Il duopolio RAI-Fininvest nel
mercato pubblicitario televisivo è bocciato dal Garante per la concorrenza.

L’AUTORITÀ
GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO IC23 – SETTORE TELEVISIVO Provvedimento
n. 13770

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA
CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 16
novembre 2004;

SENTITO il Relatore Professor
Michele Grillo;

VISTA la legge 10 ottobre 1990,
n. 287;

VISTO, in particolare, l’articolo
12, comma 2, della legge citata, ai sensi del quale l’Autorità può procedere a indagini conoscitive di natura generale nei settori
economici nei quali l’evoluzione degli scambi, il comportamento dei prezzi od
altre circostanze facciano presumere che la concorrenza sia impedita, ristretta
o falsata;

VISTO il D.P.R.
30 aprile 1998, n. 217 e, in particolare, l’articolo 17, relativo alle indagini
conoscitive di natura generale;

VISTO il proprio provvedimento
del 29 maggio 2003, con il quale l’Autorità ha deciso di procedere, ai sensi
dell’articolo 12, comma 2, della legge n. 287/90, a
un’indagine conoscitiva riguardante il settore televisivo, ed in particolare il
mercato della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo;

VISTO
l’allegato al presente provvedimento, contenente il testo conclusivo
dell’indagine;

DELIBERA

di
procedere alla chiusura dell’indagine conoscitiva.

CONCLUSIONI DELL’INDAGINE

I. PREMESSA

Il settore nazionale della
raccolta pubblicitaria, ed in particolare il mercato della raccolta
pubblicitaria televisiva, sono caratterizzati da
un’elevata concentrazione, che non ha riscontro negli altri Paesi europei,
nonché dalla presenza di elevate barriere all’ingresso.

In base a
tale presupposto fattuale, l’Autorità ha deciso di aprire la presente indagine
conoscitiva1. Già in quell’occasione l’Autorità ha rappresentato l’esigenza di
analizzare le problematiche concorrenziali del settore nell’ambito di una
complessiva valutazione della configurazione della
filiera televisiva e pubblicitaria.

L’Autorità ha quindi ritenuto
necessario utilizzare un approccio sistemico che ha consentito di valutare il
quadro competitivo del settore pubblicitario, ed in particolare del mercato
della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo, nell’ambito di uno studio
ampio che ha tenuto conto dei principali fattori strutturali che incidono su
tali assetti. Sono state attentamente analizzate le interrelazioni tra i
mercati pubblicitari, nonché le interconnessioni tra
la raccolta pubblicitaria ed il settore televisivo. Ne è
emerso uno scenario competitivo in cui sussistono alcuni fattori di natura
strutturale che ostacolano il corretto funzionamento del mercato della raccolta
pubblicitaria televisiva, impedendo il realizzarsi del gioco della concorrenza
in tale

ambito e
più in generale nei settori pubblicitario e televisivo.

Le analisi condotte nella
presente indagine conoscitiva consentono di formulare alcune considerazioni
conclusive in merito alle maggiori criticità sotto il profilo concorrenziale
che ancora persistono nelle varie fasi della filiera
pubblicitaria e televisiva.

II. I FATTI STILIZZATI E LE
VALUTAZIONI CONCORRENZIALI

L’attuale assetto del settore
pubblicitario nazionale è contraddistinto da un grado di sviluppo economico
ancora limitato. Il fatturato pubblicitario è tra i più bassi in Europa sia in
termini assoluti che relativi. La presente indagine ha evidenziato come il
settore sia caratterizzato da un assetto
oligopolistico, con due operatori, Fininvest e RAI, che ne controllano la parte
maggioritaria; in Europa il livello di concentrazione è significativamente più
basso, con una concorrenza allargata a più operatori e con una maggiore osmosi
tra i diversi mercati che ne costituiscono la filiera. La struttura
concorrenziale dei mercati in Italia appare quindi

limitare
lo sviluppo economico del settore.

Un’analisi disaggregata dei
singoli mercati pubblicitari nazionali ha poi evidenziato l’esistenza di assetti competitivi assai diversi: mentre i mercati della
pubblicità su quotidiani, periodici e radio presentano una struttura piuttosto
competitiva, quello della raccolta pubblicitaria televisiva è caratterizzato da
un assetto particolarmente concentrato in cui Fininvest opera in posizione
dominante, e RAI raccoglie la quasi totalità della parte residuale del mercato.

Il differente assetto competitivo
dei mercati pubblicitari influenza i margini di profittabilità degli operatori
pubblicitari e quindi la capacità di tali soggetti di offrire nuovi prodotti ed
incidere sulle scelte dei consumatori: in particolare il mercato nazionale
della raccolta pubblicitaria televisiva è contraddistinto, a differenza degli
altri mercati pubblicitari, da elevate rendite monopolistiche che non hanno
riscontro negli altri Paesi europei.

La struttura concorrenziale dei
mercati pubblicitari si lega all’asimmetrica ripartizione degli investimenti
pubblicitari tra i mezzi di comunicazione che connota il settore pubblicitario
italiano rispetto a quelli esteri.

In Italia, infatti, più che
altrove, la televisione ha raggiunto una posizione di strutturale e durevole
vantaggio rispetto agli altri media.

L’elevato grado di concentrazione
del settore pubblicitario e l’asimmetrica ripartizione degli investimenti degli
inserzionisti appaiono quindi strettamente connessi
alla struttura concorrenziale del mercato televisivo, in ragione del potere di
mercato acquisito da Fininvest e RAI.

