Imprese ed Aziende

venerdì 19 gennaio 2007

L’ Antitrust sui carburanti competitivi.

L’Antitrust sui carburanti
competitivi.

Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato – Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo
- decisione 18/01/2007

L’Autorità garante della
concorrenza e del mercato intende formulare, nell’esercizio dei poteri di
segnalazione e consultivi di cui agli articoli 21 e 22 della legge 10 ottobre
1990, n. 287, alcune osservazioni in merito alle dinamiche di mercato del
settore della distribuzione dei carburanti, richiamando in particolare
l’attenzione sulle criticità che tutt’ora permangono e ne impediscono
un’evoluzione in senso concorrenziale.

La necessità di ristrutturare la
rete di distribuzione dei carburanti, riducendone l’ampiezza e modernizzandone
i punti vendita, è da tempo enunciata quale priorità degli interventi del
legislatore nel settore. In tal senso non si può non rimarcare come alcuni
risultati siano stati ottenuti, posto che ancora nel 1980 la rete era formata
da circa 39.000 punti vendita, che sono progressivamente diminuiti fino agli
attuali 25.000 circa. Tuttavia, tali progressi appaiono ancora insufficienti se
confrontati con la situazione di altri paesi europei: come emerge dall’analisi
che segue, la rete nazionale risulta, infatti, tutt’ora connotata da un numero
particolarmente elevato di punti vendita, un erogato medio per impianto
notevolmente inferiore alla media europea, una esigua
percentuale di distributori dotati di impianti self-service, nonché una
presenza del tutto marginale degli operatori della Grande Distribuzione
Organizzata (GDO).

La presente segnalazione intende
individuare alcuni limiti della regolazione dell’attività di distribuzione
carburanti, rinvenibili sia nella legislazione nazionale che regionale, che
hanno indubbiamente contribuito a determinare tale esito insoddisfacente,
indicando altresì possibili rimedi, ambiti e criteri di riforma coerenti con
l’obiettivo di favorire uno sviluppo maggiormente concorrenziale del settore.
Più precisamente, la segnalazione, dopo aver descritto le principali
caratteristiche e problematiche della rete di distribuzione carburanti, pone in
evidenza le persistenti restrizioni normative all’accesso (attraverso, ad
esempio, l’imposizione di un numero massimo di nuove installazioni, di distanze
minime e/o superfici minime), di società non verticalmente integrate, ed in particolare
degli operatori della GDO nonché i vincoli all’esercizio dell’attività (quali
orari massimi di servizio e turni obbligatori di chiusura). Da ultimo, si
rilevano le distorsioni della concorrenza derivanti dalla composizione e dalle
modalità con cui opera la "Cabina di monitoraggio e valutazione del
mercato petrolifero", organismo istituito presso il Ministero per lo
Sviluppo Economico con l’obiettivo di fornire informazioni sull’andamento dei
prezzi dei carburanti in Italia. L’insieme di tali limitazioni al libero
esplicarsi delle dinamiche concorrenziali si traduce, soprattutto in ragione
del loro effetto cumulativo, in un ostacolo alla capacità competitiva degli
operatori maggiormente efficienti e dunque, in ultima analisi, al conseguimento
di benefici per i consumatori in termini di costi inferiori e migliore qualità
del servizio.

I. L’assetto della rete di
distribuzione carburanti in Italia

i) Prezzi elevati e arretratezza
della rete

Il settore della distribuzione
dei carburanti in rete in Italia è storicamente caratterizzato da prezzi più
elevati e rete più inefficiente (in termini di erogato per punto vendita e di
diffusione del self-service) rispetto al resto d’Europa. Per quanto concerne i
prezzi, il prezzo industriale (cioè al netto della componente fiscale) in
Italia risulta costantemente più elevato della media di 15 paesi UE.

