Enti pubblici

giovedì 28 giugno 2007

Il condono erariale regge al vaglio della Consulta (Corte Costituzionale Sentenza 12 giugno 2007, n. 183)

Il “condono erariale” regge al
vaglio della Consulta (Corte Costituzionale Sentenza 12 giugno 2007, n. 183)

Corte Costituzionale Sentenza 12 giugno 2007, n. 183

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE
COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Franco BILE Presidente

- Giovanni Maria FLICK Giudice

- Francesco AMIRANTE "

- Ugo DE SIERVO "

- Paolo MADDALENA "

- Alfio FINOCCHIARO "

- Alfonso QUARANTA "

- Franco GALLO "

- Luigi MAZZELLA "

- Gaetano SILVESTRI "

- Sabino CASSESE "

- Maria Rita SAULLE "

- Giuseppe TESAURO "

- Paolo Maria NAPOLITANO "

ha
pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art.
1, commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2006), promossi con ordinanze dell’11 aprile, del 17 maggio e del
13 giugno 2006 dalla Corte dei conti – sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana,
rispettivamente iscritte ai nn. 351, 352 e 353 del
registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,
n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2006.

Visto l’atto di costituzione di L. A., L. L., R. A. e C. G.;

udito nell’udienza pubblica del 17 aprile 2007 e
nella camera di consiglio del 18 aprile 2007 il Giudice relatore Paolo
Maddalena;

udito nuovamente nella camera di consiglio del 4
giugno 2007 e nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007, rifissate
in ragione della intervenuta modifica della composizione del collegio, il
Giudice relatore Paolo Maddalena.

Ritenuto in fatto

1. Con ordinanza in data 11-17 aprile 2006 (reg. ord.
n. 351 del 2006), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
d’appello per la
Regione Siciliana, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231,
232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2006).

L’art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 2005
prevede che «Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei
giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente
legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna
possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione,
che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non
inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza».

Il successivo comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il
procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di
accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento
del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per
il versamento».

Il comma 233 dispone che «Il giudizio di appello si
intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello».

Premette il giudice rimettente che il procedimento per responsabilità
amministrativa di cui è investito è stato promosso dal
pubblico ministero contabile nei confronti di un sottufficiale appartenente al
Nucleo di Polizia tributaria della Guardia di finanza, il quale era stato
condannato con sentenza passata in giudicato alla pena di tre anni di
reclusione per il reato di concussione, per avere preteso e ricevuto il
pagamento di una “tangente” di lire venti milioni in occasione di una verifica
tributaria; che, in primo grado, la
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana
ha condannato il convenuto al pagamento in favore del Ministero dell’economia e
delle finanze della somma di euro 10.329,14, oltre accessori; che il
sottufficiale, proposto appello, ha chiesto che, in applicazione dell’art. 1,
comma 231, della legge n. 266 del 2005, quanto dovuto per la definizione del
procedimento di appello venisse determinato in una somma non inferiore al dieci
per cento e non superiore al venti per cento del danno quantificato nella
sentenza impugnata; che, infine, all’accoglimento di tale istanza si è opposto
il pubblico ministero, in considerazione della particolare gravità
dell’addebito.

Tanto premesso, il giudice a quo dubita della
legittimità costituzionale del sistema introdotto dalle norme censurate, di
definizione in appello dei giudizi di responsabilità amministrativa mediante il
pagamento di una somma non superiore al trenta per cento del danno quantificato
nella sentenza di primo grado.

Ad avviso del rimettente, la concreta garanzia dei princìpi
costituzionali di eguaglianza, di buon andamento della
pubblica amministrazione e di controllo contabile, i quali sono legati dal
comune fine di assicurare l’efficienza e la regolarità della gestione
finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, è sostanzialmente affidata alla
legge ordinaria. Sono riservate, infatti, al discrezionale apprezzamento del
legislatore non solo la determinazione e la graduazione dei tipi e dei limiti
di responsabilità che, in relazione alle varie
categorie di dipendenti pubblici o alle particolari situazioni regolate,
appaiano più idonei a garantire l’attuazione dei predetti princìpi
costituzionali, ma anche la possibilità di stabilire un limite patrimoniale
della responsabilità amministrativa.

