Lavoro e Previdenza
INAIL il rapporto annuale 2002 sugli infortuni sul lavoro I parte.
INAIL il rapporto annuale 2002 sugli infortuni sul lavoro I parte (area lavoro cz)
Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro
Direzione Centrale Comunicazione
00144 Roma – Piazzale Giulio Pastore, 6
Tel. 0654872293 – Fax 0654872050
Finito di stampare nel mese di luglio 2003
dalla Tipolitografia INAIL – Milano
Rapporto Annuale 2002
Direttore Centrale Comunicazione: Marco Stancati
Coordinamento del Gruppo redazionale: Paolo Niccolai
Segreteria di Redazione: Claudia Urbini
Eva Laura Sanfilippo
Hanno collaborato:
Adelina Brusco
Claudio Calabresi
M. Luisa Calamita
Paola Camillucci
Alberto Cassanelli
Massimo Cesarini
Franco D’Amico
Ciro Danieli
M. Giuseppina De Luca
M. Rosaria Fizzano
Daniela Gallieri
A. Rita Iugoli
Riccardo Lancia
Mario Maci
M. Ludovica Malgrande
Margherita Manfredi
Carla Manunta
Giuseppe Mazzetti
Silvia Mochi
Pino Morinelli
Ernesto Nobili
Gianfranco Ortolani
Cristina Paoletti
Armando Rizzi
Alessandro Salvati
Luisa Silva
Luigi Sorrentini
Liana Veronico
Indice
Introduzione
Sezione 1 – Il fenomeno infortunistico nel 2002
1.1 Il contesto macroeconomico 3
1.1.1 La situazione economica generale 3
1.1.2 La struttura e l’evoluzione dell’occupazione in Italia nel 2002 4
1.2 L’andamento degli infortuni e delle tecnopatie 7
1.2.1 Gli infortuni sul lavoro nel 2002: un confronto con l’anno precedente 7
1.2.2 Il trend infortunistico di medio periodo (1998-2002) 12
1.2.3 Gli indicatori strutturali di rischio territoriali e settoriali 14
1.2.4 Le malattie professionali nel quinquennio 1998-2002 16
1.2.5 Mezzo secolo di malattie professionali: denunce e indennizzi
nel periodo 1951-2000 18
1.3 Il quadro internazionale 21
1.3.1 Gli infortuni sul lavoro nell’Unione Europea 21
1.3.2 Le stime OIL sugli infortuni nel mondo 23
Sezione 2 – La presa in carico del lavoratore e dell’azienda
La presa in carico per i servizi assicurativi
2.1 Il contesto normativo e le linee di sviluppo 27
2.2 La revisione della procedura informativa per i rapporti con le Aziende 29
2.3 I servizi telematici 31
2.4 Le sinergie 33
2.4.1 L’INAIL e la Pubblica Amministrazione 33
2.4.2 L’INAIL e i Clienti 33
2.4.3 Il Casellario Centrale Infortuni 34
La presa in carico per i servizi per la prevenzione
2.5 La funzione prevenzionale per il lavoratore ed il datore di lavoro 37
2.6 Prospettive di sviluppo delle interazioni e sinergie 40
2.7 La sfida delle malattie professionali 43
2.8 Un progetto integrato tra Istituzioni e Parti Sociali:
l’indagine sugli infortuni mortali e di elevata gravità 46
III
2.9 Prospettive di sviluppo delle misure finanziarie di sostegno
alle imprese 48
2.10 Le scelte di “investimento” sui giovani, lavoratori e datori
di lavoro di domani 50
Sezione 3 – La presa in carico del lavoratore dopo l’infortunio
La presa in carico assicurativa e indennitaria
3.1 La tutela globale del lavoratore infortunato o invalido
come “nuova/antica” missione dell’assicurazione sociale
antinfortunistica 53
3.2 Il passaggio da una assicurazione obbligatoria autarchica
ad un “sistema di tutela pubblico aperto” 54
3.3 Il danno biologico come fattore di ulteriore apertura e di impulso
dinamico del sistema di tutela 56
3.3.1 L’osmosi tra mondo pubblico e mondo privato 56
3.3.2 L’osmosi tra l’assicurazione sociale e gli altri settori del
sistema previdenziale 57
3.4 La tutela del danno alla salute e delle sue conseguenze patrimoniali.
Verso una possibile forma di “risarcimento in forma specifica” 59
3.5 La presa in carico dell’infortunato durante il periodo di inabilità
temporanea assoluta 61
3.6 Un processo di trasformazione da completare 63
La presa in carico sanitaria
3.7 La funzione sanitaria dell’INAIL e l’evoluzione della normativa
in materia di tutela della salute 64
3.8 Il monitoraggio “Prime Cure” per l’anno 2002 67
3.9 Evoluzione dell’attività sanitaria 70
3.10 Problematiche di natura medico-legale 73
3.10.1 Il danno alla persona a carattere permanente 73
3.10.2 Il danno alla persona a carattere temporaneo 74
3.11 Erogazioni di prestazioni di assistenza protesica e riabilitativa 75
Sezione 4 – La presa in carico della persona disabile
4.1 La presa in carico della persona disabile e l’attività delle Équipes
Multidiscilpinari 79
4.2 Prospettive di sviluppo per l’attività delle Équipes Multidisciplinari 81
4.3 Le prestazioni protesiche e l’erogazione di ausili informatici per il
reinserimento sociale e lavorativo 83
4.4 Interventi per il reinserimento lavorativo 84
IV
Sezione 5 – Il contenimento della spesa e il sistema del welfare
5.1 Le politiche INAIL per il contenimento della spesa 89
Appendice
A.1 Le misure di intervento finanziario alle imprese 95
A.1.1 La fase sperimentale 95
A.1.2 La formazione finanziata 97
A.1.3 Le valutazioni emerse dal progetto di ricerca dell’Università
Bocconi 98
A.1.4 Gli investimenti finalizzati al miglioramento dell’organizzazione
del lavoro e dei processi produttivi in materia di sicurezza
sul lavoro 108
A.2 I “Nuovi flussi informativi” dal 2002 113
A.3 Il danno biologico – Allegati tecnici 117
A.3.1 Linee guida per l’applicazione della Tabella dei coefficienti
(di cui al D.M. 12 luglio 2002) 117
A.3.2 Il Comitato scientifico per il monitoraggio del danno biologico 128
Indice delle tavole
Tavola n. 1 Le principali variabili macroeconomiche – anno 2002 3
Tavola n. 2 Forze di lavoro per condizione, ripartizione geografica e occupati
per posizione nella professione – Anni 2001 e 2002 4
Tavola n. 3 Occupati per ramo di attività e sesso-media 2002 5
Tavola n. 4 Occupati per settore di attività economica e posizione nel lavoro
negli anni 2001-2002 5
Tavola n. 5 Occupati dipendenti per carattere dell’occupazione
e tipologia di orario. Media 2002 6
Tavola n. 6 Mappa del lavoro atipico in Italia 6
Tavola n. 7 Occupati totali in Agricoltura, Industria e Servizi
negli anni 2001-2002 7
Tavola n. 8 Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001-2002 e
denunciati all’INAIL 7
Tavola n. 9 Infortuni mortali sul lavoro avvenuti negli anni 2001-2002
e denunciati all’INAIL 7
Tavola n. 10 Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001-2002 e denunciati
all’INAIL per sesso e classe di età 9
Tavola n. 11 Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001-2002 e denunciati
all’INAIL per regione 10
Tavola n. 12 Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001 – 2002 e denunciati
all’INAIL per settore di attività economica 11
Tavola n. 13 Infortuni sul lavoro avvenuti nel periodo 1998-2002
Valori assoluti 12
Tavola n. 14 Infortuni sul lavoro avvenuti nel periodo 1998-2002
Indici di incidenza 12
V
VI
Tavola n. 15 Frequenza infortunistica per regione – Media triennale
1998-2000 15
Tavola n. 16 Frequenza infortunistica per settore di attività economica – Media
triennale 1998-2000 16
Tavola n. 17 Malattie professionali tabellate e non tabellate denunciate nel
periodo 1998-2002 17
Tavola n. 18 Malattie professionali tabellate e non tabellate denunciate e
indennizzate nel periodo 1951-2000 – Industria e Servizi 19
Tavola n. 19 Infortuni sul lavoro nell’Unione Europea – Anno 2000 – Distribuzione
per settore di attività 23
Tavola n. 20 Tassi di incidenza standardizzati x 100.000 occupati negli Stati
membri dell’Unione Europea
(9 sezioni NACE comuni) – Anno 2000 23
Tavola n. 21 Distribuzione geografica dei morti per patologie professionali
e incidenti sul lavoro 24
Tavola n. 22 Portafoglio per settore di attività economica al 31 dicembre 2002 30
Tavola n. 23 Incremento percentuale del portafoglio per l’anno 2002 rispetto
all’anno 2001 30
Tavola n. 24 Autoliquidazione 2001/2002 e 2002/2003 – Raffronto percentuale
tra le modalità di acquisizione (manuale o telematica) 32
Tavola n. 25 Prestazioni sanitarie effettuate nell’anno 2002 67
Tavola n. 26 Monitoraggio Prime Cure – Anno 2002 68
Indice dei grafici
Grafico n. 1 Il trend infortunistico nel periodo 1998-2002 – Industria e Servizi 13
Grafico n. 2 Il trend infortunistico nel periodo 1998-2002 – Agricoltura 13
Grafico n. 3 Malattie professionali tabellate e non tabellate denunciate
all’INAIL nel periodo 1951-2000 – Industria e Servizi 20
Grafico n. 4 Malattie professionali tabellate e non tabellate indennizzate
dall’INAIL nel periodo 1951-2000 – Industria e Servizi 20
Grafico n. 5 Malattie professionali tabellate e non tabellate – Industria e Servizi
Raffronto fra casi denunciati e casi indennizzati dall’INAIL
nel periodo 1951-2000 20
Grafico n. 6 Prestazioni sanitarie effettuate nell’anno 2002 per tipologia 69
Introduzione
Il Rapporto 2002 a sostegno della
proposta strategica
Introduzione
Il Rapporto 2002 a sostegno della proposta strategica
Lo scenario complessivo del sistema della tutela per i rischi professionali, come
si evince dalla lettura di questo Rapporto 2002, presenta ancora zone d’ombra
e alcune carenze che possono essere superate solo con un progetto ampio,
aperto ed equilibrato, che sia capace di rinnovare le molte componenti critiche
dell’attuale regime assicurativo senza, peraltro, mettere in discussione l’obbligatorietà
della tutela pubblicistica.
Un rinnovato, realistico impianto di tutela dovrà anzitutto integrarsi, senza contraddizioni
e senza attriti normativi e di processo produttivo del servizio, nell’assetto
dello stato sociale e nel disegno che va costruendosi con l’impulso della
riforma del welfare.
Fra i principi ispiratori di questo progetto evolutivo andrà posta la conferma della
missione sociale dell’INAIL, orientata verso la duplice funzione di tutela verso i
lavoratori, e di garanzia di servizio e assistenza verso le imprese, sia sotto il profilo
tecnicamente assicurativo, sia per il prezioso contributo di informazioni e di
conoscenza trasferito a chi avrà il compito di orientare la messa a punto degli
attributi primari, produttività/competitività, della filiera, nel rispetto assoluto delle
condizioni d’igiene e di sicurezza in azienda.
La vera e più delicata area d’intervento passa per lo snodo cruciale dell’equilibrio
economico-finanziario da rimodulare nel complesso e nelle singole gestioni
con stabili condizioni strutturali, eque e solidali, garanti della continuità nell’erogazione
delle prestazioni a infortunati e tecnopatici.
Il filo conduttore del Rapporto 2002 si è sviluppato senza soluzione di continuità
nel tempo, rispetto a quelli precedenti ed in particolare a quello del 2001: dal
tema “il lavoro che cambia, il rischio che cambia, la tutela che cambia” dell’edizione
dello scorso anno si è passati a quello “dal lavoro al lavoro”, che analizza
l’intero ciclo del servizio INAIL attraverso i vari “modi” del welfare attivo.
Un passaggio del testimone, della capacità di servizio dell’Istituto, dalla prima
frazione della presa in carico del lavoratore e dell’azienda rispetto al rischio, alle
frazioni successive della presa in carico dell’infortunato rispetto alla lesione,
della presa in carico dell’invalido e, infine, all’ultimo segmento della qualificante
restituzione al mondo del lavoro e alla società delle potenzialità del disabile.
La complessità del compito così delineato impone di affidare la definizione del
nuovo sistema all’iniziativa legislativa del Parlamento che dovrà disciplinare in
modo esaustivo anzitutto le “zone” primarie d’intervento, per ricondurre il tutto a
un definitivo riordino della normativa vigente. Occorre attualizzare il Testo Unico
del 1965 e la sia pure importante, ma parziale, riforma del D.Lgs. 38/2000, per
restituire, con il coinvolgimento diretto delle Parti Sociali, organicità e coerenza
a un quadro normativo ancora troppo disarticolato.
IX
1. La collocazione dell’INAIL nel welfare
Il processo evolutivo innescato dal D.Lgs. 38/2000 ha riqualificato profondamente
il ruolo sociale dell’Istituto ampliandone il versante tradizionale di ente
erogatore di prestazioni indennitarie e protesiche a quello di co-garante, in sinergia
con gli altri attori del welfare, di una tutela articolata anche sui versanti della
prevenzione, cura, riabilitazione e reinserimento. L’INAIL è interessato anche dai
processi di riforma costituzionale in senso federativo essendo soggetto alla
legislazione nazionale per gli aspetti previdenziali e alle legislazioni regionali per
gli interventi negli altri settori appena citati.
Il nuovo impianto normativo dovrà eliminare i persistenti elementi d’incertezza
sul ruolo dell’INAIL e definire la rete dei rapporti funzionali e finanziari dell’Ente
con gli altri soggetti istituzionali di riferimento nel sistema.
a) La generalizzazione della tutela
Nel rispetto del concetto di “rischio” a fondamento della tutela, ridefinito e generalizzato
in modo esaustivo, l’intero quadro del lavoro dipendente, ivi compresi
i dipendenti pubblici e altre categorie assicurate da Enti diversi, va ricondotto
all’interno della tutela INAIL.
La ridefinizione del campo d’applicazione soggettivo nei termini indicati avrebbe
riflessi positivi per:
• tutelare tutte le attività soggette a rischio connesso a prestazione lavorativa;
• uniformare sia le prestazioni, sia il premio in funzione dell’entità del rischio;
• semplificare, sul piano gestionale, l’individuazione dei soggetti protetti per
dare certezza sulla copertura assicurativa e sui diritti al lavoratore;
• semplificare, sul versante delle aziende, gli adempimenti per il rispetto dell’obbligo
assicurativo.
Il superamento della gestione in conto Stato, per i dipendenti pubblici, oltre ai
notevoli riflessi sull’ampiezza della tutela, renderebbe operativa la funzione di
servizio in ottica prevenzionale, fornendo anche preziosi ritorni di conoscenza
sui rischi specifici del comparto.
E su questo tema centrale del “conoscere per prevenire”, l’iniziativa legislativa
dovrà prevedere meccanismi che garantiscano l’interscambio istituzionalizzato
delle informazioni, pur nel rispetto delle rispettive funzioni dell’assicurazione
sociale e di quelle, anche obbligatorie, di mercato.
In analogia a quanto già realizzato con il Casellario Centrale Infortuni per il raccordo
informativo tra assicurazione infortuni e l’assicurazione r.c.a., il salto di
qualità riguarda la possibilità di aggregare ogni segnalazione, per una stessa
persona, su fatti che ne possano aver compromesso l’integrità psico-fisica. Un
patrimonio di dati da “restituire” in termini di conoscenza aggiuntiva ai settori
interessati e al S.S.N., segnatamente per coloro che svolgono la funzione di tutela
della salute della popolazione.
b) La razionalizzazione del sistema assicurativo: nei confronti dei lavoratori.
Il percorso verso questo obiettivo si segmenta in diverse linee d’intervento,
ognuna di pari dignità e di pari rilevanza.
In primo luogo la razionalizzazione, nella sua accezione più ovvia, passa per la
X
XI
conferma del ruolo e della funzione dell’INAIL rispetto al concetto chiave di “presa
in carico” dell’infortunato per una tutela globale, con un’esatta delimitazione, nota
e condivisa, delle competenze di ogni soggetto che operi nei campi della prevenzione,
della cura, della riabilitazione e del reinserimento lavorativo e sociale.
Nello specifico campo della prevenzione è opportuno e urgente, per non vanificare
il processo di sviluppo avviato con indubbio successo nei luoghi di lavoro con
il D.Lgs. 38/2000, rendere istituzionale lo strumento degli incentivi economici. Si
potrà, così, consolidare la stretta correlazione che lega un rischio, la sua prevenzione
specifica e il costo dell’assicurazione, e impostare a regime un sistema su
basi perfezionate grazie al triennio di sperimentazione appena concluso.
In materia di cura, riabilitazione e reinserimento, come detto, vanno parimenti definiti
ruoli e rapporti reciproci con il S.S.N., le Regioni e gli altri Enti competenti. Il
legislatore, nel confermare l’integrazione delle funzioni dell’INAIL nella programmazione
sanitaria centrale e territoriale, da sancire anche attraverso una convenzione
quadro con la Conferenza Stato-Regioni, dovrà attribuire all’Istituto la
responsabilità esclusiva delle strategie di intervento per i propri assistiti, anche
redistribuendo le quote di oneri che oggi gravano su ciascun Ente. I flussi di finanziamento
che provengono dal sistema produttivo, dopo attenta verifica, dovranno
essere riconsiderati nell’ottica di favorire un saldo aggancio fra politiche di intervento
sociale e politiche di investimento immobiliare a fini sanitari o di pubblica
utilità, ma sempre più orientati alla realizzazione delle politiche istituzionali.
Su questi, e altri temi, l’INAIL è impegnato nella messa a punto di proposte di
soluzione, basate su analisi accurate anche dal punto di vista finanziario.
La razionalizzazione, come accennato, è un’operazione a tutto campo che tocca
anche aspetti organizzativi come quello della riconduzione della funzione di
valutazione medico-legale, oggi segmentata fra diversi Enti del welfare, a un’unica
struttura pubblica che potrebbe assumere tutte le competenze finalizzando
le professionalità specifiche all’erogazione di prestazioni e servizi sociali.
Più complesso e articolato è il compito del legislatore sul versante dell’indennizzo,
per rendere equo e coerente l’intero sistema degli interventi di sostegno
economico mediante:
• l’aggiornamento dei livelli attuali di indennizzo del danno biologico, con la
dovuta gradualità e in base alle reali compatibilità finanziarie;
• l’adeguamento del sistema normativo dell’assicurazione infortuni, in complesso,
ai principi innovativi propri del concetto di danno biologico, con nuove
disposizioni per la valutazione delle invalidità ai fini del godimento delle provvidenze
accessorie per gli invalidi del lavoro;
• la revisione del sistema delle erogazioni per “assistenza personale continuativa”,
al fine di regolare al meglio l’intervento sulla effettiva necessità di assistenza
correlata alla menomazione.
c) La razionalizzazione del sistema assicurativo: nei confronti dei datori di lavoro.
Su un altro fronte, va riconsiderato l’ambito dell’istituto del regresso, dilatatosi in
modo abnorme rispetto agli adempimenti burocratici a carico delle aziende, con
la conseguenza inoltre di vedere progressivamente ridotta la sfera dell’esonero
da responsabilità civile del datore di lavoro. E ciò in netto contrasto con la ratio
che da sempre ha ispirato il sistema della tutela assicurativa antinfortunistica. Il
risultato atteso è quello di riequilibrare le posizioni reciproche delle parti contraenti
il rapporto assicurativo, con incisivi criteri atti a ridimensionare l’ambito di
operatività del regresso.
Non meno importante è l’obiettivo di semplificare la gestione dei rapporti con le
aziende con una normativa che consenta loro, dal punto di vista finanziario e
contabile, di mensilizzare il pagamento del premio, di compensare le spese anticipate
per indennità di temporanea con gli importi dovuti per l’intera gamma dei
versamenti da effettuare nel sistema unificato di riscossione delle entrate pubbliche,
di gestire in forma semplificata la tenuta dei libri regolamentari. Il tutto in
un quadro di crescente e diffuso utilizzo dell’innovazione tecnologica nell’ottica
di e-government.
In vista del progressivo snellimento del processo burocratico, occorre formulare
nuovi meccanismi per la risoluzione del contenzioso tariffario, costituendo un organismo
rappresentativo di tutte le categorie che, con carattere di terzietà, svolga una
azione finalizzata alla composizione bonaria delle controversie.
Per altro verso va considerato il disposto della Legge 14.2.2003, n. 30, che delega
al Governo la materia dell’occupazione e del mercato del lavoro e che, per
l’ambito specifico del coordinamento operativo dei servizi di vigilanza da parte
del Ministero del Lavoro sembra condizionare l’autonomia organizzativa degli
Enti. A un giusto e opportuno coordinamento delle azioni ispettive, di cui all’art.
8 della legge citata, si associa la previsione del conferimento della gestione dei
servizi di vigilanza alle Direzioni territoriali del lavoro con esiti che appaiono contraddittori
e non funzionali. Infatti le strutture di vigilanza dovranno rispondere
alle Direzioni del lavoro piuttosto che agli organi degli enti di appartenenza, perdendo
così tutta la collaudata specializzazione di ciascun corpo ispettivo, che
per l’INAIL è il mezzo d’elezione per classificare il rischio, applicare una tariffa
equa e sostenere la cultura d’impresa finalizzata alla conoscenza dei processi
produttivi per scopi di prevenzione.
Da queste ultime considerazioni emerge con chiarezza la necessità di sviluppare
in modo sempre più ampio e condiviso, con un impianto legislativo mirato, la
politica delle sinergie per elidere ridondanze e duplicazioni di competenze, per
ridurre il dispendio di risorse e realizzare le auspicate buone pratiche per economie
di scala e miglioramento del servizio. Questo a livello dell’intera Pubblica
Amministrazione, ma segnatamente per promuovere forme di stretta collaborazione
fra gli enti previdenziali, al fine di creare valore aggiunto per tutti beneficiari
della tutela sociale.
2. Le problematiche finanziarie e gestionali
I profili finanziari pongono all’Istituto due aree problematiche distinte, la prima
delle quali trova collocazione nell’ambito delle tematiche assicurative generali e
quindi, per certi versi, fisiologiche. Nella seconda area, invece, i problemi hanno
ben altra dimensione, come nel caso della gestione agricoltura, o di quella “in
conto Stato”, che non possono essere risolte con interventi meramente correttivi.
L’iniziativa legislativa che si propone in questa sede, già richiamata nei Rapporti
precedenti e più volte, con maggiore valenza, nelle linee di indirizzo degli Organi
dell’Istituto, dovrà tener conto di alcuni ineludibili punti di riflessione, in base ai
quali si potrà:
• ricondurre il settore agricolo alle logiche assicurative che correlano rischio e
contribuzione;
• procedere gradualmente alla normalizzazione della gestione, per ristabilire sia
l’equilibrio economico corrente, sia per impostare il risanamento del debito
pregresso, con l’essenziale e congruo apporto della fiscalità generale;
XII
• introdurre un equo sistema di polizze flessibili per i lavoratori autonomi agricoli;
• ricondurre il settore agricolo nella gestione ordinaria delle entrate, in una logica
di semplificazione che unifichi i versamenti fiscali e previdenziali;
• verificare il campo di applicazione dell’assicurazione contro gli infortuni in
agricoltura, anche per il possibile allargamento che potrebbe derivarne alla
luce della riformulazione dell’art. 2135 c.c e dei Decreti Legislativi nn. 226, 227
e 228/2001 che ampliano la nozione di impresa agricola, con sostanziali modifiche
della disciplina dell’inquadramento a fini previdenziali e assicurativi nei
settori agricolo, forestale, della pesca e dell’acquacoltura.
