Civile

mercoledì 06 dicembre 2006

Il garante della Concorrenza dichiara la sussistenza dell’ incompatibilità (dall’ art. 2, comma 4, della legge 20 luglio 2004, n. 215) del Ministro Sinscalco in relazione agli incarichi di vice presidente e managing director assunti in data 24 aprile 200

Il garante della Concorrenza dichiara la sussistenza dell’incompatibilità
(dall’art. 2, comma 4, della legge 20 luglio 2004, n. 215) del Ministro Sinscalco in relazione agli
incarichi di vice presidente e managing director assunti
in data 24 aprile 2006 dal questi nella società Morgan
Stanley International Limited fino alla data del 21 settembre 2006.

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato –
Procedimento SI139B – MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE PROF. DOMENICO
SINISCALCO-INCARICHI NELLA SOCIETÀ MORGAN STANLEY INTERNATIONAL -
Provvedimento n. 16131

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 24 ottobre 2006;

SENTITO il Relatore Antonio Catricalà;

VISTA la legge 20 luglio 2004, n. 215;

VISTO il Regolamento concernente ‘Criteri di
accertamento e procedure istruttorie relativi all’applicazione della
legge 20 luglio 2004, n. 215, recante norme in materia di risoluzione dei
conflitti di interessi’, adottato con delibera del 16
novembre 2004 (di seguito Regolamento);

VISTO l’art. 2, comma 4, della legge 20 luglio 2004, n. 215,
secondo cui l’incompatibilità prevista dalle disposizioni di cui alle lettere b),
c) e d) del comma 1, del medesimo articolo perdura per dodici mesi dal termine
della carica di governo nei confronti di enti di
diritto pubblico, anche economici, nonché di società aventi fini di lucro che
operino prevalentemente in settori connessi con la carica ricoperta;

VISTI gli incarichi di vice presidente e managing
director della società Morgan
Stanley International Limited, assunti in data 24 aprile 2006 dal prof. Domenico
Siniscalco, Ministro dell’economia e delle finanze dei Governi Berlusconi II e III;

CONSIDERATO che i predetti incarichi sono stati assunti
prima che fossero trascorsi dodici mesi dalla cessazione della carica di
governo, avvenuta il 22 settembre 2005 con l’accettazione delle dimissioni del
prof. Domenico Siniscalco da parte del Presidente della Repubblica;

VISTA la propria delibera del 21 giugno 2006, con la quale
l’Autorità ha disposto l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 6 della legge n. 215/2004 e dell’art. 8 del Regolamento, nei
confronti del prof. Domenico Siniscalco, per presunta violazione dell’art. 2,
comma 4, della legge n. 215/2004;

CONSIDERATI gli elementi informativi
forniti dall’interessato con lettere pervenute in data 14 e 23 agosto 2006;

CONSIDERATE le ulteriori
informazioni contenute nelle memorie prodotte dall’interessato e pervenute in
data 7 e 12 settembre 2006;

CONSIDERATI gli ulteriori elementi
acquisiti nel corso dell’audizione del prof. Siniscalco tenutasi presso la sede
dell’Autorità in data 21 settembre 2006;

VISTE le proprie delibere del 14 settembre 2006 e del 27 settembre 2006, con le quali l’Autorità ha prorogato
dapprima al 29 settembre 2006, poi al 27 ottobre 2006 il termine di conclusione
del procedimento, originariamente fissato al 15 settembre 2006;

VISTA la lettera inviata al prof. Siniscalco in data 2
ottobre 2006, a mezzo della
quale si comunicava, ai sensi dell’art. 14 comma 3 del Regolamento, la
fissazione al 20 ottobre 2006 del nuovo termine infraprocedimentale
di conclusione della fase istruttoria;

CONSIDERATE le ulteriori
informazioni trasmesse dall’interessato e pervenute in data 26 settembre, 13
ottobre e 19 ottobre, nonché la memoria conclusiva pervenuta in data 19 ottobre
2006;

VISTI gli atti del procedimento;

CONSIDERATO quanto segue:

I. PREMESSA

1. In
data 24 aprile 2006 il prof. Domenico Siniscalco è stato nominato vice
presidente e managing director
della società Morgan Stanley
International Limited. Non
essendo trascorsi ancora dodici mesi dalla cessazione della carica di Ministro
dell’economia e delle finanze, l’Autorità, in data 10 maggio 2006, ha invitato
l’interessato a fornire ulteriori elementi informativi
al fine di valutare l’eventuale incompatibilità degli incarichi assunti in
relazione all’art. 2, comma 4 della legge n. 215/2004, a tenore del quale ‘l’incompatibilità
prevista dalle disposizioni di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1,
perdura per dodici mesi dal termine della carica di governo nei confronti di
enti di diritto pubblico, anche economici, nonché di società aventi fini di
lucro che operino prevalentemente in settori connessi con la carica ricoperta’.

