Lavoro e Previdenza

sabato 19 luglio 2008

La circolare del ministro Brunetta sulle assenze degli statali.

La circolare del ministro
Brunetta sulle assenze degli statali.

Presidenza del Consiglio dei
Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica – Ufficio personale pubbliche
amministrazioni – Servizio trattamento personale – Circolare n. 7/2008 -
Decreto legge n. 112 del 2008 – “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica
e la perequazione tributaria” – art. 71 – assenze dal servizio dei pubblici
dipendenti.

Come noto, con il decreto legge
n. 112 del 2008 sono state adottate delle misure normative finalizzate ad
incrementare l’efficienza delle pubbliche amministrazioni anche mediante
interventi in materia di trattamento del personale. Considerato che sono pervenuti
numerosi quesiti dalle amministrazioni per conoscere l’interpretazione delle
norme soprattutto in relazione alle disposizioni di cui all’art. 71 del decreto
(Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni), si ritiene opportuno fornire delle indicazioni anche nelle
more della conversione in legge del provvedimento.

Il decreto legge, pubblicato sul
Supplemento ordinario della Gazzetta ufficiale del 25 giugno 2008, n. 147, è
entrato in vigore il 26 giugno scorso. Quindi, l’applicazione del regime legale
si riferisce alle assenze che si verificano a decorrere da tale data.

In linea generale, la nuova
disciplina trova applicazione nei confronti dei dipendenti a tempo
indeterminato contrattualizzati e non contrattualizzati nonché, in quanto
compatibile, anche ai dipendenti assunti con forme di impiego flessibile del
personale.

1. Le assenze per malattia.

Il provvedimento legislativo
innanzi tutto contiene una nuova disciplina in materia di assenze per malattia.

La normativa stabilisce il
trattamento economico spettante al dipendente in caso di assenza per malattia
(comma 1), definisce le modalità per la presentazione della certificazione
medica a giustificazione dell’assenza (comma 2) e per i controlli che le
amministrazioni debbono disporre (comma 3).

Quanto al trattamento economico,
la disposizione stabilisce che "nei primi dieci giorni di assenza è
corrisposto il trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni
indennità o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e
continuativo, nonché di ogni altro trattamento economico accessorio", con
le eccezioni previste nello stesso comma (trattamenti più favorevoli
eventualmente previsti per le assenze dovute ad infortuni sul lavoro o a causa
di servizio, oppure a ricovero ospedaliero o a day ospital o a terapie
salvavita).

In proposito, si considerano
rientranti nel trattamento fondamentale le voci del trattamento economico
tabellare iniziale e di sviluppo economico, della tredicesima mensilità, della
retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita, degli eventuali assegni ad personam per il personale del comparto ministeri e
analoghe voci per il personale dipendente da altri comparti; inoltre, per il
personale dell’area I si considerano lo stipendio tabellare, la retribuzione di
posizione di parte fissa, la tredicesima mensilità, la retribuzione individuale
di anzianità ove acquisita, eventuali assegni ad personam e analoghe voci per
il personale dirigenziale appartenente ad altre aree.

Per la qualificazione delle voci
retributive, le amministrazioni dovranno comunque far riferimento alle
eventuali definizioni fornite dai contratti collettivi per ciascun comparto o
area di riferimento (art. 45 del d.lgs. n. 165 del 2001: "Il trattamento
economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti
collettivi").

La disciplina in esame, a mente
dell’ultimo comma dell’art. 71, non può essere derogata dai
contratti collettivi. Naturalmente, per le parti non incompatibili con il nuovo
regime legale, continueranno ad applicarsi le clausole dei contratti collettivi
e degli accordi negoziali di riferimento.

Si segnala che i risparmi
conseguenti all’attuazione della norma costituiscono economie di bilancio per
le amministrazioni dello Stato e per gli enti diversi dalle amministrazioni
statali concorrono al miglioramento dei saldi di bilancio. Secondo la norma
tali risparmi "non possono essere utilizzati per incrementare i fondi
destinati alla contrattazione collettiva".

Particolari problemi
interpretativi si sono posti in riferimento al comma 2
dell’articolo in questione il quale stabilisce: "2. Nell’ipotesi di
assenza per malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni, e, in
ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare, l’assenza viene giustificata esclusivamente mediante presentazione di
certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica.".

La norma individua le modalità
con cui i pubblici dipendenti debbono giustificare le assenze per malattia.
Essa fa riferimento alternativamente alla giustificazione delle assenze che in
generale si protraggono per un periodo superiore a dieci giorni e – a
prescindere dalla durata – alla giustificazione delle assenze che riguardano il
terzo episodio di assenza in ciascun anno solare.

Quanto all’individuazione del
"periodo superiore a dieci giorni", la fattispecie si realizza sia
nel caso di attestazione mediante un unico certificato dell’intera assenza sia
nell’ipotesi in cui in occasione dell’evento originario sia stata indicata una
prognosi successivamente protratta mediante altro/i
certificato/i, sempre che l’assenza sia continuativa ("malattia
protratta").

