Civile

martedì 28 novembre 2006

Il pubblico dipendente, anche se part-time, non può esercitare la professione forense (Corte Costituzionale, Sentenza 21 novembre 2006).

Il
pubblico dipendente, anche se
part-time, non
può esercitare la professione forense (Corte Costituzionale, Sentenza 21
novembre 2006).

Corte Costituzionale

Sentenza 21 novembre 2006, n.
390

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE
COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE
- Ugo DE SIERVO
- Romano VACCARELLA
- Paolo MADDALENA
- Alfio FINOCCHIARO
- Alfonso QUARANTA
- Franco GALLO
- Luigi MAZZELLA
- Gaetano SILVESTRI
- Sabino CASSESE
- Maria Rita SAULLE
- Giuseppe TESAURO
- Paolo Maria NAPOLITANO

ha
pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale
degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di
incompatibilità dell’esercizio della professione di avvocato), promossi
con ordinanze del 28 settembre 2005 dal Tribunale di Napoli nel procedimento
civile vertente tra B. M. ed altro e la Presidenza del consiglio dei ministri e del 25
febbraio 2006 dal Tribunale di Cuneo nel procedimento civile vertente tra C. V.
e la Provincia
di Cuneo, iscritte ai nn. 27 e 139 del registro
ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6 e 20, prima serie speciale,
dell’anno 2006.

Visti gli atti di costituzione di B. M., dell’ADIP,
Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale, di C. V., nonché gli atti
di intervento dell’OUA, Organismo Unitario dell’Avvocatura;

udito nell’udienza pubblica del 26 settembre
2006 il Giudice relatore Sabino Cassese;

udito l’avv. Giovanni Romano per l’ADIP, Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale, e per
V. C..

Ritenuto in fatto

1.– Il Tribunale di Napoli ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3 e 4 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre
2003, n. 339 (Norme in materia di incompatibilità dell’esercizio della
professione di avvocato).

L’art. 1 della legge impugnata prevede che le disposizioni di cui
all’articolo 1, commi 56, 56-bis e 57, della legge 23 dicembre 1996, n.
662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), – le quali
consentono l’iscrizione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni con
rapporto di lavoro a tempo parziale agli albi professionali
quando la prestazione lavorativa non sia superiore al 50 per cento di
quella a tempo pieno (c.d. part time
ridotto) – «non si applicano all’iscrizione agli albi degli
avvocati, per i quali restano fermi i limiti e i divieti di cui al regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla
legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successive modificazioni».

Il successivo art. 2, a
sua volta, dispone: «I pubblici dipendenti che hanno ottenuto
l’iscrizione all’albo degli avvocati successivamente
alla data di entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e
risultano ancora iscritti, possono optare per il mantenimento del rapporto
d’impiego, dandone comunicazione al consiglio dell’ordine presso il quale
risultano iscritti, entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge. In mancanza di comunicazione entro il termine previsto, i
consigli degli ordini degli avvocati provvedono alla cancellazione di ufficio dell’iscritto al proprio albo» (comma 1);
«Il pubblico dipendente, nell’ipotesi di cui al comma 1, ha diritto ad essere
reintegrato nel rapporto di lavoro a tempo pieno» (comma 2); «Entro lo stesso termine di trentasei mesi di cui
al comma 1, il pubblico dipendente può optare
per la cessazione del rapporto di impiego e conseguentemente mantenere
l’iscrizione all’albo degli avvocati» (comma 3); «Il dipendente
pubblico part time che ha esercitato l’opzione per la professione forense ai sensi della presente
legge conserva per cinque anni il diritto alla riammissione in servizio a tempo
pieno entro tre mesi dalla richiesta, purché non in soprannumero, nella
qualifica ricoperta al momento dell’opzione presso l’Amministrazione di
appartenenza. In tal caso l’anzianità resta sospesa per tutto il periodo
di cessazione dal servizio e ricomincia a decorrere dalla
data di riammissione» (comma 4).