2. Nei chiarimenti forniti all’Autorità in data 29 maggio
2006, il prof. Siniscalco ha confermato che l’incarico è stato assunto presso
la società londinese Morgan Stanley
International Limited e
concerne lo sviluppo delle relazioni di Morgan Stanley con i propri clienti europei e nei mercati
emergenti. Tuttavia, al fine di evitare possibili violazioni della legge n.
215/2004, il relativo contratto di lavoro prevede una clausola espressa che
esclude la possibilità di trattare con clienti italiani, anche privati, fino
alla fine del mese di ottobre 2006.

3. Le informazioni rese nella fase degli accertamenti preliminari
hanno chiarito, inoltre, che le attività principali del gruppo Morgan Stanley riguardano
l’offerta di servizi finanziari nelle seguenti aree: global
securities, global asset management e discover credit card. Le attività
italiane di Morgan Stanley sono
riconducibili (direttamente e indirettamente) alla società Morgan
Stanley International Limited, che si occupa delle attività internazionali del
gruppo, mentre la società capogruppo Morgan Stanley, con sede negli Stati Uniti, opera esclusivamente all’interno
del mercato USA. Morgan Stanley
International Limited è
presente in Italia con la sua filiale di Milano (Milan
Branch).

4. Sulla base delle informazioni pervenute l’Autorità, in
data 21 giugno 2006, ha
deliberato l’avvio di un procedimento istruttorio ai sensi dell’art. 6 della
legge n. 215/2004 e dell’art.8 del Regolamento, per
presunta violazione dell’art. 2, comma 4, della legge
n. 215/2004.

II. ACCERTAMENTI ISTRUTTORI

1) La documentazione e le informazioni pervenute

5. L’istruttoria condotta dall’Autorità ha permesso di
acquisire le informazioni necessarie a ricostruire le attività e i principali dati economici del gruppo Morgan Stanley. L’interessato ha fornito indicazioni specifiche
concernenti le diverse tipologie di attività
esercitate, il peso rivestito da ciascuna di esse rispetto al complesso delle
attività svolte e i settori economici connessi con le funzioni del Ministero
dell’economia e delle finanze (d’ora in avanti anche MEF).

6. In
particolare, ha chiarito che il gruppo Morgan Stanley opera, a livello mondiale, nel settore dei ‘servizi
finanziari’ con un fatturato, nell’anno 2005, pari a
26779 milioni di dollari Usa e con un utile al lordo delle imposte di 7361
milioni. Le attività svolte dal gruppo, direttamente e attraverso le proprie
sussidiarie e partecipate, sono distinte in quattro grandi aree di business:

i) institutional
securities (attività istituzionale su titoli);

ii) retail brokerage (attività al
dettaglio di acquisto e vendita titoli per conto terzi);

iii) asset management (gestione di attivi, incluso il private equity);

iv) discover credit card (carte di credito) non operante
nell’area Euro.

7. Tale suddivisione risulta
coerente con il bilancio consolidato del gruppo e con il ‘Form10K’ (documento
trasmesso annualmente da Morgan Stanley
alla SEC) dai quali risulta che l’area institutional securitiesraccoglie
i maggiori ricavi del gruppo ([55-70%][1]
del fatturato complessivo) e, al
proprio interno, si articola nei seguenti segmenti: investment banking; sales, trading, financing and market-making activities; other activities. Le informazioni contenute nel bilancio
consolidato e nel Form 10k, completate da
informazioni trasmesse in forma riservata, consentono di quantificare
l’importanza di ciascun segmento e di descriverne la natura.

8. Le attività realizzate sul territorio italiano per
clienti italiani o stranieri sono fatturate
dall’ufficio di Milano e producono ricavi pari a [omissis] milioni di euro
lordi (e [omissis] milioni di utili).

9. Oltre all’ufficio di Milano
operano in Italia la società Morgan Stanley Properties Corso Venezia
Srl, e la società Morgan Stanley
SGR SPA che ha come oggetto la prestazione di servizi
di gestione collettiva del risparmio attraverso la promozione, l’istituzione e
la gestione di fondi di tipo speculativo (hedge funds). Quest’ultima società è
controllata da Morgan Stanley
International Holdings Inc. I suoi ricavi nel 2005 sono pari a [omissis] milioni di euro. L’utile di esercizio è pari
a [omissis] euro, in quanto la società si limita a collocare un unico prodotto
statunitense.

