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giovedì 04 marzo 2004

L’ edificabilità in zona agricola. TAR CAMPANIA – SALERNO, SEZ. II sentenza 1 marzo 2004 n. 119

L’edificabilità in zona agricola.

TAR CAMPANIA – SALERNO, SEZ. II – sentenza 1 marzo 2004 n. 119 – Pres. ff. Guadagno, Est. Minichini – Barbato e c.ti (Avv.ti Guerriero e Marruzzo) c. Comune di Montoro Inferiore (n.c.) e Campania Lubrificanti s.n.c. (Avv. Barra)

per l’annullamento

1) del provvedimento n.61 del 17/4/2002, col quale l’ingegnere Capo del Comune di Montoro Inferiore ha revocato il provvedimento n. 24 del 4/2/2002 d’inibizione dell’inizio dei lavori e di sospensione dell’efficacia della concessione edilizia n. 52 del 18/7/2001 rilasciata alla s.n.c. “Campania Lubrificanti” per la costruzione di un impianto di distribuzione di gas metano per autotrazione;

2) della concessione edilizia n. 52/2001;

3) del parere del 25/2/2002 del Comando dei Vigili del Fuoco di Avellino;

4) del parere del 25/3/2002 del Ministero dell’Interno –Dipartimento del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile;

5) della deliberazione n. 78 del 26/11/1998 del C.C. di Montoro Inferiore, di definizione dei criteri per la razionalizzazione degli insediamenti di impianti di distribuzione carburante, nella parte in cui si prevede la compatibilità dell’insediamento dei detti impianti in aree contermini al centro abitato del Comune di Montoro Superiore.

FATTO

Con ricorso notificato il 24 e 25 giugno 2002, depositato il 28 successivo, i signori Barbato Salvatore, Barbato Mauro, Iandolo Sergio Paolo, Cerrato Antonio, Barbato Anna, Barbato Antonio e Pompa Carmelo hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, con i quali il Comune di Montoro Inferiore ha rilasciato alla s.n.c. “Campania Lubrificanti” la concessione edilizia per la costruzione di un impianto di distribuzione di gas metano ed ha revocato la sospensione dell’efficacia della stessa.

Vengono dedotti i seguenti motivi di gravame:

1) violazione dell’art. 14 comma 1 della legge 7/8/1990 n. 241, del giusto procedimento ed eccesso di potere, per mancata indizione della conferenza di servizi;

2) violazione degli artt. 7, 9 e 10 della legge 7/8/1990 n. 241 ed eccesso di potere, per mancata instaurazione del contraddittorio procedimentale;

3) violazione dell’art. 10 della legge 17/8/1942 n. 1150, della legge regionale 20/3/1982 n. 14, dell’art. 2 del D.Lgs. 11/2/1998 n. 32, degli artt. 3, 42, 97, 117 e 118 Cost. ed eccesso di potere, prospettandosi che è stata illegittimamente mutata l’area da zona “E” a zona “F”;

4 e 5) violazione degli artt. 3 e 6 della legge 7/8/1990 n. 241 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e d’istruttoria, non avendo l’Amministrazione tenuto conto che l’area contermine del Comune di Montoro Superiore è densamente abitata;

6) violazione dell’art. 1.4 del D.M. 8/6/1993 ed eccesso di potere con riferimento alla densità di edificazione nell’area contermine del Comune di Monitoro Superiore;

7 e 8) violazione del D.M. 31/10/2001, degli artt. 16, 17 e 18 del D.Lgs. 30/4/1992 n. 285 ed eccesso di potere, in quanto gli atti impugnati non rispetterebbero il divieto d’installazione degli impianti in determinate situazioni di articolazione del traffico pedonale e veicolare, nonchè in zone sottoposte a vincoli d’inedificabilità assoluta;

9) eccesso di potere per carenza istruttoria e sviamento con riferimento alle richieste dei pareri ad altre Autorità.

Viene inoltre sollevata l’eccezione d’incostituzionalità dell’art. 2 comma 1 del D.lgs. n. 32/1998 per contrasto con gli artt. 3, 42, 97 e 117 Cost.