Si chiarisce che, in base alla
norma, nella nozione di "secondo evento" rientra anche l’ipotesi di
un solo giorno di malattia successivo ad un precedente e distinto
"evento" di un solo giorno.

Nei casi sopra visti
"l’assenza viene giustificata esclusivamente
mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura
sanitaria pubblica.".

La norma sicuramente esclude che
nelle ipotesi descritte la certificazione a giustificazione dell’assenza possa
esse rilasciata da un medico libero professionista non convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale. Le amministrazioni pertanto non potranno
considerare come assenze giustificate quelle avvenute per malattia per le quali
il dipendente produca un certificato di un medico
libero professionista non convenzionato.

Ciò detto, la lettura della
disposizione va operata nel più ampio quadro delle norme costituzionali e
dell’organizzazione dell’assistenza sanitaria delineata dal d.lgs. n. 502 del
1992.

Tale ottica conduce ad
un’interpretazione che supera il dato meramente testuale della disposizione, per cui deve ritenersi ugualmente ammissibile la
certificazione rilasciata dalle persone fisiche che comunque fanno parte del
Servizio in questione e, cioè, dai medici convenzionati con il Servizio
sanitario nazionale (art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992), i quali
in base alla convenzione stipulata con le A.S.L. e all’Accordo collettivo
nazionale vigente sono tenuti al rilascio della certificazione (Accordo del 23
marzo 2005, art. 45). Anche in questo caso la qualità del medico – ossia
l’evidenza del rapporto con il Servizio sanitario nazionale – dovrà risultare
dalla certificazione.

Si coglie l’occasione per
ricordare in questa sede che, in osservanza dei principi della necessità e
dell’indispensabilità che improntano la disciplina in materia di trattamento
dei dati personali, in linea generale (salvo specifiche previsioni) le
pubbliche amministrazioni non possono chiedere che sui certificati prodotti a
giustificazione dell’assenza per malattia sia indicata la diagnosi, essendo
sufficiente l’enunciazione della prognosi (si veda in proposito anche la Delibera del Garante per
la protezione dei dati personali del 14 giugno 2007, relativa a "Linee
guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di
gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico.", pubblicata nel
Supplemento ordinario della G.u. del 13 luglio 2007, n. 161.).

Si segnala all’attenzione la previsione del comma 3 dell’art. 71. La norma impone la
richiesta della visita fiscale da parte delle amministrazioni anche nel caso in
cui l’assenza sia limitata ad un solo giorno e,
innovando rispetto alle attuali previsioni negoziali, stabilisce un regime
orario più ampio per la reperibilità al fine di agevolare i controlli. La norma
specifica che la richiesta per l’attivazione della visita fiscale dovrà essere
presentata "tenuto conto delle esigenze funzionali ed organizzative".
Ciò significa che la richiesta di visita fiscale è sempre obbligatoria, anche
nelle ipotesi di prognosi di un solo giorno, salvo particolari impedimenti del
servizio del personale derivanti da un eccezionale carico di lavoro o urgenze
della giornata.

2. L’incidenza delle assenze dal
servizio ai fini della distribuzione dei fondi per la contrattazione
collettiva.

Il comma 5 dell’at. 71 in esame stabilisce che
"5. Le assenze dal servizio dei dipendenti di cui al comma 1 non sono
equiparate alla presenza in servizio ai fini della distribuzione delle somme
dei fondi per la contrattazione integrativa. Fanno eccezione le assenze per
congedo di maternità, compresa l’interdizione anticipata dal lavoro, e per
congedo di paternità, le assenze dovute alla fruizione di permessi per lutto,
per citazione a testimoniare e per l’espletamento delle funzioni di giudice
popolare, nonché le assenze previste dall’articolo 4, comma 1, della legge 8
marzo 2000, n. 53, e per i soli dipendenti portatori di handicap grave, i
permessi di cui all’articolo 33, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n.
104.".

La norma vuole rispondere ad un
criterio di efficienza ed economicità poiché impedisce che le amministrazioni
possano considerare l’assenza dal servizio come presenza ai fini della
distribuzione delle somme dei fondi per la contrattazione integrativa.

Essa riguarda in generale tutte
le assenze, con esclusione delle assenze individuate nel medesimo comma 5, le
quali – in ragione della causale – non possono tradursi in una penalizzazione
per il dipendente (maternità, compresa l’interdizione anticipata dal lavoro, e
paternità, permessi per lutto, per citazione a testimoniare e per
l’espletamento delle funzioni di giudice popolare, assenze previste
dall’articolo 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n. 53, e per i dipendenti
portatori di handicap grave i permessi di cui all’articolo 33, commi 6 e 3,
della legge 5 febbraio 1992, n. 104).