2) Le argomentazioni della Parte

10. In
via preliminare, la Parte
rileva che la disposizione concernente l’incompatibilità
post-carica nelle società private è posta a tutela della concorrenza, essendo
volta ad evitare distorsioni nel mercato che possano essere determinate da
incarichi assunti da ex membri del governo a breve distanza di tempo dalla
funzione governativa. Ciò avrebbe una conseguenza essenziale e decisiva, ovvero la sicura esclusione della applicabilità della norma
a casi di incarichi attribuiti da società

estere e da svolgersi all’estero.

11. Per quanto concerne gli elementi che caratterizzano la
fattispecie, ovvero la ‘prevalenza’ dell’attività
della società in ‘settori connessi’ con la carica
ricoperta, occorre in primo luogo accertare, ad avviso della Parte, quali siano
i settori nei quali la Società
svolge prevalentemente la propria attività e successivamente verificare se gli
stessi siano connessi con la carica ricoperta.

12. La Parte
osserva che a livello globale, MS è una security house attiva innanzitutto nell’acquisto e vendita
di titoli variamente assemblati in prodotti specifici per motivi di gestione
del rischio. Quando l’attività di gestione del rischio è svolta da fondi
esterni rispetto alla società, MS opera come prime broker,
cioè effettua direttamente gli acquisti sul mercato da controparti per conto di
questi clienti, che poi assemblano gli attivi in base a loro scelte di
portafoglio. Tali attività sono variamente registrate nel settore del sales o del prime brokerage. Quando invece i privati (istituzioni o
investitori individuali) affidano a MS l’intera gestione fiduciaria di
portafoglio, come nel caso di trusts, fondazioni, ecc., MS opera come asset manager. Sales e trading, brokerage e asset management costituiscono
la più gran parte dei ricavi e operano su un’identica piattaforma tecnologica,
di trading e di gestione del rischio. Questi rappresentano i settori prevalenti
e il cuore strategico delle attività di MS e non hanno connessioni con i
governi, in quanto essi non sono clienti e i prodotti
si vendono o si scambiano sui mercati globali non regolamentati o influenzabili
dall’Italia o dai Ministeri dell’economia.

13. Oltre a queste attività, MS opera nell’area "carte
di credito", tipico settore al dettaglio e non

connesso (anche perché la relativa
attività non è svolta in Italia né nell’area dell’Euro) e nell’investment banking, rientrante nell’area institutional
securities.

14. L’investment banking consta di
tre sottosettori: i) advisory o consulenza
finanziaria; ii) sottoscrizione (underwriting)
di azioni, generalmente nel caso di privatizzazione o
quotazione; iii) sottoscrizione di obbligazioni nel
caso di emissioni sindacate. Tali attività sono potenzialmente connesse con il MEF (o con altri governi) per le operazioni di
privatizzazione, di aumento di capitale delle
partecipate, di emissioni sindacate, di cessione di asset.

15. L’investment banking presenta connessioni con le competenze che il
Ministero è chiamato ad esercitare ai sensi del d.lgs.
n. 300/1999 in materia di ‘copertura del fabbisogno
finanziario e di gestione del debito pubblico’, di ‘valorizzazione
dell’attivo e del patrimonio dello Stato’ e di
‘alienazione dei titoli azionari di proprietà dello Stato’
(art. 24, lett. a) [2]. In nessun caso, tuttavia, tali attività potrebbero
essere considerate prevalenti, né nel bilancio di Morgan Stanley, né per converso
nel bilancio del Ministero dell’economia e delle finanze, sia sul piano
effettivo, sia sul piano potenziale.

16. Pertanto, ad avviso della Parte, se si sovrappongono i
settori nei quali opera prevalentemente MS (da un punto di vista economico e
strategico) con le competenze del MEF, il gruppo risulta operare prevalentemente in settori non connessi, e
non influenzabili da atti del Ministero. I settori connessi (l’investment banking, e soprattutto al suo interno la sottoscrizione di azioni e obbligazioni) non sarebbero, infatti, quelli in
cui MS opera in prevalenza né dal punto di vista dei ricavi né dal punto di
vista della strategia.

17. Inoltre, anche considerando le altre
competenze di cui il Ministero è titolare ai sensi del d.lgs
n. 300/99, la maggior parte delle attività svolte dal MEF non risulta in alcun modo connessa
con le attività di una banca o di una società di servizi finanziari. E’ questo
il caso delle ‘politiche di bilancio’ (art. 24, lett.
b), delle ‘politiche di coesione territoriale’ (art.
24, lett. c), delle ‘politiche fiscali e tributarie’ (art. 24, lett. d), dei ‘servizi del personale’
(art.24, lett. e).