La controinteressata s.n.c. “Campania Lubrificanti,” costituitasi in giudizio con memoria depositata il 5 luglio 2002, ha sollevato eccezioni in rito e, nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso e, con le memorie depositate il successivo 5 e 20 luglio ha ulteriormente controdedotto; ed ha depositato documenti il 17 giugno 2003.

Parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame con la memoria depositata il 5 luglio 2002 ed ha prodotto documenti il 17 giugno 2003.

Nella Camera di Consiglio del 8/8/2002, questa Sezione ha respinto la domanda cautelare con ordinanza riformata dal Consiglio di Stato.

DIRITTO

I ricorrenti Barbato Salvatore, Barbato Mauro, Iandolo Sergio Paolo, Cerrato Antonio, Barbato Anna, Barbato Antonio e Pompa Carmelo espongono di essere proprietari di unità immobiliari ubicati in zona A (edificato storico) ed in zona B (residenziale di completamento) della frazione Calliano del Comune di Montoro Superiore. Essi, ponendo in luce che le citate zone sono confinanti con con un’area a destinazione agricola del Comune di Montoro Inferiore, hanno impugnato gli atti con i quali quest’ultimo Comune ha assentito in tale zona agricola alla s.n.c. Campania Lubrificanti l’edificazione di un impianto di rifornimento di gas metano per autotrazione.

Vengono precipuamente impugnati la deliberazione n. 78/1998 con la quale il Consiglio Comunale del Comune di Montoro Inferiore ha definito i criteri per la razionalizzazione degli insediamenti degli impianti di distribuzione carburanti; della concessione edilizia n. 52/2001; e del provvedimento n. 61/2002 di revoca del precedente atto di sospensione dell’efficacia della citata concessione.

Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni d’intempestività e d’inammissibilità del ricorso, sollevate dalla controinteressata s.n.c. Campania Lubrificanti.

La suddetta società assume che l’impugnativa avverso la concessione edilizia n. 52 del 18/7/2001 è intempestiva perché proposta oltre il termine di giorni 60 previsto dell’art. 21 della legge n. 1034/1971.

Senonchè essa non fornisce alcun principio di prova che i ricorrenti abbiano avuto piena conoscenza del rilasciato titolo ad aedificandum ovvero del tempo in cui i ricorrenti medesimi abbiano avuto contezza dell’inizio dei lavori assentiti; e, come è noto, la prova della detta conoscenza deve essere data da chi eccepisce la tardività dell’impugnativa. L’eccezione va pertanto disattesa.

La società controinteresata ha eccepito inoltre l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse a ricorrere, assumendo il difetto della legittimazione attiva dei ricorrenti in quanto gli stessi sono cittadini e proprietari di unità immobiliari ubicati non del Comune di Montoro Inferiore che ha adottato gli atti impugnati, ma del confinante Comune di Montoro Superiore.

Anche tale eccezione va disattesa.

Premesso che i ricorrenti, come innanzi si è accennato, espongono che gli immobili dei quali sono proprietari, ancorché si trovino nel Comune di Montoro Superiore, sono ubicati in zona adiacente (e confinante) all’area in cui il Comune di Montoro Inferiore ha assentito la realizzazione dell’impianto che qui viene contestata, si osserva che la legittimazione attiva dei ricorrenti prende vita dall’art. 31 della legge 17/8/1942 n. 1150 che, come interpretato dalla consolidata giurisprudenza, riconosce l’interesse all’ordinato assetto del territorio e quindi all’impugnazione del titolo concessorio a coloro che siano proprietari di unità immobiliari nell’area (intesa in senso lato) nella quale va ad insediarsi l’edificazione assentita o che con l’area stessa abbiano uno stabile collegamento (ex multis cfr. Cons. di Stato – Sez. V – 30/1/2003 n. 469). E pertanto non rileva l’appartenenza dei ricorrenti alla cittadinanza di un Comune diverso da quello che ha adottato gli atti qui impugnati e l’ubicazione in tale Comune degli immobili di loro proprietà.

