L’autorizzazione paesaggistica “postuma” è legittima.

CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – Sentenza 10 marzo 2004 n. 1205

Giorgio GIOVANNINI Presidente – Giuseppe MINICONE Consigliere Est.

Ministero per i Beni Culturali e Ambientali (Avvocatura dello Stato) c/ Sabbioni (n.c.)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

N.1205/04 – Reg.Dec.

N. 111 Reg.Ric. – ANNO 1999    

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)    

ha pronunciato la seguente   

DECISIONE    

sul ricorso in appello n. 111 del 1999, proposto dal

MINISTERO PER I BENI CULTURALI E AMBIENTALI, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è per legge domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro    

Sabbioni Giada, nella qualità di amministratore del villaggio turistico “Torraca”, con sede in Caprioli di Pisciotta, non costituita;  

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Salerno, n. 598 del 27 ottobre 1997.

    Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004 il Cons. Giuseppe Minicone;

Udito l’avv. dello Stato Volpe;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO 

Con ricorso notificato il 21 dicembre 1991, la sig.ra Giada Sabbioni, nella qualità di amministratrice del villaggio turistico “Torraca”, impugnava, innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Salerno, il decreto del Ministro per i Beni Culturali e ambientali del 4 settembre 1991, con il quale era stato disposto l’annullamento del nulla-osta paesaggistico rilasciatole dal comune di Pisciotta sulla domanda di sanatoria ex art. 13 della legge n. 47/1985, in relazione allo spostamento di un gruppo di servizi centralizzati del villaggio citato.

Avverso gli atti impugnati venivano dedotte le seguenti censure:

a) violazione dell’art. 82, comma nono, del DPR 24 luglio 1977 n. 616, come modificato dall’art. 1 della legge n. 431/1985 ed eccesso di potere per tardività della comunicazione del provvedimento ministeriale;

b) violazione dell’art. 7 della legge n. 1497/1939 e dell’art. 13 della legge n. 47/1985 ed eccesso di potere, per avere il Ministero effettuato una valutazione di merito e non di legittimità e per avere considerato inapplicabile alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico l’accertamento di conformità previsto dal citato art. 13;

c) violazione dell’art. 82, comma nono, del DPR 24 luglio 1977 n. 616, come modificato dall’art. 1 della legge n. 431/1985 in relazione all’art. 1 quinquies della medesima legge, e del D.M. 21 settembre 1984 ed eccesso di potere, stante l’avvenuta scadenza, al 31 dicembre 1986 del divieto assoluto di modificazione del territorio.

Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe, ha accolto il ricorso, ritenendo fondata la censura relativa alla asserita (dal Ministero) impossibilità di sanatoria delle opere edilizie abusive realizzate nelle zone sottoposte a vincolo di tutela paesaggistico-ambientale, ancorché conformi allo strumento urbanistico vigente al momento di presentazione della domanda di sanatoria ed a quello della loro realizzazione.

Appella l’amministrazione, sostenendo, con richiamo anche ad un parere di questo Consiglio di Stato, Sez. II, n. 28/1989, che la possibilità della sanatoria non sarebbe prevista dalla legge n. 1497/1939, che inibisce le costruzioni in zona vincolata in assenza di autorizzazione; né potrebbe ritenersi applicabile la sanatoria ex art. 13 della legge 8 febbraio 1985, n. 47, che si riferirebbe solo alle opere conformi agli strumenti urbanistici, eseguite senza concessione, e non anche a quelle realizzate in violazione di vincoli e divieti posti a tutela di interessi diversi, protetti, come nella specie, da altre norme.

In tale ipotesi, infatti, dovrebbe farsi luogo all’adozione delle sanzioni previste dall’art. 15 della legge n. 1497/1939.

La controparte intimata non si è costituita.

Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004, il ricorso è stato introitato per la decisione.

  DIRITTO 

1. L’appello è infondato   

2. La questione di diritto sulla quale la Sezione è chiamata a pronunciarsi concerne la possibilità che l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilasci in via postuma l’autorizzazione prescritta dall’art. 7 della L. 29 giugno 1939 n. 1497 nel corso del procedimento di sanatoria di cui all’art. 13 della legge n. 47 del 1985.

2.1. Secondo il Ministero appellante (che critica la contraria decisione del T.A.R.) il chiaro dato letterale del citato art. 7 non consentirebbe un’interpretazione favorevole all’ammissibilità del rilascio ex post dell’autorizzazione paesaggistica.

  2.2. Al riguardo, va, innanzi tutto, osservato, in linea generale, che il principio di tipicità degli atti amministrativi non comporta che il momento di esercizio del potere amministrativo non possa essere spostato in avanti in tutti i casi in cui sia ancora possibile effettuare le valutazioni che ne sono alla base.

Per quel che concerne l’autorizzazione di cui si controverte si tratta, quindi, di verificare se, in concreto, sussistano o meno impedimenti all’effettuazione postuma della valutazione di compatibilità tra l’opera già realizzata ed il vincolo paesaggistico.   