18. Peraltro, prescindendo dagli specifici rapporti
giuridici intercorsi e guardando all’intero mercato rappresentato dal Ministero
italiano per gli operatori finanziari internazionali, la Parte sostiene che una stima
di tutti i servizi richiesti dal Ministero agli operatori finanziari
internazionali mostra che tali servizi non potrebbero
comunque rappresentare una parte prevalente nelle attività svolte da MS. ‘Tali ordini di grandezza, invero infinitesimi, non
mutano di molto se si prende in esame la sola società Morgan
Stanley International Limited che rappresenta le attività non-USA del gruppo…
(i ricavi del MEF passano infatti da [0-5] per mille
dei ricavi di MS a [0-5] per mille dei ricavi di MS International)’.

19. Analoghe conclusioni sull’assenza di connessione e
prevalenza si raggiungono, ad avviso della Parte,
‘considerando il mercato di riferimento di Morgan Stanley (non certo l’Italia) e le possibili connessioni via
regolamentazione e supervisione’. La normativa
comunitaria demanda infatti la funzione di
regolamentazione del settore ad appositi comitati, i comitati Lamfalussy, che hanno attratto integralmente la normativa
di livello secondario. Rispetto a tali comitati, i Ministeri si limitano a
proporre i membri, la cui nomina avviene in sede Ecofin.
In ambito nazionale, la vigilanza del MEF è definita
in via residuale rispetto alle funzioni della Banca d’Italia e delle altre
autorità indipendenti. In particolare, il Comitato interministeriale per il
credito e risparmio, attraverso cui il MEF esercita
le proprie funzioni, assume le proprie decisioni su
proposta della Banca d’Italia, che provvede a concordare con il MEF anche l’ordine del giorno delle riunioni.

Infine, ‘in base alla legge americana
e alla direttiva europea n. 87 del 2002, ogni gruppo globale con sede negli
Stati Uniti è regolamentato e vigilato dalle Autorità Usa se dimostra che ha
adottato criteri equivalenti a quelli della regolamentazione europea. Nel 2005,
l’FSA inglese, seguita dagli
altri regolatori nazionali europei, ha dichiarato soddisfatto questo requisito
delegando alla SEC tutta la regolamentazione del gruppo’.
In definitiva, quindi, le attività di Morgan Stanley non ‘appaiono
prevalentemente o in parte sostanziale regolate o regolabili dall’Italia’.

20. Infine, per quanto concerne l’attività svolta dal gruppo
MS in Italia nel 2005, i dati forniti dalla Parte indicano che la parte prevalente di tali attività si concentra nell’area
dell’intermediazione mobiliare che (includendovi anche i fondi immobiliari)
copre la più gran parte di ricavi. La dimensione totale delle attività italiane
([omissis] milioni di ricavi lordi, [omissis] milioni di utili)
peraltro, renderebbe difficile ipotizzare anche in astratto atti ministeriali
idonei ad avere incidenza sull’attività del gruppo.

21. In
definitiva, secondo la ricostruzione fornita, Morgan Stanley (come le principali banche di investimento)
opera principalmente con il settore privato e sul mercato; esistono alcune
attività che il gruppo Morgan Stanley
svolge per i governi e per il Ministero dell’economia italiano, ma i requisiti
di prevalenza non sarebbero soddisfatti. Sul piano effettivo come su quello
potenziale, infatti, il peso di queste attività sarebbe minimo.

III. VALUTAZIONI

1) Valutazioni di carattere generale

22. La compatibilità degli incarichi ricoperti dal prof.
Siniscalco deve essere valutata alla luce dell’art. 2, comma 4, della legge n.
215/2004, a tenore del quale le incompatibilità di cui alle lettere b), c) e d)
del comma 1 perdurano per dodici mesi dal termine della carica di governo nei
confronti di ‘enti di diritto pubblico, anche economici, nonché
di società aventi fini di lucro che operino prevalentemente in settori connessi
con la carica ricoperta’. La disposizione introduce
un elemento di discontinuità nei rapporti tra gli ex titolari di carica e gli
enti o le società interessati dall’azione governativa, con il fine di
salvaguardare l’imparzialità dell’azione pubblica. Tale principio informa
l’intero sistema delle incompatibilità previsto dalla
legge n. 215/2004.

23. In
tal senso, l’indagine dell’Autorità è finalizzata ad accertare quali siano i settori economici nei quali la società opera in via
prevalente e se sussistano, per tali attività, profili di connessione con le
funzioni e le competenze istituzionali del titolare di carica. Il primo profilo
(accertamento sulla prevalenza) va condotto in concreto individuando,
nell’ambito dei settori interessati dalle attività societarie, quelli di
preminente interesse economico e strategico. La connessione, invece, va
accertata in astratto, valutando ex ante se le funzioni istituzionali del
titolare di carica possano coinvolgere quegli stessi
settori dove la società opera in via prevalente.