Nel merito, per motivi di ordine logico-giuridico viene esaminato per primo il terzo motivo di gravame, col quale si assume che l’Amministrazione comunale di Montoro Inferiore avrebbe mutato la destinazione prevista dallo strumento urbanistico da zona E agricola a zona F per attrezzature generali, senza seguire il procedimento prescritto dalla legge per le varianti allo strumento urbanistico.

Il motivo d’impugnativa è infondato.

La giurisprudenza, condivisa da questa Sezione, ha avuto modo di affermare che la destinazione di un’area del territorio comunale a zona agricola, determinata in sede di pianificazione urbanistica, è volta ad evitare l’ulteriore espansione abitativa residenziale ritenuta pregiudizievole, ma non è di ostacolo, in mancanza di un’espressa previsione in senso contrario, alla realizzazione di opere che non implichino l’aumento d’insediamenti residenziali, specialmente quando le opere medesime siano classificabili, ancorché in senso lato, d’urbanizzazione secondaria come un impianto di distribuzione di carburante. (Cfr. Cons. di Stato Sez. V 16/10/1989 n. 642; id. 26/1/1996 n. 85; id. 24/2/1999 n. 202; Cons. Giust. Amm. Sicilia 2/10/1997 n. 370; Tribunale Sup. Acque 18/2/1991 n. 7; T.A.R. Calabria –CZ- sez. II 30/7/2002 n. 1942; T.A.R. Campania –Napoli- Sez. I 13/2/2002 n. 983; id. 22/11/2001 n. 4991; T.A.R. Lombardia –Sez. MI- 15/3/1999 n. 846 e Brescia 5/4/2000 n. 273;)

Dall’osservazione svolta deriva anche che il ricorso, nella parte in cui è volto avverso la deliberazione comunale di definizione dei criteri per la razionalizzazione degli insediamenti degli impianti di distribuzione carburanti, è inammissibile per carenza d’interesse a ricorrere, posto che, pur in assenza di essa, sulla base della sola strumentazione urbanistica del Comune, non è precluso il rilascio del titolo concessorio per l’installazione dell’impianto di rifornimento di gas metano per cui è controversia.

Ne consegue ancora che, per le medesime ragioni, non è rilevante l’eccezione d’illegittimità costituzionale, sollevata da parte ricorrente con riferimento agli artt. 3, 42, 97 e 117 Cost., dell’art. 2 comma 1 bis del D.Lgs. n. 32/1998 che prevede che la localizzazione degli impianti di carburanti costituisce adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone non sottoposte a vincoli ambientali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.

Al riguardo va anche precisato che la disposizione legislativa sospettata d’illegittimità costituzionale, nell’indicare le zone A, si riferisce a quelle d’insediamento degli impianti di distribuzione di carburanti e non, contrariamente a quanto sembra prospettare parte ricorrente, alle aree che, come nel caso in esame, sono a tali zone adiacenti.

Sotto altro e diverso profilo si osserva inoltre che l’impugnativa avverso la deliberazione comunale di definizione dei criteri per la razionalizzazione degli insediamenti degli impianti di distribuzione carburanti è inammissibile per intempestività perché proposta oltre il termine d’impugnazione prescritto dall’art. 21 della legge 6/12/1971 n. 1034.

Come ha pure avuto modo di affermare la giurisprudenza consolidata, per gli atti amministrativi a contenuto generale, che contengono previsioni direttamente lesive e per i quali non è prescritta la comunicazione individuale, il termine d‘impugnazione decorre dalla loro pubblicazione. (Cfr. Cons. di Stato – Sez. IV – 17/4/2002 n. 2032; T.A.R. Puglia –Sez. Bari- 27/8/2002 n. 3729; T.A.R. Lazio –Roma- Sez. III 17/12/2001 n. 11404; T.A.R. Calabria –CZ- 14/7/1998 n. 604) E, nel caso in esame, risulta ex actis, che la suddetta deliberazione comunale di definizione dei criteri di localizzazione degli impianti di distribuzione di gas metano è stata pubblicata con affissione nell’albo del Comune dal 19/12/1998.