In un quadro di compiuto riordino del sistema di tutela vanno riconsiderati anche
i rapporti fra l’INAIL e lo Stato, oltre che per il superamento, più volte sollecitato,
della “Gestione per conto”, per ripristinare con piena effettività la funzione di
garanzia che le riserve tecniche assolvono nei confronti dei titolari di rendita. Si
ripropongono, al riguardo, interventi legislativi:
• per rimuovere la “non redditività” derivante dall’obbligo di deposito infruttifero
in Tesoreria;
• per rimuovere, o rivisitare, i vincoli normativi sulla tipologia e destinazione
degli investimenti, consentendo all’Istituto di partecipare alle scelte, soprattutto
in direzione, come detto, di investimenti a fini sanitari;
• per eliminare le contribuzioni ex ENPI ed ex ENAOLI, destinandone l’utilizzo
all’incentivazione economica per la prevenzione;
• per escludere ulteriori iniziative di cartolarizzazione degli immobili, ed evitare
il circuito “vizioso” e antieconomico delle vendite agevolate e degli acquisti a
prezzo di mercato, per garantire la copertura delle riserve tecniche;
• per ricondurre in limiti fisiologici i residui attivi verso la P.A., ovvero per riconoscere
una loro equa remunerazione, in analogia con i depositi in Tesoreria.
* * *
La lettura del Rapporto 2002 confermerà che le attuali linee di sviluppo dell’INAIL
sono la naturale prosecuzione di quelle declinate nelle precedenti edizioni, sia in
conseguenza della mancata evoluzione del quadro legislativo, sia per l’impatto
esercitato sulla vita dell’Istituto dalla modifica contingente dell’assetto gestionale.
Un supporto strategico per la divulgazione degli elementi di conoscenza forniti
con il Rapporto è rappresentato dal “sistema comunicazione” dell’Istituto, di cui
il presente documento è ormai un’espressione stabile, attesa dall’interno e dal
pubblico esterno, anche per la ricchezza di dati e di informazioni riportati nel
volume “Le statistiche”, arricchito quest’anno da nuove tavole per le malattie
professionali.
La comunicazione interna e istituzionale, che si propone di veicolare il messaggio
di un Ente affidabile e impegnato a superare gradualmente tutti gli snodi critici
dell’attuale momento gestionale, dovrà realizzare un flusso informativo
costante per coinvolgere tutto il personale interno e informare sulle prospettive
di miglioramento della tutela e del servizio per i lavoratori e per le aziende.
La scommessa gestionale, ancora una volta, da programmare accuratamente
evitando soluzioni superficiali ed estemporanee è sempre quella di condividere
con tutti gli attori del servizio pubblico la necessità di provare a fare di più, fare
meglio, fare a minor costo finanziario e organizzativo e, nell’auspicio della clientela,
fare l’intero.
XIII
Sezione 1
Il fenomeno infortunistico
nel 2002
1.1 Il contesto macroeconomico
1.1.1 La situazione economica generale
L’Unione Europea si trova attualmente ad affrontare, così come altre parti del mondo, un
rallentamento della crescita economica e della creazione dei posti di lavoro. Le difficoltà
interne e i rischi politici globali hanno condizionato pesantemente le prospettive di una
ripresa economica a breve termine. Si consolida il rafforzamento dell’euro sul dollaro
creando nuovi problemi di competitività alle economie europee, in particolare all’Italia,
che sconta ancora le storiche debolezze strutturali legate all’elevato debito pubblico, al
basso numero degli occupati rispetto alle persone in età attiva, alla frammentazione
delle attività produttive.
Nel 2002 la crescita dell’economia italiana è stata pari allo 0,4%, inferiore a quello dell’anno
precedente (+1,8%) in presenza di una sostanziale stabilità dell’inflazione pari al
2,5% rispetto all’anno precedente. Un incremento del PIL così modesto è dovuto in gran
parte all’indebolimento complessivo della domanda totale, salita appena dello 0,6% (era
stata +1,6% nel 2001) e, in misura minore, all’aumento dell’offerta proveniente dall’estero.
Dal punto di vista della formazione del prodotto interno lordo, a sostenere la crescita
in termini reali sono stati i settori dei servizi e delle costruzioni, mentre sia l’industria
in senso stretto sia l’agricoltura hanno fatto registrare una diminuzione del valore
aggiunto. In termini reali, oltre al rallentamento nella dinamica dei consumi e degli investimenti,
il punto di maggiore criticità è stato il calo delle esportazioni (– 1%). Le cause
sono ascrivibili anzitutto alla sensibile caduta della domanda mondiale, alla concorrenza
indotta delle aree a basso salario, ma anche all’introduzione della moneta unica che
ha bloccato il ricorso a svalutazioni competitive.
A fronte della stagnazione economica, tuttavia, l’indagine campionaria dell’ISTAT sulle
forze di lavoro nel 2002 ha segnalato un aumento dell’occupazione dell’1,5%, una concomitanza
che raramente si è presentata nel passato. Le possibili concause suggerite
dagli analisti sono:
• la maggiore flessibilità contrattuale che ha reso più semplice creare posti di lavoro
“atipici” (temporanei, interinali, part-time) e l’espansione delle collaborazioni coordinate
e continuative, che spesso assumono i connotati del lavoro dipendente, ma
senza doverne subire i vincoli;
• gli accordi salariali sulla base del tasso di inflazione programmata con ricadute positive
sulla domanda di lavoro e gli incentivi fiscali per nuove assunzioni a carattere permanente.
3
Tavola n. 1 – Le principali variabili macroeconomiche – anno 2002
Aggregati Variazione % rispetto all’anno 2001
P.I.L. +0,4
Importazioni +1,5
Consumi +0,7
Investimenti fissi lordi +0,5
Esportazioni -1,0
Occupazione +1,5
Inflazione +2,5
Fonte: ISTAT
1.1.2 La struttura e l’evoluzione dell’occupazione in Italia nel 2002
La dinamica espansiva dell’occupazione in Italia, secondo l’indagine ISTAT appena citata,
è in controtendenza rispetto a quanto registrato nell’area dell’euro.
Approfondendone le componenti si rileva che l’aumento nel 2002 dell’occupazione totale
è stata di 315mila unità (+1,5%, come detto) che è la sintesi di un potenziamento sia
dell’occupazione femminile (+2,2%, pari a 177mila unità) sia di quella maschile (+1%
con 138 mila unità).
Mezzogiorno e Centro sono state le ripartizioni territoriali a maggiore sviluppo occupazionale,
rispettivamente +1,9% e 1,8%, quasi il doppio rispetto al Nord dove l’occupazione
risulta aumentata solo dell’1,1%.
4
Tavola n. 2 – Forze di lavoro per condizione, ripartizione geografica e occupati per posizione
nella professione – Anni 2001 e 2002
ITALIA
Valori assoluti Variazioni
2001 2002 Assolute %
Forze di lavoro 23.781 23.993 211 0,9
Occupati 21.514 21.829 315 1,5
Dipendenti 15.517 15.849 333 2,1
Indipendenti 5.998 5.980 -18 -0,3
Persone in cerca di occupazione 2.267 2.163 -104 -46
Tasso di disoccupazione 9,5 9,0 -0,5 –
NORD
Occupati 11.090 11.213 123 1,1
Dipendenti 8.049 8.185 136 1,7
Indipendenti 3.041 3.028 -13 -0,4
Persone in cerca di occupazione 463 462 -1 -0,3
Tasso di disoccupazione 4,0 4,0 -0,1 –
CENTRO
Forze di lavoro 4.693 4.737 44 0,9
Occupati 4.345 4.424 79 1,8
Dipendenti 3.111 3.172 61 2,0
Indipendenti 1.234 1.253 18 1,5
Persone in cerca di occupazione 348 313 -35 -10,2
Tasso di disoccupazione 7,4 6,6 -0,8 –
MEZZOGIORNO
Forze di lavoro 7.535 7.581 46 0,6
Occupati 6.079 6.192 112 1,9
Dipendenti 4.357 4.492 135 3,1
Indipendenti 1.722 1.699 -23 -1,3
Persone in cerca di occupazione 1.456 1.389 -67 -4,6
Tasso di disoccupazione 19,3 18,3 -1,0 –
Fonte: Rilevazione forze di lavoro ISTAT – media 2002
L’occupazione dipendente registra una dinamica espansiva sostenuta in ragione del
2,1%, con un incremento di 333mila unità, a fronte di una sostanziale stagnazione dell’occupazione
autonoma che viceversa si riduce dello 0,3% con una flessione di 18mila
unità.
A livello nazionale, sia l’occupazione dipendente a tempo pieno e durata indeterminata
sia quella a termine e/o a tempo parziale sono cresciute rispettivamente di 218mila e di
115mila unità, rispetto al 2001. Diminuisce il tasso di disoccupazione anche nel
Mezzogiorno, dove tuttavia rimane su un livello doppio di quello medio nazionale.
Analizzando il numero degli occupati per settore economico e per sesso, si evince che
oltre il 75% delle donne lavoratrici opera nel settore terziario contro una quota nettamente
inferiore per gli uomini (55,7% del totale degli occupati maschi); la situazione si
inverte nell’industria dove opera il 38,8% dei maschi e solo il 20,1% delle donne.
In estrema sintesi si rileva il calo strutturale dei posti di lavoro nel settore agricolo, specialmente
nei lavoratori autonomi che registrano una flessione del 4,4%. Il settore industriale
segnala, in complesso, un trend in aumento intorno all’1%, trainato dal settore
delle costruzioni (2,4%).
L’andamento complessivo, comunque, è sostenuto dai servizi con un incremento intorno
al 2%.
Un’analisi più in dettaglio dell’andamento occupazionale è svolta nei capitoli dedicati al
fenomeno infortunistico.
5
Tavola n. 3 – Occupati per ramo di attività e sesso – media 2002
(dati assoluti in migliaia)
Settore di attività
Valori assoluti Valori %
Maschi Femmine Totale Maschi Femmine Totale
Agricoltura 746 350 1.096 5,5 4,2 5,0
Industria 5.277 1.655 6.932 38,8 20,1 31,8
Altre attività 7.570 6.231 13.801 55,7 75,7 63,2
Totale 13.593 8.236 21.829 100,0 100,0 100.0
Fonte: Rilevazione forze di lavoro ISTAT
Tavola n. 4 – Occupati per settore di attività economica e posizione nel lavoro negli anni
2001-2002
Settore di attività 2001 2002 Variazione %
AGRICOLTURA
Dipendenti 464 462 -0,3
Autonomi 663 634 -4,4
Totale 1.126 1.096 -2,7
INDUSTRIA IN SENSO STRETTO
Dipendenti 4.271 4.310 0,9
Autonomi 862 874 1,3
Totale 5.133 5.184 1,0
COSTRUZIONI
Dipendenti 1.040 1.085 4,2
Autonomi 667 663 -0,5
Totale 1.707 1.748 2,4
COMMERCIO
Dipendenti 1.635 1.723 5,3
Autonomi 1.781 1.733 -2,7
Totale 3.416 3.456 1,2
ALTRI SERVIZI
Dipendenti 8.106 8.270 2,0
Autonomi 2.025 2.076 2,5
Totale 10.131 10.346 2,1
IN COMPLESSO
Dipendenti 15.517 15.849 2,1
Autonomi 5.998 5.980 -0,3
Totale 21.514 21.829 1,5
Fonte: Rilevazione forze di lavoro ISTAT
Nella tabella sono evidenziati i diversi contributi dell’occupazione dipendente “stabile” e
di quella “a termine” sul dato complessivo.
In sintesi, il contributo del lavoro dipendente a carattere permanente e a tempo
pieno risulta prevalente in termini assoluti (+217 mila unità) e pari all’1,7%. Più elevato,
in termini relativi, risulta l’incremento degli occupati a termine +4,7%.
Complessivamente i lavoratori con contratto permanente rappresentano l’84% del
totale dei lavoratori dipendenti, ma i dati confermano la crescente diffusione dei contratti
cosiddetti “atipici” che hanno ormai assunto un ruolo di rilievo nella dinamica
occupazionale. Il segnale più evidente di tale tendenza risulta dalla crescita costante
dei collaboratori coordinati e continuativi, quasi 2,5 milioni di unità pari all’11%
degli occupati.
Il ruolo dei rapporti di lavoro “flessibili” è particolarmente significativo nel settore terziario,
la cui dinamica risente del forte impulso nel variegato comparto dei servizi alle imprese
e alle famiglie, a cominciare dalle attività del terziario avanzato fino ai servizi professionali.
Analizzando i dati disponibili relativi agli anni 2000 e 2001 si evince che l’incremento più
evidente è quello del lavoro interinale dove si passa da poco più di 50.000 unità a oltre
70.000, con un aumento dell’incidenza sull’occupazione totale dell’1%, mentre diminuisce
il peso degli apprendisti e dei contratti di formazione lavoro, che scendono rispettivamente
da 18,8% a 18,2%, e da 13,8% a 11,8%. Stabili, o quasi, sia i lavoratori a tempo
determinato sia i part-time, mentre è in calo il numero degli addetti ai lavori socialmente
utili a causa della riduzione dei budget disponibili.
6
Tavola n. 5 – Occupati dipendenti per carattere dell’occupazione e tipologia di orario.
Media 2002 (migliaia di unità)
Valori assoluti Variazioni
Carattere dell’occupazione e
Media Media Media 2002 su Media 2001
Tipologia di orario 2001 2002 Assolute Percentuali
Permanente a tempo pieno 13.083 13.300 217 1,7
A termine e/o a tempo parziale 2.434 2.549 115 4,7
permanenti a tempo parziale 920 986 66 7,2
a termine a tempo pieno 1.045 1.104 59 5,6
a termine a tempo parziale 469 459 -10 -2,1
Totale dipendenti 15.517 15.849 332 2,1
Fonte: Forze di lavoro, ISTAT – Media 2001-2002
Tavola n. 6 – Mappa del lavoro atipico in Italia
Tipologia Anni
2000 2001
Tempo determinato1 153.000 151.400
Part-time1 177.900 181.600
Apprendisti2 446.025 430.068
Contratto di formazione lavoro2 328.379 277.337
Lavori socialmente utili2 125.789 104.992
Lavoro interinale3 51.214 74.629
1 Fonte: ISTAT, Rilevazione delle Forze di Lavoro
2 Fonte: INPS dati primo semestre
3 Fonte: Elaborazioni del Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali su dati INPS- lavoratori equivalenti full-time
1.2 L’andamento degli infortuni e delle tecnopatie
1.2.1 Gli infortuni sul lavoro nel 2002: un confronto con l’anno precedente
Una sintetica premessa sull’andamento occupazionale, anche in questa sede, è necessaria
se si vuole inquadrare nel suo contesto naturale un’analisi di tipo quantitativo sul
fenomeno degli infortuni sul lavoro. E questo serve anche a sottolineare le prime basi di
un concetto esemplare, che si amplierà nei paragrafi seguenti, sulla opportunità di tenere
costantemente presente il nesso, inscindibile quanto ovvio in un’ottica di valutazione
dimensionale, tra infortuni e forza lavoro.
L’anno 2002, caratterizzato da una fase economica di sostanziale stagnazione, con le
connotazioni e per le motivazioni già illustrate in precedenza, ha fatto comunque registrare
una buona crescita dell’occupazione che ha riguardato esclusivamente le attività
dell’Industria e Servizi (+ 1,7%), con particolari accentuazioni nei settori delle Costruzioni
(+2,4%) e dei Servizi alle famiglie e alle imprese (+ 2,1%); l’Agricoltura, proseguendo nel
suo storico trend negativo, ha segnato una perdita di occupati pari al 2,7%.
7
Tavola n. 7 – Occupati totali in Agricoltura, Industria e Servizi negli anni 2001-2002
(migliaia di unità)
Settore economico 2001 2002 Variazione
Assoluta %
Agricoltura 1.126 1.096 -30 – 2,7
Industria e servizi 20.388 20.733 +345 +1,7
Totale occupati 21.514 21.829 +315 +1,5
Fonte: ISTAT
Tavola n. 8 – Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001-2002 e denunciati all’INAIL
Gestione 2001 2002 Variazione
Assoluta %
Industria e servizi 923.743 894.653 -29.090 -3,1
– di cui in itinere 50.333 58.309 7.976 15,8
Agricoltura 80.637 73.132 -7.505 -9,3
– di cui in itinere 946 1.009 63 6,7
Totale infortuni 1.004.380 967.785 -36.595 -3,6
– di cui in itinere 51.279 59.318 8.039 15,7
Tavola n. 9 – Infortuni mortali sul lavoro avvenuti negli anni 2001-2002 e denunciati all’INAIL
Tipologia di infortunio Industria e servizi Agricoltura Totale
2001 2002 2001 2002 2001 2002
– in occasione di lavoro 1.052 956 145 128 1.197 1.084
– in itinere 232 298 9 15 241 313
Totale infortuni mortali 1.284 1.254 154 143 1.438 1.397
Alla rilevazione del 23 maggio 2003 risultano denunciati all’INAIL 967.785 infortuni sul
lavoro avvenuti nell’anno 2002; di questi 894.653 si sono verificati nell’Industria e Servizi
e 73.132 in Agricoltura. Rispetto al 2001 si registra complessivamente una diminuzione di
36.595 casi, pari a -3,6%, quale sintesi di una riduzione del 3,1% nell’Industria e Servizi e
di una molto più marcata in Agricoltura (-9,3%). Cresce la quota di infortuni in itinere passati,
complessivamente, da 51mila circa a quasi 60mila nel 2002.
Allo stato attuale il dato 2002, ancorché non definitivo, si può ritenere sufficientemente
consolidato per confermare le previsioni e le stime fatte nei mesi precedenti su un calo
complessivo del fenomeno valutabile nell’ordine del 2%, con una flessione ancora più
drastica (stimata tra il 5% e il 7%) in Agricoltura.
Alla stessa data di rilevazione risultano complessivamente denunciati, per il 2002, 1.397
casi mortali, dei quali 1.254 sono di competenza dei settori dell’Industria e Servizi e 143
dell’Agricoltura.
Rispetto all’anno precedente si registra una diminuzione complessiva di 41 casi di infortunio
mortale (rispettivamente di 30 nell’Industria e Servizi e di 11 casi in Agricoltura),
anche in presenza di un sensibile incremento degli infortuni mortali avvenuti in itinere, che
sono passati complessivamente dai 241 casi del 2001 ai 313 del 2002.
Anche nel campo degli infortuni mortali sembra dunque confermarsi la tendenza alla flessione
che era stata indicata dalle precedenti rilevazioni. La particolare natura e delicatezza
del fenomeno, tuttavia, impongono di tener conto, per una valutazione più puntuale e
definitiva degli andamenti e delle tendenze, di un periodo di consolidamento temporale
più congruo. Queste grandezze numeriche, infatti, sono caratterizzate da una dimensione
che sotto il profilo strettamente statistico è da considerare relativamente limitata.
Poche decine di casi, in ingresso o in uscita per successivi aggiornamenti, possono
determinare spostamenti percentualmente significativi.
Su questo argomento, di natura squisitamente statistica, è doveroso e opportuno esporre
con chiarezza alcune considerazioni di ordine tecnico, alle quali è dedicato il riquadro
che ne riassume in sintesi gli aspetti più significativi.
8
DATI CORRENTI E DATI CONSOLIDATI
Gli “anni statistici” 2001-2002 sono stati interessati da una profonda rivoluzione operata
nell’intero sistema degli archivi informatici dell’INAIL. Questo, se da un lato contribuirà a
determinare un indubbio salto di qualità sul piano tecnologico, dall’altro ha necessariamente
creato, nella fase di transizione, rallentamenti nei normali livelli di operatività con
qualche situazione di criticità sul versante informativo.
Con le recenti operazioni di completo e definitivo riassetto degli archivi, finalizzate all’aggiornamento
della Banca dati statistica, si è proceduto da parte informatica ad alcuni
aggiustamenti tecnici nei criteri di estrazione dati che hanno determinato variazioni, di entità
comunque limitate, nelle denunce di infortunio per casi verificatisi negli anni 2001 e
2002.
Allo stato attuale, la base statistico informativa derivata dagli archivi informatici gestionali,
può ritenersi definitivamente assestata, ma come detto occorrerà tenere conto di possibili
eventuali “code” per l’anno 2002, connesse ai tempi tecnici di trasmissione e acquisizione
nel circuito “archivi periferici–archivi centrali”. Tali operazioni, che rappresentano i passi
necessari della filiera che porta alla formazione del dato statistico, potranno comportare, in
successive fasi di consolidamento, qualche limitato ritocco nelle statistiche relative appunto
all’anno 2002.
Questa circostanza, di cui peraltro viene tenuto debito conto attraverso opportune operazioni
previsionali di stima, è del resto assolutamente inevitabile in un sistema informativo
complesso come quello dell’Istituto. Il valore aggiunto è garantire, per un fenomeno articolato
come quello degli infortuni sul lavoro, standard di tempestività che sono difficilmente
riscontrabili nel panorama statistico nazionale e internazionale1.
1 L’ISTAT, che pure dispone di cospicue risorse e tecnologie dedicate all’attività statistica, sta diffondendo in questi giorni i
primi dati, per l’anno 2001, sugli incidenti stradali, un fenomeno per molti versi assimilabile a quello trattato in questa sede.
Scendendo ad una analisi più dettagliata del confronto 2002/2001 si può rilevare come il
calo infortunistico nell’Industria e Servizi abbia riguardato in particolare gli uomini (-4%),
mentre per le donne si registra una sostanziale stabilità rispetto all’anno precedente. E’
anzi prevedibile che il dato 2002 consolidato determini un lieve incremento in termini
assoluti, ampiamente compensato, in termini relativi, dal notevole incremento occupazionale
registrato nel 2002 dalla componente femminile (+2,2%), più che doppio rispetto
a quello maschile.
Sia per i maschi sia per le femmine, la classe di età giovanile fino a 34 anni è quella che
registra le flessioni più elevate, con la classe più anziana, 65 anni e oltre, che ha consistenze
numeriche scarsamente significative.
In Agricoltura, la diminuzione degli infortuni risulta sensibile e generalizzata sia per quanto
riguarda il sesso sia le classi di età.
9
Tavola n. 10 – Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001 – 2002 e denunciati all’INAIL
per sesso e classe di età
INDUSTRIA E SERVIZI
Sesso / Classi di età 2001 2002 Variazione
assoluta %
MASCHI
fino a 34 344.424 324.014 -20.410 -5,9
35 – 49 261.073 257.358 -3.715 -1,4
50 – 64 102.828 99.762 -3.066 -3,0
65 e oltre 5.828 4.466 -1.362 -23,4
Totale 714.153 685.600 -28.553 -4,0
FEMMINE
fino a 34 99.888 96.975 -2.913 -2,9
35 – 49 79.347 81.494 2.147 2,7
50 – 64 29.197 29.765 568 1,9
65 e oltre 1.158 819 -339 -29,3
Totale 209.590 209.053 -537 -0,3
Tavola n. 10 – Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001 – 2002 e denunciati all’INAIL per
sesso e classe di età
AGRICOLTURA
Sesso / Classi di età 2001 2002 Variazione
assoluta %
MASCHI
fino a 34 16.003 14.260 -1.743 -10,9
35 – 49 20.073 18.840 -1.233 -6,1
50 – 64 17.640 15.584 -2.056 -11,7
65 e oltre 6.652 6.288 -364 -5,5
Totale 60.368 54.972 -5.396 -8,9
FEMMINE
fino a 34 3.435 3.017 -418 -12,2
35 – 49 7.282 6.790 -492 -6,8
50 – 64 8.709 7.561 -1.148 -13,2
65 e oltre 843 792 -51 -6,0
Totale 20.269 18.160 -2.109 -10,4
Sul piano territoriale, nell’Industria e Servizi si segnala un calo abbastanza diffuso nelle
varie aree geografiche del Paese, con maggiori accentuazioni nelle regioni del Sud e del
Centro: in particolare Molise, Campania, Basilicata, Puglia e Lazio. Incrementi di entità
relativamente modesta si registrano, invece, in Valle d’Aosta, Liguria, Emilia Romagna e
Calabria.