24. Con particolare riguardo alla ricostruzione prospettata
dall’interessato, va precisato che il divieto previsto dalla legge è volto ad
escludere in radice anche la mera eventualità che l’esercizio delle
attribuzioni inerenti la carica di governo possa essere influenzato o distorto
dall’interesse del titolare a precostituirsi benefici futuri, ad esempio in
termini di incarichi successivi alla cessazione dalla
carica governativa. Pertanto, la connessione può essere riscontrata anche in
assenza di concreti rapporti giuridici ed economici direttamente intercorsi tra
la società e il Dicastero presso il

quale titolare di carica ha svolto
la propria attività.

25. Ciò che rileva, dunque, non è tanto l’accertamento del
risultato economico (eventualmente ottenuto in relazione ai
rapporti intercorsi), quanto piuttosto la semplice possibilità che l’attività
governativa sia in grado di esercitare un’influenza su quella societaria. In
tale prospettiva, non è quindi necessario dimostrare che l’evento distorsivo si sia effettivamente
verificato, poiché il meccanismo preventivo previsto dall’art. 2, comma
4, della legge n. 215/2004, richiede esclusivamente che il titolare di carica
si sia trovato nella possibilità di influenzare le attività dell’ente, in
ragione della connessione fra le sue funzioni e i settori di attività
(prevalente) dell’ente stesso. Per tale ragione, non è dirimente la circostanza
che le attività concretamente svolte dal gruppo Morgan
Stanley per il Ministero dell’economia e delle
finanze abbiano conseguito risultati economici esigui
rispetto al fatturato complessivo del gruppo.

26. Alla luce di tale orientamento, la ricostruzione
interpretativa prospettata dall’interessato, che attribuisce alla disposizione
il fine di evitare che il mercato possa essere alterato dal ‘peso
dell’ex titolare di carica governativa…ove egli si trasferisca ad operare in
società aventi fini di lucro…’, non risulta esauriente rispetto al principio
cardine espresso dall’art. 1, comma 1 della legge, ove è stabilito che ‘I
titolari di cariche di governo, nell’esercizio delle loro funzioni, si dedicano
esclusivamente alla cura degli interessi pubblici’.

27. Né può essere condivisa la linea valutativa seguita
dalla Parte tesa a verificare ‘se i settori potenzialmente connessi presentassero il requisito della prevalenza’.
Come già detto, il requisito della connessione va accertato valutando le
eventuali intersezioni dei rispettivi ambiti operativi. Tali intersezioni non
necessariamente devono essere preminenti in termini di intensità
e ampiezza. In altri termini, non occorre che le connessioni rilevate siano
anche prevalenti, essendo sufficiente, per poter considerare ‘connesso’ un
determinato settore, che su di esso il Ministero possa
incidere attraverso l’esercizio delle proprie funzioni. La prevalenza, dunque,
è riferita al settore di attività e non alle
connessioni, e il requisito sussiste, come si dimostrerà di seguito, nel
dettaglio della fattispecie.

2) Profili di connessione e prevalenza

a) Considerazioni preliminari

28. In
via preliminare, occorre osservare che nel contratto di lavoro del prof.
Siniscalco è stata prevista una clausola che espressamente esclude la
possibilità per l’ex Ministro di trattare con clienti italiani fino alla fine
del mese di ottobre 2006. In merito, si deve
rilevare che tale clausola è stata introdotta con il preciso intento di non
incorrere in violazioni della legge sul conflitto di interessi
e, in considerazione della circostanza che effettivamente il prof. Siniscalco
non ha trattato per conto di Morgan Stanley alcun affare che riguardasse clienti italiani, va
dato atto della buona fede del soggetto interessato. Non può
infatti non tenersi in considerazione che si è in presenza di una
disciplina ancora in fase di prima applicazione.

29. Tuttavia, tale limitazione non risulta
idonea a realizzare lo scopo che si prefigge. La conferma di tale assunto
proviene sia dal tenore letterale dell’art. 2, comma 4, della legge n.
215/2004, che si riferisce all’attività societaria nel suo complesso, sia dalla
ratio legis, che, come detto, appare finalizzata a
scongiurare il rischio che l’attività di governo possa
essere deviata dall’esclusiva cura degli interessi pubblici. In
base a tale ratio, le concrete modalità di svolgimento del nuovo
incarico

non possono rientrare nel giudizio
di compatibilità, rilevando piuttosto l’attività complessiva dell’ente e la
mera eventualità che l’esercizio delle pubbliche funzioni possa essere
indirizzato al perseguimento di interessi personali.