Al riguardo l’Autorità
osserva che la recente eliminazione per via normativa (legge n. 112/2004) di
alcuni dei precedenti limiti previsti in materia di concentrazioni di tipo
orizzontale e diagonale nel settore dei media e la sostituzione di questi con
vincoli assai meno restrittivi, se, da un lato, trova una propria
giustificazione teorica nell’utilizzo dei tipici strumenti ex-post di carattere
antitrust3, dall’altro, non può prescindere dal contesto economico ed
istituzionale in cui essa si trasla. In particolare, alla luce delle citate
caratteristiche del settore, siffatto intervento normativo rischia di estendere
il dominio dei mercati pubblicitari da parte dei due maggiori operatori,
qualora non fosse accompagnato da un’azione di
carattere altrettanto strutturale volta a rimuovere le elevate barriere
all’ingresso che ancora oggi caratterizzano il mercato pubblicitario
televisivo, e che ne hanno ostacolato e continuano a ritardarne l’instaurarsi
di un autentico processo concorrenziale. L’Autorità pur non ritenendo opportuna
in linea generale la definizione

di
limiti ex-ante al fine del raggiungimento di obiettivi di carattere antitrust,
considera necessario ed urgente accompagnare l’eliminazione dei predetti limiti
con un intervento di carattere strutturale volto a rendere realmente
contendibile il mercato della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo.

A tale riguardo, l’indagine ha
evidenziato come l’organizzazione dell’intera filiera del settore televisivo
incida sulle dinamiche concorrenziali del mercato
della pubblicità televisiva. In particolare, il potere di mercato detenuto da
un soggetto nella raccolta pubblicitaria televisiva dipende anche dalla propria
posizione concorrenziale nei mercati ad essa collegati
(broadcasting, rilevazione degli ascolti, ecc.). In tal senso l’indagine ha
focalizzato la propria attenzione su tutti i mercati che compongono il settore
televisivo, evidenziandone gli aspetti maggiormente problematici
da un punto di vista concorrenziale e che più incidono sull’assetto competitivo
nella raccolta pubblicitaria.

2.1 Il
funzionamento e le problematiche concorrenziali del mercato nazionale della
raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo

Al fine di analizzare le
problematiche concorrenziali relative al mercato nazionale della raccolta

pubblicitaria
televisiva l’indagine ha quindi tenuto conto delle specifiche caratteristiche
del mercato, nonché dei fattori strutturali che ne connotano l’equilibrio in
Italia ed all’estero.

La raccolta pubblicitaria
televisiva è un mercato composto da due versanti: i
gruppi televisivi, da un lato, forniscono, tramite le emittenti, contenuti ai
telespettatori, e dall’altro, offrono, attraverso le concessionarie, inserzioni
ai clienti pubblicitari. La presenza di due versanti, nonché
la circostanza che le interruzioni pubblicitarie televisive rappresentano una
disutilità per i telespettatori, costituiscono elementi che contribuiscono a
spostare la competizione dai prezzi delle inserzioni ad altri ambiti di scelta:
in particolare, la differenziazione orizzontale e verticale del prodotto
televisivo nonché le strategie attuate nei mercati collegati.

Quanto ai fattori di natura
strutturale che hanno contribuito a determinare in Italia il presente assetto,
un primo elemento è rappresentato dalla disponibilità, in un contesto
di scarsità della risorsa frequenziale, di tre reti (analogiche terrestri) in
capo a ciascuno dei due principali gruppi televisivi.

Questa situazione, unica in
Europa, ha consentito a Fininvest e RAI di attuare strategie di saturazione
della parte commercialmente più profittevole dei telespettatori e di investimenti in programmi popolari, che hanno limitato
l’entrata e la crescita di nuovi concorrenti.

L’assetto di mercato è stato
ulteriormente influenzato da un secondo elemento strutturale che ha inciso
sulla definizione dell’equilibrio di mercato, ossia la disciplina che regola le
condotte, sia nell’offerta di contenuti che nella raccolta pubblicitaria, della
società cui è affidato il servizio pubblico radiotelevisivo.

La concentrazione di tipo
orizzontale concerne l’aggregazione proprietaria di
due o più soggetti che operano in uno stesso mercato (ad esempio l’aggregazione
di emittenti televisive in chiaro). La concentrazione di tipo verticale è l’aggregazione proprietaria di due o

più
soggetti che operano in mercati appartenenti alle diverse fasi della catena
produttiva di un bene o servizio (ad esempio l’aggregazione di un’emittente
televisiva con un produttore di contenuti cinematografici). La concentrazione
definita "diagonale" è l’aggregazione
proprietaria di due o più soggetti che operano in mercati orizzontalmente
connessi (ad esempio l’aggregazione di un’emittente televisiva con un gruppo
editoriale).

Tale valutazione prescinde da
considerazioni relative al perseguimento
dell’obiettivo del pluralismo interno ed esterno dell’informazione.

L’assetto istituzionale in
materia di servizio pubblico radiotelevisivo ha da un lato favorito la
creazione di un duopolio simmetrico nel versante dei contenuti, mentre
dall’altro ha rafforzato gli incentivi dei due operatori incumbents ad attuare politiche commerciali accomodanti nella raccolta
pubblicitaria televisiva, creando un assetto di mercato in cui opera un leader,
Fininvest, in posizione dominante.

Due ulteriori
elementi di natura strutturale che hanno inciso sulle dinamiche competitive nel
mercato nazionale della raccolta pubblicitaria televisiva riguardano
l’asimmetrica allocazione delle risorse frequenziali, in mancanza di un piano
di assegnazione delle frequenze, e l’integrazione verticale dei maggiori
operatori nei mercati a monte della trasmissione del segnale televisivo. A
differenza degli altri contesti europei, l’asimmetrica
allocazione delle risorse frequenziali, dovuta alla mancanza di un processo
centralizzato di assegnazione delle frequenze radiotelevisive, l’integrazione a
monte degli operatori televisivi nel mercato della trasmissione del segnale,
nonché il potere di mercato ivi detenuto da Fininvest e RAI, hanno determinato
una significativa differenziazione delle reti televisive nazionali in termini
di capacità trasmissiva, che ha prodotto rilevanti effetti sul gioco della
concorrenza nel mercato a due versanti della raccolta pubblicitaria televisiva.

L’effetto prodotto da tale contesto istituzionale è stato tanto più significativo,
quanto più, in Italia, diversamente che altrove vi è una limitata penetrazione
delle piattaforme trasmissive alternative a quella terrestre.