2.3. In proposito, la Sezione ritiene di non doversi discostare dall’orientamento espresso in precedenti decisioni (cfr., per tutte, VI Sez., n. 6130 del 16 novembre 2000), in quanto la possibilità di una verifica ex post circa la compatibilità paesistica dell’intervento non è contraddetta né dalla peculiarità della fattispecie né dal sistema normativo.

La valutazione di impatto paesaggistico, infatti, non muta in relazione al fatto che l’opera sia stata realizzata o no, giacché l’autorità preposta alla tutela del vincolo deve, in entrambi i casi, verificare se quel determinato tipo di intervento sia compatibile con il vincolo stesso.

D’altra parte, un siffatto giudizio non è, evidentemente, suscettibile di essere influenzato dall’avvenuta realizzazione del manufatto, dal momento che o l’intervento è compatibile con il vincolo ed allora lo era sia prima che dopo la realizzazione, o non lo è ed allora l’autorizzazione postuma non può essere rilasciata, non già perché non chiesta in precedenza, ma perché non poteva essere rilasciata anche se richiesta tempestivamente.   

2.4. Quanto, poi, al rilievo, sotteso alla tesi dell’Amministrazione, che, una volta modificato lo stato dei luoghi, potrebbe diventare difficile, se non impossibile, ricostruire la situazione precedente all’intervento e, quindi, valutare la sua compatibilità con il vincolo paesistico, è sufficiente ribadire che ogni valutazione di compatibilità presuppone una comparazione tra la situazione antecedente all’intervento e l’impatto derivante dall’edificazione e che, in caso di autorizzazione postuma, l’Amministrazione deve essere posta in grado di effettuare tale comparazione da parte dell’interessato, su cui graverà, ove necessario, l’onere di produrre la documentazione relativa alla condizione dei luoghi antecedente l’intervento. Il giudizio potrà, quindi, essere negativo, tutte le volte in cui detto raffronto non si riveli possibile sia per il mancato assolvimento del descritto onere da parte del privato sia perché la realizzazione dell’opera ha, in concreto, eliminato o cancellato il bene tutelato.   

3. Secondo il Ministero appellante una siffatta interpretazione della disciplina contrasterebbe, tuttavia, con il disposto dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939, che prevede l’applicazione di una sanzione alternativa (demolizione o pagamento di un’indennità) in caso di interventi realizzati, senza autorizzazione, in zone soggette al vincolo: l’obbligo di attivare la procedura sanzionatoria, di cui al citato art. 15, precluderebbe il rilascio di un’autorizzazione postuma.

Sennonché è proprio la previsione di tale alternativa, secondo la quale la demolizione non è conseguenza ineluttabile dell’assenza dell’autorizzazione, a convincere della possibilità del suo rilascio in sanatoria, ove sussista la compatibilità della costruzione abusiva con il vincolo.

Ed infatti, ove l’Amministrazione decida di comminare la sanzione pecuniaria, con esclusione della demolizione, appare del tutto illogico che l’opera possa, poi, restare priva di titolo concessorio ex art. 13 della legge n. 47 del 1985, giacché una siffatta evenienza comporterebbe la conseguente necessità di demolizione e quest’ultima si porrebbe in irrisolta contraddizione proprio con il meccanismo sanzionatorio di cui al citato art. 15, che, come detto, prevede la sanzione pecuniaria come alternativa alla demolizione stessa.

  4. In definitiva, l’esame sistematico della disciplina di cui agli artt. 7 e 15 della legge n. 1497 del 1939 ed all’art. 13 della legge n. 1497 del 1939 consente di concludere nel senso della possibilità di formalizzare, attraverso un’autorizzazione postuma, in parte equipollente alla fattispecie di cui all’art. 7, la verifica di compatibilità ambientale implicita nel meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 15, così conferendo alla legittimazione paesaggistica una veste formale spendibile ai fini della favorevole definizione del separato procedimento di cui all’art. 13 della legge n. 47 del 1985.

Una diversa interpretazione condurrebbe, oltre tutto, anche all’irragionevole conseguenza della demolizione di un edificio conforme alla normativa urbanistica ed al contesto paesaggistico e, quindi, realizzabile nuovamente e nella stessa forma dopo la demolizione, previo conseguimento dell’autorizzazione e del titolo concessorio.   

5. In conclusione, deve ritenersi l’illegittimità dell’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Pisciotta, in quando adottato esclusivamente sull’erroneo presupposto dell’inammissibilità del rilascio di un’autorizzazione postuma nel corso di un procedimento di sanatoria ex art. 13 della legge n. 47 del 1985.

L’appello deve, quindi, essere respinto.

Non vi è luogo a statuire sulle spese, non essendosi costituita l’appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, come specificato in motivazione, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.  

Così deciso in Roma, addì 13 gennaio 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI) in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI Presidente

Giuseppe ROMEO Consigliere

Giuseppe MINICONE Consigliere Est.

Rosanna DE NICTOLIS Consigliere

Domenico CAFINI Consigliere