30. Inoltre, deve respingersi anche l’argomentazione secondo
la quale in base alla leggestatunitense e alla
direttiva comunitaria 2002/87/CE, ‘ogni gruppo globale
con sede negli Stati Uniti è regolamentato e vigilato dalle Autorità Usa’ ed in particolare dalla SEC.
A tal fine, è sufficiente osservare che il decreto legislativo n. 142/2005 (di
attuazione della citata direttiva 2002/87/CE) riguarda esclusivamente i poteri
di vigilanza supplementare a livello di conglomerato finanziario che sono
esercitati nel rispetto dei poteri di
vigilanza previsti dai singoli ordinamenti nazionali[3].
Al riguardo,
l’art. 1 del d.lgs. n.142/2005
prevede che ‘la vigilanza supplementare è una vigilanza ulteriore rispetto a
quella prevista da ogni ordinamento nazionale di settore, che si effettua
considerando unitariamente il conglomerato finanziario’.
Lo scopo di tale ulteriore

controllo è la salvaguardia della
stabilità del conglomerato nel suo complesso e delle imprese, regolamentate e
non, che ne fanno parte, nonché la prevenzione degli effetti destabilizzanti
sul sistema finanziario, derivanti dalle difficoltà finanziarie delle imprese
appartenenti a un conglomerato finanziario (art.2).
Pertanto, nella presente analisi, l’attribuzione di poteri di

vigilanza supplementare
all’autorità statunitense (SEC) non può assumere rilievo ai fini
dell’esclusione dell’esistenza in capo al MEF di
poteri connessi con le attività di Morgan Stanley.

b) Le funzioni del Ministero dell’economia e delle finanze
in materia di ‘Servizi finanziari’

31. L’indagine sulla connessione fra le attività di Morgan Stanley e le funzioni del
Ministero dell’economia e delle finanze deve essere
condotta con riferimento al settore di attività prevalente ‘servizi finanziari’, nei confronti del quale il MEF
esercita varie competenze. In tale ambito il Ministero svolge, in particolare,
le funzioni connesse alle ‘operazioni di copertura del fabbisogno finanziario e
di gestione del debito pubblico’, ‘valorizzazione
dell’attivo e del patrimonio dello

Stato’ e ‘alienazione dei titoli azionari di proprietà dello Stato’ attribuitegli dall’art. 24, lett. a), del d.lgs. n.300/99.

32. In
materia di intermediazione finanziaria, ferme restando
le competenze delle autorità di vigilanza settoriale (Banca d’Italia e Consob), permangono in capo al Ministero dell’economia e
delle finanze rilevanti poteri di carattere normativo e amministrativo, che
vanno dalla definizione dei requisiti soggettivi degli esponenti aziendali e
dei partecipanti al capitale degli intermediari (art. 13, comma 1, e art.14, commi 1 e 2, TUF), sino al
potere di disporre lo scioglimento degli organi di amministrazione e controllo
di quest’ultimi o la revoca dell’autorizzazione
all’esercizio dell’attività e la relativa liquidazione coatta amministrativa,
al ricorrere dei presupposti di legge (art. 56, commi 1 e 2, TUF).

33. In ordine ai
servizi di investimento, il Ministero, con proprio regolamento, stabilisce
nuove categorie di strumenti finanziari, nuovi servizi di investimento e nuovi
servizi accessori (art. 18, TUF) e fissa limiti e
modalità nel rispetto dei quali, nell’ambito del servizio di gestione di
portafogli di investimento, può rilasciarsi per procura la rappresentanza per
l’esercizio dei diritti di voto inerente agli strumenti finanziari in gestione
all’impresa di investimento, alla banca o alla

società di gestione del risparmio
(art. 24, comma 1, TUF). Inoltre, con riferimento
alla struttura dei fondi di investimento, il Ministro
dell’economia e delle finanze determina i criteri generali href="javascript:openNota(4)">cui devono uniformarsi i fondicomuni
di investimento (art. 37, comma 1,TUF) [4].

34.
L’esercizio dei servizi di investimento è
subordinato all’adesione ad un sistema di indennizzo a tutela degli investitori
riconosciuto dal Ministro dell’economia e delle finanze, al quale spetta
disciplinare con regolamento l’organizzazione e il funzionamento dei sistemi di
indennizzo (art. 59, commi 1 e 2, TUF).