1.1.1.– In punto di rilevanza, riferisce il Tribunale che un
dipendente dell’Avvocatura dello Stato con qualifica di operatore
amministrativo, in possesso dell’abilitazione all’esercizio della professione
forense, aveva chiesto all’amministrazione, ai sensi dell’art. 1, comma 58,
della legge n. 662 del 1996, la trasformazione del proprio rapporto di lavoro a
tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo parziale (part
time
), al fine di esercitare la professione di avvocato; che
l’amministrazione gli aveva negato tale trasformazione, motivando il diniego
con il conflitto d’interessi che sarebbe scaturito dalla prosecuzione del
rapporto di lavoro con l’Avvocatura e dal contestuale esercizio della
professione forense; che il dipendente, lamentando l’illegittimità del
diniego opposto dall’amministrazione, poiché questa, ai sensi del citato
art. 1, comma 58, avrebbe solo dovuto prendere atto dell’opzione formulata dal
ricorrente, chiedeva dichiararsi l’avvenuta trasformazione del rapporto di
lavoro a tempo pieno con l’Avvocatura in rapporto di lavoro part
time
, con condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno per
perdita di chance; che si era ritualmente
costituita la Presidenza
del Consiglio dei ministri, eccependo l’infondatezza delle ragioni poste a base
della domanda e concludendo per il suo rigetto; che si era altresì
costituita, in qualità di interventore
volontario, l’associazione Adip-Avvocati dipendenti
pubblici a tempo parziale, deducendo che, essendo entrata in vigore – nel
corso del giudizio – la legge n. 339 del 2003, ai pubblici dipendenti era
nuovamente impedito di iscriversi all’albo degli avvocati, essendo stato reso
ad essi inapplicabile l’art. 1, commi 56, 56-bis e 57, della legge n.
662 del 1996 ed essendo stato, invece, ripristinato il divieto di cui al r.d.l.
27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
gennaio 1934, n. 36, e successive modificazioni; che l’Adip
aveva, pertanto, sollevato eccezione di legittimità costituzionale,
sotto numerosi profili, degli artt. 1 e 2 della legge
n. 339 del 2003, comunque concludendo per il diritto
del dipendente ad ottenere la trasformazione in rapporto part
time
del proprio rapporto di lavoro a tempo pieno con l’Avvocatura dello
Stato.

1.1.2.– Ad avviso del Tribunale gli artt. 1
e 2 della legge n. 339 del 2003 violerebbero, anzitutto, l’art. 3 Cost., introducendo una serie di
disparità di trattamento sia rispetto a pubblici dipendenti che svolgono
attività professionali diverse da quella di avvocato, sia rispetto a
pubblici dipendenti in servizio presso amministrazioni statali diverse
dall’Avvocatura dello Stato.

Sotto il primo profilo, mentre l’esercizio della
professione di avvocato è preclusa ai pubblici dipendenti con
rapporto di lavoro part time, analoga
preclusione non esiste per i pubblici dipendenti abilitati all’esercizio di
altre professioni, come, ad esempio, quella di commercialista o quella di
ingegnere.

Sotto il secondo profilo, l’art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 1933, richiamato
dall’impugnato art. 1 della legge n. 339 del 2003, nel ritenere incompatibile
la professione di avvocato con quella di pubblico
dipendente, fa eccezione per «i professori degli istituti secondari dello
Stato». Questi ultimi, pertanto, pur essendo dipendenti statali, non
subiscono alcuna limitazione ai fini dell’esercizio della professione forense,
non essendo neanche richiesta la trasformazione del loro rapporto di lavoro a
tempo pieno in rapporto di lavoro part time.

Ulteriore disparità di trattamento sussisterebbe
fra gli impiegati pubblici cui è fatto divieto (salva la suddetta
eccezione) di svolgere la professione di avvocato successivamente all’entrata
in vigore dell’art. 1 della legge n. 339 del 2003 e quelli che, prima
dell’entrata in vigore di tale legge, siano stati collocati in part time ridotto ed abbiano ottenuto
l’iscrizione all’albo degli avvocati, cui l’art. 2 della stessa legge riconosce
il diritto di optare entro 36 mesi tra l’impiego pubblico, con conseguente
cancellazione dall’albo, e la professione forense, con l’ulteriore
possibilità, entro cinque anni dall’eventuale decisione di proseguire la
professione forense, di rientrare nell’amministrazione di appartenenza.

Un’ultima disparità di trattamento si
verificherebbe tra gli avvocati iscritti all’albo dopo l’entrata in
vigore della legge n. 662 del 1996, dei quali l’art. 2 dispone la cancellazione
d’ufficio da parte dei consigli dell’ordine, e gli avvocati iscritti all’albo
prima dell’entrata in vigore della legge n. 662 del 1996 e che dopo tale legge
siano stati assunti da una pubblica amministrazione come dipendenti pubblici a
tempo parziale.