Quanto all’arretratezza della
rete distributiva, dalla tabella che segue emerge in modo inequivocabile che
l’Italia ha in assoluto (e di gran lunga) il più alto numero di punti vendita
tra i paesi europei. La Germania, con il 50% in più di
automobili in circolazione, ha solo due terzi dei distributori di carburante
che ha l’Italia. Paesi con numero di automobili in circolazione comparabile con
quello dell’Italia (Francia e Regno Unito) hanno un numero di punti vendita
pari rispettivamente al 60% e al 50% di quelli presenti in Italia. Tra i paesi
della tabella, solo in Svizzera l’erogato medio di un punto vendita è inferiore
a quello italiano e solo in Spagna c’è una quota di punti vendita attrezzati
per la modalità self-service comparabile a quella
italiana, che risulta invece significativamente ridotta rispetto a quella degli
altri paesi, tutti molto vicini ad una copertura del totale dei punti vendita
con attrezzature per il self-service.

Struttura della rete di
distribuzione carburanti in alcuni paesi europei a fine 2004

numero

p.v.

numero auto*

(migliaia)

auto per

p.v.

erogato

medio
p.v.

(in mc)

p.v. con

self-serv.

% di

p.v. con

self-serv.

Austria

2.815

4.055

1.440

2.266

2.020

72

Belgio

3.575

4.770

1.334

1.745

3.050

85

Danimarca

2.200

1.900

864

2.018

2.200

100

Francia

13.835

29.560

2.137

3.021

12.100

87

Germania

15.070

45.020

2.987

3.168

14.800

98

Italia

22.400

30.800

1.375

1.650

4.660

21

Olanda

3.625

7.150

1.972

2.634

3.550

98

Regno Unito

10.535

29.895

2.838

3.531

10.115

96

Spagna

8.685

19.295

2.222

3.155

1.900

22

Svezia

3.930

4.075

1.037

1.837

3.930

100

Svizzera

3.495

3.755

1.074

1.455

3.290

94

*dato di fine
2003

Fonte: Unione Petrolifera,
Databook 2006, tab. 59.

ii)
Liberalizzazione del mercato e razionalizzazione della rete: il ruolo della GDO

Le ragioni dell’insuccesso del
processo di razionalizzazione e ammodernamento della rete di distribuzione
carburanti sono da ricercarsi nelle modalità adottate in Italia nel
perseguimento di tale obiettivo. La riduzione del numero di punti vendita e il
relativo aumento dell’erogato medio è stata infatti
ricercata, non già quale risposta alla necessità di ottimizzare le strutture
produttive per far fronte alla concorrenza di nuovi operatori, quanto quale
risultato di un’azione promossa su base volontaristica dagli operatori già
presenti e concordata tra gli stessi anche attraverso l’intervento delle
associazioni di categoria [Cfr. caso I53
Ristrutturazione rete distributori carburanti, in Bollettino n. 14/1993 e caso
I469B Unione Petrolifera/Piano di razionalizzazione della rete carburanti, in
Bollettino n. 13/2004.] (l’Unione Petrolifera), che
ha, nel complesso, prodotto gli esiti insoddisfacenti sopra delineati.

Al fine di individuare con
maggior precisione i termini che dovrebbe assumere il processo di
liberalizzazione per conseguire l’auspicato risultato di un’effettiva
razionalizzazione e ristrutturazione della rete, con i conseguenti benefici
effetti per i consumatori in termini di minor costo del prodotto e migliore
qualità del servizio, è importante rilevare come tale risultato sia stato ottenuto nei paesi europei in cui la penetrazione
gli operatori della GDO è stata significativa [Nel 1980 i punti vendita in
Francia erano addirittura più numerosi che in Italia (41.500) e anche in
Germania e nel Regno Unito erano comunque molti più di adesso (rispettivamente
32.000 e 35.000). In tutti questi paesi, pertanto, la razionalizzazione delle
rispettive reti di distribuzione carburanti è stata decisamente più radicale
che in Italia.]. In particolare, in Germania, nel Regno Unito ma soprattutto in
Francia, dove la percentuale delle vendite di carburante attraverso il canale
della GDO supera in volume il 50% del totale, i punti vendita da essa gestiti si caratterizzano per elevati volumi di erogato
e prezzi di vendita inferiori rispetto ai punti vendita delle imprese
petrolifere. In Italia, al contrario, la presenza della GDO nel settore risulta
del tutto marginale, inferiore allo 0,5% sul totale dei punti vendita e all’1%
in volume.