In Agricoltura la flessione risulta generalizzata su tutto il territorio nazionale.
10
Tavola n. 11 – Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001 – 2002 e denunciati all’INAIL
per regione
REGIONI
Industria e Servizi Agricoltura
2001 2002 Var. % 2001 2002 Var. %
Piemonte 77.247 74.550 -3,5 6.756 6.085 -9,9
Valle d’Aosta 2.539 2.587 1,9 242 202 -16,5
Lombardia 163.243 159.125 -2,5 6.987 6.474 -7,3
Liguria 31.427 31.659 0,7 1.250 1.216 -2,7
Trentino Alto Adige 25.544 24.171 -5,4 3.986 3.529 -11,5
Veneto 124.070 117.489 -5,3 7.384 6.503 -11,9
Friuli Venezia Giulia 30.703 29.545 -3,8 1.228 1.104 -10,1
Emilia Romagna 128.157 128.672 0,4 11.782 10.631 -9,8
Toscana 72.237 71.396 -1,2 6.036 5.672 -6,0
Umbria 18.922 18.351 -3,0 2.441 2.351 -3,7
Marche 34.612 33.998 -1,8 4.698 4.119 -12,3
Lazio 52.144 48.706 -6,6 3.510 3.101 -11,7
Abruzzo 20.724 20.458 -1,3 3.327 3.190 -4,1
Molise 3.692 3.317 -10,2 1.310 1.207 -7,9
Campania 32.011 29.102 -9,1 4.143 3.686 -11,0
Puglia 42.585 39.235 -7,9 5.152 4.558 -11,5
Basilicata 6.832 6.245 -8,6 1.634 1.425 -12,8
Calabria 12.178 12.313 1,1 1.929 1.909 -1,0
Sicilia 30.210 29.225 -3,3 3.888 3.506 -9,8
Sardegna 14.666 14.509 -1,1 2.954 2.664 -9,8
ITALIA 923.743 894.653 -3,1 80.637 73.132 -9,3
NORD-OVEST 274.456 267.921 -2,4 15.235 13.977 -8,3
NORD-EST 308.474 299.877 -2,8 24.380 21.767 -10,7
CENTRO 177.915 172.451 -3,1 16.685 15.243 -8,6
SUD 118.022 110.670 -6,2 17.495 15.975 -8,7
ISOLE 44.876 43.734 -2,5 6.842 6.170 -9,8
I rami di attività economica dell’Industria e Servizi mostrano un generale e spesso consistente
calo degli infortuni; contrazioni più significative nelle Industrie Manifatturiere e nel
settore delle Costruzioni, che pure ha conosciuto nel 2002 una consistente crescita occupazionale.
In aumento gli infortuni nei settori della Sanità, del Commercio e delle attività di servizio
in generale, sostanzialmente in linea con l’incremento occupazionale rilevato dall’ISTAT
(+2,1% nei Servizi) e l’ampliamento della base assicurata INAIL in questi settori.
11
Tavola n. 12 – Infortuni sul lavoro avvenuti negli anni 2001 – 2002 e denunciati all’INAIL
per settore di attività economica
INDUSTRIA E SERVIZI
Settore di attività economica 2001 2002 Variazione
Assoluta %
A Agrindustria 4.251 4.150 -101 -2,4
B Pesca 426 353 -73 -17,1
C Estrazioni di Minerali 2.164 1.979 -185 -8,5
DA Industria Alimentare 20.379 19.580 -799 -3,9
DB Industria Tessile 16.970 15.334 -1.636 -9,6
DC Industria Conciaria 5.459 5.136 -323 -5,9
DD Industria Legno 12.336 11.648 -688 -5,6
DE Industria Carta 10.225 9.451 -774 -7,6
DF Industria Petrolio 555 533 -22 -4,0
DG Industria Chimica 7.160 6.629 -531 -7,4
DH Industria Gomma 14.010 13.277 -733 -5,2
DI Industria Trasformazione 19.155 18.089 -1.066 -5,6
DJ Industria Metalli 66.601 61.285 -5.316 -8,0
DK Industria Meccanica 38.271 34.894 -3.377 -8,8
DL Industria Elettrica 14.595 13.239 -1.356 -9,3
DM Industria Mezzi Trasporto 18.427 16.851 -1.576 -8,6
DN Altre Industrie 16.773 15.203 -1.570 -9,4
D Totale Industrie Manifatturiere 260.916 241.149 -19.767 -7,6
E Elettricità, Gas, Acqua 5.420 5.036 -384 -7,1
F Costruzioni 102.214 99.247 -2.967 -2,9
G50 Commercio riparazione auto 16.939 16.234 -705 -4,2
G51 Commercio all’ingrosso 21.935 22.344 409 1,9
G52 Commercio al dettaglio 30.078 31.792 1.714 5,7
G Totale Commercio 68.952 70.370 1.418 2,1
H Alberghi e Ristoranti 27.629 28.411 782 2,8
I Trasporti 62.485 63.215 730 1,2
J Intermediazione Finanziaria 5.704 5.869 165 2,9
K Attività Immobiliari 50.422 52.584 2.162 4,3
L Pubblica Amministrazione 28.591 29.180 589 2,1
M Istruzione 3.199 3.220 21 0,7
N Sanità 29.288 32.268 2.980 10,2
O Servizi Pubblici 26.839 26.184 -655 -2,4
Totale 678.500 663.215 -15.285 -2,3
X Non determinato 245.243 231.438 -13.805 -5,6
In Complesso 923.743 894.653 -29.090 -3,1
1.2.2 Il trend infortunistico di medio periodo (1998-2002)
L’analisi congiunturale che ha posto a confronto i casi di infortunio del 2002 con quelli
avvenuti nell’anno precedente, ha evidenziato, pur nei limiti di un ulteriore necessario
consolidamento dei dati, una significativa e generalizzata riduzione del fenomeno in termini
assoluti.
Se si allarga il campo di osservazione ad un arco temporale più ampio, si può rilevare
come proprio nel 2002, per la prima volta nel corso dell’ultimo quinquennio, si registri una
contrazione nel numero complessivo di infortuni denunciati, tale da ricondurre sostanzialmente
il dato del 2002 alla consistenza numerica di inizio periodo.
Va fatto notare, a tale proposito, che l’andamento crescente degli infortuni registrato fino
al 2001 ha rispecchiato la positiva dinamica occupazionale rilevata dall’ISTAT nello stesso
periodo: tra il 1998 e il 2001 vi è stato un aumento complessivo di oltre un milione di
occupati. Il punto di rottura avviene appunto nel 2002, laddove ad una consistente crescita
dell’occupazione, seppure attenuata rispetto all’anno precedente, fa riscontro una
flessione del fenomeno infortunistico.
12
Tavola n. 13 – Infortuni sul lavoro avvenuti nel periodo 1998-2002 – Valori assoluti
Gestione 1998 1999 2000 2001 2002
Industria e Servizi 866.052 893.523 907.017 923.743 894.653
variazione % su anno prec. +2,5 +3,2 +1,5 +1,8 -3,1
Agricoltura 96.904 90.872 85.345 80.637 73.132
variazione % su anno prec. -6,7 -6,2 -6,1 -5,5 -9,3
Totale infortuni 962.956 984.395 992.362 1.004.380 967.785
variazione % su anno prec. +1,5 +2,2 +0,8 +1,2 -3,6
Tavola n. 14 – Infortuni sul lavoro avvenuti nel periodo 1998-2002 – Indici di incidenza
(totale infortuni x 1000 occupati ISTAT – dati elaborati)
Gestione 1998 1999 2000 2001 2002*
Industria e Servizi 44,7 45,4 45,1 45,0 43,7
var. % su anno prec. +1,0 +1,6 -0,7 -0,2 -2,9
Agricoltura 85,8 85,3 81,9 77,6 74,4
variazione % su anno prec. -2,9 -0,6 -4,0 -5,3 -4,1
Totale infortuni 47,1 47,6 47,1 46,7 45,3
variazione % su anno prec. +0,3 +1,0 -1,1 -0,8 -3,0
* valore stimato in base alla previsione del dato 2002 consolidato
Tradotto in termini di incidenza relativa, rapportando cioè i valori assoluti ad una base di
riferimento rappresentativa della forza lavoro impegnata, si vede che la tendenza al ribasso
iniziata già a partire dall’anno 2000 si rafforza significativamente nel 2002. La flessione,
che nel biennio 2000-2001 era attestata su valori complessivi vicini al punto percentuale,
passa nel 2002 ad un valore pari al 3%.
In particolare, nell’arco dell’intero periodo (dal 1998 al 2002) l’Industria e Servizi ha conosciuto
una crescita degli infortuni di circa il 3% in valore assoluto, mentre in termini relativi
segna una diminuzione del 2,3%.
In Agricoltura la flessione degli indici di incidenza, intorno al 13%, risulta invece sensibilmente
più contenuta di quella espressa dai valori assoluti, che è di circa il 25%, a seguito
del parallelo calo dell’occupazione nel settore agricolo.
13
B
B
B
B
B
J
J
J J
J
1998 1999 2000 2001 2002
92
94
96
98
100
102
104
106
108
Numeri indice
Anni
B Valori assoluti J Indici di incidenza
Grafico n. 1 – Il trend infortunistico nel periodo 1998-2002 – Industria e Servizi
(n. indice 1998 = 100)
B
B
B
B
B B
J
J
J
J
J J
1998 1999 2000 2001 2002 2002
60
65
70
75
80
85
90
95
100
105
Numeri indice
Anni
B Valori assoluti J Indici di incidenza
Grafico n. 2 – Il trend infortunistico nel periodo 1998-2002 – Agricoltura
(n. indice 1998 = 100)
Come prassi ormai consolidata, per una prima indicazione sull’andamento del fenomeno
in termini relativi sono stati utilizzati, come denominatore degli indici di incidenza, i dati
ISTAT sugli occupati opportunamente elaborati e razionalizzati per ragioni di omogeneità
classificatoria.
Questo denominatore, derivato da rilevazioni campionarie periodiche, è disponibile con
maggiore tempestività rispetto al denominatore “addetti/anno” elaborato dall’INAIL sui
propri dati, relativi alle imprese assicurate. Gli addetti/anno rappresentano, infatti, il parametro
abitualmente utilizzato quale denominatore del rapporto dell’indice di frequenza
infortunistica che, in assoluto, è l’indicatore che istituzionalmente presenta i necessari
requisiti di significatività ed attendibilità statistica.
Va sottolineato, quindi, che il contesto valutativo così delineato è da considerarsi indicativo
e, soprattutto, cautelativo in quanto, adottando come riferimento gli occupati ISTAT
non si tiene conto del recente e notevole ampliamento della base assicurata INAIL2. Dati
i tempi tecnici di rilevazione e di elaborazione, i dati ufficiali sugli “addetti INAIL”, non sono
ancora consolidati e pienamente disponibili per gli anni 2001 e 2002. Tuttavia, il sensibile
incremento che si è registrato sulle retribuzioni dichiarate per l’anno 2001 (il consuntivo,
in corso di ultimazione, parla di un aumento di oltre un milione di addetti rispetto
all’anno precedente), consente di stimare che per questi stessi anni verrà confermato un
ulteriore miglioramento della situazione infortunistica, con indicatori INAIL ancora più contenuti
rispetto agli indici di incidenza calcolati sulla base degli occupati di fonte ISTAT.
1.2.3 Gli indicatori strutturali di rischio territoriali e settoriali
E’ importante ricordare che una lettura più corretta e significativa del fenomeno infortunistico
deve sempre prendere in considerazione, accanto ai dati assoluti, anche i corrispondenti
valori relativi che esprimono il reale rapporto che esiste tra infortuni avvenuti e
forza lavoro che li produce. Si tratta, in concreto, di adottare appropriate misure dimensionali
che sgombrino il campo da possibili equivoci interpretativi derivanti da una lettura
semplicistica del dato numerico.
E’ vero che ogni fenomeno deve essere conosciuto, anzitutto, nella sua reale consistenza
numerica, una grandezza che può essere utile ad analisi per scopi e interessi di varia natura.
Si pensi, a titolo d’esempio, al dato relativo agli infortuni sul lavoro avvenuti in una determinata
area territoriale, ovvero, in tutt’altro campo, al dato sul parco autoveicoli circolante:
in entrambi i casi, dare ad un valore assoluto più significato di quanto esso rappresenti può
fornire una visione quantomeno limitata, se non distorta, del fenomeno da indagare.
Tanto per restare nell’esempio, è noto che la Lombardia ha un numero di veicoli circolanti
o di infortuni sul lavoro enormemente superiore a quello della Val d’Aosta, e questo può
avere un suo interesse informativo. Tuttavia non è sulla base di tali valori che si può stilare
una graduatoria che abbia la pretesa di rappresentare i livelli di “motorizzazione” o di
“infortunosità” delle due regioni italiane.
Non si può, infatti, non tenere conto del fatto che in Lombardia vivono oltre 9 milioni di
abitanti e che la Val d’Aosta ne conta appena 120 mila. Allora, già rapportando le due
grandezze regionali prese come esempio, numero di autoveicoli e numero di infortuni,
alle rispettive popolazioni, si avrebbero due primi indicatori, molto grossolani, sulla effettiva
incidenza dei fenomeni nelle rispettive realtà territoriali.
E’ naturale, poi, che il buon senso associato ad alcune elementari cognizioni in materia
statistica inducono a ricercare la via per costruire indicatori più raffinati attraverso l’utilizzo
di denominatori più mirati, espressi cioè da grandezze che siano più significative e
coerenti con quelle poste a numeratore.
E così se l’oggetto dell’analisi fossero gli autoveicoli circolanti, si potrebbe rapportarli,
sempre in relazione all’obiettivo che ci si propone, al numero di famiglie: il valore ottenuto
(n. autoveicoli per famiglia) potrebbe essere usato come indicatore del “benessere”;
se al denominatore, invece di un dato demografico, si ponesse una grandezza rappresentativa
della rete stradale regionale, il rapporto (n. autoveicoli per Km/strada) avrebbe
ben altro significato e potrebbe valere come indicatore di “congestione ambientale”.
Ne discende, quindi, che per analizzare correttamente e in modo articolato il fenomeno
infortunisco, si devono prendere in considerazione tutti quei parametri che rappresentano
l’unità di misura del lavoro.
In questo senso, nelle sintetiche analisi sul fenomeno infortunistico svolte nei precedenti
paragrafi, si è ravvisata l’opportunità di affiancare ai numeri assoluti degli infortuni denunciati
anche gli “indici di incidenza”, ottenuti rapportando gli infortuni agli occupati ISTAT,
che esprimono meglio la tendenza temporale del fenomeno stesso depurandola, in
sostanza, dalle variazioni connesse a quelle della base occupazionale di riferimento.
Altre informazioni, più significative e sostanziali sulla struttura territoriale e settoriale del
fenomeno infortunistico, espressa in termini di frequenza rispetto alla effettiva esposizione
al rischio, possono desumersi dalle due serie di “indici di frequenza” riportati nelle
tavole che seguono.
Si tratta, in questo caso, di veri e propri indicatori di rischio, elaborati dall’INAIL con rigorosi
criteri statistici sulla base degli infortuni indennizzati, statisticamente più solidi rispetto
a quelli denunciati, e rapportati ai già citati “addetti INAIL” che sono ottenuti a calcolo
14
2 La base degli assicurati INAIL si è ampliata a seguito delle disposizioni stabilite dal D.Lgs. 38/2000 relative ai lavoratori dell’area
dirigenziale, agli sportivi professionisti e, soprattutto, ai parasubordinati.
dalle retribuzioni dichiarate dai datori di lavoro e rappresentano le unità di lavoro/anno
che esprimono correttamente la misura dell’esposizione al rischio di infortunio.
Gli indicatori ottenuti, riferiti alla media dell’ultimo triennio disponibile per garantire la
necessaria congruità e stabilità alla base statistica, sono stati opportunamente trattati ed
integrati per tenere conto dei casi di infortunio di competenza del periodo di riferimento
non ancora definiti.
L’indice di frequenza complessivo di ciascuna unità territoriale o settoriale, inoltre, è stato
rapportato al valore medio nazionale, posto pari a 100, per ottenere i “numeri indice” che
permettono una lettura più agevole dei diversi livelli di rischio e danno la possibilità di
misurarne immediatamente le distanze dallo stesso valore medio nazionale.
Sulla base di tali indicatori, si può dunque rilevare facilmente come i più alti tassi di frequenza
infortunistica complessiva si riscontrino in Umbria (indice superiore del 42%
rispetto alla media nazionale), Marche (+31,7%) ed Emilia Romagna (+29,4%).
Il rischio di incorrere in un infortunio mortale risulta mediamente più elevato nelle regioni
del Sud e nelle Isole.
Le frequenze più basse in assoluto si registrano, invece, nel Lazio (-31,6% rispetto alla
media nazionale), in Campania (-30,0%) e in Sicilia (-28,6%).
In Lombardia e in Liguria si registrano i più bassi tassi di infortunio mortale e nel Lazio
quello di infortunio con postumi permanenti.
Naturalmente, valutazioni così schematiche del fenomeno a livello territoriale, che in questa
sede vengono fatte al solo scopo esemplificativo, richiedono un attento approfondimento
per tenere conto di tutta una serie di fattori connessi alle differenti condizioni socioeconomiche
delle varie aree geografiche, con particolare riferimento alla struttura occupazionale
esistente in ciascuna regione. Né si può prescindere da eventuali situazioni congiunturali
di particolare rilevanza quali, ad esempio, quelle di Umbria e Marche che sembrano
in qualche misura scontare l’impegno nella ricostruzione del dopo terremoto.
Per quanto riguarda il tipo di attività economica esercitata, i settori che presentano il più
alto rischio di infortunio sono quelli della Metallurgia, dell’Industria di trasformazione, del
Legno e delle Costruzioni.
Gli infortuni mortali sono nettamente più frequenti nei settori dell’Estrazione di minerali,
dei Trasporti e delle Costruzioni. In generale, le attività meno rischiose risultano essere
quelle dell’Intermediazione finanziaria e dell’Istruzione.
Va ricordato, infine, che gli indici di frequenza che vengono qui esposti e che danno una
rappresentazione molto generale del rischio lavorativo, rappresentano soltanto un piccolissimo
estratto dalla Banca dati statistica dell’Istituto dove gli stessi indicatori ed altri di
analogo interesse sono riportati con una amplissima gamma di articolazioni e dettagli.
15
Tavola n. 15 – Frequenza infortunistica per regione
(casi indennizzati x 1000 addetti INAIL – dati elaborati) – Media triennale 1998-2000
INDUSTRIA E SERVIZI
Tipo di definizione In complesso Regioni
Temporanea Permanente Morte Frequenze Numero indice
relative (Italia = 100)
Umbria 52,76 5,24 0,10 58,10 142,0
Marche 49,50 4,27 0,10 53,87 131,7
Emilia Romagna 49,37 3,46 0,09 52,93 129,4
Friuli Venezia Giulia 48,05 3,29 0,08 51,42 125,7
Veneto 47,38 3,18 0,09 50,64 123,8
Basilicata 45,84 3,91 0,14 49,89 122,0
Abruzzo 44,26 3,61 0,13 47,99 117,3
Puglia 43,19 4,21 0,14 47,54 116,2
Liguria 42,38 4,12 0,06 46,56 113,8
Toscana 41,56 3,65 0,08 45,29 110,7
Trentino Alto Adige 41,25 2,66 0,07 43,97 107,5
ITALIA 37,94 2,88 0,09 40,91 100,0
Molise 37,05 3,47 0,18 40,70 99,5
Sardegna 35,16 3,66 0,12 38,95 95,2
Piemonte 34,18 2,51 0,08 36,77 89,9
Lombardia 33,07 2,37 0,06 35,51 86,8
Valle d’Aosta 32,64 2,60 0,13 35,37 86,5
Calabria 28,98 3,45 0,13 32,56 79,6
Sicilia 26,60 2,50 0,10 29,20 71,4
Campania 24,41 4,10 0,12 28,63 70,0
Lazio 25,70 2,23 0,07 27,99 68,4
16
Tavola n. 16 – Frequenza infortunistica per settore di attività economica
(casi indennizzati x 1000 addetti INAIL – dati elaborati) – Media triennale 1998-2000
INDUSTRIA E SERVIZI
Tipo di definizione In complesso Settore di attività
Temporanea Permannte Morte Frequenze Numero indice economica
relative (tutti i settori = 100)
DJ Industria Metalli 71,53 4,64 0,09 76,26 186,4
DI Industria Trasformazione 68,48 5,05 0,15 73,68 180,1
DD Industria Legno 64,28 7,64 0,11 72,03 176,1
F Costruzioni 60,34 7,26 0,24 67,85 165,9
DH Industria Gomma 60,32 3,16 0,06 63,54 155,3
DM Industria Mezzi Trasporto 58,78 2,69 0,04 61,51 150,4
C Estrazione Minerali 53,23 6,96 0,38 60,57 148,1
DN Altre Industrie 50,73 3,86 0,07 54,65 133,6
DK Industria Meccanica 51,89 2,61 0,06 54,56 133,4
I Trasporti 47,29 4,75 0,30 52,34 127,9
DA Industria Alimentare 44,47 3,24 0,08 47,79 116,8
H Alberghi e Ristoranti 40,09 2,37 0,06 42,52 103,9
G50 Commercio Riparazione Auto 38,51 3,17 0,08 41,76 102,1
TUTTI I SETTORI 37,94 2,88 0,09 40,91 100,0
A Agrindustria 36,39 3,82 0,11 40,33 98,6
E Elettricità Gas Acqua 33,14 2,09 0,02 35,25 86,2
DE Industria Carta 32,64 2,11 0,06 34,81 85,1
O Servizi Pubblici 28,33 1,88 0,05 30,25 73,9
G52 Commercio Dettaglio 28,04 1,99 0,05 30,08 73,5
DB Industria Tessile 26,41 1,58 0,04 28,03 68,5
DC Industria Conciaria 25,59 1,78 0,04 27,40 67,0
G51 Commercio Ingrosso 25,11 1,80 0,09 27,01 66,0
N Sanità 25,33 1,34 0,02 26,68 65,2
K Attività Immobiliari 24,95 1,63 0,06 26,64 65,1
B Pesca 26,59 – – 26,59 65,0
DL Industria Elettrica 23,81 1,30 0,04 25,15 61,5
DG Industria Chimica 20,95 1,17 0,06 22,18 54,2
L Pubblica Amministrazione 20,24 1,41 0,02 21,67 53,0
DF Industria Petrolio 14,15 1,24 0,11 15,49 37,9
M Istruzione 11,50 0,88 0,02 12,40 30,3
J Intermediazione Finanziaria 6,08 0,37 0,01 6,47 15,8
1.2.4 Le malattie professionali nel quinquennio 1998-2002
Nell’anticipare fin d’ora che nel paragrafo seguente verrà fornito, per una panoramica di
lungo periodo, l’andamento cinquantennale (1951-2000) dei casi di malattia professionale
denunciati e indennizzati nell’ambito della gestione assicurativa Industria e Servizi, si
sottolinea che tale andamento, oggi, deve essere letto anche in rapporto a quanto avviene
a livello europeo. Infatti, per una corretta interpretazione delle tendenze pluriennali,
non si può prescindere dal quadro complessivo del fenomeno negli altri Paesi a economia
avanzata, che fornisce alcune indicazioni in parte contraddittorie. La constatazione
che in Europa le denunce per malattia professionale vanno riducendosi progressivamente
secondo un trend quasi uniforme potrebbe essere archiviata come un elemento positivo
e tranquillizzante: un’analisi più attenta, invece, segnala che il calo a livello numerico
è, in parte, un sintomo evidente della divaricazione tra la dimensione reale del fenomeno
e la sua immagine rappresentata dai dati statistici disponibili, nonché come il segno della
difficoltà tecnica e culturale di ricollegare i sintomi con l’attività lavorativa.
