Lavoro e Previdenza

giovedì 29 luglio 2004

L’ indennità di accompagnamento decorre dal giorno del raggiungimento dei requisiti. SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONI UNITE -Sentenza 5 luglio 2004, n. 12270

>L’indennità di accompagnamento decorre dal
giorno del raggiungimento dei requisiti

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONI
UNITE -Sentenza 5 luglio 2004, n. 12270

Svolgimento del processo

Con ricorso del 14 giugno 1994 al
Pretore di Messina, A.B. conveniva in giudizio i
Ministeri del tesoro e dell’interno, chiedendo l’accertamento dei requisiti
sanitari dell’indennità d’accompagnamento di cui alla
legge 11 febbraio 1980 n. 18, negatale in sede amministrativa, e la conseguente
condanna.

Costituitosi i convenuti ed espletata una consulenza tecnica medica disposta d’ufficio,
il Pretore rigettava la domanda con decisione del 17 ottobre 1996, riformata
con sentenza dell’11 dicembre 2000 dalTribunale, il
quale, sulla base di una rinnovata consulenza, rilevava che le numerose e gravi
malattie da cui era affetta la B.,
nata il 18 agosto 1935 (cardiopatia con insufficienza medio-grave,
epatopatia, esiti di nefrectomia
destra, diabete) insieme all’iniziale decadimento mentale, le rendevano
impossibile la deambulazione e necessaria un’assistenza continua, a partire dal
gennaio 1999.

Il Tribunale fissava perciò la
decorrenza dell’indennità dal mese di gennaio 1999,
insieme a rivalutazione ed interessi legali.

Contro questa sentenza ricorrevano per Cassazione i due suddetti Ministeri mentre
l’intimata B. non si costituiva.

Con ordinanza del 18 ottobre 2003 la
Sezione lavoro, rilevato un contrasto di giurisprudenza in
ordine alla decorrenza del beneficio per cui si controverteva,
rimetteva gli atti al Primo Presidente per eventuale assegnazione della causa
alle Sezioni Unite, ai sensi dell’art. 374 cod. proc.
civ.. Il Primo Presidente
decideva in conformità.

Motivi della decisione

1. Ai sensi dell’art. 142 disp. att. cod. proc. civ. le Sezioni unite
pronunciano soltanto sul secondo motivo di ricorso, rubricato sotto i numeri 3
e 4, concernente il contrasto di giurisprudenza di cui tra breve si dirà, nonchè sul primo motivo, logicamente precedente e rubricato
sotto i numeri 1 e 2.

In via preliminare deve osservarsi
come, trattandosi di domanda di condanna al pagamento di un’indennità di accompagnamento, proposta prima dell’entrata in vigore
del d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, la
legittimazione alla causa spetta al solo ministero dell’interno e nonanche al Ministero del tesoro (art. 12. l. n. 118 del 1971).

Nei confronti di quest’ultimo
il processo non poteva essere perciò iniziato onde la
sentenza impugnata deve in parte qua essere cassata senza rinvio ai sensi
dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ..

Quanto alle spese, concernenti questo
Ministero, per il processo di merito si stima equo confermare la compensazione
già stabilita dal Tribunale, in considerazione dello sviluppo certo non lineare
della legislazione in materia di legittimazione alle cause di
assistenza sociale. Per la fase di cassazione sulle spese non si deve provvedere poichè l’intimata non si
è costituita.

2. Col primo motivo
(rubricato sotto i numeri 1 e 2) i ricorrentilamentano
la violazione dell’art. 1. l.
11 febbraio 1980 n. 18 e vizi di motivazione in ordine all’incapacità di
camminare o di compiere gli atti quotidiani della vita, ritenuta dal Tribunale
a carico dell’attuale intimata, pur in assenza di episodi patologici acuti e di
affezioni agli arti inferiori.

Il motivo non è fondato poichè il Collegio d’appello ha basato il proprio
convincimento in ordine alla detta incapacità di
deambulazione su una consulenza tecnica che aveva accertato numerose malattie,
interessanti organi vitali della persona in lite (cuore, fegato, reni, sangue) nonchè il sistema nervoso centrale e perciò tali, insieme
all’età avanzata, da comprometterne la funzione locomotoria,
pur in assenza di danni agli arti inferiori. Tale convincimento, attinente a
sole questioni di fatto e coerentemente motivato, non
è censurabile in sede di legittimità.3. Col secondo
motivo i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 5 d.P.R.
21 settembre 1994 n. 698 e 3 l. n. 18 del 1980. cit., sostenendo che, maturati nel corso del processo
i requisiti costitutivi del diritto all’indennità d’accompagnamento, questa
avrebbe dovuto decorrere non già dal tempo della maturazione (gennaio 1999) ma
dal primo giorno del mese successivo ossia dal 1 febbraio 1999.