Da quanto precede, appare
evidente che una maggiore presenza di nuovi operatori, dotati di adeguate
risorse e incentivi, quali quelli della GDO, nei mercati della distribuzione di
carburanti in rete potrebbe efficacemente indurre quella pressione
concorrenziale necessaria ad un’effettiva modernizzazione della rete. In tale
prospettiva, i necessari interventi di riforma della regolazione, di cui si
dirà nel proseguo, dovrebbero consentire alle imprese
della GDO di espandere anche in Italia la loro presenza nella distribuzione
carburanti. L’aumento della pressione concorrenziale generato dalla
liberalizzazione del settore spingerebbe tutti gli operatori a ridurre i propri
costi e quindi anche a razionalizzare le strutture distributive, nonché a
convertire i guadagni di efficienza in una riduzione dei prezzi e in un
miglioramento della qualità del servizio a beneficio dei consumatori.

II. I vincoli allo sviluppo della
concorrenza nella normativa vigente: esigenza di riforma della regolazione

Già nel novembre 2004, l’Autorità
aveva trasmesso una segnalazione al Parlamento, al Governo e alle Regioni,
ponendo in evidenza come gli obiettivi di razionalizzazione e liberalizzazione
del settore perseguiti dalla normativa di riforma della regolamentazione
adottati a livello nazionale (decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32;
legge 28 dicembre 1999, n. 496; decreto ministeriale 31 ottobre 2001) non
fossero stati conseguiti nella misura necessaria a garantire l’effettivo
raggiungimento degli attesi guadagni di efficienza e a
rendere possibile il loro trasferimento ai consumatori, attraverso una riduzione
dei prezzi al consumo [Cfr. Segnalazione sulla disciplina normativa
dell’attività di distribuzione di carburanti, in Bollettino n. 45/2004.].
Tuttavia, all’intervento di segnalazione dell’Autorità non è seguita alcuna
modifica della legislazione nazionale, né di quelle regionali in senso conforme
a quanto auspicato. Al contrario, dall’analisi delle normative adottate dalle
amministrazioni regionali e locali nell’ultimo biennio emerge chiaramente come
gli ampi margini di discrezionalità ad esse riconosciuti
dalla legislazione nazionale siano stati utilizzati, per lo più, in modo
assolutamente difforme rispetto ai suggerimenti di riforma della
regolamentazione del settore all’epoca formulati. Ci si riferisce, in
particolare, a tutta una serie di previsioni che ripropongono, anche se in modo
differenziato, forme di regolamentazione strutturale dell’offerta, in cui viene di fatto stabilita dai pubblici poteri la struttura
"ottimale" della rete in termini di equilibrio artificiosamente
predeterminato tra domanda e offerta.

Più specificatamente, le
restrizioni contenute nella regolamentazione di settore attengono
principalmente ai seguenti due profili: i) limitazioni dell’accesso al mercato
(attraverso, ad esempio, l’imposizione di un numero massimo di nuove
installazioni, di distanze minime e/o superfici minime); ii) vincoli al
comportamento, ovvero all’esercizio dell’attività (orari di servizio, turni
obbligatori di chiusura).