35. Infine, avendo riguardo alla disciplina dei mercati
regolamentati, il Ministro dell’economia e delle finanze è
competente a determinare i requisiti di onorabilità e professionalità dei
soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo nelle società
di gestione di mercati regolamentati di strumenti finanziari, e i requisiti di
onorabilità dei partecipanti al capitale, individuando la soglia partecipativa
a tal fine rilevante (art. 61, commi 3 e 5, TUF).
Inoltre, disciplina e autorizza i mercati all’ingrosso di titoli di Stato e ne approva i regolamenti (art. 66, comma 1, TUF) e, ove sussistano i presupposti di legge, dispone lo
scioglimento degli organi amministrativi e di controllo della società di
gestione del mercato (art. 75, comma 1, TUF).

c) Rapporti di connessione fra il settore di
attività prevalente di Morgan Stanley e le funzioni del Ministero dell’economia e delle
finanze

36. La sussistenza di profili di connessione con il settore dei servizi finanziari, nel quale Morgan
Stanley opera in via prevalente, deve essere
ricercata avendo riguardo alle diverse aree di business nelle quali si articola
in concreto l’attività del gruppo. L’individuazione delle predette aree è stata
effettuata sulla base delle informazioni pubblicate
sul bilancio consolidato e sul Rapporto ‘Form 10K’
trasmesso annualmente da Morgan Stanley
alla SEC, nonché in relazione ai dati forniti dall’interessato relativi alle
attività esercitate dal gruppo a livello internazionale e sul territorio italiano.
Queste ultime, in particolare, consentono di individuare, fra le funzioni
ministeriali connesse con i settori operativi di MS, quali siano
i poteri del MEF idonei in concreto ad influenzarne
le attività.

37. Ciascuna delle aree di business (institutional
securities; retail brokerage; asset management e
carte di credito), valutata nel suo complesso (cioè
senza procedere ad ulteriori scomposizioni), costituisce un livello di analisi
da ritenersi sufficiente ai fini della presente indagine in quanto offre un
quadro ragionevolmente definito delle attività di MS.

38. Le aree di business del gruppo, come detto, includono in
via principale l’institutional securities
(attività istituzionale su titoli), che singolarmente considerata produce oltre
la metà dei ricavi del gruppo Morgan href="javascript:openNota(5)">Stanley sia a livello globale che sul territorio italiano[5]. A tale riguardo,
i profili di connessione appaiono principalmente riferibili alle attribuzioni
ministeriali in materia di ‘operazioni di copertura del fabbisogno finanziario
e di gestione del debito pubblico’, di ‘valorizzazione dell’attivo e del patrimonio dello Stato’ e di ‘alienazione dei titoli azionari di proprietà
dello Stato’ attribuite al MEF
dall’art. 24, lett. a), del d.lgs. n. 300/99.

39. In
particolare, l’area institutional securities
deve ritenersi connessa con le funzioni del Ministero, in quanto le attività di
capital raising e advisory si rivolgono a clienti sia privati che pubblici e
possono riguardare anche le attività di privatizzazione e le emissioni di
titoli pubblici che avvengono attraverso la cessione diretta dei titoli dal
Ministero alla banca (operazioni di sottoscrizione), piuttosto che attraverso
il collocamento sul mercato. Anche secondo la ricostruzione fornita dalla
Parte, del resto, fra le attività del Ministero dell’economia e delle finanze
che possono coinvolgere grandi operatori finanziari come Morgan
Stanley, figurano le operazioni di sottoscrizione (e
talvolta di relativa consulenza) nella emissione di
titoli obbligazionari, nelle cartolarizzazioni di
crediti e immobili, nella cessione di titoli azionari nel

programma di privatizzazioni.

40. All’interno di queste categorie vanno inquadrati i
molteplici rapporti giuridici ed economici intercorsi fra Morgan
Stanley e il Ministero dell’economia e delle finanze,
principalmente in materia di collocamento sul mercato dei titoli di Stato e di privatizzazioni

41. Con riferimento alle aree retail
brokerage e asset
management, la Parte
ritiene che non sarebbero in alcun modo connesse con
le attività dei governi, e in particolare del MEF, in
quanto attività essenzialmente rivolte a soggetti privati, che href="javascript:openNota(6)">dunque ‘non si attagliano,né si rivolgono, nemmeno
potenzialmente, a governi…’.[6] Tuttavia, va rilevato che rispetto a tali
ambiti di attività il Ministero dell’economia e delle finanze esercita alcuni
poteri di carattere normativo e amministrativo che, seppure in via indiretta,
appaiono in connessione con le attività del gruppo e principalmente con quelle
svolte dalla sede italiana di MS (Milan Branch) nell’ambito della quale opera anche la società
italiana Morgan Stanley SGR SPA.