Questi ultimi dipendenti, oltre a non avere nessun onere di
opzione tra avvocatura e pubblico impiego, non sarebbero, infatti,
neanche soggetti alla cancellazione d’ufficio in mancanza di opzione nel
triennio e andrebbero incontro alla cancellazione dall’albo solo nell’ipotesi
in cui, a seguito di una revisione dell’albo, risultasse la loro situazione di
incompatibilità.

Aggiunge il rimettente che gli art. 1 e 2 della legge n. 339 del 2003 contrastano anche con l’art. 4 Cost.,
poiché la discrezionalità del legislatore nello stabilire i modi
e i tempi di attuazione del diritto al lavoro sarebbe stata, nella specie,
«esercitata […] in modo irragionevole nella misura in cui le
disposizioni soggette a censura sono intese a impedire, ovvero a limitare,
l’accesso di tutti i soggetti, in possesso dei prescritti requisiti, alla
libera professione, nell’ambito di un mercato concorrenziale. E ciò tanto più se si tiene conto, avuto riguardo
all’attività forense, di recenti interventi del legislatore (d.lgs. n. 96 del 2001) volti a
facilitare l’esercizio permanente della stessa attività da parte degli
avvocati cittadini di uno Stato membro dell’Unione Europea».

1.2.– Si sono costituiti il ricorrente nel giudizio principale e
l’interveniente Adip-Avvocati dipendenti pubblici a
tempo parziale, entrambi ribadendo le ragioni a
sostegno dell’illegittimità costituzionale delle norme impugnate; l’Adip ha altresì depositato memoria nell’imminenza
dell’udienza.

1.2.1.– Si è altresì costituito, ed ha successivamente depositato memoria, l’Oua-Organismo
unitario dell’avvocatura, ritenendosi legittimata ad intervenire in giudizio,
«quale organo del Congresso nazionale forense», «per
rappresentare e tutelare gli interessi giuridici appartenenti alla classe
forense nelle sue vesti istituzionalizzate».

2.– Il Tribunale di Cuneo – nel corso di un giudizio nel quale
un dipendente della Provincia di Cuneo con qualifica di impiegato
di livello C3, profilo di agente caccia e pesca, aveva impugnato il
provvedimento col quale l’amministrazione provinciale aveva respinto la sua
domanda di trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di
lavoro part time, con orario pari al 50
per cento di quello a tempo pieno, motivata con l’intenzione di esercitare la
professione di avvocato – ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1 della legge 25 novembre 2003 n. 339, in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione.

2.1.1.– Riferisce il Tribunale che il part
time
era stato negato dall’amministrazione sul
rilievo che la legge n. 339 del 2003 aveva sancito l’incompatibilità tra
la posizione di pubblico dipendente in regime di c.d. part
time
ridotto (vale a dire con prestazione lavorativa non superiore al
cinquanta per cento di quella a tempo pieno) e l’esercizio della professione di
avvocato.

Sollevata dal ricorrente la questione di legittimità costituzionale
di tale ultima disposizione, il giudice l’ha ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata con riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione.

2.1.2.– In punto rilevanza, osserva il Tribunale che l’unico ostacolo
allo svolgimento della libera professione di avvocato
da parte del ricorrente è rappresentato dal divieto reintrodotto
dall’art. 1 della legge n. 339 del 2003, divieto che costituisce altresì
l’unico motivo in base al quale la
Provincia di Cuneo ha negato il part
time
al ricorrente, avendo quest’ultimo
dichiarato nella relativa domanda che la richiesta di trasformazione del
rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo parziale era
finalizzata allo svolgimento dell’attività di avvocato.

2.1.3.– Quanto alla violazione dell’art. 3 Cost., osserva il remittente che, nel quadro
legislativo attuale, in cui vige il “principio generale” secondo
cui il pubblico dipendente in regime di part
time
ridotto può esercitare la libera professione per la quale abbia
conseguito la richiesta abilitazione, il divieto di iscrizione agli albi degli
avvocati, fatto rivivere dall’art. 1 della legge n. 339 del 2003, rappresenta
una lex specialis,
dal momento che analogo divieto non vale con riferimento a tutte le altre
libere professioni (medici, ingegneri, architetti, commercialisti, geometri,
ragionieri, ecc.). Peraltro, la normativa censurata non trova giustificazione
né in principi di rango costituzionale, né in ragioni che rendano
effettivamente diversa la situazione del pubblico dipendente che esercita la
professione di avvocato da quella del pubblico
dipendente che svolge qualsiasi altra “professione liberale”,
né in esigenze proprie della pubblica amministrazione.