Con il primo e secondo motivo di gravame viene dedotta l’illegittimità degli atti impugnati, sostenendosi che il Comune di Montoro Inferiore avrebbe dovuto previamente indire una conferenza di servizi con la partecipazione degli organi del confinante Comune di Montoro Superiore, ed avrebbe dovuto comunicare a quest’ultimo Comune l’avvio del procedimento.

Le censure sono infondate.

Si è innanzi chiarito che la destinazione agricola di una zona del territorio comunale non osta, in generale ed in assenza di un’espressa previsione contraria della strumentazione urbanistica, al rilascio di concessioni edilizie per la realizzazione di opere di uso generale della collettività; si deve ora osservare che il rilascio dei titoli concessori che non siano in contrasto con lo strumento urbanistico è atto dovuto, per cui, sotto tale profilo, non v’è spazio per le doglianze in esame.

La conferenza di servizi prevista dall’art. 14 comma 1 della legge 7/8/1990 n. 241, invero, come ha posto in luce la giurisprudenza (Cfr. Cons. di Stato –Sez. V- 1/3/200 n. 1078), è concepita come mezzo di semplificazione dell’azione amministrativa volta a recepire intese, concerti e nulla-osta da parte degli enti ed uffici coinvolti in un procedimento amministrativo, in modo da favorire la valutazione contestuale dei vari interessi pubblici e privati coinvolti, per cui, a riguardo del caso in esame, in assenza di un obbligo di sentire il Comune confinante, non sussistono gli obblighi invocati da parte ricorrente.

Se mai, il coinvolgimento del confinante Comune di Montoro Superiore ad opera del Comune di Montoro Inferiore si sarebbe potuto porre, se quest’ultimo Comune ne avesse avvertito l’opportunità, a riguardo dell’atto generale di definizione dei criteri di localizzazione degli impianti, ma del mancato coinvolgimento può dolersi, nel caso, il confinante Comune di Montoro Superiore quale ente esponenziale degli interessi della sua collettività, come del resto si accorge la stessa parte ricorrente che prospetta la violazione dell’art. 14 della legge n. 241/1990 e dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento invocando il diritto del detto ente esponenziale.

Sotto il menzionato aspetto, pertanto, il ricorso in parte qua è anche inammissibile per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti.

Per le considerazioni sin qui esposte si rivelano infondate anche le censure esposte col quarto e quinto motivo di gravame, con i quali, con riferimento alla rilasciata concessione edilizia, si deduce che il Comune di Montoro Inferiore non ha tenuto conto della posizione degli abitanti nell’area confinante del Comune di Montoro Superiore, non valutando in tal modo una soluzione alternativa di localizzazione dell’impianto, ancorché in zona agricola.

Col sesto motivo di gravame si deduce la violazione dell’art. 1.4 del D.M. 8/6/1993 recante le norme di sicurezza antincendi per gli impianti di distribuzione di gas naturale per autotrazione.

La suddetta disposizione normativa dispone, per quanto qui interessa, che non possono essere insediati impianti di distribuzione stradale di gas naturale per autotrazione nelle zone territoriali omogenee A del P.R.G. quando “la densità di edificazione nel raggio di 200 mt. dal perimetro degli elementi considerati dal successivo art. 3.1 (elementi pericolosi) risulti superiore a 3 metri cubi per metro quadrato.”

Al riguardo si premette che, da quanto si evince dagli atti depositati da parte ricorrente, la censura è svolta tenendo conto della parte di area (zona A) ricadente nel Comune di Montoro Superiore e non anche di quella situata (zona E) del Comune di Montoro Inferiore. Si osserva poi che, essendo la densità di edificazione il rapporto tra la cubatura costruita e l’intera superficie territoriale compresa nell’area di 200 mt. dal perimetro degli elementi pericolosi dell’impianto, la richiamata disposizione normativa non può non essere intesa nel senso che l’elemento di valutazione è la densità media di edificazione, la quale, inoltre, va riferita all’intera parte di territorio circostante il citato perimetro e non solo a quella parte che ricade nel Comune di Montoro Superiore.

Pertanto, la citata disposizione normativa, intesa nel suindicato corretto senso, non si disvela violata.