i) Restrizioni quantitative
dell’accesso al mercato

In relazione
alle restrizioni quantitative all’entrata, la normativa nazionale prevede che
le regioni, nella determinazione dei criteri per l’installazione dei nuovi
impianti, definiscano: bacini di utenza (dei quali possono essere conosciute
caratteristiche deficitarie o eccedentarie dell’offerta in base a parametri
quali l’erogato totale regionale, i veicoli circolanti, il numero di abitanti,
il numero punti vendita esistenti, i flussi di traffico, la stagionalità della
domanda per motivazioni turistiche); superfici minime in funzione della
localizzazione dell’impianto; nonché distanze minime obbligatorie misurate
dall’accesso sulla viabilità pubblica (decreto ministeriale 31 ottobre 2001,
"Approvazione del Piano nazionale contenente le linee guida per
l’ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti).

Nel dare concreta attuazione a
tali previsioni, le amministrazioni regionali e provinciali hanno adottato,
seppur secondo modalità differenziate (distanze minime
da 200 metri
a 15 chilometri;
superfici minime da 200 a
3000 metri
quadri, a seconda della localizzazione dell’impianto; nuovi impianti
self-service post-pagamento e/o pre-pagamento dotati di autonome attività
commerciali integrative e/o di pubblici esercizi con superficie di vendita non
inferiore a 25/30 metri quadri e non superiore a quelle degli esercizi di
vicinato), misure di pianificazione dell’offerta volte a cristallizzare gli
assetti distributivi esistenti, favorendo di fatto gli interessi degli
operatori già presenti sul mercato.

Accanto alla generalizzata
definizione di distanze minime e superfici minime, alcune normative regionali
continuano a prevedere l’obbligo di chiusura di un determinato numero di
impianti quale condizione per l’apertura o per il trasferimento di nuovi punti
vendita, rendendo di fatto definitiva una previsione
che il legislatore nazionale aveva apposto unicamente in via transitoria (fino
al 30 giugno 2000, ex articolo 3, co. 1, D.lgs n. 32/98), al fine di agevolare
la razionalizzazione e l’ammodernamento della rete distributiva. Altre regioni
ancora provvedono direttamente alla definizione del numero massimo di impianti
autorizzabili nei diversi bacini d’utenza in cui è stato suddiviso il
territorio.

L’effetto più evidente e
immediato dell’apposizione di restrizioni all’accesso al mercato è, come già
più volte argomentato dell’Autorità, quello di
limitare l’entrata di operatori più efficienti: solo in presenza di una
maggiore pressione concorrenziale, i guadagni di efficienza derivanti dalla
ristrutturazione della rete si tradurrebbero in un’effettiva riduzione dei prezzi
e in un miglioramento della qualità dei servizi a beneficio dei consumatori.

Peraltro, alcuni dei vincoli
all’accesso considerati risultano del tutto privi di giustificazioni in termini
di protezione di interessi generali; altri ancora risultano non necessari e
proporzionati rispetto agli interessi perseguiti. Più specificatamente, le
ragioni comunemente addotte al fine di giustificare l’apposizione delle
descritte restrizioni all’accesso al mercato sono, nel complesso, riconducibili
ad esigenze di indubbio e incontestabile interesse pubblico, quali: tutelare
l’assetto paesaggistico, garantire la sicurezza stradale, assicurare una
distribuzione omogenea e razionale nel territorio degli impianti di
distribuzione, nonché la prossimità del servizio.

Al riguardo, occorre porre in
evidenza che sia nella normativa nazionale che in quelle regionali sono già
presenti norme volte specificatamente a salvaguardare alcuni di questi
interessi. Ci si riferisce, in particolare, alle disposizioni che pongono il divieto
di nuove installazioni nei centri storici o a quelle finalizzate ad assicurare
la sicurezza dell’impianto e dell’automobilista, quali il divieto di installare
nuovi impianti in curva e in prossimità di incroci o ancora la definizione di
superfici minime riservate a rifornimenti di carburante, parcheggi, manovre di
accelerazione e decelerazione.