Limitando ora il discorso agli anni più recenti, e più precisamente al quinquennio 1998-
2002, ci si può rendere conto che il numero di denunce presentate all’INAIL in ciascun
anno sta registrando un andamento sostanzialmente stabile, intorno alle 26mila unità.
A tal riguardo va sottolineato come il vistoso calo del 2001 è di natura solo apparente in
quanto, a seguito dei problemi tecnico-informatici di rilevazione di cui si è già detto, un
cospicuo numero di patologie manifestatesi negli ultimi mesi dell’anno in questione, circa
4mila, è stato acquisito in ritardo dal sistema informativo centrale e, quindi, risulta attribuito
all’anno successivo.
Entrando più specificamente tra le cifre, ma il dubitativo è d’obbligo in presenza di dati
che, per gli anni più recenti, sono ancora contraddistinti da quote di casi indeterminati
così elevate, sembra che la tendenza ad una progressiva flessione del numero di malattie
tabellate a tutto vantaggio delle non tabellate vada proseguendo secondo una logica
che appare fisiologicamente in linea con il quadro complessivo della situazione. A tal
proposito, si sottolinea come le denunce per malattia non tabellata abbiano ormai raggiunto
oltre il 60% del totale.
17
Tavola n. 17 – Malattie professionali tabellate e non tabellate denunciate nel periodo 1998-2002
Distribuzione per tipo di malattia ed anno denuncia
1998 1999 2000 2001 2002
INDUSTRIA E SERVIZI
Malattie tabellate 11.442 10.362 9.602 7.830 6.734
di cui
50 Ipoacusia e sordità 6.271 5.723 5.359 3.972 3.239
42 Malattie cutanee 1.308 1.230 1.019 830 763
91 Asbestosi 707 625 624 737 526
90 Silicosi 821 721 680 491 407
56 Neoplasie da asbesto 312 345 367 436 550
52 Malattie osteoarticolari 420 320 308 275 308
40 Asma bronchiale 273 243 249 195 178
43 Pneumoconiosi da silicati 286 232 212 136 114
99 Malattie non tabellate 13.907 13.675 14.760 13.307 11.341
di cui
Ipoacusia 6.788 6.248 6.018 4.713 2.015
Malattie dell’apparato respiratorio 1.256 1.181 1.178 960 852
Sindrome del tunnel carpale 766 719 815 754 371
Tendiniti 468 508 654 753 586
Tumori 331 368 366 387 195
Indeterminate 30 51 439 923 8.251
TOTALE INDUSTRIA E SERVIZI 25.379 24.088 24.801 22.060 26.326
AGRICOLTURA
Malattie tabellate 295 320 292 151 175
di cui
26 Ipoacusia e sordità 82 120 94 59 81
24 Asma bronchiale 110 84 91 47 44
25 Alveoliti allergiche 60 77 64 25 21
99 Malattie non tabellate 641 627 636 619 526
di cui
Ipoacusia 289 287 272 185 104
Bronchite cronica 61 39 28 28 11
Sindrome del tunnel carpale 20 29 27 25 30
Tendiniti 13 21 19 41 33
Artrosi 10 15 21 23 25
Dermatite da contatto ed altri eczemi 29 18 12 14 4
Indeterminate – 1 2 30 239
TOTALE AGRICOLTURA 936 948 930 800 940
TOTALE IN COMPLESSO 26.315 25.036 25.731 22.860 27.266
Scendendo all’analisi delle singole tecnopatie, va sottolineato che negli ultimi anni, pur
continuando le ipoacusie e le sordità da rumore ad occupare la posizione di vertice nella
graduatoria sia in campo tabellare che in quello opposto, altre patologie sono andate progressivamente
affermandosi. E questo trova giustificazione anche nella accresciuta attenzione
alla salute del lavoratore, con riferimento soprattutto alle patologie complessivamente
indicate come “lavoro-correlate”. Da un punto di vista puramente numerico va
assumendo grande rilievo, per il suo costante incremento, la “sindrome del tunnel carpale”,
una patologia che occupa ormai, in campo industriale e terziario, uno dei primi
posti tra le malattie non tabellate insieme a quelle dell’apparato respiratorio, alle tendiniti
e ai tumori. Un’analoga classifica in campo agricolo, vede le bronchiti croniche, le tendiniti,
le artrosi e le dermatiti da contatto, occupare i primi posti.
Ovviamente al di là del rilievo puramente numerico è la prognosi di ogni affezione a fare
la differenza: da qui l’attenzione meticolosa che INAIL applica alla crescente casistica dei
tumori professionali e dei mesoteliomi3.
Per quanto riguarda, le malattie tradizionali, a parte l’ipoacusia che comunque fa registrare
nel quinquennio 1998-2002 una flessione consistente, si confermano come malattie
maggiormente denunciate:
• l’asma bronchiale e l’alveolite allergica in campo agricolo,
• le malattie cutanee, la silicosi, l’asbestosi, le neoplasie da asbesto e le malattie osteoarticolari
in area industriale e terziaria.
Di particolare rilievo, in quest’ultimo settore, la diminuzione ormai assai accelerata della
silicosi e delle malattie cutanee, mentre sostanzialmente stabili appaiono ancora i dati
riguardanti l’asbestosi.
1.2.5 Mezzo secolo di malattie professionali: denunce e indennizzi nel periodo
1951-2000
A completamento del discorso già intrapreso e riepilogativo di un’epoca di grande complessità
e sviluppo sotto il profilo della tutela dei danni da lavoro, si offre qui un quadro
sinottico della serie storica relativa al numero di casi di malattia professionale denunciati
all’INAIL e da questo indennizzati. Il quadro riguarda soltanto i settori industriale e dei servizi,
poiché il fenomeno delle malattie professionali in agricoltura è rappresentato, almeno
nella dimensione evidenziata dalle cifre INAIL, da numeri sostanzialmente esigui.
Già nello scorso anno il Rapporto Annuale aveva riportato le serie cinquantennali relative
agli infortuni sul lavoro denunciati e indennizzati e alla quota di essi che purtroppo si
erano conclusi con la morte del lavoratore. Le serie storiche qui riportate completano un
discorso rimasto aperto e non concluso.
Da un punto di vista metodologico occorre avvertire che per il periodo 1951-1976 le cifre
riguardano i casi indennizzati entro il 31 dicembre dell’anno successivo a quello di manifestazione
mentre, per gli anni successivi, esse esprimono il numero di casi indennizzati
dal momento della denuncia a tutt’oggi.
Sotto un profilo più strettamente attinente all’analisi critica dei dati, va sottolineato che i
dati riportati non hanno la caratteristica di una forte continuità temporale come si registra
nel campo degli infortuni.
I dati sulle M.P., anzitutto, sono l’espressione della trasformazione del rischio nel tempo:
a un primo periodo di supremazia delle malattie di origine chimica e della silicosi si è progressivamente
sostituita una fase che ha visto ipoacusia e sordità da rumore ai vertici
delle cifre. Oggi si va sempre più aprendo una nuova fase che vede il ripiegamento dei
danni auditivi e il contemporaneo affermarsi, oltre alle malattie collegate all’uso dell’asbesto,
di una complessa nebulosa di malattie da lavoro che ha nelle malattie muscoloscheletriche
un raggruppamento numericamente importante.
In secondo luogo occorre tener conto delle modifiche strutturali legate all’adeguamento
nel tempo della “tabella” delle malattie professionali (1965, 1975, 1994), nonché dell’introduzione
del sistema misto (1989). Si può notare subito, anche dai grafici che seguono,
che le denunce tendono ad una più rapida ripresa immediatamente a valle delle
ristrutturazioni della “tabella” avvenute nel 1965 e nel 1975. Assai meno visibile, nel solco
della tendenza al regresso numerico che contraddistingue gli anni successivi al 1988, è
il mutamento tabellare intervenuto nel 1994. Fortissimo è invece il progresso, in questo
caso rilevabile meglio dalla serie espressa in termini numerici anziché dai grafici, delle
18
3 Si veda, sul tema delle ricerche in corso su queste patologie, il paragrafo 2.7, pag. 45.
malattie professionali “non tabellate” che, in poco più di un decennio sono arrivate a rappresentare
oltre la metà delle denunce.
Una nota che non può essere omessa è quella che riguarda la forte divaricazione tra il
numero di malattie professionali denunciate all’INAIL e quello dei casi con indennizzo. Va
sottolineato, a tale proposito, che la serie storica relativa ai casi indennizzati include soltanto
quelli per i quali si è avuto un indennizzo effettivo. Ne sono esclusi, invece, quei casi
che pur essendo stati riconosciuti dall’INAIL non hanno avuto questo epilogo, come
accade quando il danno valutato è inferiore al minimo indennizzabile.
Infine va sottolineato come il forte calo degli indennizzi negli anni più recenti rappresenti
un effetto apparente, soggetto a incrementarsi nel tempo, dovuto all’ancora incompleto
iter amministrativo della generazione di appartenenza.
19
Tavola n. 18 – Malattie professionali tabellate e non tabellate denunciate
e indennizzate nel periodo 1951-2000 – Industria e Servizi
Anno
Tabellate
Denunciate Indennizzate
1951 4.053 1.432
1952 4.866 1.583
1953 9.189 3.459
1954 11.617 4.935
1955 13.102 6.009
1956 17.834 8.020
1957 18.073 7.813
1958 19.476 8.882
1959 22.998 10.395
1960 24.177 11.525
1961 25.752 12.715
1962 28.111 13.690
1963 34.192 16.014
1964 38.083 17.903
1965 40.271 15.881
1966 50.277 19.287
1967 51.852 17.383
1968 51.229 16.501
1969 53.477 15.982
1970 50.420 13.538
1971 52.667 14.262
1972 58.754 13.539
1973 61.257 13.783
1974 51.630 13.277
1975 61.609 13.403
1976 74.404 17.263
1977 74.374 25.202
1978 73.187 27.078
1979 70.208 25.324
1980 67.596 24.257
1981 62.577 22.684
1982 51.986 18.837
1983 46.572 16.451
1984 48.544 17.577
1985 48.867 16.988
1986 48.326 16.091
1987 47.706 15.149
1988 61.305 16.534
1989 56.695 14.480
1990 53.900 14.619
1991 50.289 14.878
1992 51.519 16.500
Anno In complesso Tabellate Non tabellate
Denunciate* Indennizzate Denunciate Indenn. Denunc. Indenn.
1993 41.483 8.126 30.097 7.157 11.386 969
1994 33.433 5.129 25.031 4.768 8.402 361
1995 29.475 4.271 18.521 3.648 10.954 623
1996 29.210 4.240 17.213 3.518 11.997 722
1997 26.875 3.987 14.149 3.040 12.726 947
1998 25.379 3.807 11.442 2.928 13.907 1.011
1999 24.088 3.689 10.362 2.679 13.675 1.010
2000 24.801 2.417 9.602 1.746 14.760 671
* comprese le indeterminate
20
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
Grafico n. 3 – Malattie professionali tabellate e non tabellate denunciate all’INAIL nel
periodo 1951-2000 – Industria e Servizi
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
Grafico n. 4 – Malattie professionali tabellate e non tabellate indennizzate dall’INAIL nel
periodo 1951-2000 – Industria e Servizi
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
Denunciate Indennizzate
Grafico n. 5 – Malattie professionali tabellate e non tabellate – Industria e Servizi
Raffronto fra casi denunciati e casi indennizzati dall’INAIL nel periodo 1951-2000
1.3 Il quadro internazionale
1.3.1 Gli infortuni sul lavoro nell’Unione Europea
Gli infortuni sul lavoro rappresentano una calamità mondiale, sia in termini umani, sia per
la ricchezza perduta. L’attività dell’uomo produce, infatti, come corollario peraltro largamente
evitabile, una mole di infortuni e di malattie professionali inaccettabile che ha molteplici
e pesanti riflessi sociali, ma anche un costo economico decisamente rilevante.
I livelli infortunistici sono elevatissimi nei paesi del terzo mondo, anche se spesso non
appaiono nella loro interezza a causa di sistemi di raccolta dei dati parziali o inaffidabili.
Al contrario, nei paesi avanzati i numeri degli infortuni, più ridotti, appaiono comunque
considerevoli perché migliori sono, appunto, i sistemi di raccolta e di elaborazione.
Eppure, anche qui le maglie della rete sono senz’altro ampie, e per motivi diversi.
Fino a pochi anni fa era quasi una regola, consolidata e universalmente accettata, quella
relativa all’impossibilità di confrontare correttamente i dati infortunistici prodotti anche da
paesi tra loro assimilabili come quelli della vecchia Europa. A tale impossibilità, che aveva
le sue radici nelle diverse regole assicurative, nelle differenti metodologie di raccolta, di
elaborazione e di rappresentazione dei dati utilizzate in ciascun paese, ha cercato di far
fronte EUROSTAT nell’ultimo decennio, avviando un grande programma di normalizzazione
statistica contraddistinto da un acronimo ben noto agli addetti ai lavori (ESAW =
European Statistics on Accidents at Work). Un progetto scadenzato, nel suo progredire
temporale, in tre passi successivi di crescente complessità ed impegno.
Oggi si è giunti alla svolta applicativa della terza fase, quella relativa alla normalizzazione
delle statistiche relative alle modalità di accadimento degli infortuni, ed è già disponibile
una piccola serie di indicatori europei e nazionali che parte dal 1993 e si arresta, per ora,
al 2000, ultimo anno consolidato.
I tempi di elaborazione internazionale, è inevitabile, si sommano a quelli nazionali e creano
ancora un certo differimento nella pubblicazione delle informazioni.
I dati per il 2000 della serie indicano che in Europa, ogni anno, vengano notificati poco
meno di cinque milioni di infortuni con esiti di inabilità superiore a tre giorni4 e quindi, in
sintesi, un infortunio all’incirca ogni 25 lavoratori. Un dato che negli anni ha mostrato una
tendenza complessiva ad un lento, ma continuo ridimensionamento.
Se è vero che il processo di normalizzazione ha fatto ormai molti passi in avanti e si è
andato sufficientemente rafforzando, è altrettanto vero che molte trappole metodologiche
sono ancora possibili, anche se appaiono ben occultate, come quelle connesse al “sistema”
assicurativo e alla raccolta dei dati infortunistici.
Nei paesi che dal punto di vista delle assicurazioni sociali si rifanno agli schemi tedeschi
e cioè quelli, come l’Italia, la Germania, la Francia ed in genere i paesi non anglosassoni
d’Europa, nei quali la denuncia di infortunio è collegata ad un risvolto di natura assicurativa,
i dati elaborati sono sufficientemente completi e confrontabili, pur con le dovute cautele.
Altrettanto non si può dire per i dati prodotti da quei paesi, per lo più quelli di estrazione
anglosassone, in cui il collegamento denuncia-assicurazione non esiste o è più
labile. In queste aree la significatività dei dati è fortemente compromessa, soprattutto per
l’esistenza di livelli di sottodenuncia non identificabili con sicurezza: per tali sistemi
EUROSTAT stima un valore dichiarato che rappresenta tra il 30% e il 50% del totale infortuni
che si verificano.
Va anche sottolineato che i dati EUROSTAT sono stati progressivamente calcolati su una
rosa di comparti lavorativi via via più ampia ed esaustiva. La stessa metodologia di normalizzazione
dei dati ha compiuto, nel tempo, notevoli passi in avanti.
21
4 Il dato scende a quattro milioni se si considerano solo i settori di attività relativi alle nove sezioni NACE comuni, su cui è
effettuata l’indagine normalizzata.
I settori a più alta incidentalità, sotto il profilo del rischio, sono quelli delle Costruzioni
(17% del numero totale dei casi e 24,5% di casi mortali) dell’Agricoltura e dei Trasporti. Il
settore delle Costruzioni, che da solo esprime appena l’8% del lavoro complessivo, registra
un quarto del totale dei casi mortali.
La situazione italiana, in questo contesto, non corrisponde a quella gravissima che viene
spesso riportata nei titoli dalla stampa nazionale, né è lontana da quella espressa dai più
importanti paesi d’Europa. L’indice di frequenza italiano, al contrario, si attesta ad un livello
assolutamente prossimo alla media dei Quindici con 4.046 casi d’infortunio con inabilità
superiore a tre giorni per 100.000 lavoratori, vicino ai 4.037 casi della media UE.
Il livello italiano appare poi nettamente migliore della media calcolata solo sui dodici paesi
aderenti all’euro (UE12 = 4.679), gruppo che tende a coincidere con quello dei paesi in
cui la denuncia di infortunio è collegata al meccanismo assicurativo e con cui, in fondo,
è realizzabile un confronto fondato su una base più corretta.
Se però si restringe il campo d’indagine ai soli infortuni mortali il quadro subisce una
modifica considerevole. Intanto, sotto tale profilo, la distinzione tra paesi che si rifanno
alle regole assicurative tedesche o anglosassoni ha un peso assai inferiore; in secondo
luogo, il dato medio per l’anno 2000 indica che in Europa, ogni anno, muore un lavoratore
ogni 37.000. In questa angolazione, il dato italiano si pone al disopra della media dei
Quindici, con un caso mortale ogni 30.300 lavoratori.
A questo proposito, allora, è lecito chiedersi come mai un paese più “virtuoso” della
media, rispetto al totale degli infortuni, non sia più tale se si restringe l’ottica alla sola
fascia degli infortuni mortali.
L’INAIL ha sottoposto a seria analisi questa situazione, indagando su tutti i possibili motivi
di questa apparente contraddizione che non nasce improvvisamente nel 2000 ma che,
anzi, contraddistingue i dati dell’intera serie storica a disposizione.
La più elevata frequenza italiana degli infortuni mortali non è da collegare all’uso di mezzi
di trasporto (in occasione di lavoro e in itinere), eventi questi, contraddistinti sì da una elevatissima
gravità media, ma che EUROSTAT non considera nella statistica degli infortuni
mortali. Non dipende neanche dalla diversa composizione per settore del quadro produttivo
italiano rispetto a quello medio europeo, effetto sterilizzato nelle statistiche EUROSTAT
mediante un opportuno processo di standardizzazione statistica.
La motivazione più attendibile va piuttosto fatta risalire alla componente del lavoro “nero”,
particolarmente presente in alcune attività a forte tasso infortunistico come l’Agricoltura e
le Costruzioni e alla luce di questa considerazione causale occorre stabilire se l’Italia si
colloca nel novero dei paesi al di sopra o al di sotto della media europea.
Rinviando ad altra sede per più approfondite spiegazioni troppo tecniche, la risposta
deve essere espressa in termini piani anche se inevitabilmente un po’ semplicistici.
Certamente la posizione internazionale del nostro paese è quella positiva indicata dal
tasso riferito al complesso dei casi. Infatti, anche quel rapporto complessivo è inficiato, in
diminuzione, ma in entrambi i termini: il numeratore non tiene conto della quota di casi
lievi non denunciati; il denominatore non comprende la quota attribuibile ai lavoratori in
“nero”.
Il rapporto dei casi mortali, invece, è chiaramente distorto solo al denominatore: il numeratore
è, senza alcun dubbio, sufficientemente completo, mentre al denominatore ancora
manca la componente di lavoro in “nero”, come nel rapporto precedente, ma qui con
il risultato che il valore è evidente sovrastimato.
Va ricordato, infine, che accanto a ESAW sta muovendo i primi passi EODS (European
Occupational Deseases Statistics), il programma di normalizzazione delle statistiche relative
alle malattie professionali. E’ questo un campo in cui ci si muove con grandi difficoltà,
perché si tratta di un settore in cui non ci sono uniformità e certezze nell’acquisizione
dei dati e dove anche i metodi di analisi metodologica non sempre sono adeguati alle
necessità concettuali.
Ad esempio, mentre si propongono, in base a stima, numeri assolutamente enormi
riguardo ai tumori professionali e alle malattie da lavoro, per altro verso le statistiche ufficiali
rappresentano un quadro di casi denunciati molto più esiguo, ma non per questo
rassicurante. Queste grandezze, infatti, sia a livello italiano sia continentale, sono soggette
a un costante ridimensionamento nei loro numeri complessivi.
E’ pur vero, e se ne parla ampiamente in altra parte di questo Rapporto, che i ragionamenti
e l’attenzione al mondo delle malattie da lavoro vanno crescendo di anno in anno
e ciò rappresenta una nuova occasione per conoscere e contrastare il fenomeno alla
radice.
22
1.3.2 Le stime OIL sugli infortuni nel mondo
Il quadro complessivo, le problematiche e gli orizzonti quantitativi sono completamente
diversi se, abbandonando i confini della vecchia Europa, si allarga il confronto al mondo
intero. L’agenzia specializzata delle Nazioni Unite, OIL, da anni dedica una sezione del
suo annuario agli infortuni sul lavoro fornendo dati non normalizzati, ma ben descritti e
connotati mediante un amplissimo uso di note a piè di pagina. Al presente OIL sta lanciando
SAFEWORK, un programma che ha, tra i suoi obiettivi principali, la sensibilizza-
23
Tavola n. 20 – Tassi di incidenza standardizzati x 100.000 occupati negli Stati membri
dell’Unione Europea – (9 sezioni NACE comuni)
Anno 2000
INFORTUNI IN COMPLESSO CASI MORTALI 1
Spagna 7.047 Lussemburgo 6,7
Portogallo 5.196 Portogallo 6,1
Francia 5.026 Austria 5,1
Lussemburgo 4.885 Spagna 4,7
Germania 4.752 Francia 3,4
UE-12 4.679 ITALIA 3,3
Belgio 4.210 Belgio 3,1
Olanda* 4.096 UE-12 3,1
ITALIA 4.046 UE-15 2,7
UE-15 4.037 Grecia 2,7
Austria 3.052 Irlanda* 2,3
Finlandia 3.043 Olanda* 2,3
Danimarca* 2.866 Germania 2,1
Grecia 2.592 Finlandia 2,1
Gran Bretagna* 1.683 Danimarca* 1,9
Svezia* 1.474 Gran Bretagna* 1,4
Irlanda* 1.027 Svezia* 1,1
* Paesi in cui i dati non provengono dal sistema assicurativo
1 Esclusi incidenti stradali e a bordo di qualsiasi mezzo di trasporto nel corso del lavoro
Fonte: EUROSTAT
Tavola n. 19 – Infortuni sul lavoro nell’Unione Europea – Anno 2000 – Distribuzione per
settore di attività
Settore di attività (sez. NACE)
Infortuni Casi
in complesso Mortali
Totale 4.846.720 5.052
(9 sezioni NACE comuni) 4.088.054 4.489
A Agricoltura 341.652 637
D Industria Manifatturiera 1.334.681 941
E Elettricità, Gas e Acqua 17.356 41
F Costruzioni 841.924 1.236
G Commercio e Riparazioni 546.867 445
H Alberghi e Ristoranti 214.551 65
I Trasporti, magazzinaggio e comunicazioni 444.620 855
J e K Intermed. Finanziaria e Attività Immobiliari 346.403 269
Fonte: EUROSTAT
zione al problema, la promozione delle politiche di prevenzione e l’ideazione di programmi
di protezione effettiva dei lavoratori.