In definitiva, quindi il presidio
da parte di Fininvest e RAI del broadcasting terrestre nonché
la scarsa penetrazione delle altre piattaforme trasmissive hanno
considerevolmente limitato le possibilità di accesso al mercato a due versanti
della raccolta pubblicitaria televisiva da parte di nuovi soggetti.

L’indagine ha infine evidenziato
l’esistenza di un ulteriore fattore di ostacolo al
corretto funzionamento della dinamica concorrenziale nel mercato della
pubblicità televisiva; questo riguarda la fitta rete di partecipazioni
azionarie e di legami di tipo non azionario attraverso cui, da un lato,
Fininvest e RAI controllano la società di rilevazione degli ascolti e,
dall’altro, Fininvest riesce ad esercitare una propria influenza sulle
decisioni di alcuni importanti operatori, ed in particolare delle società
neoentranti: Telecom Italia e TF1-HCSC.

La presenza di tali legami
costituisce un significativo ostacolo al libero
funzionamento dei meccanismi di mercato in quanto introduce un elemento di
coordinamento e di condizionamento delle condotte degli operatori presenti nel
settore, soprattutto di società neoentranti che potrebbero altrimenti
costituire una minaccia alle posizioni di mercato dei due incumbents.

Riassumendo, l’indagine ha
evidenziato l’esistenza nei diversi mercati del settore televisivo di fattori di natura strutturale che, influenzando le leve strategiche
in capo a Fininvest e RAI, nel mercato della raccolta pubblicitaria televisiva,
hanno inciso sul potere di mercato dei due incumbents e hanno impedito il
libero dispiegarsi del gioco della concorrenza in tale ultimo mercato. Questi
fattori riguardano:

i) la disponibilità, in un contesto di scarsità della risorsa frequenziale, di tre reti
in capo a ciascuno dei due principali gruppi televisivi;

ii) la
disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo;

iii)
l’allocazione dello spettro frequenziale

destinato
ai servizi radiotelevisivi e la mancata attuazione di piani di assegnazione
delle frequenze;

iv) la
scarsa penetrazione di piattaforme trasmissive che possano rappresentare forme
alternative di entrata nel mercato pubblicitario televisivo;

v) l’elevato grado di integrazione verticale dei maggiori operatori televisivi;

vi) la
struttura della rilevazione degli ascolti televisivi; nonché

vii)
l’esistenza di una fitta rete di partecipazioni azionarie e di legami di tipo
non azionario tra i maggiori operatori televisivi.

L’Autorità ritiene necessari
interventi volti a rimuovere tali vincoli di carattere strutturale, anche in prospettiva della futura evoluzione dei mercati, ed in
particolare del prossimo passaggio alla tecnica trasmissiva digitale terrestre.
Il riassetto del settore pubblicitario è imprescindibilmente legato alla
definizione di un contesto che renda contendibile il
mercato nazionale della raccolta pubblicitaria televisiva, e ciò è, in ultima
istanza, connesso all’eliminazione dei citati vincoli che riguardano sia questo
ultimo ambito di mercato, sia i mercati ad esso connessi. In sostanza, la
definizione di un contesto concorrenziale nel settore
pubblicitario deve passare per l’eliminazione di tutte le barriere che
ostacolano l’ingresso e l’affermazione di un processo concorrenziale nel
mercato a due versanti della raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo.

L’Autorità intende quindi
svolgere alcune considerazioni in merito a tali criticità concorrenziali che
falsano il gioco della concorrenza nel settore pubblicitario ed in quello
televisivo, per poi delineare i relativi interventi di
politica della concorrenza.

i) La disponibilità di tre reti
analogiche in capo ai due operatori incumbents

In Italia, nonostante le numerose
sentenze della Corte Costituzionale, la normativa di settore non ha impedito
che, in presenza di risorse scarse (le frequenze e le
relative reti), un unico soggetto potesse esercire tre emittenti televisive
nazionali. Tale situazione risulta unica in Europa,
dove a nessun operatore commerciale è stato concesso di diffondere tre canali
nazionali in tecnica analogica terrestre.

La disponibilità di un numero elevato
e simmetrico di reti televisive in capo a Fininvest e RAI ha
prodotto un equilibrio di mercato caratterizzato da una limitata
differenziazione tra i due gruppi, con conseguenti inefficienti duplicazioni
del prodotto televisivo, nonché da una elevata differenziazione intragruppo,
consentendo ai due operatori storici di saturare la parte commercialmente più
profittevole dei telespettatori (attraverso la predisposizione di un’ampia
offerta di canali), e lasciando ai concorrenti nicchie di mercato, e quindi il
raggiungimento di quote marginali di ascolto. Inoltre essa ha permesso ai due
incumbents di ripartire i costi non recuperabili tra più canali e quindi di
attuare strategie di investimenti in programmi

popolari:
l’entità di tali costi ha rappresentato un forte deterrente all’entrata di
nuove imprese. Tali condizioni hanno sostanzialmente limitato l’entrata e la
crescita di concorrenti nel mercato a due versanti della pubblicità televisiva.

L’Autorità, anche alla luce della
prossima evoluzione del mercato, ritiene indispensabile un ripensamento di una
problematica che ha così condizionato il processo concorrenziale dell’intero
settore. Occorre al riguardo considerare che è in atto un duplice cambiamento
sia dal lato della domanda che da quello dell’offerta di
contenuti televisivi. Dal lato della domanda, si assiste, a livello nazionale
ed internazionale, ad una tendenza verso una minore omogenizzazione dei gusti
dei telespettatori, idonea ad aprire nuovi segmenti di mercato che potrebbero
essere soddisfatti dall’offerta di operatori
neoentranti. Dal lato dell’offerta, il passaggio alla tecnica digitale
terrestre crea le premesse per l’ingresso di nuovi operatori nel mercato della
raccolta pubblicitaria televisiva. Appare quindi indispensabile evitare che la
posizione detenuta da Fininvest e RAI nelle reti televisive analogiche si
trasferisca nella tecnica digitale terrestre

cosicché
i nuovi spazi di mercato siano saturati dall’offerta dei due incumbents. Il
trasferimento dell’attuale capacità trasmissiva analogica in capo a tali
operatori (ossia gli impianti e frequenze che compongono le tre reti
analogiche) alla nuova tecnica digitale terrestre consentirebbe infatti a Fininvest e RAI, nonostante gli attuali obblighi
regolamentari in materia di accesso alle reti, di presentare un’offerta di
programmi televisivi irreplicabile sia nella quantità che nella qualità. In
sostanza, essa permetterebbe a Fininvest e RAI di realizzare, mutatis mutandis,
le stesse strategie di saturazione della domanda e di investimenti
in contenuti che hanno condizionato la dinamica concorrenziale nel mondo
analogico, mantenendo il proprio potere di mercato nelle mutate condizioni
tecnologiche e di mercato.