Nella specie, tuttavia, le norme denunciate sarebbero caratterizzate da una indeterminatezza assoluta in ordine allo scopo
perseguito dal legislatore, tale da precludere definitivamente la ricerca di
una qualsiasi ratio normativa che non sia quella della limitazione patrimoniale
del risarcimento per se stessa; con la conseguenza che esse, «connotandosi
unicamente come effetto premiale ingiustificato», si paleserebbero «come una
negazione illogica e ingiustificata dei principi del buon andamento e del
controllo contabile».

La norme censurate violerebbero gli evocati
parametri anche per un altro aspetto. Nel sistema positivo
vigente, l’attenuazione della responsabilità amministrativa, nei singoli casi,
è rimessa al potere riduttivo sul quantum affidato al giudice, che può anche
tenere conto delle capacità economiche del soggetto responsabile, oltre che del
comportamento, del livello della responsabilità e del danno effettivamente
cagionato. In contrasto con questi princìpi
dell’ordinamento, sarebbe irragionevole una riduzione predeterminata e
pressoché automatica della responsabilità amministrativa e della misura del
risarcimento, senza che possa soccorrere una valutazione sull’incidenza del
comportamento complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte nella
produzione del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilità.

Egualmente incostituzionale appare alla Corte rimettente l’affidamento al
giudice contabile di un potere discrezionale illimitato nella
individuazione delle ragioni da porre a fondamento dell’accoglimento
della domanda di riduzione dell’addebito e della concreta determinazione della
misura del risarcimento, avendo il legislatore indicato solo i limiti
quantitativi di tale potere fra un minimo e un massimo risultanti dalla norma,
senza fissare i criteri direttivi ai quali il giudice stesso deve attenersi. Le
norme denunciate, essendo dirette ad introdurre una disciplina limitativa in
forma generalizzata della responsabilità amministrativa con riferimento
indiscriminato a tutti i pubblici dipendenti e a tutte
le possibili situazioni, confliggerebbero altresì con
il principio secondo cui il giudice è soggetto alla legge, con grave vulnus del
principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario.

2. Identica questione è stata sollevata, con le medesime argomentazioni,
dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana,
con ordinanza in data 7 marzo-17 maggio 2006 (reg. ord.
n. 352 del 2006).

Nel caso all’esame del giudice rimettente, il giudizio per responsabilità
amministrativa è stato promosso nei confronti, tra gli altri, di funzionari comunali,
i quali avevano espresso il parere di regolarità tecnica e contabile in ordine al rimborso delle spese legali in favore di
dipendenti ed amministratori pubblici coinvolti in un processo penale. La Corte dei conti, in primo
grado, ha determinato il danno risarcibile nella misura del venticinque per
cento di quello contestato. Proposta impugnazione, gli appellanti hanno chiesto
la definizione del procedimento mediante il pagamento del dieci per cento della
somma portata in condanna nella sentenza di primo grado, ed il pubblico
ministero ha concluso chiedendo alla Corte di
determinare la somma dovuta nella misura del venticinque per cento del danno al
quale gli istanti erano stati condannati in solido.

3. Con ordinanza in data 21 marzo-13 giugno 2006 (reg. ord.
n. 353 del 2006), la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
d’appello per la
Regione Siciliana, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231,
232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