In particolare, non sarebbe persuasiva l’affermazione, ricorrente nei lavori
preparatori della legge n. 339 del 2003, per cui il
divieto di esercizio della professione di avvocato da parte del pubblico
dipendente in regime di part time c.d.
ridotto avrebbe come finalità quella di assicurare l’indipendenza
del difensore (intesa in senso ampio e tecnico di mancanza di subordinazione) e
l’inviolabilità del diritto di difesa garantito dall’art. 24 della
Costituzione. Invero, l’idoneità allo svolgimento della professione di avvocato è attestata, per quanto riguarda il
possesso delle capacità e delle cognizioni tecniche, dal superamento
dell’esame di Stato che l’aspirante deve obbligatoriamente sostenere per
conseguire l’abilitazione all’esercizio della professione. Quanto, poi, alla
fedeltà al mandato conferito dal cliente, «essa non
appare affatto pregiudicata dal rapporto di dipendenza con la pubblica
amministrazione, in quanto nell’esercizio della professione di avvocato il
pubblico dipendente non è soggetto agli ordini e alla direttive della
datrice di lavoro, ma esclusivamente alle norme deontologiche valide per tutti
gli iscritti all’ordine (e al riguardo vengono in considerazione il Codice
deontologico approvato dal Consiglio nazionale forense il 17 aprile 1997 e
quello europeo, approvato dal Consiglio degli ordini forensi europei il 28
ottobre 1998), norme la cui osservanza è presidiata da sanzioni
disciplinari e, ove occorra, anche da sanzioni penali (artt.
380 e 622 c.p.)».

Ancor meno convincente, secondo il Tribunale, sarebbe l’ulteriore
affermazione, pur essa ricorrente nei lavori parlamentari, secondo la quale la
possibilità che i dipendenti delle pubbliche amministrazioni possano
essere iscritti agli albi degli avvocati verrebbe ad instaurare «uno
strano rapporto di interazione pubblico-privato per cui il prestigio del
difensore non sarà più basato sulla sua professionalità, ma
sul suo potere nell’ambito dell’amministrazione, con creazione di una clientela
al di fuori di una corretta concorrenza professionale e di una commistione di
interessi privati in attività pubbliche». A giudizio del
rimettente, situazioni del genere «vanno, se del caso, affrontate e
risolte con la previsione di limitazioni territoriali all’esercizio della
professione di avvocato da parte del pubblico
dipendente» che occupi, in seno all’amministrazione, «una posizione
suscettibile di fungere da “richiamo di clientela” (si pensi
all’avvocato che contemporaneamente è anche cancelliere o ufficiale
giudiziario) e non già con l’introduzione di un divieto generale ed
indiscriminato avente come destinatario qualsiasi pubblico dipendente e quindi
anche quello che dalle mansioni svolte presso l’amministrazione di appartenenza
non può trarre alcun indebito vantaggio ai fini del reperimento della
clientela (come è il caso del ricorrente, dipendente della Provincia di
Cuneo con qualifica di impiegato di livello C3, profilo di agente caccia e
pesca)». In ogni caso, la medesima “commistione di
interessi” varrebbe per altre professioni “liberali”
(si pensi all’esercizio della professione di architetto o di geometra da parte
di un impiegato in servizio presso un ufficio tecnico comunale), con
riferimento alle quali, tuttavia, non è previsto analogo divieto. Del
resto, il timore che il prestigio del difensore possa basarsi, anziché
sulle qualità personali, sulle funzioni pubbliche ricoperte «non
ha impedito al legislatore di sancire la compatibilità dell’esercizio
della professione di avvocato con l’attività di
professore di università o istituti secondari statali o con incarichi
quali quelli di giudice di pace, giudice tributario, giudice onorario di
tribunale e vice procuratore onorario (anzi addirittura i V.P.O.
possono esercitare la professione di avvocato anche nella stessa circoscrizione
purché in sedi distaccate)».