L’Autorità considera quindi
necessari interventi che aprano il mercato della
raccolta pubblicitaria televisiva attraverso una riallocazione della capacità
trasmissiva nella nuova tecnica digitale.

ii) La
disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo

La disciplina del servizio
pubblico radiotelevisivo incide inevitabilmente sulle dinamiche
concorrenziali del mercato televisivo sia nel versante dei contenuti sia,
soprattutto, in quello della raccolta pubblicitaria.

L’indagine ha evidenziato come,
in Italia, gli specifici obblighi che hanno gravato su RAI hanno, da un lato,
facilitato la creazione di un duopolio simmetrico nel versante dell’offerta di
contenuti televisivi, mentre, dall’altro, hanno sostanzialmente ridotto gli
incentivi a competere dei due incumbent nella raccolta pubblicitaria e
diminuito le possibilità competitive dei concorrenti.

Infatti, in un contesto
in cui i due maggiori operatori possiedono tre reti ciascuno, gli obblighi che
gravano in capo alla società di servizio pubblico non hanno evitato, ed anzi
hanno favorito, un esito di mercato caratterizzato, nel versante degli ascolti,
da un equilibrio concorrenzialmente inefficiente in quanto, come sopra esposto,
diminuisce gli spazi di ingresso degli operatori neoentranti e ne aumenta i
costi di entrata.

D’altra parte, i più stringenti
vincoli di affollamento imposti alla società di
servizio pubblico hanno limitato considerevolmente le possibilità di RAI di
produrre una adeguata pressione concorrenziale nel mercato della raccolta
pubblicitaria televisiva, assicurando a Fininvest la possibilità di operare in
posizione dominante, senza subire la pressione di un vero concorrente.

In questo quadro, è recentemente
intervenuta la legge n. 112/2004, che, tra l’altro, ha proceduto a
ridisciplinare la normativa in materia di servizio pubblico radiotelevisivo.

Al riguardo, l’Autorità ribadisce come siffatta normativa non appare risolvere gli
evidenziati problemi concorrenziali, ed anzi appare introdurre ulteriori
elementi di distorsione del mercato.

Infatti, la società di servizio
pubblico, destinata ad essere quotata sui mercati azionari, dovrà competere,
pur con i citati limiti di affollamento, nella
raccolta pubblicitaria radiotelevisiva, massimizzando i propri profitti. In
considerazione del fatto che il prezzo borsistico di una società è dato dal
valore scontato dei profitti attesi futuri, la RAI
dovrà necessariamente tendere a massimizzare il valore dei ricavi derivanti
dalla raccolta pubblicitaria. La contestuale presenza degli obiettivi connessi
allo svolgimento per concessione del servizio pubblico generale radiotelevisivo
e alla massimizzazione dei profitti in capo ad una medesima società destinata
ad essere quotata sul mercato borsistico, dotata peraltro di peculiari regole
di corporate governance che non garantiscono un
controllo stabile da parte degli azionisti delle attività del management,
appare non risultare adeguata al perseguimento dei due suddetti obiettivi. Né, a tal fine, la mera separazione contabile appare uno
strumento sufficiente a disciplinare il comportamento societario e garantire
l’effettiva separazione delle attività dell’azienda regolamentata.

Di conseguenza, la nuova
disciplina non appare idonea alla costituzione di un soggetto che possa svolgere in modo efficiente l’attività di servizio
pubblico generale e contemporaneamente competere efficacemente con gli altri
operatori nel mercato della raccolta pubblicitaria, assicurando un’adeguata
pressione concorrenziale nei riguardi dell’altro operatore storico presente nel
settore. In definitiva, quindi, l’attuale normativa non sembra in grado di
risolvere i problemi concorrenziali sopra rilevati.

iii)
L’allocazione dello spettro frequenziale destinato ai servizi radiotelevisivi

Un ulteriore
elemento che rappresenta, anche in prospettiva, una rilevante barriera
all’ingresso nel mercato della raccolta pubblicitaria televisiva concerne la
struttura di mercato a monte nella distribuzione degli asset frequenziali
necessari per poter irradiare il segnale televisivo. In Italia, il settore televisivo
è stato caratterizzato, a differenza degli altri Paesi (e di altri
servizi nazionali di comunicazioni), da un’allocazione non pianificata dello
spettro frequenziale. La presente indagine ha evidenziato come tale circostanza
abbia determinato:

a) uno strutturale e significativo incremento dei costi di ingresso nel settore
televisivo;

b) un innalzamento delle barriere
all’entrata di tipo tecnico (derivanti ad esempio da fenomeni interferenziali);

c) un netto divario nel numero e
nel servizio effettivo delle reti nazionali nella disponibilità degli
operatori, che, in ultima istanza, ha prodotto

d) un
impedimento al realizzarsi del libero gioco della concorrenza nel mercato della
raccolta pubblicitaria televisiva. Infatti, l’assetto delle reti
televisive in tecnica analogica ha

determinato
una strutturale disparità tra la copertura effettiva dei canali di RAI e
Fininvest e quella delle altre emittenti c.d. nazionali, che si è tradotta
inevitabilmente nella concorrenza per gli ascolti, alterando in tal modo le
dinamiche competitive nel mercato nazionale della raccolta pubblicitaria su
mezzo televisivo.