Nel caso all’esame del giudice a quo, il procedimento per responsabilità
amministrativa è stato promosso dal pubblico ministero contabile nei confronti
del sindaco e di assessori del Comune di Zafferana Etnea per l’aggravio di spese sopportato dal
Comune in conseguenza del pagamento di un debito fuori bilancio per la maggiore
somma di euro 71.276,18, in relazione al conferimento a liberi professionisti
di un incarico di progettazione senza assunzione dell’impegno di spesa. La
sentenza di primo grado ha condannato tutti i convenuti al pagamento di una
somma pari al cinquanta per cento di quella quantificata dalla Procura
regionale, attesi i vantaggi comunque conseguibili dal
Comune per il fatto che il progetto era stato effettivamente utilizzato da quest’ultimo. La Procura regionale ha
interposto appello ed i condannati in prime cure hanno, a loro volta, proposto
appello incidentale; tutti gli appellanti in via incidentale, ad eccezione di
uno, hanno chiesto di essere ammessi a definire il giudizio di responsabilità
mediante il versamento di una somma pari al dieci per cento di quella
quantificata nella sentenza di condanna di primo grado, ai sensi dell’art. 1,
commi 231, 232 e 233, della legge n. 266 del 2005; la Procura regionale, al
riguardo, ha espresso il prescritto parere, chiedendo che l’addebito da porre a
carico degli istanti sia determinato nella misura del trenta per cento del
danno quantificato dalla sentenza di primo grado.

Ad avviso del rimettente, le norme censurate sarebbero caratterizzate da una indeterminatezza assoluta circa lo scopo perseguito dal
legislatore, tale da precludere definitivamente la ricerca di una qualsiasi
ratio normativa che non sia quella – puramente e semplicemente – della limitazione
del risarcimento patrimoniale del soggetto condannato in primo grado; con la
conseguenza che esse, dando luogo unicamente ad un effetto premiale
ingiustificato, si paleserebbero come una negazione illogica e ingiustificata
dei princìpi del buon andamento e del controllo
contabile.

A differenza dell’istituto del cosiddetto condono fiscale nel procedimento
dinanzi alle commissioni tributarie, e dell’applicazione della pena su richiesta delle parti nel procedimento penale, le norme
sottoposte a scrutinio di costituzionalità non inciderebbero minimamente (in
senso riduttivo) sull’entità del contenzioso contabile, essendo destinate ad
operare esclusivamente in sede di appello, nel cui ambito il sostituire una
pubblica udienza con una camera di consiglio e una sentenza con un decreto
sarebbe di scarso significato. D’altra parte, le norme stesse, determinando una
minore entrata (fra il novanta ed il settanta per cento del danno quantificato
nella sentenza di primo grado), si risolverebbero in un irrazionale e incongruo
“effetto premiale”.

La norme denunciate contrasterebbero anche con il
principio del libero convincimento del giudice (art. 101 Cost.), giacché non
offrirebbero alcun criterio di orientamento per il giudice contabile.

Il principio di eguaglianza sarebbe violato anche
perché la normativa censurata sarebbe applicabile soltanto ai soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata in primo grado sentenza di condanna, con la
conseguenza che essa, irragionevolmente, sarebbe inapplicabile ai soggetti che,
assolti in primo grado, vedano tale sentenza riformata in appello, a séguito di
gravame interposto dal pubblico ministero. Secondo il rimettente, sarebbe
irrazionale una previsione legislativa che escluda dal
beneficio della definizione agevolata quei soggetti la cui posizione – dopo la
sentenza di primo grado – appare chiaramente meno “pesante” di quella dei
convenuti condannati. Né si potrebbe pervenire ad una interpretazione
adeguatrice: «non solo perché, in tale caso, dovrebbe
superarsi la “lettera” della “condanna” in primo grado, ma anche perché si
dovrebbe “creare” il criterio al quale correlare le percentuali» del dieci, del
venti o del trenta per cento previste dalla legge.

Sarebbe violato, inoltre, l’art. 24, secondo comma, della Costituzione,
perché il pubblico ministero presso la
Corte dei conti viene evocato nel
solo comma 232 e soltanto per essere sentito in camera di consiglio quando la Sezione di appello deve
deliberare in merito alla richiesta di definizione agevolata. Infatti, «per
tale funzione, limitata e marginale (che si sostanzia nell’espressione di un
“parere”), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai commi 231-233
dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 non assume, sostanzialmente, carattere bilaterale,
per cui la funzione di “parte” del pubblico ministero
contabile (nell’ottica – anche del “giusto processo” – dell’art. 111 Cost.)
viene, nella specie, quasi pretermessa (con la
conseguenza – fra l’altro – che, in tal modo, vengono pesantemente compressi i
diritti e gli interessi della pubblica amministrazione, dei quali il pubblico
ministero è chiaramente portatore, in uno all’interesse generale
dell’Ordinamento)».