Analizzando le cifre, e in questo caso si tratta di stime perché le cifre ufficiali sono chiaramente
incomplete, lo scenario che si delinea è francamente impressionante: 270 milioni
di infortuni l’anno, di cui circa la metà in agricoltura, con 355 mila morti rispetto a 2
miliardi e 165 milioni di occupati. Ciò vuol dire che, a livello mondiale, il rapporto è di un
infortunio l’anno ogni otto lavoratori, con un caso mortale ogni 6.000 lavoratori: dati, dunque,
assai distanti da quelli esibiti dai quindici paesi europei. Se dai dati medi si scende
in profondità, articolando le cifre per quadrante geografico, al caso mortale medio annuo
su 24.000 lavoratori dei paesi ad economia di mercato va a contrapporsi il caso su 9.500
lavoratori della realtà cinese, il caso ogni 8.700 del subcontinente indiano, il caso su 7.600
dei paesi ex socialisti. E non è tutto: nei restanti paesi asiatici ed in quelli dell’America centro-
meridionale si registra un caso mortale per poco meno di 4.000 lavoratori e la lista può
continuare fino al caso mortale ogni 1.700 lavoratori del Medio Oriente e, addirittura, se
le cifre fossero confermate, al caso mortale ogni 192 lavoratori espresso dall’Africa subsahariana.
Un quadro che pur variegato e discontinuo, segnala drammaticamente che a livello planetario
muoiono per infortunio sul lavoro un migliaio di persone al giorno.
Il contesto delle malattie professionali non è certo più tranquillizzante, con 160 milioni di
casi ogni anno ed un numero di morti situabile oltre il milione e seicentomila. In questo
campo, il cancro rappresenta il 40% del totale dei decessi, mentre il 21% di essi è ricollegabile
all’uso di sostanze tossiche: l’amianto da solo è responsabile di circa 100.000 vittime
l’anno.
Un cenno, infine, al costo complessivo degli eventi lesivi da lavoro.
Infortuni e malattie professionali rappresentano anche una perdita economica tutt’altro
che trascurabile per l’economia mondiale. Si stima, infatti, che il loro costo complessivo
rappresenti annualmente il 4% del prodotto mondiale vale a dire, 1.250 miliardi di dollari
USA: venti volte la cifra che il mondo stanzia per lo sviluppo.
24
Tavola n. 21 – Distribuzione geografica dei morti per patologie professionali e incidenti sul
lavoro
AREE Popolazione Totale Totale casi Di cui Incidenti mortali
attiva occupazione mortali incidenti mortali comunicati
(stime globali) (stime globali) ufficialmente
all’OIL
Paesi con economia
di mercato 409.141.496 380.833.643 297.534 16.170 14.608
Paesi ex-socialisti 184.717.127 162.120.341 166.265 21.425 8.665
India 458.720.000 419.560.000 310.067 48.176 211
Cina 708.218.102 699.771.000 460.260 73.615 17.804
Altri Paesi dell’Asia 404.487.050 328.673.800 246.720 83.048 5.631
Africa
sub-Sahariana 260.725.947 10.540.604 257.738 54.705 1.675
America Latina
e Caraibi 193.426.602 114.604.962 137.789 29.594 6.998
Medio Oriente 112.906.300 48.635.240 125.641 28.019 1.876
Totale Mondiale 2.732.342.624 2.164.739.590 2.001.717 354.753 57.468
Stime OIL-Safework riferite all’anno 2000
Sezione 2
La presa in carico del lavoratore
e dell’azienda
La presa in carico per i servizi assicurativi
La presa in carico per i servizi per la prevenzione
La presa in carico per i servizi assicurativi
2.1 Il contesto normativo e le linee di sviluppo
L’evoluzione normativa
L’ultimo quinquennio è stato caratterizzato da numerose innovazioni che – partendo dal
decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, recante norme di semplificazione degli adempimenti
a carico dei contribuenti, attraverso la riforma dell’assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (decreto legislativo 28 febbraio 2000,
n. 38), fino agli interventi finalizzati ad incidere sul mercato del lavoro e sulla competitività
delle imprese (parasubordinati, lavoro interinale, sgravi, agevolazioni e sospensioni, part
time, lavoro sommerso, regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari, …) – hanno determinato
profondi mutamenti nelle modalità di gestione dei rapporti tra l’INAIL e le Aziende.
Agli interventi legislativi direttamente riferibili ai rapporti con le Aziende, devono essere
aggiunte le disposizioni dirette alla riduzione delle spese di funzionamento delle amministrazioni
pubbliche e al miglioramento della qualità dei servizi resi dalle amministrazioni
stesse.
Appare evidente, anche facendo riferimento solo agli obblighi di attuazione delle norme,
l’esigenza di avere a disposizione uno strumento in grado di:
• risolvere i bisogni operativi, con l’adeguamento in tempi brevi ad un quadro normativo
in continua evoluzione;
• supportare il conseguimento dei nuovi standard richiesti, in tema di semplificazione,
trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa;
• sostenere le esigenze interne ed esterne di miglioramento continuo del servizio reso.
Le aspettative del cliente
Le indagini effettuate negli ultimi anni restituiscono un quadro che mostra un cittadino
sempre più interessato e coinvolto nel processo di cambiamento della Pubblica amministrazione,
ma ancora insoddisfatto del proprio rapporto con le amministrazioni. Con specifico
riferimento alle imprese, alla storica richiesta di efficacia ed efficienza, considerata
elemento indispensabile per la competitività del sistema economico, si è aggiunta negli
ultimi anni la domanda di servizi avanzati sotto il profilo qualitativo e tecnologico. L’azione
richiesta alla pubblica amministrazione deve rispondere ai seguenti requisiti:
• brevità dei tempi di espletamento delle pratiche;
• semplicità degli iter procedurali;
• facilità dell’accesso alle informazioni in linea.
Una ulteriore, pressante, aspettativa da parte delle imprese è la personalizzazione del servizio.
L’esigenza primaria dell’impresa riguarda, in concreto, la certezza di ottenere risposte
professionali e tempestive, rispetto all’andamento dei cicli produttivi, di avere l’accesso
ai servizi a distanza, di veder ridurre sia gli adempimenti, sia i costi di intermediazione.
La capacità di personalizzazione non può, ovviamente, prescindere dall’adozione di
nuove tecnologie che rendano possibile la gestione delle relazioni in modo virtuale.
Le linee di sviluppo per la Pubblica Amministrazione
Le strategie per l’innovazione del Dipartimento della Funzione Pubblica sono orientate ad
ottenere, nella erogazione dei servizi pubblici: semplicità, qualità, attenzione costante ai
bisogni del cittadino e delle imprese, capacità di cambiamento rispetto al mutare dei
bisogni dei fruitori dei servizi, trasparenza, gestione ottimale delle risorse economiche.
Il cammino di innovazione richiesto alle amministrazioni pubbliche viene sostenuto dal
27
Dipartimento della Funzione Pubblica non solo con provvedimenti di legge, ma anche
attraverso iniziative dirette a stimolare il consolidamento delle condizioni necessarie ad
affrontare il cambiamento e, più in generale, a consentirne una interpretazione strategica
che anticipi, allo stesso tempo, i nuovi indirizzi della missione istituzionale.
Il percorso proposto alle amministrazioni prevede:
• la valutazione delle condizioni esistenti;
• l’individuazione delle priorità rispetto alle quali intervenire;
• la pianificazione dei cambiamenti in modo integrato e funzionale rispetto alle proprie
esigenze.
Le strategie di promozione e sostegno al cambiamento, se per un verso non hanno il
carattere cogente della norma, per altro verso non possono e non devono essere disattese.
In questo modo il quadro si compone con un altro elemento sostanziale, sia in termini
metodologici, sia rispetto ai contenuti.
Le politiche di prodotto dell’INAIL
A fronte della crescente domanda di razionalizzazione e semplificazione degli adempimenti,
trasparenza dell’azione amministrativa e accessibilità dei servizi l’INAIL si è posto
come meta finale, attraverso la revisione dei processi amministrativi e procedurali, la definizione
di una struttura assicurativa flessibile in grado di:
• rispondere alle mutate esigenze creando i presupposti per gestire le innovazioni intervenute
e quelle che verranno successivamente determinate dall’evolversi del contesto
sociale;
• realizzare, rispetto alle attese dell’utenza, un modello di erogazione dei servizi condiviso,
fondato sulla collaborazione tra amministrazione e cittadini ai diversi livelli della
struttura organizzativa;
• favorire l’integrazione tra i diversi soggetti della Pubblica Amministrazione.
La priorità, nella situazione illustrata, non poteva che essere attribuita al ridisegno complessivo
degli aspetti strutturali, operativi e organizzativi dei processi istituzionali. L’intera
revisione è stata finalizzata a:
• soddisfare le esigenze di sviluppo delle nuove aree di intervento;
• predisporre forme flessibili di articolazione della presenza dell’Ente sul territorio;
• migliorare la qualità dei servizi;
• adottare strumenti operativi trasparenti;
• rinnovare il sistema dei rapporti con gli utenti/clienti orientando lo stesso su logiche di
verifica preventiva delle motivazioni di eventuali inadempienze;
• rivisitare nell’ottica della semplificazione e della trasparenza tutte le procedure in uso.
In questo contesto ha assunto particolare rilievo, e carattere di urgenza, la ristrutturazione
del sistema dei rapporti con i datori di lavoro, la cui architettura necessitava di un pronto
adeguamento alle mutate esigenze normative e organizzative.
La complessità del quadro appena descritto è evidente. L’intervento richiesto, e voluto,
dall’INAIL, non è stato focalizzato, in modo riduttivo, alla sola “messa a norma” del sistema.
L’adeguamento normativo, la revisione procedurale, l’innovazione tecnologica, sono
stati strumenti per conseguire il vero obiettivo di fondo: l’impianto di una nuova metodologia
di gestione del rapporto assicurativo.
La procedura informativa, quindi, come strumento indispensabile non solo per conseguire
una gestione del rapporto assicurativo coerente con gli obiettivi prefissati, ma anche
per rilevare, comprendere, interpretare, le esigenze emergenti dalla realtà sociale e tradurle,
attraverso la flessibilità dello strumento, in prodotti modulati e progettati in coerenza
con le esigenze delle imprese.
Proprio il consolidamento e lo sviluppo dello strumento procedurale, presupposto per
realizzare la presa in carico delle aziende e dei loro intermediari, ha rappresentato il più
significativo impegno dell’anno 2002.
28
La nuova gestione
del rapporto
assicurativo
2.2 La revisione della procedura informativa per i rapporti con le
Aziende
I criteri di intervento
L’intervento di revisione della procedura informativa per i rapporti con le aziende è stato
basato sui seguenti principi:
• riconduzione ad unitarietà delle relazioni con le aziende, economiche e di processo
operativo, sostituendo l’articolazione per singole posizioni con la gestione per cliente;
• ridefinizione della competenza territoriale, con previsione della gestione del rapporto
assicurativo da una qualsiasi Unità contattata dal cliente;
• revisione del sistema dei controlli interni;
• miglioramento della qualità dei servizi e dei tempi di erogazione degli stessi.
La struttura della procedura
La procedura consente di coniugare le esigenze di unitarietà del rapporto con l’azienda
con quelle, per l’Istituto, di acquisizione delle informazioni di dettaglio relative ai singoli
insediamenti produttivi. Il sistema prevede:
• la Posizione Cliente, che gestisce in maniera unitaria i dati anagrafici di carattere generale,
gli eventi che riguardano l’azienda nel suo complesso (inizio attività, sospensioni,
cessazioni, procedure concorsuali, agevolazioni non territoriali, ecc.), e tutti i rapporti
economici e contabili;
• le Posizioni Assicurative Territoriali, inserite all’interno della Posizione Cliente, che gestiscono
le informazioni riferibili al singolo punto di attività (dati sul rischio assicurato,
agevolazioni locali, …);
• le Polizze, inserite all’interno della singola Posizioni Assicurative Territoriali, che consentono
la gestione delle varie tipologie di assicurazione per dipendenti, artigiani e altri
soggetti assicurati attraverso il trattamento dei dati classificativi e retributivi. Nell’ambito
delle Polizze vengono gestiti i contributi associativi mediante l’elaborazione di una specifica
richiesta, contestuale a quella dei premi.
La gestione Cliente
Con riferimento alle specifiche esigenze del Cliente la nuova architettura, con il superamento
della gestione per posizioni assicurative e dei vincoli legati alla competenza territoriale,
garantisce:
• semplificazione dei rapporti tra l’azienda Cliente e l’INAIL;
• fruibilità dei servizi dell’Istituto da ogni punto sul territorio;
• univocità dei rapporti economici, per incassi e rimborsi;
• massima possibilità di compensazione debiti/crediti;
• radicale riduzione del numero delle richieste di premio, degli incassi e delle rateazioni
di pagamento da gestire;
• incremento della efficacia delle azioni di recupero crediti.
La struttura modulare e le intrinseche caratteristiche di flessibilità del sistema consentono,
infine, di personalizzare l’assicurazione in relazione al rischio e rendono possibile l’introduzione
delle Polizze flessibili, che prevedono diversi gradi di copertura a fronte di
diversi livelli di contribuzione.
29
Il ridisegno dei flussi amministrativi e procedurali e la revisione dell’architettura del sistema
informativo, nel determinare indubbi vantaggi interni per l’INAIL, dalla razionalizzazione
delle attività e snellimento dei processi alla facilitazione e qualificazione dell’attività
delle risorse umane, si traducono anche all’esterno con l’incremento di qualità del servizio
reso al Cliente.
Analizzando quei riflessi qualitativi immediatamente percepibili e apprezzabili dal Cliente,
si rileva che la creazione di un canale unico di comunicazione, con un interfaccia facilitato,
ha determinato la semplificazione di molti segmenti operativi, quali:
• l’apertura di nuovi rapporti assicurativi per le aziende già clienti;
• le registrazioni anagrafiche, con aggiornamento unico dei dati;
• la cessazione delle posizioni;
• la gestione delle agevolazioni non territoriali;
• la gestione contabile, con particolare riguardo alla compensazione contestuale debiti/
crediti di tutte le posizioni riferibili al medesimo Cliente e alla richiesta unica di pagamento
in caso di contestazioni.
I vantaggi conseguiti con la nuova architettura devono essere anche valutati alla luce
delle dimensioni del portafoglio clienti e degli indici di incremento delle posizioni, sintetizzati
nelle tavole che seguono.
30
Tavola n. 22 – Portafoglio per settore di attività economica al 31 dicembre 2002
Settore di attività
Clienti Posizioni Assicurative
Polizze
Territoriali
Industria 298.296 504.898 590.738
Artigianato 1.323.769 1.586.477 2.973.388
Terziario 1.052.295 1.362.116 1.485.249
Altre attività 32.431 77.467 88.113
Speciali 33.625 66.176 67.130
Aziende con inquadr. plurisettoriale 224.627 – –
Totale 2.965.043 3.957.134 5.204.618
Tavola n. 23 – Incremento percentuale del portafoglio per l’anno 2002 rispetto all’anno 2001
Settore di attività
Clienti Posizioni Assicurative
Polizze
Territoriali
Industria + 5,71 +6,47 +2.68
Artigianato + 4,78 +6,98 +0,81
Terziario +7,45 +8,50 +5,66
Altre attività +4,98 +2,73 +2,07
Speciali +3,08 +2,47 +2,52
Aziende con inquadr. plurisettoriale +1,21 – –
Totale +5,51 +7,29 +2,40
2.3 I servizi telematici
La prima home page dell’INAIL risale al 1997. Il sito forniva in rete le informazioni di base
sulla missione aziendale, sulla struttura organizzativa dell’Istituto, sulle norme e sui regolamenti
dell’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali.
Un sito vetrina, quindi, a bassa interazione con il cliente in quanto la tecnologia disponibile
nel periodo, il livello di sviluppo dei modelli di comunicazione, il grado di informatizzazione
dell’utenza clienti, non consentivano, nella quasi generalità dei casi, di andare
oltre la comunicazione via posta elettronica.
Punto cliente
La costante azione di adeguamento rispetto all’evoluzione tecnologica e ai nuovi bisogni
del cliente ha consentito all’INAIL di sviluppare la presenza in rete con un livello di interattività
sempre maggiore.
Il sito dell’INAIL ha progressivamente aumentato l’offerta di informazioni e istruzioni operative
sui processi amministrativi che sono confluite nel nuovo servizio di accoglienza e
di relazione con la clientela denominato “Punto cliente”.
Il Punto cliente rappresenta il concreto approccio dell’INAIL all’e-goverment ed il passaggio
obbligato verso il completamento di un Portale capace di garantire la gestione
completa del rapporto assicurativo tramite uno sportello virtuale, a disposizione 24 ore su
24, da ogni postazione in rete.
Il servizio si pone l’obiettivo di mettere in grado il cliente di instaurare un dialogo attivo
con l’Istituto e, per via telematica, di assolvere agli obblighi di legge riducendo i tempi e
semplificando modi e procedure. Un’evoluzione che ha il suo fondamento nella intervenuta
revisione della procedura informativa per i rapporti con le aziende che è integrata e
integrabile, sia sotto il profilo logico, sia per gli aspetti tecnici, nel sistema di comunicazione
telematica.
L’impianto del servizio ha consentito, per quanto riguarda la gestione dei rapporti con le
aziende, di effettuare una prima segmentazione della clientela in due aree:
• Aziende;
• Grandi Utenti, che include le Associazioni di categoria e gli intermediari delle aziende:
Consulenti del lavoro, Dottori commercialisti, Ragionieri professionisti, ecc..
La segmentazione, come valore aggiunto, ha consentito di personalizzare le modalità di
erogazione del servizio in base alle specifiche esigenze delle singole categorie di clienti.
I servizi “on line”
Attualmente sono disponibili “on line” i seguenti servizi:
• consultazione Azienda, per i dati anagrafici, classificativi e contabili;
• basi di calcolo per l’autoliquidazione;
• invio telematico della dichiarazione salari;
• autoliquidazione on line;
• denuncia nominativa assicurati;
• gestione dell’assicurazione dei lavoratori interinali.
Per questi servizi, i dati trasmessi dai Clienti transitano automaticamente nella procedura
31
informativa per i rapporti con le aziende eliminando, in tal modo, le attività manuali di
imputazione dati degli operatori dell’INAIL, dai supporti cartacei alla procedura informatica.
In tal modo si riducono gli errori nell’acquisizione dei dati, si riducono i tempi dell’iter
amministrativo e si migliora la qualità del servizio. Sono attualmente nella fase dei test
finali altri importanti servizi, quali:
• denuncia di esercizio;
• denuncia di variazione;
• denuncia di cessazione;
• simulatore per il calcolo dei premi;
• visualizzazione stato della pratica;
• servizi per le Associazioni di categoria.
La disponibilità dei nuovi strumenti, procedura e i canali telematici, consente di dare
impulso alle attività finalizzate a completare il percorso di e-government intrapreso
dall’Istituto.
Un sintetico indicatore del gradimento espresso dall’utenza verso le nuove soluzioni tecnologiche
può essere ricavato, sia pure in via indiretta, dal raffronto tra le autoliquidazioni
degli anni 2001/2002 e 2002/2003 e, per altro verso, dalla pressante richiesta di nuovi
servizi telematici da parte delle aziende e dei grandi utenti.
La qualità dei dati, il loro tempestivo aggiornamento, l’accesso agli stessi in via telematica
consente, in prospettiva, di perfezionare le modalità di scambio e la condivisione delle
informazioni tra l’INAIL e gli altri soggetti della P.A. e di favorire il consolidamento e l’avvio
a regime dei progetti di integrazione in atto.
32
Tavola n. 24 – Autoliquidazioni 2001/2002 e 2002/2003 – Raffronto percentuale tra le modalità
di acquisizione (manuale o telematica)
Tipo di Autoliquidazione Autoliquidazione Variazione nel
acquisizione 2001/2002 2002/2003 2002/2003 rispetto
al 2001/2002
Fogli salari
acquisiti manualmente 59,05 % 47,11 % –
11,94 %
Fogli salari acquisiti
In via telematica 40,95 % 52,89 % +
2.4 Le sinergie
2.4.1 L’INAIL e la Pubblica Amministrazione
Le politiche di sviluppo dei servizi in rete telematica vedono l’INAIL impegnato in molteplici
progetti insieme ad altri soggetti della Pubblica Amministrazione. Tra le iniziative rivolte
alle aziende, particolare rilievo assumono il Portale per i servizi integrati alle imprese e
la sperimentazione degli Sportelli unici.
Il Portale per i servizi integrati alle imprese, promosso dall’Autorità per l’Informatica nella
Pubblica Amministrazione, il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie e il Ministero
delle attività produttive, è finalizzato, nell’ambito delle azioni tese a semplificare i rapporti
tra la Pubblica Amministrazione e le imprese, a favorire l’erogazione delocalizzata di
servizi amministrativi e informativi.
Alla iniziativa partecipano il Dipartimento per le politiche fiscali, l’Agenzia delle entrate,
l’INAIL, l’Inps e Unioncamere.
Il Portale realizza una infrastruttura tecnologica che, attraverso la cooperazione e la condivisione
di servizi fruibili in rete, permette di agevolare e razionalizzare le modalità di
scambio di informazioni tra le imprese e gli enti amministrativi che esercitano l’attività normativa
e procedurale, nonché quella inter-enti. Attraverso il Portale è possibile effettuare,
tra l’altro, l’iscrizione, la variazione e la cessazione di attività produttive.
La sperimentazione degli Sportelli unici in materia di regolarità contributiva è stata motivata,
in primo luogo, dall’esigenza di semplificare la serie di adempimenti che vengono
richiesti alle imprese per ottenere la concessione della regolarità, ma anche per attivare
un contestuale e più efficace controllo sul fenomeno del lavoro nero.
Le iniziative avviate sul territorio sono promosse dagli Uffici territoriali del Governo e svolte
in collaborazione tra l’Inps e l’INAIL che, in alcuni casi, si avvalgono della collaborazione
delle Casse edili e degli Enti locali.
L’aspetto di forte innovazione del progetto è rappresentato dal rilascio di un certificato
unico di regolarità che viene richiesto, via internet, direttamente dalle stazioni appaltanti
e non più dalle imprese. Una semplificazione che si pone a sostegno, inoltre, dell’azione
di rilancio degli investimenti pubblici avviata nell’anno 2002.
2.4.2 L’INAIL e i Clienti
La Pubblica Amministrazione per comprendere, soddisfare e tenere sotto controllo le esigenze
e le aspettative presenti e future del Cliente deve:
• identificare la sua clientela, attuale e potenziale;
• effettuare una categorizzazione dei clienti per classi di utenza;
• individuare e comprendere le esigenze per ciascuna classe di utenza;
• tradurre in requisiti di servizio le esigenze e le aspettative individuate.
Questa politica di attenzione al cliente viene realizzata dall’INAIL attraverso una sistematica
serie di confronti con le Organizzazioni di categoria e con i rappresentanti degli
Intermediari delle aziende. La segmentazione dell’utenza rende così possibile la rilevazione
dei bisogni dei singoli comparti produttivi, attraverso le prime, e l’analisi complessiva
delle modalità di erogazione del servizio assicurativo tramite i secondi.