Altre esigenze ritenute
meritevoli di tutela, quali quelle relative alla prossimità del servizio,
potrebbero essere efficacemente perseguite non limitando artificialmente
l’entrata ma, ad esempio, incentivando la localizzazione in zone
disagiate/disservite attraverso interventi di sussidio diretto.

Quanto all’ulteriore obiettivo
perseguito dal legislatore della razionalizzare
dell’offerta attraverso la riduzione del numero di impianti e il conseguente
aumento dell’erogato medio, anch’esso potrebbe essere efficacemente conseguito
con strumenti alternativi meno restrittivi della concorrenza, quali incentivi
diretti alla chiusura di impianti considerati inidonei.

ii)
Vincoli al comportamento degli operatori

Una sostanziale uniformità tra le
diverse realtà regionali e provinciali si riscontra anche con riferimento alle
limitazioni all’esercizio dell’attività, quali: l’imposizione di un orario
massimo giornaliero, di un intervallo di durata variabile tra la fascia
antimeridiana e quella pomeridiana, di turni di chiusura obbligatoria (ad
esempio successivi all’apertura domenicale). Anche in questo ambito, dunque, la
maggior parte delle previsioni vigenti a livello regionale risulta improntata
ad un irrigidimento delle già stringenti prescrizioni fissate dalla
legislazione nazionale [Già nella richiamata segnalazione del novembre 2004,
l’Autorità aveva posto in evidenza la natura distorsiva della concorrenza della
norma che vincolava alla "chiusura di almeno settemila impianti" la
possibilità che l’orario massimo di servizio sia incrementato "fino al
cinquanta per cento dell’orario minimo stabilito" (art. 7 del D. Lgs. 11
febbraio 1998, n. 32). In merito, l’Autorità aveva osservato che tale norma non solo riduceva le possibilità di scelta dei
consumatori, ma si traduceva anche in una restrizione delle condizioni
d’ingresso nel mercato, non giustificata dal perseguimento di obiettivi di
interesse generale connessi alla garanzia di un livello minino di servizio.].

In via preliminare, si pone in
evidenza che l’orario di servizio costituisce uno degli elementi, insieme al
prezzo e alle altre caratteristiche del bene offerto, rispetto alle quali può
svolgersi una concorrenza tra operatori. Nel settore della distribuzione
carburanti, l’intervento pubblico volto alla regolamentazione degli orari di
prestazione del servizio ha principalmente ad oggetto: la fissazione a livello
di normativa nazionale di un orario minimo (52 ore) o, al contrario,
l’imposizione, questa volta a livello regionale, di un orario massimo (dalle 8
alle 13 ore giornaliere).

La prima modalità di intervento è
funzionale a garantire un livello minimo di servizio alla collettività e, pur
comportando presumibilmente un aumento del costo del servizio offerto, potrebbe
risultare giustificata da esigenze di interesse generale.

L’intervento pubblico diretto,
invece, ad imporre un orario massimo allo svolgimento di una determinata
attività limita la differenziazione del servizio, riducendo le possibilità di
scelta dei consumatori in assenza di chiare giustificazioni in termini di
perseguimento di obiettivi di interesse generale. L’unico effetto riconducibile
a tale tipologia di intervento è quello di stabilizzare il reddito degli
operatori, in quanto minimizza la possibilità che la clientela di ciascuno venga sottratta dagli altri. In tal modo, ogni operatore può
ragionevolmente contare sulla domanda espressa nell’ambito del proprio bacino
d’utenza. E’ perciò evidente come in una situazione così artificiosamente
cristallizzata siano fortemente ridotti gli incentivi
per gli operatori a migliorare le condizioni qualitative dei servizi offerti ai
consumatori.

