica Amministrazione.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – sentenza 2 novembre 2004 n. 7064 – Pres. ff. Anastasi, Est. Saltelli
– La Torre (Avv.ti Bartolini Salimbeni e Di Castro)
c. Regione Toscana (Avv. Barese)

F A T T O

Con ricorso straordinario al Capo
dello Stato, notificato il 2 ottobre 1992, il dott. Gaspare La Torre chiedeva
l’annullamento della delibera della Giunta regionale della Toscana n. 5840 del
13 luglio 1992, in
uno con la relativa favorevole decisione di controllo (n. 6174, prot. 6031), avente ad oggetto
l’accettazione delle sue dimissioni dal servizio dal 1° agosto 1992 e la
determinazione dell’acconto di pensione.

Lamentando l’errato calcolo delle
competenze spettantegli, l’erroneità del prospetto
dei servizi e periodi utili a pensione (così come redatto dal competente
Dipartimento del Personale), la mancata ed errata valutazione del servizio
prestato nel ruolo regionale ab initio
nella qualifica di segretario generale di 2^ classe (conseguita per effetto del
D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, art. 68, e del D.P.R. 23 giugno 1972, n. 749,
oltre che a seguito del favorevole esito del concorso a segretario generale di
2^ classe), il ricorrente sosteneva che il provvedimento impugnato era affetto
da "violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere, travisamento di atti e fatti e ingiustizia manifesta", richiamando,
a conforto della propria tesi, numerose pronunce dei giudici amministrativi su
questioni analoghe ed evidenziando, peraltro, che la sua posizione giuridico –
economica all’interno della struttura burocratica della Regione Toscana era
stata ulteriormente compromessa e discriminata da abnormi ed illegittimi
provvedimenti che avevano conferito mansioni superiori ad altri dipendenti, privi
di titoli e di merito, a seguito di una procedura concorsuale oggetto di
denuncia alla competente autorità giudiziaria.

A seguito dell’opposizione
dell’intimata Regione Toscana, il predetto ricorso straordinario veniva trasposto in sede giurisdizionale innanzi al
Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, ove il ricorrente con istanza del 23
febbraio 1992 ne chiedeva la trattazione ai sensi dell’articolo 6 della legge
12 giugno 1990, n. 146, adducendo, a tal fine, per un verso, la sua qualifica di
segretario regionale dell’organizzazione sindacale CONFEDIR e, per altro verso,
la lesione dei suoi diritti di dirigente sindacale (proprio ad opera
dell’impugnato provvedimento della giunta regionale della Toscana).

Con decreto n. 300 del 3 novembre 1993
l’adito Tribunale, sez. III, dichiarava inammissibile il ricorso, rilevando il
difetto di legittimazione del dott. La
Torre a rappresentare in giudizio il sindacato Confedir e la mancanza dei presupposti oggettivi di applicabilità dell’invocato articolo 28 della legge 20
maggio 1970, n. 300, atteso che il provvedimento regionale impugnato atteneva
esclusivamente al suo stato giuridico, quale dipendente regionale.

Con la successiva sentenza n. 335 del
14 settembre 1994 lo stesso Tribunale amministrativo regionale
della Toscana, sez. III, respingeva anche il ricorso in opposizione proposto
dal predetto dott. La Torre
avverso il ricordato decreto n. 300 del 3 novembre 1993, osservando che, oltre
a non essere stata provata la sua legittimazione ad agire, nessuna censura era
stata sollevata in ordine al secondo capo del decreto opposto circa la mancanza
di antisindacalità del comportamento tenuto
dall’amministrazione regionale.

Con ricorso notificato il 26 novembre
1994 l’interessato proponeva appello avverso la prefata sentenza, deducendone
la nullità per violazione dei termini processuali di cui all’articolo 28 della
legge 20 maggio 1970, n. 300, modificato dall’articolo 6 della legge 12 giugno
1990, n. 146, relativi alla vocativo in ius nei due giorni successivi alla proposizione del ricorso
e all’assunzione delle sommarie informazioni,
e alla violazione del termine di sei mesi entro cui devono essere fissati i
ricorsi in materia di pubblico impiego, ex articolo 28, comma 2, della legge 29
marzo 1983, n. 93, nonché l’assoluta erroneità, sia nella parte in cui era
stata esclusa la sua legittimazione ad agire, sia nella parte in cui,
travisando la realtà fattuale, documentalmente
provata, era stata inopinatamente misconosciuta l’antisindacalità
del comportamento tenuto dall’amministrazione regionale della Toscana.

La Regione Toscana si costituiva in
giudizio e deduceva, sotto svariati profili, l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame.