D’altra parte, e per quanto possa rilevare, si osserva pure che il D.M. 24/5/2002, emesso posteriormente agli atti impugnati nella medesima materia e riproducente omologhe previsioni normative, a riguardo della fattispecie in esame, indica come elemento di valutazione la “densità media,” chiarendo ancor più la portata delle norme in esegesi.

Il motivo di gravame, conseguentemente, è infondato, come, per le medesime considerazioni, è infondato il nono motivo di gravame col quale si deduce il difetto d’istruttoria e lo sviamento.

Col settimo motivo si deduce la violazione del D.M. 31/10/2001, recante l’approvazione del piano nazionale contenente le linee guida per l’ammodernamento del sistema distributivo di carburanti.

Il suddetto D.M., in quanto emesso in tempo posteriore al rilascio della concessione edilizia – la quale, come è noto, fatti salvi i casi prescritti, è atto irrevocabile a norma dell’art. 4 della legge n. 10/1977 – è inapplicabile alla fattispecie in esame in base al principio del “tempus regit actum.”

Ed al riguardo, contrariamente a quanto assumono i ricorrenti (memoria difensiva depositata il 5/7/2003), non rileva, l’adozione, in vigenza del menzionato D.M., del provvedimento di sospensione della concessione edilizia e del successivo atto di revoca dello stesso, posto che la sospensione (come risulta, peraltro, espressamente dal medesimo provvedimento di sospensione), ha inciso unicamente sull’efficacia del titolo concessorio ed è stata adottata cautelativamente nelle more di un’ulteriore accertamento.

Il motivo di ricorso è pertanto infondato.

L’ottavo motivo di gravame censura ancora la deliberazione del Comune di Montoro Inferiore di definizione dei criteri d’insediamento degli impianti di distribuzione dei carburanti, nonché, per illegittimità derivata, la rilasciata concessione edilizia.

Si assume che la citata deliberazione è violativa degli artt. 16, 17 e 18 del codice della strada (DLgs. n. 285/1992) perché non viene regolamentato l’insediamento nelle fasce di rispetto (s’intende stradale).

In proposito si osserva che la normativa del codice stradale è volta a disciplinare, sotto l’aspetto della sicurezza del traffico stradale veicolare e pedonale, le distanze di sicurezza da osservare nelle costruzioni, per cui rispetto a queste ed ai relativi titoli ad aedificandum vanno verificate le eventuali illegittimità, e non rispetto agli atti generali se quest’ultimi, come nel caso in esame, non dettino criteri violativi della normativa in questione. Sotto tale aspetto dunque la normativa in questione non ha bisogno dell’intermediazione regolamentare comunale.

Si osserva inoltre che la deliberazione comunale di definizione dei criteri d’insediamento degli impianti di distribuzione dei carburanti, come dalla stessa risulta expressis verbis (e come i ricorrenti medesimi palesano), è volta a regolamentare il tipo d’insediamento edilizio sulla base della normativa di P.R.G., la quale ultima è essa che prevede l’installazione degli impianti in questione solo nelle fasce di rispetto. E la normativa di P.R.G. non è stata impugnata neanche col ricorso in esame, per cui, nella persistente vigenza in parte qua della normativa di P.R.G., questa sarebbe suscettibile di ulteriori applicazioni.

Per le ragioni in precedenza esposte inoltre il ricorso, nella parte in cui viene avversata la deliberazione comunale di definizione dei criteri d’insediamento degli impianti di distribuzione dei carburanti, è intempestivo.

L’impugnativa in definitiva in parte qua è inammissibile per carenza d’interesse a ricorrere.

Alla stregua delle considerazioni svolte, il ricorso in parte è infondato e va pertanto respinto ed in parte è inammissibile.

Ricorrono, tuttavia, tenuto conto della peculiarità delle questioni proposte, giuste ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – 2° Sezione di Salerno – in parte respinge ed in parte dichiara inammissibile il ricorso indicato in epigrafe, proposto da Barbato Salvatore ed altri.

Dispone la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno, nelle Camere di Consiglio del 8 luglio e 3 dicembre 2003.

Presidente

Consigliere est.

Depositata in segreteria in data 1 marzo 2004.