Peraltro, l’uniformazione per via
normativa degli orari di servizio di impianti con caratteristiche dimensionali
e qualitative molto diverse, livellandoli alle esigenze degli operatori di
dimensioni minori, penalizza proprio quelle imprese che investono per
realizzare nuovi e più moderni punti vendita, che non sono in grado di
recuperare in tempi ragionevoli gli ingenti investimenti realizzati, nonché gli
operatori della GDO che intendono ampliare l’offerta del proprio centro
commerciale/ipermercato con un punto vendita di carburanti, soggetti
all’osservanza di diverse e incongruenti discipline (ovvero la normativa
relativa alla distribuzione dei carburanti e quella concernente la
distribuzione commerciale), in termini di orario di servizio delle due
attività. A tale specifico riguardo, un coordinamento tra le due discipline
eviterebbe il verificarsi di paradossali situazioni in cui il centro
commerciale/ipermercato risulta aperto mentre la
relativa stazione di servizio è chiusa e viceversa.

III. Attività della "Cabina
di monitoraggio" e distorsioni della concorrenza

L’Autorità intende, altresì,
richiamare l’attenzione sugli effetti distorsivi della
concorrenza derivanti dalla composizione e dalle modalità di
funzionamento della "Cabina di Monitoraggio e valutazione del
mercato", specifico organismo istituito presso il Ministero per lo
Sviluppo Economico, con decreto ministeriale del 16 febbraio 2000.

In particolare, a tale organo è
stato assegnato il compito di "supportare l’attività del Ministero sui
seguenti argomenti: i) andamento del mercato petrolifero, con particolare
riferimento ai prezzi internazionali ed interni nonché ai fattori differenziali
tra i prezzi nel mercato interno e quello internazionale; ii) struttura del
mercato petrolifero in Italia e differenze rispetto a quello degli altri Paesi
europei ai fini di un’effettiva armonizzazione". L’articolo 4 del decreto
prevede che la Cabina
di monitoraggio riferisca al Ministro "con cadenza settimanale
sull’andamento dei prezzi al consumo in Italia e negli altri Paesi dell’UE e
con cadenza mensile sulla reattività dell’adeguamento dei listini prezzi in
Italia rispetto all’andamento delle quotazioni internazionali. La Cabina dà, inoltre,
visibilità al suo operato attraverso l’uso di tecnologie dell’informazione e
della comunicazione". In attuazione di tale disposizione, dall’aprile del
2000, sul sito Internet del Ministero (www.sviluppoeconomico.gov.it) vengono pubblicati quotidianamente i prezzi base consigliati
dalle singole società petrolifere per tipologia di prodotto (benzina senza
piombo, gasolio e GPL), nonché una tabella riepilogativa, unica per tutte le
società petrolifere, con una forcella di valori (minimi e massimi) dei
differenziali integrativi rispetto al prezzo base, applicabili per ogni punto
vendita tenendo conto della modalità di erogazione del carburante, della
localizzazione geografica dell’impianto di distribuzione, della qualità del
prodotto venduto.

Con riferimento alla composizione
dell’organo, alla Cabina di monitoraggio partecipano, oltre a rappresentanti
del Ministero, anche un membro in rappresentanza delle società petrolifere,
delle associazioni nazionali di categoria dei gestori degli impianti di distribuzione dei carburanti più rappresentative a
livello nazionale dell’industria, del Consiglio Nazionale dei Consumatori e
degli Utenti, dell’ISTAT e dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas [In
origine, era prevista anche la presenza di un rappresentante dell’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato che, tuttavia, non ne ha mai fatto
parte.]. Al riguardo, l’Autorità intende porre in evidenza i rischi per il
corretto funzionamento del mercato derivanti dalla prevista partecipazione di
rappresentanti delle società petrolifere e delle principali associazioni
nazionali di categoria dei gestori degli impianti di distribuzione in seno ad
un organismo che ottiene ed elabora informazioni dettagliate in merito ai
prezzi dei carburanti consigliati dalle singole società petrolifere. Ciò
presenta indubbie criticità dal punto di vista della concorrenza dal momento
che in tale contesto potrebbe verificarsi uno scambio di informazioni sensibili
tra gli operatori del settore, senza peraltro alcuna giustificazione con
riguardo all’attività che la
Cabina è deputata a svolgere (attività di supporto del
Ministero, come sopra specificato).