42. Si fa riferimento, in particolare, al già menzionato
potere ministeriale di determinare i requisiti di professionalità, onorabilità
e indipendenza che devono possedere i titolari di
partecipazioni e i soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione
e controllo presso Sim, società di gestione del
risparmio e Sicav (artt. 13
e 14, commi 1 e 2, TUF) e al potere di individuare
nuove categorie di strumenti finanziari, nuovi
servizi diinvestimento e nuovi servizi accessori
(art. 18,TUF) [7]

43.
In merito a quest’ultimo punto,
l’interessato ha precisato che Morgan Stanley in Italia commercializza esclusivamente prodotti
finanziari stranieri (si tratta in gran parte di fondi USA e SICAV lussemburghesi). Tale circostanza escluderebbe
pertanto la possibilità di individuare un rapporto di connessione attuale e
diretto tra le funzioni del MEF di cui all’art.18 del TUF (potere di
individuare nuove categorie di strumenti finanziari, nuovi servizi di investimento e nuovi servizi accessori) e l’attività di
commercializzazione di prodotti finanziari esercitata da Morgan
Stanley. Tuttavia, va
rilevato che il gruppo, in particolare tramite la società italiana Morgan Stanley SGR SPA, potrebbe in qualsiasi momento commercializzare
strumenti finanziari italiani. Inoltre, rispetto alla SGR
italiana, il MEF esercita i sopra elencati poteri di
cui agli artt. 13, comma 1 e 14,
commi 1 e 2, TUF.

44. Anche nell’ambito delle aree retail
brokerage e asset
management sussistono, pertanto, in capo al MEF poteri, sia normativi che amministrativi, che, seppure
in via indiretta ed in misura ridotta, integrano il requisito della connessione
come richiesto dall’art. 2, comma 4, della legge n. 215/2004.

45. Tali aspetti, peraltro, ai fini del giudizio di
connessione (effettuato nei confronti dell’attività
concretamente esercitata da MS nel settore prevalente ‘servizi finanziari’) non risultano determinanti. Come già
evidenziato, le connessioni rilevate nell’area institutional
securities riguardano ambiti operativi che, per
stessa ammissione della Parte, coinvolgono una quota

certamente non trascurabile delle
attività complessive del gruppo (principalmente il segmento dell’investment banking, che a livello globale produce ricavi pari al
[5-20%] del fatturato complessivo di MS e a livello nazionale genera ricavi
pari al [20-35%] del fatturato italiano del gruppo).

IV. CONCLUSIONI

46. In
conclusione, la connessione fra le funzioni istituzionali del Ministero
dell’economia e delle finanze e il settore ‘servizi finanziari’,
in cui il gruppo Morgan Stanley
opera in via prevalente, deve ritenersi sussistente,
tenuto conto delle competenze in materia di ‘servizi finanziari’
attribuite al MEF dal d.lgs.
n.300 del 1999 e dalle leggi che disciplinano la
materia finanziaria e bancaria, e, soprattutto, delle attività concretamente
esercitate da MS, raggruppate per specifiche aree di business. Con riguardo a
tale ultimo profilo, nell’area institutional securities (che produce oltre la metà dei ricavi del gruppo
Morgan Stanley sia a
livello globale sia sul territorio italiano), sono
stati riscontrati significativi rapporti di connessione legati in particolare
alle attività di investment banking ai quali,
peraltro, si aggiungono quelli, seppure di minore rilevanza, individuati con
riferimento alle operazioni su altri prodotti finanziari (rientranti nel
segmento sales, trading, financing
and market-making activities)
e ai servizi di investimento (asset management).

47. La conclusione sopra riportata non viene
modificata dalla considerazione delle argomentazioni svolte dal prof.
Siniscalco nelle proprie memorie, né per quanto riguarda l’inserimento nel
contratto con Morgan Stanley
di una clausola che prevedeva di non trattare fino al mese di ottobre del 2006
alcun affare con clienti italiani, né per quanto attiene alla diversa
interpretazione dell’art 2 comma 4, che sarebbe posta, ad avviso
dell’interessato, a tutela della concorrenza. Si tratta in entrambi i casi di
posizioni che attestano la buona fede dell’interessato, tanto più in una prima
fase di applicazione della normativa, ma che non si
ritengono fondate per le ragioni sopra esposte.

Tutto ciò premesso e considerato:

DELIBERA

che, in relazione agli incarichi di
vice presidente e managing director assunti in data
24 aprile 2006 dal prof. Siniscalco nella società Morgan
Stanley International Limited, e fino alla data del 21 settembre 2006, è
sussistita l’incompatibilità prevista dall’art. 2, comma 4, della legge 20
luglio 2004, n. 215 [8].

La presente delibera verrà
comunicata al soggetto interessato.

Avverso il presente provvedimento può essere presentato
ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell’articolo 33, comma 1, della legge n.
287/90, entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione del
provvedimento stesso, ovvero può essere proposto
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo 8,
comma 2, del Decreto del Presidente delle Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199
entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del
provvedimento stesso.

IL SEGRETARIO GENERALE

Fabio Cintioli

IL PRESIDENTE

Antonio Catricalà