Entrambe le parti hanno quindi
illustrato le proprie tesi difensive con ulteriori
memorie; l’appellante, in particolare, oltre a ribadire le proprie richieste,
ha chiesto all’adito giudice di appello di accertare lo stato del procedimento
penale pendente alla Procura della Repubblica di Firenze in ordine allo svolgimento
del concorso – selezione a 121 posti di dirigente di 2^ qualifica bandito dalla
Regione Toscana, riproponendo all’uopo formale incidente di falso delle
relative delibere (che, secondo la sua tesi, hanno negativamente inciso sul suo
complessivo status giuridico – economico).

D I R I T T O

I. L’appello è infondato
e deve essere respinto.

I.1. Deve
innanzitutto escludersi che la dedotta violazione da parte del giudice di prime
cure dei termini indicati nel primo comma dell’articolo 28 della legge 20 maggio
1970, n. 300, modificato dall’articolo 6 della legge 12 giugno 1990, n. 146, e
richiamati dal successivo comma 7 (relativa alla convocazione delle parti nei
due giorni successivi al deposito del ricorso ed all’assunzione delle sommarie informazioni), così come la violazione della
disposizione del secondo comma dell’articolo 28 della legge 29 marzo 1983, n.
93 (secondo cui i giudizi in materia di pubblico impiego devono essere fissati
entro sei mesi dalla scadenza del termine di costituzione in giudizio delle
parti contro cui e nei confronti delle quali il ricorso è proposto) comporti la
nullità della sentenza impugnata.

I termini in questione, infatti,
hanno natura meramente ordinatoria, attenendo esclusivamente all’esercizio del
potere organizzatorio dell’ufficio del giudice adito onde assicurare celermente la tutela richiesta e sono
finalizzati, in definitiva, alla più sollecita soluzione possibile delle
delicate questioni (repressione della condotta sindacale, giudizi in materia di
pubblico impiego in relazione ai principi di buon andamento di cui all’articolo
97 della Costituzione) cui si riferiscono: del resto, è sufficiente rilevare al
riguardo non solo che il mancato rispetto di essi non è sanzionato in alcun
modo dalle stesse disposizioni richiamate, per quanto l’articolo 152 del codice
di procedure civile (che esprime un principio di ordine generale, applicabile
anche al giudizio amministrativo) stabilisce espressamente, al secondo comma,
che i termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, salvo che la legge stessa
li dichiari perentori, evenienza che non ricorre nel caso in esame.

I.2.
Passando all’esame delle questioni di merito contenute nel gravame, la Sezione rileva che non si
rinviene nella fattispecie controversa alcuno dei presupposti previsti
dall’articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (modificato dall’articolo 6
della legge 12 giugno 1990, n. 146), come correttamente statuito dall’impugnata
sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. III, n. 335
del 14 settembre 1994, con cui è stato respinto il ricorso proposto dal dott.
Gaspare La Torre
avverso il proprio decreto n. 300 del 3 novembre 1993 (che aveva dichiarato
inammissibile il ricorso ai sensi e per gli effetti del richiamato articolo 28
della legge 2 maggio 1970, n. 300, modificato dall’articolo 6 della legge 12
giugno 1990, n. 146, avverso la delibera della giunta regionale della Toscana
n. 5840 del 13 luglio 1992 e del correlato atto di controllo positivo).

I.2.1.Invero,
anche a voler prescindere dalla questione relativa all’azionabilità
dello speciale rimedio previsto dall’articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n.
300, per la repressione della condotta antisindacale, attraverso lo strumento
del ricorso straordinario al Capo dello Stato (e dalla ammissibilità, all’atto
della trasposizione in sede giurisdizionale dell’originario ricorso
straordinario, della mutatio libelli ovverosia della
trasformazione dell’originaria azione di annullamento dell’atto impugnato in
richiesta di declaratoria dell’antisindacalità del
comportamento posto in essere con l’atto impugnato e rimozione dei relativi
effetti), deve innanzitutto evidenziarsi che la legittimazione ad agire per la
repressione della condotta sindacale è riconosciuto agli organismi locali delle
associazioni sindacali.

Nel caso di specie, tuttavia, il
dott. Gaspare La
Torre non ha provato, com’era necessario, la sua qualità di
rappresentante sindacale dell’organizzazione in favore della quale ha invocato
la tutela.