3.1. Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti L.
L., A. R., S. R. e G. C., parti nel giudizio a quo, concludendo per
l’inammissibilità e l’infondatezza della questione.

Ad avviso della difesa delle parti private, il legislatore, con le norme
sottoposte allo scrutinio di costituzionalità, ha inteso introdurre una sorta
di “patteggiamento contabile”, sul modello dell’applicazione della pena su richiesta delle parti, di cui all’art. 444 del codice di
procedura penale, ovvero della conciliazione giudiziale prevista dall’art. 48
del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, per il processo
tributario. Dato che il legislatore dispone di
un’ampia potestà discrezionale nella conformazione degli istituti processuali,
la finalità dell’intervento riformatore rimarrebbe estranea al sindacato di
legittimità costituzionale, non potendo il giudizio di costituzionalità
comportare un esame sul merito o sull’opportunità delle norme censurate né una
riformulazione della ponderazione degli interessi che il legislatore ha
compiuto nell’esercizio della sua insindacabile discrezionalità.

Si sostiene nella memoria che il meccanismo introdotto dal legislatore non
preclude al giudice d’appello, valutata la necessaria sussistenza dei
presupposti processuali e temporali, margini di discrezionalità in ordine all’adeguatezza della somma offerta in pagamento.
Tale meccanismo risponde all’esigenza di una immediata
ed effettiva esecuzione della condanna, che costituisce uno dei nodi critici
della giustizia contabile. Il soddisfacimento di questa esigenza
emergerebbe chiaramente dall’art. 1, comma 233, ove si dispone che il giudizio
d’appello deve ritenersi definito solo a condizione dell’effettivo versamento
della somma stabilita. Il pagamento realizza quindi un duplice obiettivo:
quello di soddisfare l’esigenza di economia
processuale, evitando ulteriori fasi del giudizio contabile; e, soprattutto,
quello di far acquisire tempestivamente all’ente danneggiato il proprio
credito, dando una efficace risposta alla problematica connessa all’esecuzione
delle sentenze di condanna che da tempo affligge il processo erariale.

Le parti private escludono che la responsabilità amministrativa abbia una
funzione prevalentemente compensativa o sanzionatoria
ed affermano, a sostegno della ragionevolezza della scelta legislativa, che una
condanna mite applicata con prontezza ha una efficacia
di prevenzione indubbiamente superiore ad una condanna più grave ma applicata a
distanza di tempo ed incerta in relazione alla sua effettiva esecuzione.

Inammissibile ed infondata sarebbe la censura in
riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal momento che il principio di
buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione riguarda gli organi di
amministrazione della giustizia soltanto rispetto al funzionamento del relativo
ordinamento amministrativo. Si sostiene inoltre che il legislatore non avrebbe previsto l’applicazione delle norme in esame anche
nel corso del giudizio di primo grado per la ragione, eminentemente pratica,
che mancherebbe in questa fase l’accertamento giudiziale dell’entità dei danni
subiti dall’amministrazione.

Secondo le parti private, le difficoltà connesse all’esecuzione delle
sentenze di condanna per danno erariale (confermate dai dati statistici di
pubblico dominio), con l’effettivo incasso del risarcimento dovuto da parte
dell’amministrazione danneggiata, dimostrerebbero che l’applicazione
dell’istituto in esame non condurrebbe ad una minore entrata rispetto
all’importo indicato in sentenza.

Né meriterebbe accoglimento, infine, la censura per presunta violazione
dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione, giacchè
l’applicazione dell’istituto della definizione agevolata in appello presuppone
la giurisdizione contabile ed è pur sempre subordinata alla valutazione della
Sezione di appello, chiamata a deliberare sui
presupposti applicativi e sull’entità della somma da versare.