In tale contesto,
appaiono dirimenti per determinare i futuri assetti concorrenziali la
tempistica e le modalità di attuazione del Piano di assegnazione delle
frequenze in tecnica digitale (Piano digitale) già definito dall’Autorità per
le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito anche AGCom). Allo stato attuale,
nonostante manchino circa due anni al completo spegnimento delle trasmissioni
analogiche ed alla loro sostituzione con quelle digitali, così come previsto
dalla vigente normativa in materia, non è ancora iniziata la fase di attuazione del Piano digitale.

Tale circostanza rischia di
determinare che la transizione (c.d. switch-over) ed il passaggio (c.d.
switch-off) alla nuova tecnica trasmissiva siano guidati
da pochi ed integrati operatori dotati di un significativo potere di mercato in
tutti gli stadi della filiera del settore televisivo, con ciò rendendo
inattuato, così come è avvenuto per la tecnica analogica, il Piano di
assegnazione delle frequenze. In considerazione degli evidenziati effetti che
l’assenza di un meccanismo centralizzato di pianificazione ed assegnazione
delle frequenze ha prodotto sul broadcasting analogico, l’Autorità sottolinea, anche alla luce di quanto in precedenza
rilevato, i rischi concorrenziali connessi all’attuale fase di transizione e
afferma l’esigenza di incisivi interventi che determinino una efficace
attuazione del Piano digitale. Solo in tal modo il passaggio al digitale
terrestre consentirà l’introduzione in Italia di condizioni di mercato
concorrenziali nel mercato a due versanti della
raccolta pubblicitaria.

iv) La
scarsa penetrazione di piattaforme trasmissive alternative

Un fattore che incide sulle dinamiche competitive del settore televisivo, ed in
particolare sulle modalità di ingresso e sulla concorrenza effettiva e
potenziale nel mercato della raccolta pubblicitaria su tale mezzo, concerne la
presenza di una pluralità di piattaforme trasmissive. In tutti i Paesi europei l’elevata diffusione presso il consumatore finale di
apparecchi per la ricezione del segnale televisivo di mezzi trasmissivi
alternativi all’etere, quali satellite, cavo e, da ultimo, ADSL, ha
rappresentato un presupposto necessario, sia nella televisione in chiaro che in
quella a pagamento, per garantire la presenza di più operatori indipendenti ed
un maggiore grado di concorrenza tra di essi.

In Italia il settore televisivo
si basa invece in maniera preponderante su reti terrestri, che trasmettono,
allo stato attuale, in modalità analogica, ed in prospettiva in tecnica
digitale. La penetrazione tra le famiglie italiane di piattaforme trasmissive alternative è bassa, nettamente inferiore alla media
europea. E’ quindi mancata, e stenta ancora a decollare, una concorrenza
interpiattaforma che aumenti gli spazi a disposizione per i fornitori di
contenuti televisivi, riduca i costi di ingresso e
stimoli la concorrenza nella raccolta pubblicitaria.

v) La struttura verticalmente
integrata degli operatori televisivi

Con riferimento alla concorrenza
intrapiattaforma tra le reti televisive terrestri, un elemento di natura
strutturale concerne l’elevato grado di integrazione
degli operatori, ed in particolare dei due maggiori gruppi televisivi,
Fininvest e RAI. Essi infatti operano, con posizioni
di assoluto rilievo, in tutti i mercati che compongono la filiera del settore
televisivo. Siffatto livello di integrazione è idoneo
a produrre, anche in prospettiva, effetti durevoli sulla struttura
concorrenziale del settore, in quanto dà la possibilità ai due operatori
storici di fare leva sulle posizioni acquisite in un mercato per conquistare
quote (ovvero rafforzare la propria posizione) in mercati ad esso collegati.

In particolare, dall’indagine è
emerso come Fininvest e RAI hanno potuto sfruttare la posizione di rilievo
storicamente detenuta nel broadcasting analogico (e nelle infrastrutture per la
trasmissione del segnale televisivo) per acquisire quote a valle nella
concorrenza sugli ascolti e nella raccolta pubblicitaria televisiva.

In questo
quadro, il passaggio alla nuova modalità trasmissiva digitale terrestre non
attenua, semmai accentua, il carattere di "collo di bottiglia" delle
reti televisive (cd. multiplex). Nel digitale terrestre gli operatori di
rete si configurano come gatekeeper che disciplinano
l’ingresso, da parte di soggetti indipendenti, nello stadio della fornitura di
contenuti televisivi e quindi della raccolta pubblicitaria.

L’integrazione verticale di tali
operatori è idonea ad incidere negativamente sulla struttura di
incentivi che essi hanno al momento della definizione delle modalità di
accesso ai multiplex. Di conseguenza, l’Autorità evidenzia che la posizione di
rilievo che Fininvest e RAI detengono nel broadcasting nonché
la loro natura di soggetti verticalmente integrati rischiano di ripercuotersi
anche sulle dinamiche concorrenziali del nuovo mercato digitale, vanificandone
le potenzialità procompetitive.

vi) La
rilevazione degli ascolti televisivi

La rilevazione degli ascolti
costituisce un elemento importante ai fini della determinazione della struttura
concorrenziale nella raccolta pubblicitaria televisiva. Essa
infatti rappresenta la convenzione su cui si regolano gli scambi
commerciali tra gli operatori. E’ dunque indispensabile che tale convenzione
sia condivisa ex-ante da tutti gli operatori e che venga sistematizzata
attraverso meccanismi che garantiscano la trasparenza e l’indipendenza della
rilevazione.

L’esistenza di dati univoci e
condivisi da tutti gli operatori è pertanto un
requisito imprescindibile al corretto funzionamento della domanda e
dell’offerta di inserzioni pubblicitarie televisive.