Invero, a prescindere dalla circostanza
che nel ricorso straordinario al Capo dello Stato, da cui ha avuto origine la
presente controversia l’appellante non ha agito come
rappresentante sindacale e a tutela dei relativi interessi, bensì solo a tutela
della propria personale posizione di dipendente regionale, giova evidenziare
che nell’istanza in data 23 febbraio 1993, con la quale ha chiesto al Tribunale
amministrativo regionale per la
Toscana, innanzi al quale era stato trasposto l’originario
ricorso straordinario al Capo dello Stato a seguito dell’opposizione
dell’intimata Regione Toscana, il dott. Gaspare La Torre assumeva di essere
segretario regionale dell’organizzazione sindacale Confedir:
sennonché tale dedotta qualità è stata documentalmente
smentita dalla Regione Toscana che ha prodotto (sin dal primo grado di
giudizio) copia della nota R.C./a.c. 202008 del 7
febbraio 1992, con cui il segretario nazionale della Direr
– Confedir ha precisato che "la sigla sindacale
della Confederazione Nazionale CONFEDIR, alla quale aderisce la DIRER Nazionale e
di conseguenza l’Associazione per la Regione Toscana "DIR.TO"
è rappresentata esclusivamente dal segretario nazionale prof. Roberto
Gonfalonieri, mentre l’Associazione dei dirigenti della Regione Toscana DIR.TO – CONFEDIR è rappresentata esclusivamente dal suo
segretario regionale dott. Ugo Frosoni".

Tali precise risultanze
non sono state giammai contestate o confutate dall’appellante il quale, per
contro, si è genericamente limitato, per di più in modo confuso e poco
comprensibile, ad affermare una presunta, ma neppure dimostrata, differenza tra
la qualifica di rappresentante della Confedir
Regionale della Toscana, associazione confederale, e quella di rappresentante
dei dipendenti regionali della Dir. To, associazione
locale, federazione, emanazione della prima.

In ogni caso, le prove documentali
già prodotte in prime cure dall’appellante a sostegno delle proprie generiche
tesi, ribadite in appello, sono inadeguate ed
insufficienti a smentire le risultanze della documentazione esibita dalla resistente
Regione Toscana.

A parte il fatto che sia la
comunicazione in data 15 aprile 1991 della Segreteria regionale della Confedir (da cui risulta la sua
qualifica di segretario amministrativo) che il verbale del 2 ottobre 1989, da
cui risulta il rilascio in suo favore da parte del segretario regionale della
DIRER CONFEDIR di un’amplissima delega a rappresentare il predetto sindacato
nei rapporti interni e di fronte alle autorità amministrative e
giurisdizionali, sono notevolmente anteriori alla ricordata nota del 7 febbraio
1992 del Segretario Nazionale della DIRER CONFEDIR e alla stessa proposizione
del ricorso straordinario al Capo dello Stato, non può non rilevarsi, con
particolare riguardo alla delega ivi invocata, che essa, pur non risultando
essere mai stata formalmente revocata, è in realtà divenuta inefficace con la
cessazione dalla carica del segretario regionale che l’aveva conferita, non
essendo stata espressamente confermata dal nuovo segretario regionale (nella
persona indicata nella ricordata nota sindacale del 7 febbraio 1992).

E’ infatti
ragionevole ritenere che la predetta delega era intimamente collegata alla
carica del segretario che l’aveva conferita ed è conseguentemente venuta meno
con la cessazione della carica stessa, essendo fondata necessariamente sull’intuitu personae ed essendo stati
modificati, fisiologicamente, gli apparati rappresentativi delle organizzazioni
sindacali sopra indicate, come emerge inconfutabilmente proprio dalla
richiamata documentazione prodotta dalla Regione Toscana.

I.2.2.
Nemmeno meritevole di censure è la impugnata decisione nella parte in cui ha
escluso che nel caso di specie sussistessero i presupposti di un comportamento
antisindacale che sarebbe stato posto in essere dall’amministrazione regionale
attraverso l’impugnata delibera della Giunta regionale n. 5840 del 13 luglio
1992.

Al riguardo la Sezione
non può non rilevare che, come si ricava dalla stessa lettura del ricorso
straordinario al Capo dello Stato, che ha dato origine alla presente controversia
giurisdizionale, le doglianze ivi avanzate dal dott. Gaspare La Torre (sul punto è
sufficiente richiamare la rubrica dei vizi dedotti) concernevano esclusivamente
il suo status di dipendente regionale, essendo stato lamentato il mancato o
l’erroneo riconoscimento di periodi di servizi precedentemente prestati quali
segretario comunale, con conseguente deteriore trattamento giuridico ed
economico rispetto ad altri dipendenti regionali, alcuni dei quali avevano
ulteriormente ed illegittimamente (oltre che illecitamente) usufruito, sempre
secondo la sua ricostruzione, di più favorevoli progressioni di carriera, senza
averne titoli e meriti.

Non vi è, per contro, alcun elemento
da cui possa in qualche modo ricavarsi che la
delineata situazione sia ricollegabile ad un comportamento della pubblica
amministrazione oggettivamente diretto, attraverso la discriminazione del dott.
Gaspare La Torre,
dirigente sindacale, ad impedire o limitare l’esercizio della libertà sindacale
ovvero del diritto di sciopero dell’organizzazione sindacale di cui il
ricorrente stesso fa parte ovvero a screditarla nei confronti degli altri
dipendenti regionali: non sono sufficienti, al riguardo, le mere affermazioni
del ricorrente circa l’asserita discriminazione di cui sarebbe stato vittima,
presunte discriminazioni che, in ogni caso, lo stesso ricorrente giammai
ricollega alla sua qualifica di dirigente sindacale.