Ad avviso delle parti private, la questione sarebbe in ogni caso
inammissibile, perché il giudice rimettente non avrebbe esperito alcun
tentativo di individuare una interpretazione adeguatrice della norme denunciate. Il legislatore,
infatti, ha introdotto una sorta di patteggiamento contabile, disciplinandone i
presupposti processuali e temporali e lasciando all’organo decidente un margine
di discrezionalità in ordine alla valutazione
dell’adeguatezza della somma offerta in pagamento. Non si comprenderebbe per
quale ragione il giudice a quo ritenga che sia stata
sottratta all’organo decidente la valutazione sul comportamento dell’agente,
laddove, secondo le previsioni normative censurate, esso è chiamato a valutare
l’adeguatezza della somma offerta in pagamento e, in relazione a quest’ultimo aspetto, il comportamento dell’agente e tutte
le circostanze a tal fine rilevanti.

Irrilevante sarebbe la censura di irragionevolezza
delle disposizioni denunciate, in considerazione della loro applicabilità solo
in appello e esclusivamente nel caso di gravame proposto dal soggetto
condannato in primo grado, atteso che, nella specie, la richiesta di definire
il giudizio mediante il versamento di una percentuale del danno è stata
avanzata in una situazione esattamente corrispondente al paradigma normativo.

Né sarebbe configurabile il denunciato contrasto con l’art. 24 Cost., dal momento che il pubblico
ministero contabile non avrebbe comunque alcun titolo per rigettare la
richiesta di definizione anticipata del giudizio, dovendosi limitare, invece,
ad esporre in camera di consiglio le eventuali ragioni per le quali ritiene
l’importo offerto incongruo in relazione al pregiudizio patrimoniale subito
dall’amministrazione.

3.2. In prossimità dell’udienza, le parti private hanno depositato una
memoria illustrativa.

Il principale obiettivo perseguito dal legislatore
con l’introduzione del cosiddetto condono erariale – si sostiene – sarebbe
quello di garantire ad ogni amministrazione pubblica l’effettivo e sollecito
recupero di una congrua parte del danno subito. L’istituto in esame sostituisce
alle spese e alle lungaggini connesse all’esecuzione delle sentenze di condanna
della magistratura contabile l’adempimento spontaneo
del condannato. Sarebbe così giustificata la previsione di un effetto premiale,
analogamente a quanto accade in materia penale con il patteggiamento e con il
rito abbreviato, tanto più che le percentuali di effettiva
riscossione dei risarcimenti imposti dalla Corte dei conti sono sostanzialmente
irrisorie. Inoltre, il beneficio introdotto dalle norme denunciate non sarebbe
applicabile nei casi di dolo e di frode, ossia proprio nei casi nei quali è più
avvertita l’esigenza sanzionatoria.

Considerato in diritto

1. Le questioni sollevate dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
d’appello per la
Regione Siciliana, investono le norme sulla definizione in
appello dei giudizi di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei
conti, introdotte dall’art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006).

Le norme impugnate prevedono:

– che «Con riferimento alle sentenze di primo grado
pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per
fatti commessi antecedentemente alla data di entrata
in vigore della presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata
pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di
appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante
il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20
per cento del danno quantificato nella sentenza» (comma 231);

– che «La sezione di appello,
con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera
in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta
in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza
di primo grado, stabilendo il termine per il versamento» (comma 232);

– che «Il giudizio di appello
si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello» (comma 233).

Secondo tutte le ordinanze di rimessione,
le norme denunciate violerebbero gli artt. 3, 97 e
103 della Costituzione, perché sarebbero ancorate all’unica ratio di limitare
il risarcimento patrimoniale dovuto dal soggetto condannato in primo grado e
determinerebbero perciò un effetto premiale ingiustificato, con conseguente
negazione, illogica e ingiustificata, dei princìpi
del buon andamento e del controllo contabile; inoltre, in contrasto con l’art.
101 della Costituzione, le norme stesse inciderebbero sul principio del libero
convincimento del giudice, non prevedendo alcun criterio di orientamento
per il giudice contabile, laddove nel sistema positivo vigente l’attenuazione
della responsabilità amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere
riduttivo di tale giudice che, a tal fine, può tenere conto del comportamento e
del livello di responsabilità, nonché delle capacità economiche del soggetto
responsabile.