Quanto, poi, all’esigenza di garantire l’imparzialità e il buon
andamento dell’amministrazione, la normativa vigente già prevede –
continua il rimettente – una serie di limiti che appare
idonea a salvaguardare l’anzidetta esigenza, come ha messo in luce la Corte costituzionale con la
sentenza n. 189 del 2001, che ha dichiarato non fondate tutte le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 56 e 56-bis, della
legge n. 662 del 1996, sollevate dal Consiglio nazionale forense con
riferimento agli artt. 3, 4, 24, 97 e 98 Cost.
Invero, l’art. 1 della legge n. 662 del 1996, nell’abrogare il divieto di iscrizione agli albi degli avvocati nei confronti dei
pubblici dipendenti in regime di part time ridotto,
ha stabilito:

al comma 56-bis (introdotto dal d.l. 28
marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997,
n. 140), che ai suddetti dipendenti non solo non possono essere conferiti
incarichi da parte della pubblica amministrazione, ma che non è neppure
consentito loro di assumere il patrocinio in controversie di cui questa sia
parte;

al comma 58, che l’amministrazione possa negare la
trasformazione del rapporto a tempo pieno in part
time
nel caso in cui l’ulteriore attività di lavoro (subordinato o
autonomo) del dipendente «comporti un conflitto di interessi con la
specifica attività di servizio svolta», ovvero di differire la
trasformazione stessa, per un periodo non superiore a sei mesi, allorché
possa derivarne grave pregiudizio alla funzionalità dell’amministrazione
medesima;

al comma 58-bis (pur esso introdotto dal
citato d.l. n. 79 del 1997), che le singole amministrazioni – ferma la
valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di interesse
– individuino (con decreto ministeriale emanato di concerto con il
Ministro per la funzione pubblica) le attività da considerare
«comunque non consentite», in «ragione della interferenza con
i compiti istituzionali». In attuazione di tale norma sono state emanate
istruzioni generali da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (in
particolare, la circolare del 18 luglio 1997) e specifiche previsioni ad opera di singole amministrazioni statali.

Infine, il comma 2-ter dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994
(inserito dall’art. 9, comma 30, della legge n. 415 del 1998) esclude in modo
assoluto che i pubblici dipendenti possano espletare,
nell’ambito territoriale del proprio ufficio, incarichi professionali per conto
delle amministrazioni di appartenenza.

2.1.4.– La disparità di trattamento creata dal denunciato art.
1 della legge n. 339 del 2003 risulta ancor più
accentuata, secondo il remittente, ove si ponga mente
alla normativa comunitaria. L’art. 2 della direttiva 98/5/CE
stabilisce, infatti, che «gli avvocati hanno diritto di esercitare
stabilmente le attività di avvocato in tutti gli Stati membri con il
proprio titolo professionale di origine». Il successivo art. 5, comma 1,
dispone che «l’avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di origine svolge le stesse attività professionali
dell’avvocato che esercita con il corrispondente titolo professionale dello
Stato membro ospitante». La stessa direttiva prevede inoltre la
possibilità di costituire società tra avvocati e società
con avvocati di altri Stati membri.

Orbene, il dipendente pubblico italiano, anche se in regime di part time c.d. ridotto e anche se in possesso
dell’abilitazione professionale, non può, in base alla legge n. 339 del
2003, iscriversi agli albi degli avvocati italiani e consequenzialmente
non può esercitare la professione di avvocato
neppure negli altri Stati membri, in quanto l’art. 3 della direttiva, al comma
2, stabilisce che «lo Stato membro ospitante procede all’iscrizione
dell’avvocato straniero su presentazione del documento attestante l’iscrizione
di questi presso la corrispondente autorità competente dello Stato
membro di origine». Viceversa, l’avvocato straniero che sia anche
pubblico dipendente può esercitare in Italia e può partecipare a
società di avvocati con professionisti
italiani.

2.1.5.– L’ostacolo frapposto dalla norma censurata allo svolgimento
dell’attività professionale per la quale si è conseguita la
prescritta abilitazione sarebbe inoltre in contrasto
con l’art. 4 Cost., che riconosce a tutti i cittadini
il diritto al lavoro, e con l’art. 35 Cost., che
tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni.