Neppure questo motivo è fondato.

I ricorrenti sottopongono alla Corte
la questione, di portata generale, della decorrenza delle prestazioni
periodiche di assistenza sociale per invalidità
civile, nel caso in cui il soggetto richiedente non abbia raggiunto il
requisito sanitario al momentodella proposizione
della domanda amministrativa bensì nel corso del procedimento giudiziario.

Le norme da tenere in considerazione
per la soluzione della questione sono le seguenti.

La decorrenza del diritto alla
prestazione assistenziale è disciplinata dall’art. 12
della legge 30 marzo 1971 n. 118, il quale al primo comma prevede, in
riferimento alla pensione di inabilità, che "Ai mutilati ed invalidi
civili di età superiore agli anni 18, nei cui confronti, in sede di visita
medico sanitaria, sia accertata una totale inabilità lavorativa, è concessa a
carico dello Stato e a cura del Ministero dell’interno una pensione di
inabilità…da ripartire in tredici mensilità con decorrenza dal primo giorno
del mese successivo a quello della presentazione della domanda per
l’accertamento dell’inabilità".

Il successivo art. 13 della stessa
legge, rubricato "Assegno mensile", prevede che i mutilati ed
invalidi civili di età compresa tra i 18 e i 65 anni, incollocabili al lavoro e nei cui confronti sia stata
accertata una riduzione della capacità lavorativa, prima fissata in misura
superiore ai due terzi (ed ora in misura superiore al 74 per cento, come
previsto dall’art. 9 d. lgs. n.
509 del 1988), possa essere attribuito un assegno mensile di invalidità
"…con le stesse condizioni e modalità previste per l’assegnazione della
pensione di cui all’articolo precedente".

L’art. 3 della legge 11 febbraio 1980
n. 18 (sulla indennità di accompagnamento agli
invalidi civili totalmente inabili), al comma quarto, analogamente prevede che
"Il diritto all’indennità di accompagnamento decorre dal primo giorno del
mese successivo a quellonel quale viene presentata la
domanda".

E’ da tenere ancora presente il d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, pubblicato sulla Gazzetta
ufficiale 22 dicembre 1994 n. 298 ed attuativo della
l. 24 dicembre 1993 n. 537 (norme sul riordinamento dei procedimenti in materia
di riconoscimento delle minorazioni civili e sulla
concessione di benefici economici). L’art. 5, quanto alla decorrenza del
beneficio, dispone nel comma 1 che "i benefici economici…riconosciuti
dai prefetti, decorrono dal mese successivo alla data di presentazione della
domanda di accertamento sanitario alla unità sanitaria
locale o dalla diversa successiva data eventualmente indicata dalle competenti
commissioni sanitarie".

Tutte le norme ora indicate sono
inserite all’interno della disciplina del procedimento amministrativo di
concessione del beneficio assistenziale. La fase
amministrativa è però legata all’eventuale, successiva fase giurisdizionale,
dall’art. 149 disp. att.
cod. proc. civ.,
il quale prevede che "Nelle controversie in materia di invalidità
pensionabile deve essere valutato dal giudice anche l’aggravamento della
malattia, nonchè tutte le infermità comunque
incidenti sul complesso invalidante che si siano verificate nel corso tanto del
procedimento amministrativo che di quello giudiziario".

Vi sono poi analoghe previsioni nella
normativa previdenziale relativa alle pensioni a carico dell’assicurazione
generale obbligatoria, di vecchiaia e di invalidità (d.P.R. 27 aprile 1968 n.488, art.
18, secondo e terzo comma; r.d.l. 4 ottobre 1935 n, 1827,
art. 62; l. 30 aprile 1969 n. 153, art. 26, settimo comma; l. 23 aprile 1981 n.
165, art. 6). La questione sottoposta ora alla Corte riguarda però
soltanto, e come s’è detto, le prestazioni assistenziali,
per le quali non valgono necessariamente i criteri interpretativi adoperati per
le prestazioni previdenziali (in tal senso, Cass. 7 novembre 2003 n. 16755, che
sottolinea "il più accentuato stato di bisogno" a cui fa fronte
l’ordinamento assistenziale).