Una delle ordinanze di rimessione (reg. ord. n. 353 del 2006) prospetta
ulteriori profili e parametri. Con essa, infatti,
viene denunciata la violazione, ancora, dell’art. 3 della Costituzione, sotto
il profilo del principio di eguaglianza, perché le norme censurate sarebbero
applicabili soltanto ai soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata in
primo grado sentenza di condanna, e non anche, irragionevolmente, ai soggetti nei
cui confronti la sentenza di assoluzione in primo grado sia stata riformata, in
appello, a séguito di gravame interposto dal pubblico ministero. Con tale
ordinanza viene dedotto, altresì, il contrasto delle
norme censurate con gli artt. 24 e 111 della Costituzione,
perché al pubblico ministero contabile sarebbe assegnata una funzione, limitata
e marginale, di carattere consultivo.

2. Considerata l’identità di materia, nonché la
sostanziale analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere riuniti,
per essere esaminati congiuntamente e decisi con unica sentenza.

3. Le ordinanze di rimessione muovono dal
presupposto interpretativo che, in presenza di una
istanza di definizione, in appello, del giudizio di responsabilità
amministrativa avanzata dal condannato in primo grado, il potere di cognizione
della Corte dei conti sia limitato alla verifica delle condizioni formali di
ammissibilità della domanda. A fronte di una condanna pronunciata per fatti
commessi antecedentemente alla data di entrata in
vigore della legge, il giudice contabile – si sostiene – sarebbe obbligato ad
accogliere in ogni caso la richiesta di applicazione del beneficio, potendo
unicamente decidere l’entità del quantum (dieci, venti o trenta per cento del
danno quantificato nella sentenza in primo grado), ma in assenza di criteri
idonei ad orientare la relativa determinazione. In questa prospettiva, le norme
denunciate si risolverebbero in una limitazione della responsabilità automatica
e predeterminata.

Tale presupposto interpretativo è erroneo.

Contrariamente a quanto mostrano di ritenere le ordinanze di rimessione, le disposizioni censurate non limitano il
potere di cognizione del giudice in sede camerale al mero esame dei presupposti
di ammissibilità dell’istanza di definizione, ma
richiedono che il giudice stesso valuti tutti gli elementi desumibili
dall’accertamento dei fatti, già compiuto nella sentenza di primo grado
(sussistenza del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del
danno, grado di intensità della colpa, condizione patrimoniale del condannato).

In questo senso è, del resto, orientata la giurisprudenza della Corte dei
conti, Sezione centrale d’appello, secondo cui l’ammissione alla definizione
presuppone una valutazione di merito da parte del giudice contabile sul fatto
che l’esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a
mezzo della procedura accelerata, escludendosi che a tale definizione
possa accedersi in presenza di dolo del condannato o
di particolare gravità della condotta.

Si deve pertanto ritenere che la sussistenza di un ampio potere del giudice
contabile di rigettare l’istanza in caso di non meritevolezza della definizione in via abbreviata
costituisca un presidio adeguato alla tutela dei princìpi
costituzionali – buon andamento della pubblica amministrazione; ragionevolezza
delle scelte del legislatore, alla luce del principio di responsabilità dei
pubblici dipendenti; effettività della giurisdizione contabile – evocati dalle
ordinanze di rimessione.

Inoltre, la previsione concernente la
determinazione, ad opera della Corte dei conti in sede di appello, della somma
dovuta – in misura non superiore al trenta per cento del danno «quantificato
nella sentenza di primo grado» – va inquadrata nel tradizionale assetto della
responsabilità amministrativa.

In tale sistema, l’intero danno subito
dall’Amministrazione, ed accertato secondo il principio delle conseguenze
dirette ed immediate del fatto dannoso, non è di per sé risarcibile e, come la
giurisprudenza contabile ha sempre affermato, costituisce soltanto il
presupposto per il promuovimento da parte del
pubblico ministero dell’azione di responsabilità amministrativa e contabile.
Per determinare la risarcibilità del danno, occorre
una valutazione discrezionale ed equitativa del
giudice contabile, il quale, sulla base dell’intensità della colpa, intesa come
grado di scostamento dalla regola che si doveva seguire nella fattispecie
concreta, e di tutte le circostanze del caso, stabilisce quanta parte del danno
subito dall’Amministrazione debba essere addossato al
convenuto, e debba pertanto essere considerato risarcibile.