Le Associazioni di categoria
I confronti con le Associazioni di categoria rendono possibile la verifica degli ambiti di
33
Il Portale per i
servizi alle
imprese
Lo Sportello
Unico
miglioramento relativamente all’obbligo assicurativo, alle attività tutelate e soggetti assicurabili,
alla classificazione del rischio, al regime delle agevolazioni. In tal modo è possibile:
• monitorare la conformità del prodotto assicurativo rispetto al continuo evolversi delle
realtà produttive;
• assicurare che le attività di sviluppo, compresi gli interventi di produzione normativa e
regolamentare, siano coerenti con i bisogni e le attese dei clienti;
• garantire la condivisione delle innovazioni di prodotto.
Le relazioni con le Associazioni di categoria sono finalizzate, inoltre, alla verifica della qualità
del servizio di esazione dei contributi associativi che l’INAIL svolge per conto di tali
strutture. Proprio attraverso il confronto costruttivo con le Associazioni, che sono state
coinvolte sia nella fase di progettazione, sia nella sperimentazione, è stato realizzato il
servizio telematico di gestione dei contributi associativi.
Le Associazioni che prestano anche servizi di intermediazione in favore delle aziende
iscritte vengono coinvolte, ovviamente, anche nelle attività di verifica delle modalità di erogazione
del servizio assicurativo al pari degli altri intermediari.
Gli Intermediari delle aziende
La qualità delle relazioni con gli Intermediari delle aziende, che comprendono, oltre alle
Associazioni di categoria, i Consulenti del lavoro, i Dottori commercialisti, i Ragionieri professionisti,
ecc., assume una valenza strategica per l’INAIL.
La grande maggioranza dei Clienti dell’INAIL si avvale, infatti, della consulenza di
Associazioni e Intermediari nella gestione delle relazioni con l’Istituto. L’opportunità di
governare un elevato numero di rapporti assicurativi attraverso il confronto con un numero
ristretto di soggetti qualificati e organizzati sul territorio, appare uno strumento di grande
rilievo per l’attuazione delle politiche dell’Istituto.
Il successo delle iniziative più innovative, dal Contact Center, alle potenzialità in ambito di
e-government, alla revisione del modello di presidio del territorio, sono fortemente condizionati
dall’efficacia nei processi relazionali con gli intermediari dei datori di lavoro.
Processi che sul piano strettamente operativo influenzano la qualità degli input, la correttezza
procedurale e la conseguente riduzione del contenzioso, con riflessi positivi sul
valore del servizio erogato.
Il confronto con gli intermediari, infatti, è finalizzato a favorire il miglioramento continuo
delle modalità complessive di erogazione dei servizi assicurativi ed è riferito ad ogni
aspetto del rapporto assicurativo. Anche in questo ambito il metodo di confronto adottato
dall’INAIL ne prevede il pieno coinvolgimento, a partire dalla fase di progettazione dei
servizi, per soddisfare le specifiche esigenze della categoria, che non sempre sono omologabili
a quelle del singolo Cliente.
2.4.3 Il Casellario Centrale Infortuni
Il Rapporto Annuale dell’Istituto, in questa sua quarta edizione, presenta per la prima volta
la relazione del Casellario Centrale Infortuni relativa alle attività dell’anno 2002, attività per
le quali l’INAIL rende disponibili: strutture, risorse umane, formative, organizzative e finanziarie,
nonché tecnologie informatiche sulla base delle indicazioni del Comitato di
Gestione del Casellario stesso, ai sensi dell’art.15 del D.Lgs. 38/2000. Il riquadro che
chiude il paragrafo ne sintetizza le funzioni a termini di legge.
Nel 2002 il Casellario ha potenziato, nelle more dell’approvazione Ministeriale del
Regolamento di esecuzione, avvenuta in data 27 settembre 2002, la funzione relativa a
contrastare le frodi con i risultati di seguito esposti:
34
La tecnologia utilizzata consente agli utenti attraverso internet il collegamento contemporaneo
alla Banca dati per alimentarla e consultarla.
Gli Utenti alimentano la Banca dati attraverso il trasferimento di dati telematico (file
transfert).
ALIMENTAZIONE BANCA DATI
Gli accessi alla Banca dati, operati nell’esercizio 2002, vengono così sintetizzati:
35
UTENZE ABILITATE
UTENTI ATTIVATI ON-LINE
Tipo Utente Numero Numero
Strutture Utenti
1 INAIL (Sedi) 236 2.165
2 I.N.P.G.I. 1 3
3 IPSEMA (Sedi) 4 7
4 ENPAIA 1 1
5 ASSICURAZIONI
(Uffici Territoriali) 2.372 3.227
Totale 2.614 5.403
UTENTI ATTIVATI OFF-LINE
Tipo Utente Numero Numero
Strutture Utenti
1 INAIL (Sedi) 1 2
2 I.N.P.G.I. 0 0
3 IPSEMA (Sedi) 0 0
4 ENPAIA 0 0
5 Uffici Territoriali 16 11
Totale 17 13
Tipo Utente Informazioni Consultazioni
inserite* precedenti**
1 INAIL (Sedi) 283.614 15.855
2 I.N.P.G.I. 14 11
3 IPSEMA (Sedi) 208 204
4 ENPAIA 332 218
5 Uffici Territoriali 45.654 29.747
Totale 329.822 46.035
* L’attività di alimentazione delle informazioni è comprensiva di una propedeutica fase di consultazione dei precedenti riferiti
all’infortunato da trattare.
** E’ l’attività di controllo ai fini antifrode, della storia infortunistica del soggetto.
Sembrano significativi soprattutto due dati riguardanti in specie l’INAIL e le Compagnie di
Assicurazioni: l’Istituto ha interpellato la Banca Dati per 15.855 soggetti e le Agenzie
Assicurative per 29.747.
E’ ovvio che questi interpelli riguardano sospetti casi di frodi o attengono alla fornitura di
elementi per una più precisa definizione delle situazioni invalidanti.
IL PATRIMONIO INFORMATIVO
La consistenza della banca dati analitica comprende i dati raccolti dal Casellario dalla sua
costituzione:
• soggetti che hanno subito sul territorio italiano infortunio professionale e non professionale
che ha importato invalidità permanente o morte (5.500.000 circa);
• casi di infortunio mortali o invalidanti in modo permanente (6.000.000 circa), per i quali
ultimi si rileva che il 50% circa ha subito una trattazione successiva alla prima definizione
del grado di invalidità.
Oltre questi dati numerici il Casellario dispone di documenti connessi agli infortuni che
attestano in particolare gli aspetti medico e medico legale degli infortunati che forniscono
elementi indispensabili non solo all’attività antifrode ma anche per una più completa
identificazione dei singoli fatti lesivi, delle capacità psico-fisiche dei singoli infortunati,
nonché della natura degli infortuni stessi e delle rispettive coperture assicurative.
36
Il Casellario Centrale Infortuni svolge con autonomia gestionale una funzione pubblica5,
sotto la vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, avvalendosi della struttura
e delle risorse organizzative poste a disposizione dall’INAIL, il quale provvede alle relative
necessità, determinate secondo le indicazioni dell’organo di governo del Casellario.
Il Casellario è titolare della banca dati, relativa agli infortuni professionali e non professionali
ed alle malattie professionali, la quale viene alimentata sia dall’INAIL, istituto che esercita
l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, sia dagli enti che esercitano
l’assicurazione contro i rischi di infortuni e i rischi derivanti dalla circolazione di automezzi.
I compiti del Casellario sono i seguenti:
• archiviare, conservare, comunicare agli utenti dati relativi a casi d’infortunio professionale
e non professionale e di malattia professionale, i quali importino invalidità permanente
o morte, anche a prescindere da uno specifico evento lesivo;
• elaborare i dati, mediante procedure informatiche, che consentano l’ottimizzazione
della loro utilizzazione anche in forma aggregata da parte dei soggetti autorizzati;
• favorire l’integrazione ed il raccordo della propria banca dati con altre analoghe a livello
nazionale e sovranazionale, nonché con quelle a carattere previdenziale.
Può, altresì, fornire dati in forma aggregata per indagini conoscitive alle istituzioni pubbliche
e private di studi e ricerche.
5 Ai sensi del D.Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, CAP IV, recante disposizioni in materia di riordinamento dei compiti e della
gestione del Casellario Centrale Infortuni.
La presa in carico per i servizi per la prevenzione
2.5 La funzione prevenzionale per il lavoratore e il datore di
lavoro
Nel corso degli ultimi anni è maturato nell’Istituto il passaggio dalla funzione prettamente
assicurativa alla “tutela integrale del lavoro”, in logiche di presa in carico del lavoratore
e del datore di lavoro. Ci si è posti, per certi profili, anche su posizioni anticipative
rispetto all’evoluzione del quadro complessivo di riferimento, orientato a porre in essere
un sistema di protezione sociale “aperto”, in cui tutti gli interlocutori operano in logiche di
interattività, per finalità condivise, in relazione alla propria esperienza e conoscenza del
mondo del lavoro.
Questo passaggio è il risultato di uno sviluppo naturale, graduale e continuo, della mission
dell’INAIL, che consolida al centro della propria attività di servizio, appunto, il lavoratore
e il datore di lavoro.
La collocazione privilegiata dell’Istituto nel sistema del welfare, infatti, consente di interpretare
le aspettative del mondo del lavoro in un’ottica funzionale alle esigenze sia del
lavoratore, sia del datore di lavoro. Esigenze che possono essere espresse e integrate
anche dai loro rappresentanti, attraverso una lettura che assicuri partecipazione e
garanzia ai diritti, rispondenza ai bisogni e alle aspettative e, infine, fornitura di servizi
qualificati.
Il percorso risulta ancor più evidente nel sistema prevenzionale italiano che geneticamente
nasce come un sistema aperto, in cui i datori di lavoro, i lavoratori e le Parti Sociali
sono i protagonisti del sistema di gestione della sicurezza e della salute sui luoghi di lavoro.
Un assetto confermato per volontà del legislatore “626” e che delinea, per gli interlocutori
istituzionali, un ruolo di sostegno in una visione unitaria di intenti, che risulta oggi
ancor più accentuata, se posta in relazione all’assetto costituzionale del Paese che si
muove in senso federalista.
Ed é proprio nella consapevolezza dell’apporto che può dare al sistema prevenzionale,
che l’INAIL si é impegnato costantemente per riallineare la proprie linee di intervento,
coerentemente con la propria visione istituzionale.
Il potenziamento della funzione prevenzionale opera, al proprio interno, in termini di trasversalità
per orientare le azioni operative, verificandole con quanto emerge dal momento
gestionale assicurativo. Nell’ambito del sistema prevenzionale la funzione opera in termini
di intersoggettività, puntando con forza verso scelte di sinergie, di interazioni e di
economie di scala.
Infatti la pluralità di intenti e di interazioni, se viene letta per favorire le possibili sinergie,
rappresenta un valore aggiunto e non un limite di sistema, in quanto consente di rispondere
in modo complementare alle attese, rispetto agli stessi obiettivi di prevenzione, nonché
di assolvere più efficacemente alla propria missione istituzionale, attraverso la condivisione
di risorse professionali ed informative.
Questo convincimento ha permeato le iniziative e le linee di intervento dell’Istituto sul versante
della propria funzione prevenzionale, con l’attivazione di modalità progettuali e operative
interdisciplinari sia al proprio interno, sia quale modalità relazionale con gli interlocutori
esterni. Una ulteriore, fondamentale conferma, la si ritrova nel corso del 2002, nell’impostazione
della rete informativa e relazionale “per la prevenzione” attuata con il
Protocollo d’intesa trilaterale INAIL – ISPESL – Regioni, i cui cardini sono di seguito sintetizzati
in modo grafico.
37
Il protocollo
INAIL-ISPESL-Regioni
L’intesa raggiunta tra INAIL, ISPESL e Regioni pone le basi per attuare concreti passi
avanti verso un sistema informativo integrato per la prevenzione sul lavoro, condiviso da
una base amplissima di potenziali gestori/utenti.
38
Il Protocollo d’intesa
firmato il 25 Luglio 2002
L’accordo e l’impegno comune di INAIL, ISPESL,
Regioni e Province Autonome…
per un programma di collaborazione finalizzato allo sviluppo
di un sistema informativo integrato nazionale per la prevenzione
sul lavoro e con articolazione in tutte le Regioni, basato
su una costante azione di coordinamento tra le reciproche
azioni e iniziative.
Per uno scambio sistematico ed aperto di dati e di informazioni
utili in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro
Quale Sistema Informativo?
• dove sono situati e quali sono i luoghi di lavoro
• quali sono i comparti produttivi per territorio
• quali sono i conseguenti danni alla salute conosciuti (chi e
dove)
• quali sono i cicli lavorativi, le modalità di lavoro e i rischi a
queste collegati.
S.I.
INTEGRATO
PREVENZIONE
REGIONI
INAIL ISPESL
ALTRI
soggetti pubblici
(ISTAT, INPS, ISS,
Camere di Commercio,
mondo scientifico)
MINISTERO
SALUTE
ORGANI
IMPRENDITORI
MINISTERO
WELFARE
ORGANI
SINDACALI
La fattiva collaborazione tra soggetti, ai diversi livelli di intervento, può costituire uno strumento
formidabile, a disposizione delle Istituzioni di governo centrali e regionali nei rispettivi
ruoli, per il definitivo affermarsi di un Sistema Prevenzionale Paese, autorevole, armonico
ed organico.
L’obiettivo di questo impegno è soprattutto la realizzazione di un sistema di conoscenze
che consenta di seguire la “vita” dell’azienda e dei lavoratori all’interno di essa, con l’attivazione
di strumenti informativi e di orientamento di azioni, per le quali la presenza delle
Istituzioni venga percepita dal mondo del lavoro in termini di concreto servizio.
Una tappa fondamentale nel 2002 é stata l’operazione “nuovi flussi informativi INAILISPESL-
Regioni”, che si basa soprattutto su un modello ideale di scambi informativi dal
centro al territorio e viceversa. Il patrimonio informativo, acquisito, realizzato e gestito nell’ambito
dei rispettivi ruoli e finalità, è lo strumento primario che consente di estrarre
conoscenza pregiata “per fare prevenzione”, condivisa e fruibile da parte di tutti gli operatori6.
Una prospettiva che costituisce elemento portante della scelta strategica della “tutela
integrale del lavoro”, in termini di “presa in carico” del lavoratore, ma anche del datore di
lavoro: il primo, che non può e non deve restare solo di fronte al rischio ed al possibile
verificarsi dell’evento infortunistico, come unico responsabile dell’attivazione di processi
finalizzati a fornirgli prodotti e servizi, il secondo per il ruolo che é chiamato a svolgere
nel sistema prevenzionale.
E questo, per l’INAIL, significa “lavorare con il datore di lavoro”:
• nel momento dell’avvio dell’attività dell’azienda e a seguito dei mutamenti dei processi
produttivi, attraverso precise indicazioni;
• nel momento della progettazione, realizzazione e sviluppo del sistema di gestione
della sicurezza del lavoro, attraverso la conoscenza e la conseguente riduzione dei
rischi in relazione all’evoluzione tecnologica, la modulazione dell’organizzazione del
lavoro in termini di sicurezza, l’azione di informazione e formazione nei confronti dei
lavoratori;
• nel momento della denuncia dell’infortunio, attraverso la tempestività e la qualità del
primo intervento volto a segnalare all’INAIL l’evento dannoso.
Un insieme di informazioni dalle quali si estraggono indicazioni sui fattori di rischio presenti
in azienda, sul livello tecnologico e l’efficienza dei processi produttivi, sui metodi di lavoro
utilizzati, sul modello organizzativo adottato e sul livello di sicurezza dell’azienda.
La conoscenza di tali fattori consente di affiancare il datore di lavoro nel modo più efficace
attraverso la fornitura di elementi di orientamento degli interventi prevenzionali negli
ambienti di lavoro, di alimentare il circuito del sistema informativo per la prevenzione, di
indirizzare in modo “mirato” azioni informative e formative di sviluppo della cultura della
prevenzione, nonché gli interventi di sostegno finanziario diretto.
In questo ambito, naturale sviluppo di tali scelte strategiche dell’Istituto é rappresentato
dall’orientamento della competitività in termini di sicurezza, in particolare delle piccole e
medie aziende e dalla possibilità di fornire adeguato sostegno all’adozione di modelli di
esercizio dell’attività di impresa in logiche di responsabilità sociale.
In tali prospettive ed in base ai risultati raggiunti, le linee evolutive si orientano, da un lato,
nel dare continuità di sviluppo, in logiche di potenziamento delle interazioni e delle sinergie
attivate con gli altri Soggetti Pubblici e con le Parti Sociali, al sistema informativo integrato
per la prevenzione sul lavoro e, dall’altro, superata la fase sperimentale, alla definizione
di misure di sostegno strutturali in modo da consentire una programmazione di
proposte di intervento che possano seguire le esigenze prevenzionali dei datori di lavoro
e dei lavoratori.
39
Il nuovo modello
dei flussi
informativi
La conoscenza
allargata sui
fattori di rischio
6 In appendice al presente volume si riportano con maggior dettaglio gli elementi essenziali del progetto congiunto sui “nuovi
flussi informativi” INAIL-ISPESL-Regioni.
2.6 Prospettive di sviluppo delle interazioni e sinergie
Nell’iniziativa dei nuovi Flussi informativi per la prevenzione è connaturato il principio della
dinamicità e dell’aggiornamento dei dati e delle esperienze e progettualità, in un percorso
che non può che essere in continuo divenire “verso” il sistema informativo integrato.
In questa logica, le prospettive nel breve e medio periodo dell’iniziativa – come previsto
dallo stesso Protocollo d’Intesa siglato il 25 luglio 2002 – si articolano secondo le seguenti
direttrici di fondo:
1. stabilizzazione dei flussi annuali con un progressivo miglioramento della qualità dei
dati e con potenziamento dei contenuti informativi di tipo generale e particolare; perfezionamento
dell’allestimento di indicatori utilizzabili quale supporto all’interpretazione
dei dati ed al conseguente utilizzo degli stessi per le attività programmatiche e
gestionali delle Regioni e dei Servizi delle ASL;
2. attivazione delle azioni utili all’allargamento dei soggetti in possesso di informazioni
utili alla prevenzione nei luoghi di lavoro, in particolare sui diversi profili:
• della conoscenza del sistema produttivo e delle imprese,
• dei rischi lavorativi, dei lavoratori occupati esposti/assicurati,
• dei danni alla salute dei lavoratori,
• delle soluzioni (anche in termini di metodologie, buone pratiche, bonifiche, ecc.)
individuabili per i problemi evidenziati;
3. linee di sviluppo sul piano comunicativo e della diffusione delle informazioni e conoscenze.
40
Le direttrici
per lo sviluppo
Stabilizzazione dei flussi annuali
I flussi per l’anno 2003 rappresentano già un significativo adeguamento, nella logica del
“work in progress”, dei precedenti.
L’auspicio ed al tempo stesso l’impegno dell’INAIL per gli anni prossimi si pone nella prospettiva
di incrementare un “circuito virtuoso”, da un lato con i ritorni da parte degli utilizzatori
che sono a loro volta produttori di informazioni, dall’altro con le iniziative interne
finalizzate ad un processo di aggiornamento professionale delle varie figure dell’Istituto
coinvolte nella ricezione, immissione e trattamento dei dati, nell’ambito del processo di
riconsiderazione funzionale ed organizzativa finalizzate ad un’efficace risposta ai nuovi
compiti ed all’evoluzione delle conseguenti strategie; il tutto evidentemente al fine del
sopracitato miglioramento continuo della qualità in una logica di sistema.
Allargamento del sistema ai soggetti possessori di informazioni utili
La prospettiva è di coinvolgere altri soggetti (INPS, ISTAT, …) nell’ipotesi di allargare sempre
più la completezza e la reciprocità delle informazioni sul sistema produttivo e sulle
implicazioni e rapporti tra lavoro e conseguenze in termini di salute e sicurezza.
Da non trascurare l’opportunità di valutare le ricadute dei Flussi sulla pianificazione regionale
e di ASL e sulla EBP (evidenza ed evidenziazione di efficacia), che con le nuove possibilità
informative dovrebbe trovare significativamente maggiori prospettive.
Linee di sviluppo
Le priorità di fondo puntano su due linee, in corso di elaborazione:
• l’Atlante nazionale dei flussi, prospettiva intermedia verso un Rapporto “sinergico”
sullo stato di salute dei lavoratori
Atlante dei flussi 2001
L’Atlante rappresenta una tappa intermedia nell’attesa di veder realizzato un vero e proprio
Rapporto sullo stato di salute dei lavoratori in Italia. Allo stato attuale è possibile ipotizzare
una prima realizzazione nel corso del 2003 che, consolidando quanto consegnato
nei primi flussi, contenga gli indicatori sugli infortuni per Regione e ASL, sviluppati per:
• tabelle di regione per attività economiche e per province
• tabelle di provincia per attività economiche
• tabelle di ASL per attività economiche
accompagnate dalle opportune valutazioni e approfondimenti.
Il graduale arricchimento dell’Atlante negli anni successivi permetterà di procedere verso
l’elaborazione di un Rapporto integrato sullo stato di salute e sicurezza dei lavoratori.
Rapporto sinergico sullo stato di salute e sicurezza dei lavoratori
Il Rapporto dovrebbe consistere soprattutto in un’accurata analisi dei dati, che vada oltre
il quadro descrittivo offerto dagli indicatori forniti annualmente, e che contenga l’approfondimento
di profili di salute e sicurezza, su aspetti generali differenziati per settori produttivi
e ambiti geografici e su aspetti particolari, quali:
• anziani
• giovani e apprendisti
• lavoratori interinali
• infortuni stradali
• infortuni mortali, utilizzando i risultati del progetto
• di studio ad essi dedicato
• tumori attesi
• lavoratori stranieri
41
• l’attivazione di un sito web (box interno ai siti di INAIL e ISPESL) aggiornato sugli sviluppi
in corso e, in prospettiva, mirato all’integrazione delle banche dati dei due Istituti.
Attivazione del sito web (Box interno ai siti d’istituto di INAIL e ISPESL)
Considerate le esigenze di comunicazione che accompagnano il percorso di un Sistema
informativo integrato, diviene quanto mai auspicabile la realizzazione di un sito web che
rappresenti tra l’altro la sede di lavoro virtuale del gruppo flussi, che dia conto del processo
di sinergie in atto e di quanto venga prodotto “in itinere” nell’iniziativa.
Si sta ipotizzando la realizzazione di un “Box” da inserire nelle home page rispettive dei
siti INAIL ed Ispesl, “verso” un’area integrata (una sorta di sito comune all’interno dei due
siti citati).
In una prima fase, in attesa di altri e più vasti sviluppi, nel sito potrebbero essere inseriti i
materiali prodotti dal Gruppo di lavoro INAIL-ISPESL-Regioni o comunque i materiali afferenti
l’iniziativa dei nuovi Flussi informativi oltre ad un indispensabile Forum di discussione
aperto a tutti gli interessati.
42
2.7 La sfida delle malattie professionali
Proprio nell’ambito dei “nuovi flussi informativi” è andata prendendo corpo una condivisa
consapevolezza riguardo al problema delle malattie professionali. Su questo argomento
si è proposta, nelle pagine precedenti1, un’analisi di lungo periodo che, pur in
estrema sintesi, descrive alcune grandezze relative alle malattie professionali denunciate
all’INAIL e indennizzate nel secondo cinquantennio dello scorso secolo. Si completa,
così, un’analisi storica iniziata con il Rapporto Annuale 2001 che disegnava gli snodi
salienti di mezzo secolo di infortuni, dal 1951 al 2000, e la quota di essi conclusasi con la
morte della vittima. L’analisi di quest’anno propone una tabella in qualche misura analoga
a quella sugli infortuni, relativa però alle malattie professionali.