4. Sulla
questione come sopra formulata si è formato un contrasto giurisprudenziale.

Alcune pronunce di questa Corte si
sono espresse nel senso che ledisposizioni dettate
per una fase di accertamento del diritto alla
prestazione di assistenza sociale anteriore al processo giurisdizionale, e
statuenti la decorrenza non al momento di maturazione dei requisiti bensì al
primo giorno del mese successivo, esprimano un principio generale, inteso non a
concedere alle amministrazioni debitrici uno spatium deliberandi ma a semplificare l’attività di erogazione,
fissando la scadenza delle singole rate, e per tutti i beneficiari, all’inizio
di ogni mese. Tale principio dovrebbe valere non solo durante la fase
amministrativa dell’accertamento ma anche nel caso in cui il requisito
sanitario, sopravvenuto in corso di causa, venga
riconosciuto ai sensi del citato art. 149 (Cass. 23 luglio 1994 n. 6848, 24
febbraio 1995 n. 1844, 25 novembre 1995 n. 12200. Adde, in materia previdenziale e
per quanto possa valere: 21 agosto 2003 n. 12303).

Altre sentenze, confermata
l’applicazione dell’art. 149 cit. aiprocessi per
invalidità civile, hanno ritenuto che la decorrenza del beneficio, anzichè coincidere con quella, di cui all’art. 3, quarto
comma, della citata legge n. 18 del 1980, e cioè dal
primo giorno del mese successivo a quello nel quale è stata presentata la
domanda, debba corrispondere al momento del sopraggiungere del requisito fisico
(Cass. 23 settembre 1999 n. 10457, 17 dicembre 2003 n. 19338, 13 agosto 1998 n.
7974, 6 febbraio 2004 n. 2314).

5. Ritengono le Sezioni unite che
questo secondo orientamento giurisprudenziale sia
esatto.

E’ necessario ricordare, prima di
entrare nella specifica questione, che le controversie dell’assistenza, come
della previdenza, sociale hanno per oggetto, sia in sede amministrativa sia in sede giudiziaria, non il controllo della legittimità di provvedimentiamministrativi, ma il diretto accertamento
delle condizioni necessarie per la nascita e la realizzazione di diritti soggettivi.

Non si tratta, in altre parole, del
mero interesse al legittimo esercizio dell’attività amministrativa ma del
diritto soggettivo alle diverse prestazioni. Queste, a loro volta, se
periodiche o continuate decorrono non dal momento in cui vengono
accertate con la decisione amministrativa o giudiziaria ma da quello in cui si
sono realizzati tutti gli elementi costitutivi del diritto (Sez.
un. 23 agosto 1972 n. 2709).

L’atto dell’autorità con cui si
chiude il procedimento amministrativo o giudiziario, provvedimento decisorio o sentenza, ha la funzione di attribuire certezza
giuridica a fatti già verificatisi, giustificando e dichiarando la già
esistente obbligazione dell’ente erogatore.

Si tratta, per adoperare termini più
consueti, di giurisdizione sulrapporto giuridico e
non sull’atto amministrativo.

E da premettere ancora che, nascendo
il diritto alla prestazione previdenziale o assistenziale
per effetto dell’iniziativa del titolare, la quale si manifesta con la
proposizione della domanda amministrativa di cui all’art. 7 l. 11 agosto 1973 n. 533,
talora le prestazioni decorrono con riferimento a tale domanda, come avviene
con le norme sopra riportate, ed in tali casi è riscontrabile un’analogia col
credito civilistico agli alimenti, per la decorrenza
dei quali l’art. 445 del codice fa riferimento all’iniziativa del titolare. Nè la decorrenza può precedere la maturazione del requisito
sanitario, quando questa sopravvenga alla domanda.

6. Tutto ciò premesso, occorre ora
distinguere le vicende del procedimento giudiziario da quelle del procedimento amministrativocontenzioso,
il cui esaurimento ai sensi dell’art. 443 cod. proc. civ. costituisce condizione di procedibilità davanti al
giudice.

Il processo civile è dominato dal
principio della cosiddetta perpetuatio actionis, secondo cui la sentenza che accoglie la domanda
deve attuare la legge come se ciò avvenisse nel momento stesso della domanda
giudiziale. In altre parole, la durata del processo non deve andare a
detrimento di chi attraverso di esso fa valere un
proprio diritto.

Ciò comporta che, se una delle
condizioni dell’azione è sopravvenuta in corso di causa, l’effetto della
sentenza di accoglimento non può decorrere che dal
momento della sopravvenienza, come avviene ad esempio nei casi previsti dal già
citato art. 149 disp. att.
cod. proc. civ..