In Italia, la rilevazione degli
ascolti televisivi è condotta da una società, Auditel, il cui controllo è detenuto dai due principali operatori
pubblicitari, RAI e Fininvest. Tale organizzazione del mercato, che risulta difforme da quella degli altri Paesi europei, appare
inidonea a fornire i corretti incentivi alle condotte della medesima società, e
come tale capace di determinare un esito staticamente e dinamicamente
inefficiente, con possibili effetti negativi nel collegato mercato della
raccolta pubblicitaria televisiva.

vii) Le
partecipazioni ed i legami di tipo non azionario del gruppo Fininvest

Un ultimo problema concorrenziale
di natura strutturale è rappresentato dall’esistenza di una fitta rete di
partecipazioni e di legami di tipo non azionario tra alcuni dei maggiori
operatori televisivi. In particolare, Fininvest è risultata
detenere partecipazioni indirette in due gruppi neoentranti, Telecom Italia e
TF1-HCSC.

Per quanto riguarda l’analisi
degli effetti della partecipazione di Fininvest in Telecom Italia, giova
rilevare che la recente letteratura economica ha ampiamente dimostrato come gli
"investimenti passivi" in imprese rivali possano determinare significativi effetti anticoncorrenziali. Ciò
in virtù della presenza delle due imprese, l’investitore e la società oggetto
dell’investimento, sugli stessi mercati rilevanti ovvero su mercati
collegati e di un conseguente effetto di coordinamento tra le due società. In
altre parole, l’investimento di Fininvest in Telecom Italia attenua, anche in
prospettiva, la pressione competitiva nella raccolta

pubblicitaria
televisiva rappresentata dal secondo gruppo sulle condotte del primo.

In particolare, l’investimento di
minoranza in un’impresa che opera su uno o più mercati in cui è attivo l’investitore ha l’effetto di diminuire la
concorrenza tra le due parti sui mercati rilevanti, facilitando un esito di
coordinamento e di condizionamento delle condotte delle due società. Ciò in
considerazione di tre elementi. In primo luogo, l’investitore, in virtù della
spesa stanziata, ha un minor incentivo a competere con l’impresa rivale in cui
detiene la partecipazione di minoranza nel mercato di riferimento di quest’ultima poiché ciò diminuirebbe il valore della
partecipazione medesima. In tale ottica, l’investimento in Telecom Italia,
tramite Hopa, modifica la struttura degli incentivi di Fininvest in quanto, a
seguito dell’operazione, i profitti del gruppo saranno dati dalla somma dei
profitti delle proprie controllate, a cui si aggiunge
la parte di pertinenza di Fininvest dei profitti di Telecom Italia. E’ quindi
chiaro che ogni azione strategica di Fininvest che abbassi il valore dei
profitti di Telecom Italia inciderà negativamente anche sui profitti di
Fininvest medesima. In considerazione del fatto che la quasi totalità dei
profitti del gruppo Telecom Italia

deriva
dal settore delle telecomunicazioni, l’investimento di Fininvest appare in
quest’ottica aver l’obiettivo di entrare indirettamente in un settore
collegato.

In secondo luogo, l’investimento
di minoranza rappresenta un impegno (cd. commitment)
che facilita la collusione, tacita o esplicita, sui mercati rilevanti tra le
due imprese rivali, in considerazione del fatto che diminuisce l’incentivo
dell’investitore ad intraprendere strategie aggressive. In altre parole,
l’investimento è un segnale credibile del fatto che l’investitore ha
l’intenzione di attuare una politica accomodante nei riguardi dell’impresa
partecipata. In definitiva, le partecipazioni di minoranza in imprese rivali
rappresentano uno strumento di coordinamento tra società tra loro in concorrenza
perché costituiscono un impegno vincolante a non attuare politiche
commerciali aggressive. Ritornando al caso in esame, l’investimento del
gruppo Fininvest in Telecom Italia, alterando la struttura degli incentivi,
rende più facile

un
comportamento collusivo dei due operatori soprattutto in mercati connessi alle
telecomunicazioni, quali il broadcasting.

Tale considerazione sembra
avvalorata dall’asserito obiettivo di "presidiare il settore delle

telecomunicazioni,
considerato strategico in vista della transizione al sistema di trasmissione
digitale terrestre", nonché dalla comune partecipazione alla neocostituita
associazione DGTVi, che ha il compito di coordinare la transizione alla nuova
piattaforma trasmissiva.

In terzo luogo, infine, gli investimenti
passivi, specie in società il cui controllo è detenuto
attraverso il possesso di quote azionarie piuttosto modeste, rischiano di avere
un effetto disciplinante, almeno nei mercati merceologici e geografici in cui
esiste una sovrapposizione di attività: l’ingresso, anche indiretto, nella
struttura di governance potrebbe consentire il monitoraggio dell’azione
strategica dell’azienda .

A tale associazione partecipano
anche gli altri operatori analogici nazionali RAI e TF1-HCSC.

partecipata
da parte dell’investitore. L’ingresso da parte di Fininvest nel capitale del
gruppo Telecom Italia appare suscettibile di disciplinare l’azione strategica
di quest’ultimo, almeno con specifico riferimento ai mercati del settore
televisivo.

Tale ultima argomentazione vale a
fortiori per l’influenza esercitata, attraverso legami anche di tipo non
azionario (controllo delle reti, accordi sui contenuti, partecipazione
azionaria nella concessionaria che cura la raccolta pubblicitaria), da Fininvest
su TF1-HCSC, operatore neoentrato che possiede due reti televisive nazionali,
una in tecnica analogica (Sport Italia) e l’altra in digitale terrestre
(D-Free).

Il rischio anticompetitivo di
dette partecipazioni appare quindi considerevole in considerazione della
rilevanza dei mercati interessati che sono in fase di mutamento, in previsione
del futuro avvio della tecnica di trasmissione digitale terrestre, della
posizione di assoluto rilievo che il gruppo Fininvest
detiene nella raccolta pubblicitaria, della struttura particolarmente
concentrata che caratterizza i mercati che appartengono alla filiera
televisiva, nonché, infine, del fatto che Telecom Italia e TF1-HCSC appaiono
costituire gli unici concorrenti a poter esercitare, almeno nel medio-lungo periodo,
una pressione competitiva; ciò in considerazione degli asset posseduti da tali
operatori: reti televisive analogiche e digitali, infrastrutture per la
trasmissione del segnale, contenuti televisivi, risorse economiche e
finanziarie.