Ma torniamo al ragionamento intrapreso. Le malattie professionali denunciate all’Istituto
assicuratore o all’autorità comunque preposta sono da vari anni in progressivo calo
numerico in quasi tutta Europa, e una recente indagine evidenzia come, in realtà, sia in
controtendenza solamente la Francia.
E’ chiaro a tutti che esiste una grande divaricazione tra le cifre che rappresentano la quota
del fenomeno che viene denunciata e la dimensione reale della nebulosa delle malattie
da lavoro nel loro complesso. Non ci si può quindi rallegrare del calo delle denunce che
viene ad essere in questa situazione un tratto probabilmente alquanto distorcente, tutto
da capire e analizzare. Questo sia per il nostro Paese che per l’Europa tutta.
I dati di cui dispone l’INAIL, di certo, non sono assolutamente esaustivi, ma nessun altro
istituto o istituzione si trova in situazione migliore: si tratta quindi di un fatto generale e
culturale nel quale, per far luce ed orientarsi, c’è bisogno di tutti e di una solida alleanza
in cui tutti entrino con le loro specifiche connotazioni istituzionali.
Ecco, perciò, emergere di nuovo il clima collaborativo instauratosi tra INAIL, ISPESL e
Regioni, una collaborazione che non può che essere centrale in un problema di questa
natura e che nel caso delle malattie professionali va ampliato il più possibile, a tutto il
mondo sanitario. In ambito INAIL, per scopi prettamente istituzionali, si pone il problema
di prestare attenzione sia ai fenomeni denunciati sia a quelli riconosciuti, senza dimenticare
l’osservazione attiva dei fenomeni attesi, di ciò che in base alle conoscenze e stime
epidemiologiche dovrebbe pervenire ed invece rimane “sommerso”.
Si tratta tra l’altro di esplorare la vastità del fenomeno, che ancora oggi risente di una
certa “monotonia” nella denuncia, risolvendosi in pochi quadri patologici tra i quali spicca
ancora, per circa la metà del totale, l’ipoacusia da rumore. Del tutto da sviluppare è
anche la questione della multifattorialità: ancora insufficiente è la lettura dei quadri che
possono esser fatti risalire a più cause, non solo professionali, questione che in prospettiva
è destinata probabilmente a modificare anche in misura rilevante l’interpretazione ed
il riconoscimento delle patologie professionali.
Particolare valore assume, nelle logiche di cui sopra, l’approfondimento sulle neoplasie
di origine professionale. Una ricerca INAIL presentata nei suoi tratti iniziali nel corso di un
Convegno tenutosi a Pisa nel febbraio 2003 (organizzato dalla locale ASL con gli apporti
collaborativi di molti, in particolare Regione Toscana, ISPESL e INAIL) e attualmente in
fase di ulteriore analisi ed approfondimento, ha assunto a campo di indagine i tumori professionali
denunciati all’INAIL nel periodo 1994-2002. Si tratta di oltre 6.000 casi denunciati,
ma va segnalato che negli anni più recenti il numero annuale dei casi denunciati ha
superato quota mille e si mostra in progressivo incremento. Il complesso di casi è stato
studiato per gestione assicurativa, settore morbigeno e per regione territoriale di appartenenza.
L’analisi è stata compiuta per tipo di malattia professionale e codice M, per
quanto riguarda le malattie tabellate, per solo codice M per le malattie non tabellate. Ne
43
La situazione
in Europa
La collaborazione
fra gli attori
principali
La ricerca sulle
neoplasie
1 Si veda, in proposito, il cap. 1.2.5 Mezzo secolo di malattie professionali: denunce e indennizzi nel periodo 1951-2000, a
pag. 18.
è scaturito un quadro, non esiguo numericamente, che ha svelato aspetti sconosciuti
dove il Friuli e la Liguria detengono insieme al Piemonte le prime posizioni per numero di
denunce e di indennizzi mentre il Sud appare, anche in questo caso, notevolmente
distanziato. Un dato che se rispondesse a verità sarebbe una buona notizia, ma che, in
realtà, non lo è. Il box che segue riporta qualche dato emerso dalla ricerca.
Le neoplasie prevalentemente segnalate all’INAIL riguardano dunque l’apparato respiratorio,
nel quale è di gran lunga maggioritario il mesotelioma, seguito dalle neoplasie polmonari
e dall’adenocarcinoma delle fosse nasali. Segue l’apparato urinario, in particolare
con neoplasie vescicali, mentre per quanto riguarda tutti gli altri organi ed apparati, si
tratta di numeri relativamente bassi.
E’ interessante esaminare la distribuzione per regione di tali numeri: il 78% delle neoplasie
riconosciute riguarda 7 Regioni, 6 del Nord Italia: (Piemonte, Lombardia, Friuli,
Veneto, Liguria, Emilia Romagna), cui si aggiunge la Toscana.
Risultano nettamente inferiori i numeri relativi alle altre Regioni del paese.
Da notare che due “piccole” Regioni, il Friuli e la Liguria, spiccano sulle altre, anche in relazione
al minor numero di addetti, per l’elevato numero di riconoscimenti:
– il Friuli è al primo posto con 398 neoplasie riconosciute nel periodo 1994-2002;
– il Piemonte al secondo posto con 383 neoplasie;
– la Liguria al terzo posto con 315 neoplasie riconosciute.
Questa classifica corrisponde del resto direttamente, in parte significativa, alla ben nota
incidenza di mesoteliomi, che rappresentano come detto la maggior quota di neoplasie
professionali riconosciute, nelle due regioni caratterizzate soprattutto dalla cantieristica
navale.
Si evidenzia un trend in aumento costante, anno per anno, fino al 2001. Un trend
complessivo ma che in gran parte riguarda molte regioni, in alcuni casi in misura
alquanto rilevante, pur se con curve ascendenti non costanti. E’ interessante notare
che per quanto concerne le neoplasie la percentuale di riconoscimenti rispetto alle
denunce, che negli ultimi anni è in costante aumento, è di gran lunga più considerevole
di quella esistente per le altre malattie professionali, complessivamente inferiore
al 20%.
Il fenomeno presenta una disomogenea distribuzione lungo la penisola, che attesta le
profonde disomogeneità di fondo, legate non solo alle differenze produttive ma anche
alla diversa attenzione al problema nei vari territori del paese, un aspetto che riguarda
l’intero sistema sanitario e di tutela. Pur con i rilevanti scostamenti, i dati dimostrano
comunque una crescente attenzione alla questione dei tumori di origine professionale,
con la progressiva ricerca dei “tumori perduti”. L’aumento delle denunce e dei ricono-
44
La distribuzione
delle neoplasie
per tipologia
e territorio
Casi di tumore denunciati all’INAIL nel periodo 1994-2002 n. 6.202
di cui indennizzati a tutt’oggi circa 40%
di questi: 84 % all’apparato respiratorio, così ripartiti:
52,0 % mesoteliomi,
23,3 % neoplasie polmonari,
7,3 % neoplasie nasali,
8,7 % neoplasie vescicali,
2,3% neoplasie di peritoneo e apparato digerente,
1,8% neopalsie cutanee,
0,9% leucemie mieloidi.
Settori più colpiti: metalmeccanica, chimica, costruzioni, trasporti.
scimenti delle neoplasie professionali negli ultimi anni costituisce una tendenza apparentemente
anomala rispetto al trend discendente di denunce e riconoscimenti.
Può essere, a questo punto, citata anche un’altra indagine realizzata dalla struttura tecnica
dell’INAIL avente a soggetto il mesotelioma pleurico, e cioè la gravissima affezione
tumorale intimamente legata all’esposizione ad amianto anche per brevi periodi e a
basse dosi. Le denunce relative a tale affezione pervenute all’INAIL, negli ultimi anni
confermano la loro tendenza all’aumento in virtù della lunghissima latenza per cui si
valuta oggi che il picco possa non essersi ancora manifestato.
In tale quadro é stata condotta un’indagine riguardante i casi di mesotelioma pleurico
riconosciuti dall’Istituto nel periodo 1988-1999. Il risultato ottenuto attraverso l’analisi
di dettaglio dell’anamnesi lavorativa degli assicurati ha consentito la definizione del
quadro delle attività professionali che hanno comportato una maggiore esposizione
all’amianto.
In testa a tale classifica sono la cantieristica navale (30% dei casi) e le attività di costruzione,
riparazione e manutenzione dei rotabili ferroviari (14% dei casi).In tali settori produttivi
l’uso diretto e continuativo dell’amianto e la particolare promiscuità degli
ambienti di lavoro, hanno allargato la platea dei lavoratori esposti coinvolgendo un
ampio spettro di mansioni specialistiche (coibentatori, carpentieri, elettricisti, verniciatori,
ecc…).
Diversamente, in altre attività industriali (siderurgia, meccanica,…) che, complessivamente
rappresentano il 28% dei casi riconosciuti dall’INAIL. L’esposizione é limitata,
principalmente, a quei lavoratori che direttamente o indirettamente, erano coinvolti
nelle operazioni di manutenzione degli impianti e delle macchine con amianto come
coibente. Univoca, infine, la relazione tra le manifatture di prodotti contenenti amianto
(cemento-amianto, filati, guarnizioni,…) che ammontano a circa il 10% dei casi, e l’esposizione
degli addetti che operavano in questi settori nelle fasi di produzione. I casi
restanti (18%) si dividono tra utilizzatori, prevalentemente in edilizia, di cemento-amianto,
attività portuali di carico e scarico di amianto e settori produttivi di natura diversa,
per lo più di servizio.
45
Il mesotelioma
pleurico nella
ricerca della
CONTARP
2.8 Un progetto integrato tra Istituzioni e Parti sociali:
l’indagine sugli infortuni mortali e di elevata gravità
Il nuovo clima collaborativo instauratosi tra i tre partners, INAIL, ISPESL e Regioni, in conseguenza
del positivo avvio dei “Nuovi flussi informativi” si è andato rapidamente
ampliando ad altri campi contigui.
Un primo progetto nel quale il nuovo clima ha dato prova dei suoi benefici effetti è stato
quello relativo all’analisi dei casi mortali. Da tempo era sentita la necessità di disporre di
analisi approfondite sul determinismo degli infortuni mortali come altri paesi europei, la
Finlandia e altri, hanno già fatto e come la gravità delle conseguenze e la specificità degli
eventi richiede.
Su questo tema l’INAIL e le Parti Sociali da tempo stavano mettendo a punto un progetto
che avrebbe dovuto avviarsi a partire dal 2003. Nel frattempo, si stava concludendo lo
studio di fattibilità di un altro progetto, analogo nelle finalità, anche se in qualche misura
differente nella metodologia, un progetto nato dalla collaborazione con l’ISPESL e le
Regioni. Sono stati subito evidenti i punti di convergenza negli obiettivi e negli strumenti,
e la valorizzazione che poteva scaturire dalla loro ricongiunzione a un’unica matrice progettuale.
Partendo dalla integrazione delle informazioni acquisite dai soggetti responsabili a
livello territoriale, ovviamente nei rispettivi ambiti di intervento e competenza, e dalla
messa a regime dell’acquisizione delle stesse, si intendeva realizzare una più ampia
base informativa e un concreto ambito di partecipazione, di confronto e di collaborazione
tra Istituzioni e Parti Sociali, per la promozione e realizzazione di azioni di sistema.
Occorreva unificare le due metodologie, assumendo schemi consolidati a livello
internazionale e adottando una griglia unica di riferimento, ricavando il meglio dai due
progetti compatibilmente con le condizioni oggettive in cui ci si trovava ad operare. E,
appunto, il nuovo clima collaborativo ha consentito di raggiungere rapidamente un
accordo che tiene conto delle istanze e delle necessità di ambedue i progetti originari
e dell’obiettiva possibilità di utilizzare le metodologie più opportune in vista di un
risultato utile soprattutto in termini di prevenzione ma che, anche e soprattutto, esprime
il valore aggiunto che scaturisce dal confronto dialettico dei progetti e delle filosofie
ad essi sottese.
Si è avviato, così, un nuovo progetto in cui una griglia di riferimento adatta a raccogliere
i dati ritenuti utili di ciascun caso di infortunio mortale è stata costruita tenendo conto delle
due griglie originarie e di quanto è venuto alla luce proprio dal confronto dei due progetti
originari. La griglia verrà applicata ad una fascia di casi già avvenuti nel 2002 e nella
prima parte del 2003 (fase retrospettiva) e ai casi che, è purtroppo certo, avverranno nella
seconda parte del 2003 e nel 2004 (fase prospettica). Con la fondata apertura di passare,
al termine del periodo, dalla fase sperimentale limitata nel tempo, a una successiva
fase di normale quotidianità. La griglia di raccolta potrà essere ristrutturata e migliorata
alla luce dell’esperienza accumulatasi nel frattempo.
I dati raccolti nel progetto riguardano la vittima, l’impresa, le condizioni di lavoro, le
modalità di accadimento dell’evento lesivo e le sue cause. L’utilizzo dei due progetti
originari ha consentito di mettere a confronto due filosofie e due modelli di analisi delle
modalità di accadimento creati con finalità differenti. L’INAIL utilizza il sistema europeo
ESAW/3 creato da EUROSTAT, per raccogliere, sulla base delle denunce di infortunio
per lo più stilate dal datore di lavoro, informazioni sufficientemente complete ed attendibili.
La rappresentazione dell’evento che ne scaturisce potrà essere positivamente posta a
raffronto con l’analoga ottenuta attraverso un sistema italiano denominato “Sbagliando
s’impara”, fondato su una rosa di variabili diversamente concepita ed orientata.
Un’altra caratteristica del progetto è la sua ampiezza. L’INAIL infatti sarà in grado di
fornire dati utili a istruire l’analisi anche per i casi di infortunio sul lavoro e in itinere
46
Le metodologie
del progetto
Le modalità
del progetto
L’ampiezza
del progetto
avvenuti in ambito stradale, una fascia questa di infortuni in genere trascurati nelle
analisi. Per quanto riguarda la fase prospettica, la rosa dei casi analizzati si arricchirà
di una quota limitata, e tuttavia significativa, di casi che non hanno comportato la
morte della vittima, ma che per la loro meccanica o per gli esiti che ne sono scaturiti
possono essere definiti ad elevata gravità. Un approccio assai ampio, a sottolineare
l’importanza di un problema fortemente avvertito anche dall’opinione pubblica meno
vicina all’argomento.
47
2.9 Prospettive di sviluppo delle misure finanziarie di sostegno
alle imprese
La promozione di forme di agevolazione finanziaria trova motivazione nella consapevolezza
che una efficace attività prevenzionale, sul campo, può ridurre in modo significativo
i costi economici e sociali, e anche assicurativi, imputabili alle carenze di sicurezza
negli ambienti di lavoro.
I costi degli infortuni sul lavoro pesano in maniera rilevante sia sul datore di lavoro, sia
sui lavoratori, sia sulla collettività: investire in sicurezza determina un ritorno economico
per le imprese, un miglioramento per la qualità della vita dei lavoratori, un valore
sociale per la collettività e infine anche un aumento di competitività nei confronti
degli altri Paesi.
E’ ormai indiscutibile che il livello di sicurezza di un’azienda è influenzato dagli stessi fattori
che ne determinano la competitività quali:
– il modello organizzativo adottato,
– il livello di preparazione delle persone,
– il livello tecnologico e l’efficienza di impianti, macchine, attrezzature e metodi di lavoro,
– il monitoraggio continuo dell’organizzazione e verifica dei risultati raggiunti.
Sostenendo gli investimenti in innovazione tecnologica si avvia il processo di modernizzazione
del sistema produttivo e si incide sulla sicurezza sul lavoro in quanto la carenza
di idonee misure determina costi che incidono sulla sua competitività.
L’adozione di misure di prevenzione, quindi, costituisce un investimento che, oltre a ridurre
i costi economici e sociali connessi al fenomeno infortunistico e tecnopatico, migliora
al tempo stesso la qualità dei processi produttivi e dei prodotti.
Il modello di incentivazione attuato sulla base della disposizione legislativa di cui all’articolo
23 del D.Lgs. n. 38/2000, in via sperimentale per il triennio 1999-2001, e che forma
oggetto di specifici approfondimenti in appendice, ha previsto il sostegno finanziario
dell’INAIL a programmi di adeguamento delle strutture e dell’organizzazione delle PMI e
dei settori agricolo ed artigianale alle normative in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro
ed a progetti per favorire l’applicazione degli artt.21 e 22 del D.Lgs. n. 626/94 articolati
in interventi di informazione e formazione e per la produzione di strumenti e prodotti a
supporto delle predette attività.
Il modello realizzato, ha previsto da un lato l’incentivazione agli investimenti in sicurezza
da parte delle imprese attraverso la modernizzazione delle macchine, l’adozione di tecnologie
avanzate, l’introduzione di nuovi mezzi, impianti ed apparecchiature; e ciò per
orientare i processi produttivi e la riprogettazione dell’organizzazione aziendale in termini
di miglioramento delle condizioni di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro.
Tale modello si é indirizzato, al tempo stesso, al sostegno finanziario alla formazione e
all’informazione, come efficace strumento di riduzione del fenomeno infortunistico e tecnopatico,
nella convinzione che sostenere le aziende nei programmi di informazione e
formazione per la prevenzione non ha solo un ritorno nella riduzione dei rischi da infortunio,
ma permette di arrivare al “cuore” del problema: l’acquisizione della “cultura della
prevenzione”, al fine di far comprendere le strette interrelazioni esistenti tra gli obiettivi di
sicurezza, di qualità della produzione e di orientamento della competitività in termini di
responsabilità sociale.
Le fasi conclusive del complessivo Progetto “Incentivi alla Prevenzione”, attivato sulla
base della normativa a carattere sperimentale, consentono di procedere, anche nell’ambito
delle interazioni esistenti con gli altri Soggetti pubblici e con le Parti sociali, ad un’analisi
finalizzata da un lato, a verificare l’efficacia del modello d’incentivazione adottato e,
dall’altro, a focalizzare i fabbisogni specifici delle diverse realtà territoriali e dei settori lavorativi.
48
I vantaggi
dell’investire in
sicurezza
Il modello
degli incentivi
In particolare attraverso la valutazione delle informazioni acquisite con tale tipologia di
finanziamenti, possono essere evidenziate, anche a livello territoriale, le esigenze informative
e formative delle figure coinvolte nell’attuazione del modello relazionale di gestione
della sicurezza, anche relativamente alle diverse tipologie dei soggetti richiedenti il
finanziamento e dei settori lavorativi di appartenenza.
Inoltre il finanziamento dei programmi di adeguamento, in corso di attuazione, consente
di acquisire maggiori conoscenze sui livelli di sviluppo tecnologico in termini di sicurezza
dei processi produttivi delle PMI e dei settori agricolo ed artigianale, nonché di orientare
i modelli organizzativi aziendali verso sistemi di gestione della sicurezza più efficaci, in
linea con le più recenti evoluzioni in campo europeo e nazionale in tema di “buone pratiche”
e di responsabilità sociale delle imprese.
L’esperienza acquisita dall’Istituto nella fase sperimentale di attivazione delle misure di
sostegno alla prevenzione dimostra che:
• il livello di sicurezza in azienda è influenzato dagli stessi fattori che ne determinano la
competitività ed in particolare, il modello organizzativo adottato, il livello di formazione
delle persone, il livello tecnologico e l’efficienza degli impianti, delle macchine, delle
attrezzature e dei metodi di lavoro utilizzati, l’efficacia del monitoraggio continuo dell’organizzazione
e la verifica dei risultati raggiunti;
• il sostegno ad investimenti in innovazione tecnologica avvia un processo di modernizzazione
del sistema produttivo con riflessi positivi sulla sicurezza del lavoro;
• la “non sicurezza” nell’azienda costituisce un costo che incide sulla sua competitività
e quindi l’adozione di misure di prevenzione costituisce un investimento che al tempo
stesso migliora la qualità dei processi produttivi e dei prodotti;
• l’investimento innovativo deve essere equamente dosato sia sulle macchine e sui processi
di produzione sia sul capitale umano;
• la formazione e l’informazione, in termini qualitativi, costituiscono elementi fondamentali
nella lotta agli infortuni e all’insorgenza delle malattie professionali, in particolare in
relazione allo sviluppo delle forme di lavoro atipico.
L’INAIL, superando il carattere sperimentale e ponendosi in logiche di programmazione
e continuità delle misure finanziarie di sostegno alle imprese, si è reso promotore presso
il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali di una specifica proposta diretta all’introduzione
di misure strutturali di sostegno alla prevenzione al fine di ricondurre tale linea
di intervento nell’ambito delle spese istituzionali dell’Ente.
L’istituzionalizzazione di tali interventi, quale necessario presupposto delle scelte strategiche
dell’Istituto consentirà infatti, di proseguire nelle azioni rivolte da un lato, al sostegno
dell’innovazione organizzativa e tecnologica dei processi produttivi delle imprese,
accrescendo la sicurezza degli ambienti di lavoro, dall’altro al potenziamento degli interventi
mirati all’acquisizione della cultura della prevenzione, supportando l’azione informativa
e formativa dei soggetti coinvolti nel sistema di gestione della sicurezza.
49
L’analisi delle
esigenze
La proposta
per interventi
strutturali
2.10 Le scelte di “investimento” sui giovani, lavoratori e datori di
lavoro di domani
Agire sui giovani vuol dire dare una prospettiva stabile ad una vera cultura della prevenzione.
Nel corso degli anni l’Istituto, in collaborazione con il Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca e il Ministero dell’Interno, ha impostato un programma graduale
e sempre più ampio di coinvolgimento dei ragazzi sui temi della sicurezza e salute
negli ambienti di vita e di lavoro, puntando sulla scuola e sulla famiglia. La valorizzazione
della scuola da un lato ed il coinvolgimento diretto della famiglia dall’altro, per il ruolo fondamentale
che entrambe rivestono nei processi di crescita culturale e sociale delle future
generazioni, consentono di creare un terreno comune di consapevolezza, e contribuiscono
allo sviluppo di una cultura della prevenzione nelle persone, sia come singoli individui
sia come lavoratori cittadini.
L’INAIL ha dato continuità alle iniziative progettuali avviate nel corso degli anni sul filone
di “Scuola Sicura” e “Insieme a scuola di prevenzione”, ricercando forme e strumenti di
informazione, di formazione e di comunicazione, per capire come i giovani “percepiscono”
il rischio e i pericoli insiti nella loro vita quotidiana. In prospettiva, nella loro dimensione
futura di cittadini e lavoratori consapevoli, per innescare fin dall’adolescenza processi
di attenzione, di riflessione, di approfondimento e di confronto, e per contribuire a
diffondere le conoscenze ed a influenzare i comportamenti.
Sempre più sul territorio si attivano iniziative che dimostrano come il processo di acquisizione
della cultura della prevenzione, quale valore sociale, stia maturando e crescendo
dando vita a nuove idee.