Con la delibera n. 5840 del 13 luglio
1992 (avente ad oggetto, come ricordato, l’accettazione delle dimissioni dal
servizio dell’appellante e la conseguente determinazione dell’acconto di
pensioni spettanti) l’amministrazione regionale della Toscana non ha pertanto posto in essere alcun comportamento oggettivamente lesivo
anche degli interessi collettivi delle organizzazioni sindacali, alla cui sola
tutela è preposto lo speciale rimedio previsto dall’articolo 28 della legge 20
maggio 1970, n. 300, modificato dall’articolo 6 della legge 12 giugno 1990, n.
146 (C.d.S., sez. V, 15 ottobre 2003; Cass., lav.,
5 febbraio 2003, n. 1684; 1° dicembre 1999, n. 13383).

E’ evidente, ad avviso della Sezione,
al riguardo l’errore in cui cade l’appellante che
configura un comportamento antisindacale dell’amministrazione regionale,
datrice di lavoro, per la presunta illegittimità di un provvedimento
riguardante lo status giuridico – economico di un dipendente, per il solo fatto
che quest’ultimo è anche dirigente sindacale.

I.3. In
relazione, poi, alla richieste istruttorie formulate dall’appellante ed allo
stesso incidente di falso sollevato con la ultima memoria difensiva con
riferimento agli atti con cui l’amministrazione regionale della Toscana ha
bandito ed espletato il concorso selezione a 121 posti di dirigenti di 2^
fascia, anche a prescindere dalla genericità delle deduzioni formulate al
riguardo, dalla mancanza di precise indicazioni sugli atti relativi (e dalla
non secondaria considerazione che l’appellante non ha fornito il benché minimo
supporto probatorio a dimostrazione dell’effettiva attuale pendenza di un
procedimento penale per la falsità degli atti concorsuali), la Sezione è
dell’avviso che esse non possano trovare accoglimento.

Innanzitutto, come risulta dalla documentazione
prodotta in atti dall’appellata Regione Toscana, questa stessa
Sezione ha già respinto, con la decisione n. 813 del 16 ottobre 1995, l’appello
proposto dallo stesso dott. Gaspare La
Torre avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana,
sezione III, n. 93 del 26 novembre 1990 che, a sua volta, aveva ritenuto immune
dalle critiche rivoltele la delibera della giunta
regionale della Toscana 10 agosto 1984, n. 8459 (di approvazione della
graduatoria della selezione per l’accesso alla seconda qualifica dirigenziale):
ogni questione, quindi, relativa alla legittimità di quella procedura (con
tutte le relative conseguenze, asseritamene sfavorevoli anche sullo status
giuridico ed economico del dott. La
Torre) è da ritenersi definitivamente preclusa.

In secondo luogo, poi, proprio con la
ricordata sentenza n. 93 del 26 novembre 1990 il Tribunale
amministrativo regionale della Toscana, sez. III, aveva ordinato la
trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica di Firenze in relazione
ai presunti illeciti che sarebbero stati compiuti nello svolgimento della
ricordata procedura concorsuale per la copertura di 121 posti di dirigente di
2^ fascia: questa stessa Sezione con la decisione n. 813 del 16 ottobre 1995,
pronunciando sull’appello rivolto avverso tale sentenza, ha già implicitamente
escluso la rilevanza del pendente procedimento penale e non si rinvengono, né
sono state addotte, fondate ragioni per modificare tale convincimento, tanto
più che allorché fosse intervenuta una decisione del giudice penale di
accertamento della falsità degli atti del ricordato procedimento procedurale, le
decisioni giurisdizionali fondate su quegli atti sarebbero pur sempre passibili
di revocazione.

II. In conclusione l’appello, alla
stregua delle considerazioni svolte, deve essere respinto.

La particolarità e la complessità
della controversia giustifica la compensazione delle
spese del presente grado di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello
proposto dal dott. Gaspare La Torre avverso la
sentenza n. 335 del 14 settembre 1994 del Tribunale amministrativo regionale
per la Toscana, sez. III, lo respinge.

Dichiara interamente compensate tra
le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia
eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in
Roma, addì 1° giugno 2004, dal Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti
Magistrati;

ANASTASI ANTONINO – Presidente f.f.

SCOLA ALDO – Consigliere

LEONI ANNA – Consigliere

SALTELLI CARLO – Consigliere, rel.

DEODATO CARLO – Consigliere

L’ESTENSORE IL
PRESIDENTE

Antonino Anastasi
Carlo Saltelli

IL SEGRETARIO

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 2
novembre 2004.