2.1.6.– Appare infine vulnerato anche l’art. 41 Cost., in quanto il divieto posto dall’art. 1 della legge n. 339
del 2003 all’esercizio della professione di avvocato da parte dei pubblici
dipendenti non può dirsi dettato da “fini sociali”, laddove,
come ha evidenziato l’Autorità garante della concorrenza e del mercato
nel parere n. 48/01 e come ha affermato anche la Corte costituzionale nella
citata sentenza n. 189 del 2001, le disposizioni della legge n. 662 del 1996,
delle quali la norma impugnata esclude l’applicazione con riguardo alla sola professione
forense, «sono intese a favorire l’accesso di tutti i soggetti in
possesso dei prescritti requisiti alla libera professione e cioè ad un
ambito del mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale».

2.2.– Si è costituito, ed ha depositato memoria nell’imminenza
dell’udienza, il ricorrente nel giudizio principale, il quale ha sostenuto le
ragioni che depongono per la fondatezza della questione di
costituzionalità.

2.2.1.– Si è costituito, ed ha presentato memoria l’Oua-Organismo unitario dell’avvocatura, sostenendo
l’infondatezza della questione e, ancor prima, la sua inammissibilità.

Considerato in diritto

1.– Il Tribunale di Napoli dubita, in
riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione,
della legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge 25
novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di incompatibilità
dell’esercizio della professione di avvocato). A sua volta, il Tribunale di
Cuneo dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1 della citata
legge, in riferimento – oltre che agli artt. 3 e 4 Cost. – anche agli artt.
35 e 41 Cost.

2.– Poiché le due ordinanze sollevano questioni in gran parte
analoghe nei confronti della medesima legge n. 339 del 2003, i relativi giudizi
devono essere riuniti.

3.– Preliminarmente deve essere ribadito
quanto disposto con ordinanza, della quale si è data lettura in udienza,
circa l’inammissibilità dell’intervento spiegato in entrambi i giudizi
– sulla base di una pretesa legittimazione a «rappresentare e
tutelare gli interessi giuridici appartenenti alla classe forense nelle sue
vesti istituzionalizzate» – dall’O.U.A.
– Organismo unitario dell’Avvocatura.

4.– La questione sollevata dal Tribunale di Napoli è
inammissibile.

Nell’ordinanza di rimessione, infatti, si precisa
che il giudizio era stato originato dal rifiuto
dell’Amministrazione – nella specie, Avvocatura dello Stato – di
consentire la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto
di lavoro a tempo parziale; rifiuto motivato con il conflitto di interessi che
sarebbe scaturito dalla contestuale sussistenza del rapporto di lavoro e
dell’esercizio della professione forense.

La sopravvenuta legge n. 339 del 2003 impedisce certamente l’accoglimento
della domanda di trasformazione del rapporto di lavoro del pubblico dipendente,
in quanto tale domanda presupponeva la possibilità di iscrizione
all’albo degli avvocati. Altrettanto certamente, tuttavia, ciò non
è sufficiente per giustificare la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, dal momento che il
rifiuto dell’Amministrazione era fondato sul disposto dell’art. 58 della legge
23 dicembre 1996, n. 662, a
norma del quale l’Amministrazione ha il potere di negare il suo consenso alla
domanda del dipendente ove ciò «comporti un conflitto di interessi
con la specifica attività di servizio svolta dal dipendente»: ed
è evidente che tale norma – non incisa, in quanto tale, dalla
legge censurata – comporta di per sé il rigetto della domanda, ove
il diniego dell’Amministrazione sia ritenuto legittimo, e conseguentemente preclude
che venga in rilievo il divieto di iscrizione all’albo degli avvocati
introdotto dalla legge n. 339 del 2003.

5.– La questione sollevata dal Tribunale di Cuneo – certamente
rilevante nel giudizio a quo, in quanto il diniego dell’Amministrazione
è stato opposto esclusivamente in ragione del disposto della legge
censurata – non è fondata.

5.1.– L’argomentazione svolta dal Tribunale rimettente a sostegno
dell’asserita violazione dell’art. 3 della Costituzione si articola, in primo
luogo, in una critica delle ragioni, emergenti dai lavori preparatori della
legge n. 339 del 2003, addotte a giustificazione della lex
specialis
che, rispetto alla legge n. 662 del
1996, si andava ad introdurre nell’ordinamento: ragioni tutte riconducibili ad
inconvenienti («strano rapporto di interazione
pubblico-privato per cui il prestigio del difensore non sarà più
basato sulla sua professionalità, ma sul suo potere nell’ambito
dell’amministrazione»; «commistione di interessi») che non
sarebbero esclusivi dell’intreccio tra pubblico impiego ed esercizio della
professione forense.