Ciò si ricava da due norme fondamentali della legge di contabilità generale
dello Stato, poi ribadite in tutte le leggi successive, secondo le quali la Corte dei conti, «valutate
le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte
del danno accertato o del valore perduto» (art. 83, primo comma, del regio
decreto 18 novembre 1923, n. 2440), e, quando l’azione o l’omissione è dovuta al fatto di più soggetti, «ciascuno risponde per la
parte che vi ha preso» (art. 82, secondo comma, del citato regio decreto).

Tali norme, in relazione alle quali si è
impropriamente parlato di potere riduttivo, distinguono chiaramente il danno accertato
secondo il principio di causalità materiale, cioè il danno subito
dall’Amministrazione, dal danno addossato al responsabile: la relativa sentenza
di condanna della Corte dei conti è pertanto determinativa e costitutiva del
debito risarcitorio.

Le norme censurate non ignorano tale assetto e, muovendosi all’interno del
perimetro di detta discrezionalità decisionale, consentono l’accoglimento dell’istanza di definizione in appello solo se il giudice – avuto
riguardo ai criteri in base ai quali egli forma la propria decisione – ritenga
congrua una condanna entro il limite del trenta per cento del danno addebitato
al responsabile nella sentenza di primo grado.

In altri termini, esse non comportano alcuna deroga al sistema della
responsabilità amministrativa. Se, facendo uso dei poteri che gli competono, il
giudice di appello si convince che l’intensità della
colpa e le altre circostanze del caso fanno ritenere equa una riduzione fino al
trenta per cento della condanna di primo grado, egli accoglierà l’istanza; in
caso contrario, la respingerà.

Così interpretate, le norme denunciate si sottraggono ai dubbi di
legittimità costituzionale prospettati dalle ordinanze di rimessione
in riferimento agli artt. 3,
97, 101 e 103 della Costituzione. Esse, infatti, non producono alcun
ingiustificato ed automatico effetto premiale, essendo dirette a determinare,
con un rito abbreviato, quanto dovuto dai responsabili in base alle norme
proprie del sistema della responsabilità amministrativa, ed hanno
una finalità di accelerazione dei giudizi e di garanzia dell’incameramento
certo ed immediato della relativa somma.

4. Inammissibili sono le ulteriori censure
sollevate.

La questione, sollevata in riferimento all’art. 3
della Costituzione, sotto il profilo del principio di eguaglianza, rivolta ad
allargare l’ambito di applicazione dell’istituto della definizione a coloro la
cui sentenza di assoluzione in primo grado sia stata riformata in appello, a
séguito di gravame interposto dal pubblico ministero, è priva di rilevanza,
giacché nel giudizio a quo gli amministratori comunali sono stati condannati in
primo grado.

La questione concernente le funzioni del pubblico ministero contabile nel
procedimento di definizione che si svolge in camera di consiglio, è sollevata
dal giudice rimettente, in riferimento agli artt. 24 e 111 della Costituzione, senza
una previa verifica delle soluzioni interpretative ipotizzabili.
L’ordinanza di rimessione, infatti, non si dà neppure
cura di precisare se il procedimento in camera di consiglio consenta
o meno la partecipazione di tutte le parti, affinché in esso possano trovare
ingresso in contraddittorio tutte le ragioni a favore e contro la concessione
del beneficio della definizione del giudizio, o se il procedimento camerale si
limiti ad un vaglio dell’istanza scritta e del parere scritto del pubblico
ministero.

per
questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2006), sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 97, 101 e 103 della
Costituzione, dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana,
con le ordinanze indicate in epigrafe;

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 231, 232 e 233, della stessa legge n. 266 del 2005,
sollevate, in riferimento agli artt.
3, sotto altro profilo, 24 e 111 della Costituzione,
dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana,
con l’ordinanza, indicata in epigrafe, iscritta al n. 353 del 2006 del registro
ordinanze.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2007.

F.to:

Franco BILE, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 giugno 2007