Nell’interpretazione della
disposizione acquista un particolare significato la parola
"distribuzione", dovendosi quindi far riferimento a quelle somme (il
cui finanziamento avviene mediante i fondi per la contrattazione collettiva)
che sono destinate ad essere distribuite mediante contrattazione integrativa,
vale a dire alle somme destinate a remunerare la produttività, l’incentivazione
ed i risultati. In buona sostanza, la norma – che ha una forte valenza di principio
- vincola le amministrazioni in sede negoziale e, in particolare, in sede di
contrattazione integrativa impedendo di considerare allo stesso modo la
presenza e l’assenza dal servizio ai fini dell’assegnazione di premi di
produttività o altri incentivi comunque denominati, delle progressioni
professionali ed economiche, dell’attribuzione della retribuzione di risultato
per i dirigenti (la norma non riguarda invece la retribuzione di posizione, che
non ha carattere di incentivo ma di corrispettivo connesso alle responsabilità
derivanti dalla titolarità dell’incarico).

Quanto ai permessi "per
citazione a testimoniare" si chiarisce che la disposizione non ha inteso
disciplinare una nuova tipologia di permesso, ma solo attribuire rilievo alla
particolare causale considerata, nell’ambito dell’utilizzo delle ordinarie
forme di assenza giustificata dal lavoro già esistenti (permessi retribuiti per
documentati motivi personali, ferie o permessi da recuperare o, se la
testimonianza è resa a favore dell’amministrazione, permessi per motivi di
servizio).

Restano comunque fermi gli
ordinari principi in materia di premialità, cosicché è chiaro che la norma non
intende in alcun modo introdurre degli automatismi legati alla presenza in
servizio. La nuova previsione legislativa, infatti, non vuole derogare alla
natura e ai contenuti dei progetti e dei programmi di produttività e alla
conseguente necessità di valutare comunque l’effettivo apporto partecipativo
dei lavoratori coinvolti negli stessi, attraverso l’introduzione di un nuovo
criterio, automatico e generalizzato, di erogazione dei relativi compensi
incentivanti, incentrato sulla sola presenza in servizio. Neppure tale criterio
può ritenersi valido ed efficace per le sole tipologie di assenza considerate
dal legislatore come assimilate alla presenza in servizio. Infatti, nelle
suddette ipotesi di assenza, i lavoratori e le lavoratrici hanno titolo ad
essere valutati per l’attività di servizio svolta e per i risultati
effettivamente conseguiti ed hanno titolo a percepire i compensi di
produttività, secondo le previsioni dei contratti integrativi vigenti presso le
amministrazioni, solo in misura corrispondente alle attività effettivamente
svolte ed ai risultati concretamente conseguiti dagli stessi, mentre l’assenza
dal servizio non può riverberarsi in una penalizzazione rispetto agli altri
dipendenti. In altri termini, e secondo i consolidati orientamenti della
magistratura contabile (es.: Corte dei conti, Sez II
centrale, sent. n. 44 del 2003), nell’erogazione dei
compensi incentivanti deve essere esclusa ogni forma di automatica
determinazione del compenso o di "erogazione a pioggia".

Resta inoltre fermo che le
indennità o le retribuzioni connesse a determinate modalità della prestazione
lavorativa (ad es. turno, reperibilità, rischio, disagio, trattamento per
lavoro straordinario ecc.) possono essere erogate soltanto in quanto la prestazione
sia stata effettivamente svolta.

3. Il calcolo ad ore dei permessi
retribuiti.

Il comma 4 dell’art. 71 contiene
dei criteri per la contrattazione collettiva. In particolare, si esprime la
direttiva che i permessi retribuiti che possono essere fruiti a giorni o
alternativamente ad ore debbano essere quantificati comunque ad ore. Inoltre,
si stabilisce che "Nel caso di fruizione dell’intera giornata lavorativa,
l’incidenza dell’assenza sul monte ore a disposizione del dipendente, per
ciascuna tipologia, viene computata con riferimento
all’orario di lavoro che il medesimo avrebbe dovuto osservare nella giornata di
assenza.".

La norma risponde all’evidente
esigenza di impedire distorsioni nell’applicazione delle clausole e delle
disposizioni che prevedono permessi retribuiti, evitando che i permessi siano
chiesti e fruiti sempre nelle giornate in cui il dipendente dovrebbe recuperare
l’orario. La norma è rivolta alle parti negoziali e sarà applicata in sede di
contrattazione integrativa; tuttavia, lì dove i contratti collettivi vigenti
prevedono l’alternatività tra la fruizione a giornate e quella ad ore dei
permessi, fissando già il monte ore, le amministrazioni sono tenute ad
applicare direttamente il secondo periodo del comma 4 in esame a partire dall’entrata
in vigore del decreto legge.

Si segnala infine che, come
previsto dal comma 6 dell’art. 71
in esame, le nuove norme assumono carattere imperativo
non potendo essere derogate dai contratti o dagli
accordi collettivi.