Inoltre, la pubblicazione
quotidiana dei prezzi consigliati da ogni società petrolifera determina
condizioni di trasparenza del mercato che, lungi dal giovare ai consumatori,
risultano idonee a facilitare equilibri collusivi di prezzo tra le società
petrolifere. L’informativa relativa al prezzo consigliato dalla società
petrolifera non apporta, infatti, alcun vantaggio ai consumatori in merito alla
scelta della società presso cui rifornirsi in quanto
non dà conto né dei suddetti differenziali integrativi (che variano a seconda
del tipo di prodotto, della modalità di fornitura e della localizzazione
geografica del punto di vendita), né delle eventuali campagne di sconto presso
i singoli punti di vendita e, comunque, non riguarda il prezzo finale di
vendita, deciso in autonomia dal gestore (entro, tuttavia, un margine
limitato). Pertanto, anche qualora il consumatore decidesse di consultare il
sito Internet del Ministero non disporrebbe di uno strumento utile ad orientare
le proprie scelte di acquisto.

L’Autorità auspica, dunque, una
modifica delle modalità di pubblicizzazione dei prezzi consigliati dalle
società petrolifere nel senso di non consentire l’individuazione del prezzo
consigliato da ciascuna società, posto che tale dato, fornito quotidianamente,
è suscettibile di ridurre il già scarso grado di incertezza delle imprese sulle
rispettive politiche commerciali, facilitando l’adozione di convergenti
strategie di prezzo [Già in passato l’Autorità aveva sottolineato i rischi per
la concorrenza di una "eccessiva trasparenza" del mercato derivante
dalla pubblicizzazione dei prezzi consigliati dalle società petrolifere (cfr. Segnalazioni del maggio 1994, Prezzi dei carburanti per
autotrazione, in Bollettino n. 19/94 e del ottobre 1999, Distribuzione dei
carburanti, in Bollettino n. 39/99). Anche a seguito dell’intervento
dell’Autorità, il decreto del Ministro dell’Industria 30 settembre 1999
(Disposizioni concernenti le modalità di pubblicità dei prezzi dei prodotti
petroliferi per uso di autotrazione presso gli impianti automatici di
distribuzione dei carburanti) aveva abrogato l’articolo 3 del decreto
ministeriale 7 maggio 1994 (Pubblicizzazione sui punti vendita dei prezzi
consigliati), che prevedeva il cosiddetto obbligo della doppia cartellonistica
per il gestore del punto di vendita ossia l’obbligo di esporre, affinché fosse
visibile dalla carreggiata stradale, il prezzo consigliato dalla società
petrolifera oltre al prezzo effettivamente praticato qualora differente dal
primo. Tale intervento ha eliminato uno strumento di trasparenza dei prezzi
consigliati dalle società petrolifere dal momento che i gestori sono tenuti a
rendere visibili i soli prezzi effettivamente praticati. ]. Peraltro, lo stesso
articolo 4 del decreto ministeriale 16 febbraio 2000 indica che il Ministro venga aggiornato su base settimanale e mensile
dell’andamento dei prezzi. In ogni caso, le informazioni dovrebbero essere
diffuse unicamente in forma aggregata. Del resto, anche la normativa
comunitaria [In particolare, cfr. la decisione del
Consiglio 1999/280/CE del 22 aprile 1999 concernente una procedura comunitaria
di informazione e di consultazione sui costi dell’approvvigionamento di
petrolio greggio e i prezzi al consumo dei prodotti petroliferi, in GUCE L
110/8 del 28 aprile 1999. Si veda anche la decisione applicativa della
Commissione n. 280 del 26 luglio 1999, in GUCE L 216/8.
], nell’individuare le informazioni che gli Stati
membri comunicano alla Commissione al fine di comparare l’evoluzione dei costi
e dei prezzi petroliferi applicati nella Comunità, prevede espressamente che la
diffusione, da parte della Commissione delle informazioni così ottenute, sia
effettuata: "in una forma che non permetta di risalire ad indicazioni
specifiche su singole imprese [...]. Gli Stati membri possono astenersi dal
trasmettere indicazioni inerenti alle singole imprese [Art. 6 della decisione
del Consiglio cit.].