Fra le tante si ricordano:
– uno spazio espositivo dedicato alla promozione di specifici messaggi di natura prevenzionale
allestito presso il Museo dei Bambini di Roma nell’ambito del progetto Explora;
– “Sicuropoli” una mostra-interattiva dedicata ai bambini delle scuole elementari proposta
in Lombardia dall’INAIL, in collaborazione con il MUBA, l’organizzazione ONLUS
che opera per la costituzione di un Museo dei Bambini a Milano, per far riconoscere i
rischi presenti a casa, a scuola e sul lavoro e per imparare ad evitarli, attraverso un percorso
di gioco con l’obiettivo di familiarizzare i bambini con il concetto di rischio e di
sensibilizzarli sull’importanza della prevenzione degli infortuni;
– “la Prevenzione a scuola col… teatro”, l’ideazione di uno spettacolo teatrale comicobrillante,
realizzata in Toscana dalla Sede INAIL di Pistoia;
– il progetto “Sicurezza in cattedra”, nato dallo sviluppo di una esperienza di un singolo
Istituto ad indirizzo tecnico-professionale di Firenze, che vede oggi la partecipazione di
un gruppo di Istituti Tecnici e Professionali sul territorio nazionale, costituiti “in rete”,
all’interno della quale si sperimentano interventi educativi e formativi sui temi della sicurezza
ed il coinvolgimento di operatori del settore.
Attualmente una particolare attenzione é rivolta alle Scuole Superiori, in particolare agli
Istituti Tecnici e Professionali e alle Università per la loro prossimità con il mondo del lavoro,
attraverso la promozione di azioni di orientamento professionale e tecnico scientifico.
Nell’ambito di tali azioni s’inserisce un consolidamento dei rapporti di collaborazione con
il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca che ha portato nel febbraio 2002
alla firma di un Protocollo d’intesa per l’avvio di un ampio programma di collaborazione.
In particolare con il progetto, in fase di elaborazione da parte di un gruppo di lavoro congiunto
INAIL- MIUR, s’intendono attivare forme di incentivazione per l’anno scolastico e
accademico 2003-2004 allo sviluppo di professionalità e di percorsi formativi e di specializzazione
nei riguardi degli studenti degli Istituti Tecnici e Professionali e delle Università,
con l’assegnazione di premi e di borse di studio da parte dell’Istituto e il riconoscimento
di crediti formativi da parte del MIUR.
50
La percezione
del rischio nei
giovani
I principali
progetti
Il Protocollo
INAIL-MIUR
Sezione 3
La presa in carico del lavoratore
dopo l’infortunio
La presa in carico assicurativa e indennitaria
La presa in carico sanitaria
La presa in carico assicurativa e indennitaria
3.1. La tutela globale del lavoratore infortunato o invalido come
“nuova/antica” missione dell’assicurazione sociale
antinfortunistica
Un lettore di buona memoria, che da tempo seguisse le vicende dell’assicurazione obbligatoria
antinfortunistica, resterebbe forse perplesso vedendo ripetutamente scritto che la
nuova missione dell’INAIL è “la presa in carico del lavoratore infortunato per una tutela
globale”.
Questo ipotetico lettore, infatti, non ha dimenticato che, fino agli anni ‘70, l’assicurazione
obbligatoria, accanto alle prestazioni economiche, forniva interventi curativi, chirurgici,
protesici, assistenziali, riabilitativi e rieducativi e dunque, già in passato offriva una tutela
globale al lavoratore dopo l’infortunio.
Dove sta, allora, la novità? Al nostro interlocutore potrebbe venire il dubbio che non si tratti
affatto di una novità e che, dunque, la “tutela globale” sia un progetto che si proietta nel
futuro guardando, in realtà, al passato, ispirandosi cioè al modello storico di assicurazione
tuttalpiù da aggiornare e modernizzare.
Questo ragionamento ha un contenuto, seppure parziale, di verità che va pienamente
esplicitato.
E’ indiscutibile, infatti, che non c’è, né d’altronde potrebbe esserci salvo modifiche della
Costituzione, nessuna novità nel fondamento essenziale, nella ragione d’essere dell’assicurazione
sociale antinfortunistica in quanto, benchè nel tempo possano modificarsi le
forme di attuazione, resta comunque sempre inalterata la sua funzione originaria e naturale,
e cioè quella di dare una risposta completa alle attese del lavoratore.
Attese del lavoratore che, oggi come in passato, sono quelle di poter svolgere le sue prestazioni
con la garanzia della piena sicurezza e, se l’evento lesivo accade, quelle di essere
tempestivamente “risarcito in forma specifica”, (e cioè con il massimo possibile reintegro
delle sue preesistenti condizioni) e “per equivalente” (e cioè con un adeguato indennizzo
economico) senza nessuna soluzione di continuità.
L’idea di “presa in carico” altro non esprime se non l’esigenza di ricondurre ad un unico
centro di responsabilità l’impegno a dare una risposta intera al lavoratore, ricomponendo
quella continuità di tutela (curativa, riabilitativa, indennitaria, reinseritiva) che sembra oggi
essere compromessa dall’affermarsi di logiche di adempimenti singoli, affidati alla
responsabilità di diversi e specifici settori di intervento, fornitori di servizi e prodotti che,
pur quando sono di alta qualità, restano frammentati, cronologicamente sfalsati, disomogenei8.
Se, dunque, il ragionamento del nostro lettore per un verso coglie nel segno, per un altro
verso lascia trasparire un’impostazione sostanzialmente tradizionalista, poiché muove da
premesse, come il richiamo al modello storico di assicurazione, che rischiano di oscurare
la vera novità del progetto.
Novità che è poi anche la causa principale della difficoltà della sua realizzazione, novità
che sta non tanto nella presa in carico e nella tutela globale, quanto nel fatto che questi
compiti, questa funzione, devono oggi essere necessariamente svolti dentro un sistema
assicurativo che negli ultimi trenta anni ha subito un profondo processo di trasformazione
che, come si vedrà, non è ancora completato e che, oltretutto, non è ancora accompagnato
da un sufficiente livello di consapevolezza, non solo all’esterno ma neppure talvolta
all’interno del sistema stesso.
Vale la pena di soffermarsi su questo processo di trasformazione per comprendere fino
in fondo la complessità della questione.
53
La novità del
concetto di
“presa in carico”
8 Si pensi, ad esempio, al tema delle malattie professionali. Lo stesso evento deve essere letto, una volta per prevenirne l’insorgenza,
una volta per curarne le conseguenze, una volta per valutarne rilevanza e quantum dell’indennizzo, una volta come
fonte di disabilità specifiche rilevanti ai fini del reinserimento sociale e professionale, coinvolgendo così, in termini di funzione
sanitaria, la medicina del lavoro in un caso, la medicina terapeutica e riabilitativa nell’altro, la medicina legale nell’altro
ancora, la medicina sociale infine. Il problema sta nel come integrare in un quadro unitario tutti questi interventi e nel come
metterli globalmente al servizio della persona del lavoratore sollevandolo dal peso di attivare, da solo, i singoli e distinti processi.
L’idea di “presa in carico” intende suggerire una soluzione a questo problema.
3.2 Il passaggio da una assicurazione obbligatoria autarchica
ad un “sistema di tutela pubblico aperto”
Il modello storico dell’assicurazione, quello da cui proveniamo, aveva i caratteri di un
sistema chiuso, autosufficiente, incardinato su una concezione tradizionalmente patrimonialistica
del danno da infortunio e su meccanismi di tipo assicurativo-privatistico.
Il sistema verso cui stiamo andando ha i caratteri esattamente opposti: è aperto, integrato
nel sistema di sicurezza sociale del lavoro, ha per oggetto primariamente la salute del
lavoratore ed opera, infine, secondo logiche di tipo pubblicistico-previdenziale.
Spieghiamo meglio questi concetti.
• Il sistema tradizionale era destinato solo a determinate categorie di lavoratori dipendenti,
e cioè quelli che svolgevano opera manuale in attività protette appositamente
individuate, sostanzialmente agli operai delle fabbriche e ai lavoratori agricoli. Oggi
l’assicurazione si rivolge tendenzialmente a tutto il mondo del lavoro, con poche e
spesso ingiustificate eccezioni che sono via via in corso di superamento.
Ricordiamo che, grazie agli interventi della giurisprudenza costituzionale e di legittimità,
nell’area della tutela sono entrati, nel tempo, i cassieri, i familiari partecipanti all’impresa
familiare, i ballerini e tersicorei, gli assistenti contrari, i lavoratori italiani all’estero,
gli associati in partecipazione, i lavoratori in aspettativa perché chiamati a ricoprire
cariche sindacali e, soprattutto, grazie al superamento del concetto di manualità, tutto
il mondo impiegatizio pubblico e privato.
La tutela è stata poi estesa, per via legislativa, ai dirigenti, agli sportivi professionisti, ai
parasubordinati, alle casalinghe9.
Anche le ultime eccezioni stanno cadendo, visto che la Cassazione ha recentemente
considerato persone assicurate tutti i vigili urbani10 e che, nel mondo della scuola stanno
intervenendo tante e tali novità da far ritenere ormai superati i limiti dell’assicurabilità
legati alla vecchia nozione di esercitazioni pratiche, di lavoro e tecnico-scientifiche11.
• Il sistema tradizionale si attivava solo in presenza di eventi lesivi tipici, e cioè per infortuni
conseguenti ai rischi specifici delle attività protette o malattie professionali rigorosamente
tabellate.
Oggi l’assicurazione si attiva, grazie alla interpretazione evolutiva della Cassazione, per
qualsiasi infortunio occorso per esigenze e finalità lavorative, con la sola esclusione del
rischio elettivo. Riguardo alle tecnopatie oggi l’assicurazione si attiva, in forza della
sentenza della Corte Costituzionale n. 179/88, per qualunque malattia di cui sia provata
la causa lavorativa, o anche solo la concausa prevalente, fino al punto di ricomprendervi
anche le malattie psichiche provocate da stress e disagio lavorativo e, quindi,
a certe condizioni, anche il cosiddetto “mobbing”12.
• Il sistema tradizionale interveniva solo in presenza di un pregiudizio alla capacità lavorativa
generica, sostanzialmente: la capacità media di svolgere qualunque lavoro
manuale in fabbrica o nei campi, mentre oggi l’assicurazione interviene per ogni danno
alla salute, inteso come pregiudizio di tutte le attività attraverso le quali si estrinseca e
si realizza la persona.
54
Il confronto tra
i sistemi
9 Per maggiori dettagli si rimanda al Rapporto Annuale 1999, Sezione 1, Paragrafo 1.4.
10 Sentenza n. 16364 del 20.11.2002.
11 In questo senso sono state fornite recentemente direttive che estendono la tutela a quasi tutti gli insegnanti, mentre per
gli alunni la tutela resta ancora circoscritta agli infortuni riconducibili alle esercitazioni pratiche.
12 Sta per essere approvato un apposito protocollo per la trattazione delle denunce di malattie psichiche e psicosomatiche
da stress lavorativo, elaborato da un Comitato scientifico costituito da professionalità esterne di alto profilo oltre che da esperti
dell’Istituto.
• Il sistema tradizionale forniva, in modo per lo più autonomo e diretto, interventi sanitari
e assistenziali principalmente orientati a reintegrare la capacità lavorativa. Oggi, invece,
sebbene con tutte le criticità di cui si parlerà in seguito, è previsto (da ultimo con
l’art. 95 della finanziaria 2001) un intervento dell’assicurazione sinergico e integrativo
di quello fornito dai servizi sanitari regionali, e comunque mirato a garantire le cure
necessarie e utili per la salute intesa nella sua globalità.
• Il sistema tradizionale conservava la sua originaria impostazione assicurativa di tipo privatistico
e veniva considerato, più o meno esplicitamente, come un’assicurazione del
datore di lavoro per la responsabilità del rischio d’impresa. Oggi l’assicurazione è saldamente
ancorata alla tutela previdenziale prevista dall’art. 38 della Costituzione e,
dunque, è una assicurazione sociale del lavoratore, che continua a fornire garanzie di
esonero dalla responsabilità civile ai datori di lavoro in quanto questi ultimi sopportano
quasi integralmente l’onere finanziario della tutela.
Il passaggio da un sistema chiuso ed autosufficiente ad un sistema aperto ed in continua
evoluzione è, dunque, l’elemento che caratterizza il processo di trasformazione in corso,
un processo probabilmente irreversibile che non lascia spazio, perciò, a nessun tipo di
tentazione restauratrice e che va assecondato e governato con lucidità e consapevolezza
per trasformare i fattori di criticità, che indiscutibilmente esistono, in occasioni di sviluppo
della tutela.
55
3.3. Il danno biologico come fattore di ulteriore apertura e di
impulso dinamico del sistema di tutela
La tematica del danno biologico, non solo è parte integrante del processo di trasformazione
in corso, ma ne rappresenta oggi un fattore accelerante, il principale e più potente
motore.
Essa, dunque, costituisce l’ideale banco di prova della possibilità di progettare e realizzare
quello che pensiamo possa essere il futuro assetto dell’assicurazione sociale.
3.3.1. L’osmosi tra mondo pubblico e mondo privato.
Innanzitutto il danno biologico è un chiaro esempio di osmosi e di scambio tra mondo
pubblico e mondo privato.
E’ utile ricordare, infatti, che il danno biologico nasce come creazione della giurisprudenza
in sede civilistica, nel settore del risarcimento del danno da fatto illecito, ed è fondamentalmente
il frutto degli interventi della Corte Costituzionale, che hanno determinato
il superamento della tradizionale concezione patrimonialistica della tutela risarcitoria
del danno ingiusto in sede civile. Una tutela giudicata non coerente con i principi personalistici
della Costituzione, che protegge beni e valori della persona in modo prioritario
rispetto a quelli patrimoniali e, in primo luogo, il bene salute (art. 32), inteso come diritto
fondamentale dell’individuo a realizzare la propria personalità in tutti gli ambiti della vita
privata e sociale.
Su sollecitazioni della stessa Corte Costituzionale, il legislatore ha poi trasferito la tematica
del danno biologico dal terreno privatistico a quello assicurativo pubblico, ricomponendo
così l’equilibrio tra i due sistemi, che sono tornati ad avere in comune non solo
l’oggetto (e cioè il danno biologico) ma anche i principi che governano il ristoro del danno
(presenza in re ipsa, priorità ed autonomia, unitarietà, aredditualità) e i criteri sia di valutazione
medico-legale, sia di calcolo.
Per i criteri di valutazione, la nuova Tabella delle menomazioni di origine professionale
comprende ora tutti i quadri menomativi e non più solo quelli incidenti sulla capacità lavorativa,
tenendo conto, inoltre, delle Guide valutative usate dai periti dei Tribunali. Per i criteri
di calcolo, la Tabella degli indennizzi INAIL segue il meccanismo, usato da tutti i
Tribunali, del “valore punto variabile” in funzione della gravità della menomazione, dell’età
e del sesso13.
Si può affermare, dunque, che una delle più importanti riforme di tutti i tempi dell’assicurazione
sociale è dovuta all’impulso ricevuto dal sistema privato, che ha fatto da traino per
il sistema pubblico.
Oggi, la ricostituita coerenza dei due impianti può rappresentare il presupposto per proseguire
nello scambio, ma questa volta probabilmente in senso inverso, e cioè dal pubblico
al privato, potendosi ipotizzare l’utilizzo di un’unica Tabella valutativa del danno biologico,
ferme restando le diversità nella liquidazione, in entrambi i settori a livello nazionale.
La questione si presenta particolarmente attuale nel campo degli infortuni in itinere e di
quelli da circolazione stradale, in un ambito, cioè, che sta al confine tra l’infortunistica
stradale e quella del lavoro e, quindi, coinvolge i rapporti tra l’assicurazione pubblica, le
imprese che esercitano l’assicurazione per responsabilità civile e i soggetti danneggiati.
La difformità di valutazione del danno, infatti, è un fattore di criticità che rischia, da un lato,
di pregiudicare la tempestività e l’efficacia della tutela del soggetto colpito, e dall’altro di
introdurre elementi di irrazionalità e di conflittualità nel sistema complessivamente considerato.
56
Il “passaggio”
dal privato
al pubblico
La nuova tabella
valutativa
13 Per maggiori dettagli si rimanda al Rapporto Annuale 2000, Sezione 4, Paragrafo 4.2.
L’utilizzazione, pertanto, di una Tabella di valutazione delle menomazioni unica a livello
nazionale risponderebbe ad un criterio di ragionevolezza sul piano teorico e produrrebbe,
sul piano pratico, l’ulteriore ed auspicabile risultato di razionalizzare, semplificare e
raccordare in modo efficace la tutela indennitaria, l’azione risarcitoria del lavoratore nei
confronti dei soggetti responsabili dell’evento e l’azione di rivalsa dell’INAIL nei confronti
dei medesimi soggetti.
Non è infondato, perciò, ipotizzare che la Tabella delle menomazioni utilizzata ai fini della
valutazione del danno biologico di origine lavorativa, essendo anche il risultato dello studio
delle indicazioni contenute nelle più importanti Guide di valutazione medico-legale in
uso in sede civilistica, nonché del confronto con le parti sociali e di un congruo periodo
di sperimentazione con esiti pienamente soddisfacenti, possa costituire un valido punto
di riferimento, scientificamente supportato, anche per il settore privato su tutto il territorio
nazionale.
3.3.2. L’osmosi tra l’assicurazione sociale e gli altri settori del sistema previdenziale.
L’osmosi tra sistemi diversi può inoltre proseguire anche in un’altra direzione.
Con l’art. 13 del D.Lgs. n. 38/2000 il legislatore ha trasferito il danno biologico dal settore
privatistico al campo della tutela pubblica, ma soltanto per il danno permanente di origine
lavorativa. Questa limitazione ha creato una duplice frattura, una all’interno dello
stesso sistema assicurativo pubblico, l’altra all’interno del sistema previdenziale nel suo
complesso.
Cominciamo con l’esaminare la prima, rinviando però ad un successivo paragrafo l’accenno
alle problematiche connesse con la mancata previsione legislativa della tutela
economica del danno biologico temporaneo e soffermandoci, qui, solo sul danno permanente.
Nel nuovo sistema di indennizzo del danno permanente, la nozione di attitudine al lavoro,
e relative tabelle valutative, è stata sostituita dalla nozione di menomazione dell’integrità
psicofisica, e relativa nuova tabella valutativa, ma limitatamente alla liquidazione
delle prestazioni, in capitale o in rendita, erogate in luogo della precedente rendita per
inabilità permanente.
Ne consegue che per gli altri istituti giuridici che riguardano gli invalidi del lavoro, quali ad
esempio l’assegno di incollocabilità, il riconoscimento di “Grande invalido del lavoro”,
l’attestazione di disabile del lavoro ai fini del collocamento mirato, l’esenzione dal pagamento
delle quote di partecipazione alla spesa sanitaria, continua a restare in vigore la
nozione di attitudine al lavoro, come stabilito dalla norma di raccordo di cui al comma 11
dello stesso art. 13.
Da ciò la necessità di una doppia valutazione del danno permanente ogni volta che si tratti
di riconoscere, oltre all’indennizzo in capitale o in rendita, anche una delle altre prestazioni
o provvidenze accessorie previste per legge a favore degli invalidi del lavoro.
Il fatto che l’art. 13 non abbia esteso, all’epoca, la nozione di menomazione dell’integrità
psicofisica all’intero sistema di garanzie dell’invalidità lavorativa si spiega verosimilmente
con la scelta del legislatore delegato di consentire un congruo periodo di sperimentazione
prima di dare completa attuazione alla norma delega (L.144/1999, art. 55, comma 1,
lettera s), secondo la quale, si ricorda, il danno biologico va valutato e ristorato nell’ambito
di tutto “il sistema di indennizzo e di sostegno sociale”.
L’esperienza nel frattempo maturata consente, oggi, di avanzare una ipotesi di sistematico
riordino e armonizzazione della materia, fondata sui seguenti criteri:
• sostituire, in tutto il sistema di tutela della invalidità lavorativa, la nozione di attitudine al
lavoro, Tabelle e criteri valutativi, con la nozione di menomazione dell’integrità psicofisica,
mettendo a punto una nuova Tabella e nuovi criteri valutativi;
• rideterminare le soglie di invalidità stabilite dalle norme vigenti per l’accesso alle
varie prestazioni e provvidenze accessorie, convertendo i gradi di riduzione o perdita
dell’attitudine al lavoro nei corrispondenti gradi di menomazione della integrità
psicofisica.
In tal senso è stata già formulata una proposta di provvedimento normativo che ha subito,
però, una battuta d’arresto in quanto è stato osservato, nelle competenti sedi, che
57
L’ipotesi di una
tabella unica
L’indennizzo
del danno
permanente
I criteri per il
riordino della
materia
essa andrebbe pesantemente ad incidere su altri settori del sistema di sicurezza sociale,
dalla normativa sul diritto al lavoro dei disabili alla normativa sanitaria, e richiederebbe,
perciò, un più ampio ed organico intervento legislativo.
Quanto sopra, se da un lato costituisce un’ulteriore conferma che “l’apertura” del sistema
assicurativo inevitabilmente comporta l’osmosi con i sistemi limitrofi, dall’altro ripropone
l’esigenza di un disegno riformatore complessivo che, per restare in materia di collocamento
dei disabili, dovrebbe mirare a ricondurre ad un unico strumento valutativo le
diverse invalidità previste dalla L. 68/1999, e cioè gli invalidi civili, del lavoro, di guerra, per
servizio, persone non vedenti o sordomute. E superare così l’attuale incongruenza scaturente
dal fatto che menomazioni uguali assumano per la stessa finalità, e cioè la promozione
dell’inserimento e della integrazione lavorativa, un differente valore invalidante a
seconda delle tabelle e dei metodi valutativi vigenti per ciascuna delle categorie interessate.
Il discorso ci conduce ad affrontare la problematica, strettamente connessa con la precedente,
relativa alla seconda frattura provocata dall’art. 13 del D.Lgs. 38/2000, e cioè
quella tra invalidi del lavoro e altri invalidi (civili, INPS, da causa di servizio, da fatti di guerra,
ecc.) per i quali l’intervento previdenziale continua ad avere per parametro esclusivamente
la capacità lavorativa, ignorando il riferimento alla salute.
E poiché la persona dell’invalido non è diversa a seconda dell’ambito di intervento pubblico,
né è diverso il fondamento costituzionale della tutela, che è l’art. 38 della
Costituzione per tutte le invalidità di qualunque origine, è ragionevole pensare che le
motivazioni che hanno indotto la Corte Costituzionale a suggerire l’integrazione dell’art.
38 con l’art. 32 per l’invalidità lavorativa siano estensibili a tutti gli altri tipi di invalidità.
Sarebbe auspicabile, perciò, un riordino legislativo dell’intero sistema di protezione previdenziale
e assistenziale dell’invalidità a partire dal danno alla salute, riordino che potrebbe
modellarsi sull’impianto costruito per il danno biologico di origine lavorativa14, ferma
restando la diversità di prestazioni economiche e di servizi previsti per le differenti tipologie
di invalidità15.
58
La necessità di
un unico
strumento di
valutazione
14 In questa direzione si muove la Mozione approvata dal Comitato scientifico per il monitoraggio del danno biologico, composto
da professionalità esterne di alto profilo oltre che da esperti dell’INAIL. La Mozione, che è stata inviata al Ministero competente,
è allegata in appendice.
15 L’omogeneizzazione delle Tabelle e dei criteri valutativi potrebbe essere il presupposto per ricondurre ad un unico centro
di servizio medico – legale l’accertamento di tutte le invalidità – qual che sia la causa – e l’accertamento, senza soluzione di
continuità, delle residue capacità di inserimento – reinserimento produttivo, in una logica di scomposizione di attività ora
aggregate per qualificazione dei destinatari e di ricomposizione per funzioni specialistiche, con progressivo ridimensionamento
di soggetti plurifunzionali. Indicazioni in tal senso sono contenute nella Relazione 2003 della Commissione Bicamerale
di Controllo sull’Attività degli Enti Gestori di Forme Obbligatorie di Previdenza e Assistenza Sociale.
+39 0321 1826303
+39 0321 1826304
Via Rosselli n. 13 28100 Novara