III. POSSIBILI INTERVENTI DI
POLITICA DELLA CONCORRENZA

Alla luce delle problematiche
concorrenziali appena esposte, di seguito si rappresentano alcuni interventi
che si ritiene siano necessari al fine del
raggiungimento dell’obiettivo di un efficace confronto competitivo nel mercato
nazionale della raccolta pubblicitaria su mezzo televisivo. In particolare,
tali interventi sono volti ad incidere sui rilevati problemi di natura
strutturale nel settore televisivo: la disciplina del servizio pubblico
radiotelevisivo, la disponibilità di un maggior numero di reti televisivi in
capo a Fininvest e RAI connessa all’allocazione asimmetrica dello spettro
frequenziale, la bassa penetrazione delle piattaforme trasmissive alternativa a quella terrestre, l’integrazione verticale dei
maggiori operatori di rete, la rilevazione degli ascolti.

3.1
Modificazione del regime di servizio pubblico radiotelevisivo

L’analisi della struttura
competitiva del settore pubblicitario ha dimostrato la necessità di un
ripensamento dell’attuale normativa in materia di servizio pubblico
radiotelevisivo. In particolare, appare di interesse
il regime britannico in cui prevale una separazione proprietaria tra società di
servizio pubblico, finanziata dal canone, ed operatori commerciali, anche
pubblici, finanziati dalla raccolta pubblicitaria.

L’Autorità ribadisce
una misura volta al perseguimento dell’obiettivo di servizio pubblico generale,
nonché all’esigenza di assicurare un’adeguata pressione concorrenziale nel
mercato nazionale della raccolta pubblicitaria6, e che si concretizzi nella
separazione proprietaria di RAI, ossia nella creazione di due società distinte:

la prima
con obblighi di servizio pubblico generale finanziata attraverso il canone;

la
seconda, a carattere commerciale, che sostiene le proprie attività attraverso
la raccolta pubblicitaria; per quest’ultima sarebbe auspicabile sia il
collocamento delle azioni sul mercato borsistico sia la definizione di regole
di corporate governance che garantiscano un effettivo controllo dell’operato
del management.

L’Autorità evidenzia l’urgenza di
tale intervento; è infatti auspicabile che la misura
sia effettuata prima del collocamento in borsa di una quota di minoranza del
capitale azionario della società RAI, attualmente previsto non prima della
primavera 2005.

3.2 Interventi in materia di attuazione del Piano digitale e riallocazione dello
spettro frequenziale destinato ai servizi radiotelevisivi

In una fase di riassetto del
sistema radiotelevisivo, l’Autorità considera indispensabile per la ridefinizione
dell’assetto concorrenziale del mercato della raccolta
pubblicitaria televisiva l’attuazione della pianificazione frequenziale in
tecnica digitale così come definita dall’Autorità di settore. A tal fine ed in
considerazione dei ravvicinati obiettivi recentemente confermati in via
normativa, appare auspicabile la tempestiva attuazione di misure di natura
strutturale che consentano una rapida ed ordinata
transizione allo scenario previsto dal Piano digitale e che garantiscano che le
precedenti posizioni detenute nelle reti analogiche (ovvero la disponibilità in
capo a Fininvest e RAI di un numero di impianti e frequenze tale da rendere
possibile la diffusione di tre reti nazionali, peraltro caratterizzate dalla
più ampia copertura effettiva

della
popolazione) non si trasferiscano al futuro mercato digitale terrestre.

In particolare, l’Autorità
ritiene utili i seguenti interventi:

la
definizione e l’attuazione delle modalità di transizione allo scenario definito
nel Piano digitale, in terminiad esempio di trasferimento degli impianti nei
siti individuati dal regolamentatore e soprattutto di processi di
compatibilizzazione delle reti televisive;

la
riassegnazione, anche attraverso meccanismi di mercato, delle frequenze ora
destinate alle trasmissioni analogiche e necessarie ai fini della creazione dei
multiplex nazionali (il Piano stima che tale numero debba essere pari a 260
impianti/frequenze);

la
riassegnazione, anche attraverso meccanismi di mercato, delle risorse
frequenziali "eccedentarie", ossia delle frequenze, che come il Piano
prevede, si libereranno a seguito dello switch-off nonché di quelle in capo a
maggiori operatori e già ridondanti;

la
riallocazione, anche attraverso meccanismi di mercato, delle risorse
frequenziali ritenute in eccesso ai fini della fornitura del servizio
televisivo ad altri servizi di comunicazione (telecomunicazioni mobili, wi-fi,
broadcasting in mobilità, ecc.) nell’ambito dei limiti previsti dagli organismi
internazionali e nazionali.

3.3 Interventi a favore della
diffusione delle piattaforme trasmissive

Le misure appena elencate
consentono di stimolare una competizione intrapiattaforma tra gli operatori di
rete attivi nel digitale terrestre nonché di pervenire
ad un uso più efficiente dello spettro frequenziale (piattaforma via etere).
L’Autorità considera altresì utili interventi volti a stimolare lo sviluppo di
una pluralità di mezzi trasmissivi e quindi a favorire la concorrenza
interpiattaforma tra gli operatori attivi nella pubblicità televisiva.

A tal fine, appaiono meritevoli
di considerazione le politiche di incentivazione allo
sviluppo di nuove piattaforme trasmissive (quali cavo e ADSL) attraverso
meccanismi di unbundling del local loop della rete dell’incumbent delle
telecomunicazioni fisse e di riduzione dei costi e dei tempi amministrativi di
costruzione delle reti fisiche;

gli
interventi di incentivazione alla diffusione tra le famiglie italiane di
apparecchiature di decodifica del segnale digitale televisivo; allo scopo di
realizzare l’obiettivo enunciato, ossia la concorrenza interpiattaforma, tali
interventi dovrebbero salvaguardare il principio della neutralità tecnologica,
e quindi non possono limitarsi ad alcuni mezzi trasmissivi, ma devono
estendersi a tutte le piattaforme digitali:digitale terrestre, satellite, cavo
e x-DSL.