In secondo luogo, il giudice rimettente sottolinea
come già questa Corte, con la sentenza n. 189 del 2001, abbia ritenuto
infondate le censure sollevate nei confronti dell’art. 1, commi 56 e 56 bis,
della legge n. 662 del 1996, abrogativa del divieto di iscrizione agli albi
degli avvocati in precedenza esistente per i pubblici dipendenti.

In terzo luogo, osserva il giudice a quo come la
legge censurata crei una disparità di trattamento «ancor
più accentuata, ove si ponga mente alla normativa comunitaria», ed
in particolare agli artt. 2 e 5, comma 1, della
direttiva 98/5/CE, in quanto «l’avvocato straniero che sia pubblico
dipendente può esercitare in Italia» mentre
l’omologo italiano, non potendo iscriversi all’albo degli avvocati italiani,
«non può esercitare la professione di avvocato neppure negli altri
Stati membri».

5.1.1.– La censura da ultimo ricordata
– concernente la disparità di trattamento che sarebbe prodotta
dalla legge de qua in relazione all’ordinamento comunitario –
è priva di consistenza, dal momento che essa trascura il disposto
dell’art. 8 della citata direttiva, a norma del quale «l’avvocato
iscritto nello Stato membro ospitante con il titolo professionale di origine
può esercitare la professione come lavoratore subordinato […] di
un ente pubblico o privato, qualora lo Stato membro ospitante lo consenta agli
avvocati iscritti con il titolo professionale che esso rilascia».

Tale norma, dettata in attuazione del “considerando” n. 13 della
direttiva, esclude in radice che possa realizzarsi la
disparità di trattamento ipotizzata dal rimettente, come peraltro
inequivocabilmente chiarisce il decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 96
(Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente
della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui
è stata acquisita la qualifica professionale), il cui art. 5, comma 2,
estende agli avvocati di altri Stati membri – sia "stabiliti"
sia "integrati" in Italia – «le norme
sull’incompatibilità che riguardano l’esercizio della professione di
avvocato», inclusa quella (art. 3, comma quarto) relativa agli uffici
legali istituiti presso enti pubblici.

5.1.2.– Il secondo profilo di preteso contrasto con l’art. 3 della
Costituzione, fondato su quanto questa Corte ha statuito con la sentenza n. 189
del 2001, sembra presupporre che le considerazioni allora svolte per
argomentare la non manifesta irragionevolezza della disciplina che consentiva
ai pubblici dipendenti a part-time cosiddetto ridotto di iscriversi agli
albi degli avvocati valgano anche a dimostrare
l’irragionevolezza (rectius, la manifesta
irragionevolezza) dell’opposta disciplina introdotta dalla legge n. 339 del
2003.

Al contrario, è evidente che non c’è equivalenza tra il dire
(come diceva la citata sentenza) che – nel quadro di
una generale elisione del «vincolo di esclusività della
prestazione in favore del datore di lavoro pubblico» – il
legislatore aveva posto, con i commi 56 bis e 58, adeguati limiti
«per evitare eventuali conflitti di interessi» e che,
conseguentemente, non poteva parlarsi di «assoluta mancanza di
ragionevolezza e logicità» delle disposizioni allora censurate, ed
il dire (come fa il giudice rimettente) che al legislatore sarebbe inibito di reintrodurre
il divieto di iscrizione agli albi degli avvocati dei pubblici dipendenti a part-time
ridotto.

E’ ovvio che la non irragionevolezza di una disciplina non esclude la non
irragionevolezza di una opposta disciplina e che il
legislatore conserva integro – con il solo limite, appunto, della non
manifesta irragionevolezza – il potere di disciplinare diversamente la
medesima materia che abbia superato, in precedenza, il vaglio di
legittimità costituzionale.

5.1.3.– Poste queste premesse, l’unico problema che deve porsi in
questa sede è se debba ritenersi manifestamente irragionevole la scelta
del legislatore di escludere la sola professione forense dal novero di quelle
– e cioè di tutte le altre per
l’esercizio delle quali è prescritta l’iscrizione in un albo –
alle quali i pubblici dipendenti a part-time cosiddetto ridotto possono
accedere.