Quanto all’introduzione di
strumenti che consentano realmente al consumatore di
orientare le proprie scelte in materia di acquisto di carburanti, essi per
essere efficaci dovrebbero riguardare i prezzi effettivamente praticati dai
gestori nei singoli punti vendita, ed avere, quindi, diffusione locale tenuto
conto degli ambiti geografici in cui si esplicano le abitudini d’acquisto dei
consumatori (ad esempio, informative su Internet, sulla cronaca locale dei
quotidiani o idonea cartellonistica di pubblicizzazione sulla rete autostradale
o su quella ad alta percorrenza), consentendo l’effettivo instaurarsi di un
processo di ricerca e confronto da parte del consumatore.

IV. Conclusioni

Dall’analisi che precede emerge
in tutta evidenza l’esito del tutto insoddisfacente, in termini di maggior
prezzo del carburante ed inefficienza della rete distributiva, delle politiche
di intervento pubblico nel settore, volte a predeterminazione in astratto una
struttura dell’offerta "ottimale" rispetto alle esigenze della
domanda, attraverso sia l’imposizione, diretta o indiretta, di un numero
massimo di operatori, sia la previsione di vincoli all’esercizio dell’attività.

Le diverse esperienze maturate a
livello regionale mostrano l’adozione di forme di pianificazione dell’offerta
volte a cristallizzare gli assetti distributivi esistenti, proteggendo gli
interessi delle imprese già presenti sul mercato. Come detto, la libertà
d’ingresso in un determinato mercato da parte di nuovi operatori costituisce
uno dei più importanti elementi di disciplina dei comportamenti degli operatori
già presenti. La libertà d’ingresso intacca infatti
gli equilibri preesistenti, dal momento che il nuovo entrante, nel tentativo di
guadagnare quote di mercato, adotterà una politica più attenta all’innovazione
tecnologica e al prezzo, con benefici significativi per i consumatori in
termini di riduzione dei prezzi e di miglioramento della qualità del servizio.

In questa prospettiva, l’Autorità
reitera l’auspicio di una riforma della normativa nazionale e regionale di
settore che rimuova tutti quei vincoli (diretti e
indiretti) che bloccano l’evoluzione del mercato, per difendere l’esistente;
rimozione necessaria al fine di fornire alle imprese un contesto favorevole per
adattarsi all’evoluzione della domanda, creando adeguati spazi di competitività
e dunque valorizzando appieno il principio di concorrenza, nel perseguimento di
obiettivi di efficienza produttiva, contenimento dei prezzi e incentivo
all’innovazione. Al riguardo, l’Autorità ritiene opportuno incentivare
l’entrata nel settore della GDO, in particolare attraverso il coordinamento dei
tempi di apertura del servizio di distribuzione carburanti e dell’attività di
distribuzione commerciale.

L’Autorità auspica, inoltre, da
un lato, la modifica del DM del Ministero dello Sviluppo Economico del 16
febbraio 2000 in
modo che sia esclusa, dalla composizione della Cabina di Monitoraggio dei
prodotti petroliferi, la partecipazione dei rappresentanti delle società
petrolifere e delle principali associazioni nazionali di categoria dei gestori
degli impianti di distribuzione e, dall’altro, la variazione delle modalità di
pubblicizzazione dei prezzi consigliati dalle società petrolifere nel senso di
non consentire l’individuazione del prezzo consigliato da ciascuna impresa.