3.4 Interventi in materia di
separazione verticale degli operatori di rete

Al fine di impedire che posizioni
di potere di mercato si trasferiscano dai mercati a monte
della trasmissione del segnale televisivo a quelli a valle della raccolta
pubblicitaria (cd. effetto leva), l’Autorità ritiene opportuna l’introduzione
di misure di separazione verticale degli operatori di rete.

In particolare, in virtù
dell’attuale assetto dei mercati del broadcasting analogico e digitale
terrestre, l’Autorità ritiene meritevole di considerazione la separazione
proprietaria, anche tramite una collocazione in borsa,
delle società RAI Way e Elettronica Industriale, operatori di rete attualmente
facenti capo rispettivamente ai gruppi RAI e Fininvest.

Tale misura, da un lato,
produrrebbe l’auspicato obiettivo di creare, come avviene all’estero, operatori
di rete disintegrati verticalmente, con effetti positivi
sul processo concorrenziale dell’intera filiera televisiva, dall’altro, assicurerebbe
un’efficiente valorizzazione degli asset trasmissivi dei due incumbents
televisivi, con effetti positivi su occupazione, innovazione e crescita.

3.5 Ridefinizione dell’assetto
proprietario della società di rilevazione degli
ascolti televisivi

L’analisi dell’indagine ha infine
indicato l’auspicabilità di un intervento volto a ridefinire l’assetto della
rilevazione degli ascolti.

D’altra parte il legislatore ha
già previsto un assetto della rilevazione degli ascolti televisivi che garantisca l’indipendenza e l’efficienza di un’attività così
cruciale ai fini della definizione degli assetti concorrenziali nella raccolta
pubblicitaria televisiva.

L’Autorità, in considerazione
degli evidenziati rilievi di natura concorrenziale, ritiene auspicabile la
ridefinizione dell’assetto proprietario della società che conduce la
rilevazione degli ascolti, che si concretizzi nella previsione di un soggetto
privato indipendente che abbia quale funzione obiettivo
la massimizzazione dei profitti derivanti dalla vendita dei dati sugli ascolti
televisivi; ciò assicurerebbe, tra l’altro, l’esistenza di una struttura di
incentivi che consenta di cogliere al meglio le opportunità connesse
all’evoluzione tecnologica delle modalità di fruizione del prodotto televisivo.

IV. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’indagine ha chiarito il
funzionamento del settore pubblicitario e di quello televisivo facendo emergere
le elencate problematiche di natura strutturale. Esistono altresì alcune tematiche di tipo comportamentale che appaiono assumere
particolare importanza per il futuro assetto concorrenziale di tali settori. Al
fine di monitorare il funzionamento del mercato in una fase di transizione
tecnologica, nonché di eliminazione dei precedenti
limiti normativi alle concentrazioni orizzontali e diagonali, emergono alcune
aree di interesse sulle quali l’Autorità intende focalizzare la propria
attenzione.

In primo luogo, a parere
dell’Autorità risulta opportuno monitorare le condotte commerciali delle

concessionarie
di pubblicità con particolare riferimento all’eventuale esistenza di sconti
personalizzati e alle modalità di vendita a pacchetto. Tali strategie, se
attuate da operatori dotati di potere di mercato, potrebbero
essere idonee a produrre effetti durevoli sull’assetto competitivo del settore
pubblicitario.

In secondo luogo, l’Autorità
evidenzia i rischi concorrenziali derivanti dalla rilevata rete di
partecipazioni e di legami non azionari che riguardano i maggiori operatori
televisivi. Inoltre la predetta eliminazione, in via normativa, di alcuni vincoli alle concentrazioni conglomerali nel
settore dei media rischia di estendere tali effetti anche ai mercati collegati
(es. i mercati pubblicitari e quelli editoriali). Tale tematica
rappresenta quindi un elemento che concorre a caratterizzare negativamente il
contesto concorrenziale del settore.

In terzo luogo, appaiono di grande rilevanza, soprattutto in prospettiva, le
problematiche connesse all’accesso sia alle reti degli operatori dotati di
potere di mercato nel broadcasting sia ai contenuti televisivi, soprattutto a
quelli di particolare interesse per i telespettatori (sport in particolare).
L’Autorità ritiene che tali tematiche rivestiranno in
futuro un’importanza determinante per la configurazione concorrenziale del
mercato nazionale della raccolta pubblicitaria televisiva nonché per la
diffusione delle nuove tecnologie trasmissive (concorrenza tra piattaforme).

Infine, l’Autorità, nell’attesa
della completa attuazione del Piano digitale e delle sopra evidenziate misure
in tema di riallocazione dello spettro frequenziale, continuerà a verificare la
disponibilità di frequenze ai fini della costituzione di nuovi multiplex
nazionali da parte di operatori neoentranti.

In particolare, la legge n.
249/97, così come modificata dalla legge n.112/2004, attribuisce particolari
compiti all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni in materia di attività di rilevazione degli indici di ascolto. In
particolare, essa, attraverso la Commissione per i servizi e i prodotti, ai
sensi dell’art. 1, comma 6, lettera b), punto 11, della normativa succitata,
"cura le rilevazioni degli indici di ascolto e di
diffusione dei diversi mezzi di comunicazione; vigila sulla correttezza delle
indagini sugli indici di ascolto e di diffusione dei diversi mezzi di
comunicazione rilevati da altri soggetti, effettuando verifiche sulla congruità
delle metodologie

utilizzate
e riscontri sulla veridicità dei dati pubblicati, nonché sui monitoraggi delle
trasmissioni televisive e sull’operato delle imprese che svolgono le indagini;
la manipolazione dei dati tramite metodologie consapevolmente errate ovvero
tramite la

consapevole
utilizzazione di dati falsi è punita ai sensi dell’art. 476, primo comma, del
codice penale; laddove la rilevazione degli indici di ascolto non risponda a
criteri universalistici del campionamento rispetto alla popolazione o ai mezzi
interessati, l’Autorità può provvedere ad effettuare le rilevazioni
necessarie".