Questo principio di
risalente origine (Non solet deterior
condicio fieri eorum qui litem contestati sunt – Dig. L. – 17, 86) venne
illustrato dalla più autorevole dottrina processualistica
fra le due guerre, la quale affermò che il processo deve dare alla parte tutto
quello (e proprio quello) a cui essa ha diritto, senza che qualcosa possa
esserle sottratto dalla durata del processo, neppure per (asserite e vaghe)
esigenze pubblicistiche della controparte. Il principio viene
oggi ricondotto all’art. 24 Cost. onde ad esso deve adeguarsi ogni
interpretazione nei casi dubbi.

Ne discende che, maturato il diritto
soggettivo nella pendenza del processo, l’effetto della sentenza d’accoglimento
deve risalire al momento della sua maturazione e non ad un momento successivo.

La ratio di giustizia che sottostà al
principio della perpetuatioactionis
induce talvolta ad estenderlo al procedimento amministrativo. Avviene così, ad
esempio, che l’effetto di interruzione – sospensione
della prescrizione estintiva espressamente connesso
dagli artt. 2945, secondo comma, e 2943, primo comma,
cod. civ. all’"atto col quale si inizia il
giudizio", venga fatto derivare nella materia disciplinare degli ordini
professionali all’inizio del procedimento amministrativo, destinato, salvo
acquiescenza, a proseguire in sede giudiziaria (Cass. 11 ottobre 1997 n. 9883,
ma contra Cass. 22 maggio 1995 n. 5603, 5 febbraio
1997 n. 1081, 26 marzo 1997 n. 2661, 2 giugno 1997 n. 4909). A volte è lo
stesso legislatore a sospendere la prescrizione durante la fase amministrativa
precedente quella giudiziaria, come con l’art. 111,secondo
comma, D.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, nella materia previdenziale, o con l’art.
20, comma 3, d. lgs n. 472
del 1997 in
materia tributaria.

Si tratta però
di casi eccezionali poichè la regola della
retroazione della decisione dell’autorità amministrativa al momento della
domanda del privato non ha valore generale e soprattutto non ha garanzia
costituzionale, con la conseguenza che, anche quando trattisi di diritti
soggettivi perfetti, il legislatore può secondo discrezionalità posticipare la
tutela per la migliore cura di interessi pubblici.

Ciò avviene nelle norme sopra citate,
le quali pongono la decorrenza del credito accertato dalla pubblica
amministrazione ed avente ad oggetto prestazioni pecuniarie periodiche di assistenza sociale al primo giorno del mese successivo
alla presentazione della domanda (o,nell’art. 5 d.P.R.
n. 698 del 1994, dalla diversa data indicata dalle competenti commissioni
sanitarie) verosimilmente per opportunità di semplificazione contabile, ed
analoghe disposizioni sono rinvenibili, come s’è detto, nella normativa
previdenziale.

Con esse il
legislatore si è riferito, trattandosi di obbligazioni periodiche, al tempo in
cui l’esecuzione delle prestazioni deve iniziare (cfr. artt. 1183-1187 cod.
civ.), e non agli elementi costitutivi del diritto.

7. Non vi è alcuna ragione che induca ad estendere queste regole, dettate per i
procedimenti amministrativi di accertamento delle invalidità civili, al
processo civile, dominato – ripetesi ancora – dal
principio fondamentale di retroazione della sentenza al momentodell’atto
introduttivo o, se successivo, al momento di maturazione di tutte le condizioni
dell’azione, sì che l’attore vittorioso nessun pregiudizio riceva dalla durata
del processo.

In conclusione la diversità di natura
dei due procedimenti, amministrativo e giurisdizionale, impedisce di addurre
un’inesistente esigenza di parità di trattamento o di invocare un postulato ma
non dimostrato "sistema" la cui unità andrebbe salvaguardata.

A questi criteri di diritto si è
uniformata la sentenza impugnata onde anche il secondo motivo di ricorso va
rigettato.

Sul terzo motivo (numeri 5 e 6), come
pure sulle spese processuali, provvederà la Sezione lavoro.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni
unite sul ricorso del Ministero del tesoro, cassa senza rinvio la sentenza
impugnata e, disponendo inordine alle spese nei
confronti di questo Ministero dell’attuale intimata, conferma la statuizione
della sentenza impugnata e non provvede sulle spese del giudizio di Cassazione.
Pronunciando sul ricorso del Ministero dell’interno, rigetta i primi due motivi
e dispone la trasmissione degli atti alla Sezione lavoro, per l’esame del terzo
motivo.

Così deciso in Roma, il 29 aprile
2004.

Depositato in Cancelleria il 5 luglio
2004