Il rilievo del giudice a quo – secondo cui i possibili
inconvenienti derivanti dalla «commistione» tra pubblico impiego e libera professione non sarebbero esclusivi della
professione forense – non vale, di per sé, a dimostrare la
manifesta irragionevolezza dell’opzione legislativa, non potendo ritenersi
priva di qualsiasi razionalità una valutazione – operata dal
legislatore – di maggiore pericolosità e frequenza di tali
inconvenienti quando la «commistione» riguardi la professione
forense. Un rilievo del genere attiene all’opportunità della scelta
ovvero all’opportunità della non estensione di essa
ad altre attività libero-professionali, non alla manifesta
irragionevolezza.

Peraltro, la valutazione che questa Corte deve operare a norma dell’art. 3
Cost. non può prescindere dal considerare come
il divieto ripristinato dalla legge n. 339 del 2003 sia coerente con la
caratteristica – peculiare della professione forense (tra quelle il cui
esercizio è condizionato all’iscrizione in un albo) –
dell’incompatibilità con qualsiasi «impiego retribuito, anche se
consistente nella prestazione di opera di assistenza o consulenza legale, che
non abbia carattere scientifico o letterario» (art. 3 del R.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, recante
«Ordinamento delle professioni di avvocato e
procuratore»).

Le eccezioni, alla regola che sancisce l’incompatibilità con
qualsiasi rapporto implicante subordinazione, non vulnerano la coerenza del
sistema allo stato vigente: in particolare, l’eccezione che riguarda i docenti
deve essere considerata alla luce del principio costituzionale della
libertà dall’insegnamento (art. 33 Cost.), dal quale discende che il
rapporto di impiego (ed il vincolo di subordinazione
da esso derivante), come non può incidere sull’insegnamento (che
costituisce la prestazione lavorativa), così, ed a fortiori, non può incidere sulla libertà
richiesta dall’esercizio della professione forense; a sua volta, quella che
riguarda gli uffici legali presuppone – secondo la costante
giurisprudenza – la creazione di una struttura autonoma rispetto a quella
amministrativa dell’ente e l’assenza di ogni vincolo di subordinazione dei
legali inseriti in tali uffici rispetto all’organizzazione amministrativa
dell’ente.

Da questi rilievi discende che, come non poteva dirsi priva di qualsiasi
ragionevolezza la disciplina del 1996, così non può dirsi
irragionevole l’opposta disciplina del 2003, e deve concludersi
che il legislatore ha, nell’un caso e nell’altro, esercitato null’altro che il
suo discrezionale potere (art. 28 legge n. 87 del 1953).

5.2.– La non fondatezza delle censure mosse in
riferimento agli artt. 4 e 35 Cost. è palese,
non avendo il legislatore, al quale è affidata
l’attuazione del diritto al lavoro e la sua tutela, malamente esercitato, per
quanto si è detto sopra, il suo potere.

5.3.– La censura relativa all’art. 41 Cost.
non merita accoglimento, in quanto fondata su un argomento – svolto dalla
citata sentenza n. 189 del 2001 e riprodotto dal parere del 6 dicembre 2001
dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato – addotto
per negare che la disciplina del 1996 fosse contrastante (come anche allora
lamentato) con l’art. 4 Cost.; e che quell’argomento non sia idoneo a far ritenere sussistente
la violazione del precetto di cui all’art. 41 Cost. è confermato dal
rilievo che, subito dopo, la predetta sentenza (al n. 10 del Considerato in
diritto
) richiamava il d.lgs. n. 96 del 2001, attuativo della direttiva 98/5/CE,
del quale si è chiarita l’irrilevanza ai fini delle questioni qui
esaminate.

per
questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi;

dichiara
inammissibile l’intervento in entrambi spiegato dall’OUA – Organismo
Unitario dell’Avvocatura;

dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli articoli
1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di
incompatibilità dell’esercizio della professione di avvocato),
sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 4 della Costituzione, dal Tribunale
di Napoli con l’ordinanza in epigrafe;

dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 della
medesima legge sollevata, in riferimento agli articoli 3, 4, 35 e 41 della
Costituzione, dal Tribunale di Cuneo con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 novembre 2006.

F.to:

Franco BILE, Presidente

Romano VACCARELLA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 novembre 2006.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA