I CO.CO.CO. nella P.A.

PRESIDENZA DEL
CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA – CIRCOLARE 15
luglio 2004, n. 4 (in G.U. n. 203 del 30 agosto 2004) – Collaborazioni coordinate e
continuative. Presupposti e limiti alla stipula dei contratti.
Regime fiscale e previdenziale. Autonomia contrattuale.

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri Segretario generale

Alle amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato – Ufficio del
segretario generale

Alla Corte dei conti – Ufficio del
segretario generale

All’Avvocatura generale dello Stato –
Ufficio del segretario generale

Alle Agenzie

All’ARAN

Alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione

Agli enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli enti pubblici (ex art. 70 del
decreto legislativo n. 165/2001)

Agli enti di ricerca (tramite il
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca)

Alle istituzioni universitarie
(tramite il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca)

e, per conoscenza:

Alla Conferenza dei presidenti delle
regioni

All’ANCI

All’UPI

1. Premessa.

La pubblica amministrazione è stata,
negli ultimi anni, protagonista di un processo di assimilazione
all’impresa privata, pur nel riconoscimento della sostanziale differenza delle
finalità perseguite, dal punto di vista delle logiche organizzative. Il
mutamento della visione organizzativa dell’amministrazione ha comportato, da un
lato, la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei propri dipendenti e, dall’altro, l’attribuzione alla
dirigenza di un ruolo diverso, con la conseguente assunzione dei poteri del
privato datore di lavoro nella gestione delle risorse umane, per giungere,
anche, all’esercizio di tali poteri nell’ambito organizzativo vero e proprio.

Da ciò derivano il potere e l’onere
attribuiti ai dirigenti di attendere all’organizzazione dei propri uffici e
delle risorse loro attribuite, secondo la previsione dell’art. 5 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il quale prevede, al comma
2, che «Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
all’art. 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le
misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi
preposti alla gestione con la capacità ed i poteri del privato datore di
lavoro».

In questo contesto,
si è sviluppato il ricorso alle tipologie lavorative cosiddette «flessibili» ed
alle collaborazioni esterne ex art. 2222 del codice civile, come previste
dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 «Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche» e, per le amministrazioni locali, dall’art. 110, comma 6, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 «Testo unico delle
leggi sull’ordinamento degli enti locali», anche al fine di rispondere
agilmente a bisogni qualificati e temporanei senza per questo dover
aumentare il numero del personale stabilmente in servizio.

L’attivazione di tali contratti non
sempre è stata in linea con i principi dell’ordinamento e, in
particolare, con quanto più volte dichiarato dalla giustizia contabile.

La crescita del fenomeno e l’utilizzo
improprio delle collaborazioni portano questa amministrazione
ad intervenire con la presente direttiva, posto che già il legislatore in sede
di legge finanziaria, art. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 3
della legge 24 dicembre 2003, n. 350, è intervenuto con disposizioni
restrittive ai fini del contenimento della spesa (90% del triennio 1999-2001).

Per quanto concerne i rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa, si pongono all’attenzione delle
amministrazioni diversi problemi relativi, in primo luogo, all’individuazione
dei presupposti che legittimano il ricorso alla collaborazione, poi alla
valutazione di eventuali tutele non previste
dall’ordinamento che, però, possono essere introdotte nei singoli contratti in
virtù dell’autonomia contrattuale attribuita ai contraenti e, in ultimo, alla
corretta gestione degli adempimenti fiscali e previdenziali.

In relazione a quest’ultimo
aspetto, è necessario ricordare come l’avvenuta assimilazione dei rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa al lavoro dipendente per gli aspetti
fiscali, operata dall’art. 34 della legge 21 novembre 2000, n. 342, che ha
modificato il testo unico delle imposte sui redditi, e che si riverbera anche
sugli aspetti previdenziali, non incide sulla qualificazione giuridica del
rapporto.

Infine, è opportuno in tale sede
richiamare la recente riforma del mercato del lavoro, attuata dal decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276, che ha
introdotto la figura del lavoro a progetto con la finalità di arginare, nel
settore privato, l’abuso delle attuali collaborazioni coordinate e continuative
che per questa ragione andranno ricondotte alla modalità «a progetto» in
ragione della autonomia del collaboratore.

Occorre, però, chiarire già adesso
che il decreto legislativo citato, come già disposto dalla legge delega 14
febbraio 2003, n. 30, ha sancito espressamente l’inapplicabilità delle
disposizioni ivi contenute alle pubbliche amministrazioni ed al loro personale
e, nell’art. 86, comma 8, ha, inoltre, previsto che il Ministro per la funzione
pubblica convochi le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche per
esaminare i profili di armonizzazione conseguenti alla entrata in vigore del
decreto legislativo, anche ai fini della eventuale predisposizione di provvedimenti
legislativi nella materia.

Si rappresenta con l’occasione che lo
scorso 5 marzo si è dato corso all’avvio del processo di armonizzazione
con un atto di indirizzo all’ARAN per la stipula di un contratto collettivo
nazionale quadro.

2. Presupposti.

La ricognizione
sulla necessità che le amministrazioni verifichino l’esistenza dei presupposti
che legittimano il ricorso ai rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa scaturisce dalla considerazione che il ricorso a tali tipologie
contrattuali è sensibilmente aumentato. Da elaborazioni effettuate dall’ARAN (1) sui dati
Si. Co. del Ministero dell’economia e delle finanze, relativamente
all’utilizzo degli istituti di lavoro flessibile nelle pubbliche
amministrazioni, per il biennio 2000-2001, sono emerse indicazioni
significative sull’andamento del fenomeno, che è caratterizzato da una
sensibile crescita della spesa nel 2002, rispetto a quella già alta registrata
nel 2001. L’ampiezza della variazione può essere solo parzialmente giustificata
dalla specificità del settore e delle funzioni esercitate, mentre deve
sollecitare tutte le amministrazioni ad una attenta
riflessione sulle scelte organizzative finora poste in essere.

Dalla lettura delle disposizioni di
cui all’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 e all’art. 110,
comma 6, del decreto legislativo n. 267/2000, si evidenzia la possibilità di
ricorrere a rapporti di collaborazione solo per prestazioni di
elevata professionalità, contraddistinte da una elevata autonomia nel
loro svolgimento, tale da caratterizzarle quali prestazioni di lavoro autonomo.

Come ricordato in alcuni precedenti
pareri (2) dell’ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni,
l’elemento dell’autonomia dovrà risultare prevalente,
poiché in caso contrario sarebbero aggirate e violate le norme sull’accesso
alla pubblica amministrazione tramite concorso pubblico, in contrasto con i
principi costituzionali (articoli 51 e 97 Costituzione), principi ribaditi
dalla Corte costituzionale in diverse decisioni, nonché il principio, anch’esso
costituzionale, di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa
(art. 97 Costituzione). Tale connotazione del rapporto di collaborazione è
stata ravvisata, in più occasioni, anche dalla Corte dei conti, sezione
controllo enti, che già nella deliberazione n. 33 del 22 luglio 1994, aveva
rappresentato la necessità di evitare che l’affidamento di incarichi
a terzi si traducesse in forme atipiche di assunzione, con la conseguente elusione delle disposizioni sul reclutamento e delle norme
in materia di contenimento della spesa.

L’affidamento dell’incarico a terzi
potrà dunque avvenire nell’ipotesi in cui l’amministrazione non sia in grado di far fronte ad una particolare e temporanea
esigenza con le risorse professionali presenti in quel momento al suo interno.
Al riguardo, soccorre nuovamente la consolidata giurisprudenza della Corte dei
conti, la quale ha ribadito l’impossibilità di
affidare, mediante rapporti di collaborazione, i medesimi compiti che sono
svolti dai dipendenti dell’amministrazione, proprio al fine di evitare una
duplicazione delle funzioni ed un aggravio di costi.

I principi guida
elaborati dalla Corte e, da ultimo, espressamente richiamati dalla sezione
giurisdizionale per il Veneto (3), relativamente alla eventualità di un danno
erariale per affidamento di consulenze e delle correlate responsabilità,
possono essere così riassunti quali condizioni necessarie per il conferimento
degli incarichi: rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione
conferente; impossibilità per l’amministrazione conferente di procurarsi
all’interno della propria organizzazione le figure professionali idonee allo
svolgimento delle prestazioni oggetto dell’incarico, da verificare attraverso
una reale ricognizione; specifica indicazione delle modalità e dei criteri di
svolgimento dell’incarico; temporaneità dell’incarico; proporzione fra compensi
erogati all’incaricato e le utilità conseguite dall’amministrazione.

Inoltre, deve ritenersi che tali
condizioni debbano tutte ricorrere perchè l’incarico
possa essere considerato conferito lecitamente e senza incorrere nell’ipotesi
del danno erariale. Tale necessità, oltre a rispondere alla ratio
delle norme prima richiamate, è stata affermata esplicitamente dalla stessa
Corte (4).

Gli elementi individuati dalla Corte
dovranno risultare dal contratto, infatti, in ossequio
alla regola generale in virtù della quale i contratti stipulati con la pubblica
amministrazione debbono essere stipulati per iscritto, l’attribuzione di un
incarico di collaborazione risulterà da atto scritto, nel quale saranno
indicati l’oggetto della prestazione e la durata della collaborazione. Questa
dovrà essere commisurata all’oggetto della prestazione e potrà essere
determinata con precisione o per relationem.

È ammissibile una proroga del contratto quando sia funzionale al raggiungimento dello
scopo per il quale il contratto era stato posto in essere. Al riguardo, si
ricorda che non si tratta di una proroga ai sensi del decreto legislativo 6
settembre 2001, n. 368, in
quanto la fattispecie rientra nell’ambito del lavoro autonomo e non
subordinato. Al contrario, una successione indiscriminata e non giustificata di
proroghe o di rinnovi sarebbe evidentemente illegittima.

La necessità di ricorrere ad un
incarico di collaborazione esterna, e nello specifico di collaborazione
coordinata e continuativa, deve costituire, dunque, un rimedio eccezionale per
far fronte ad esigenze peculiari per le quali
l’amministrazione necessita dell’apporto di apposite competenze professionali.
Infatti, diversamente, l’ordinamento ha fornito alle amministrazioni gli
strumenti con i quali far fronte ad esigenze organizzative che esulino da tale eccezionalità e costituiscano, invece, delle
necessità costanti. Infatti, queste sono obbligate ad individuare i fabbisogni
duraturi o frequenti nell’ambito di provvedimenti di analisi
e programmazione triennale dei fabbisogni, nonchè
tramite l’aggiornamento periodico dei profili professionali in relazione ai
mutamenti istituzionali e ai nuovi fabbisogni quando vengano ad assumere un
carattere permanente. Tale necessità emerge anche dalle indicazioni della Corte
dei conti che ha avuto modo di sottolineare come la
proroga del rapporto di incarico a personale esterno debba essere considerata
una fattispecie assolutamente eccezionale (5).

Può essere utile, infine, nell’ambito
della ricognizione delle professionalità esistenti all’interno dell’amministrazione, verificare la possibilità e la
convenienza di formare o aggiornare personale interno sottoutilizzato
o da riconvertire, in attuazione del principio guida che discende dalle
finalità indicate dall’art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001 e,
in particolare, per «realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane».

Pertanto, le procedure previste dai
processi di progressione economica orizzontale e le procedure concorsuali attinenti le progressioni verticali dovranno tenere conto
dei nuovi fabbisogni di professionalità che assumano le caratteristiche della
permanenza e necessità.

3. Oggetto dell’incarico.

Una particolare attenzione debbono porre le amministrazioni nell’individuare l’oggetto
dell’incarico di collaborazione, ossia il contenuto della prestazione.

Pertanto, volendo con più precisione
cercare di circoscrivere il campo delle attività che possono essere affidate ad
esterni, si deve partire dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.
165/2001, il quale si riferisce «ad esperti di provata competenza», per
giungere alla considerazione che deve trattarsi di prestazioni di elevata professionalità, quindi di prestazioni d’opera
intellettuale da affidarsi, ad esempio, ma non solo, a coloro che esercitano
un’attività per la quale è richiesta una abilitazione all’esercizio della
professione e l’iscrizione in appositi albi, oppure di prestazioni di altro
tipo non reperibili nel settore pubblico.

Deve, poi, sottolinearsi
come il rapporto di collaborazione, caratterizzandosi per l’assenza di un
vincolo di subordinazione fra committente e prestatore d’opera e, quindi, nel
senso dell’autonomia, impedisce che con tale strumento siano affidati i compiti
di gestione e di rappresentanza, che costituiscono le attribuzioni tipiche dei
funzionari e dei dirigenti della pubblica amministrazione, i quali sono,
invece, in rapporto di subordinazione con il datore di lavoro-amministrazione
e, pertanto, agiscono secondo gli indirizzi impartiti e gli obiettivi
assegnati, rispondendo del loro operato «secondo le leggi penali, civili e
amministrative» (art. 28 Costituzione), laddove nel caso dell’inadempienza
contrattuale del collaboratore la sola conseguenza possibile sarà il recesso
del committente secondo le norme generali (articoli 1453, 2227 e 2237 del
codice civile).

Ad esempio, poichè
il collaboratore coordinato e continuativo difetta del requisito indispensabile
dell’incardinazione, in mancanza di una eventuale ed espressa procura, non potrà mai agire per
conto dell’amministrazione. Infatti, l’art. 417-bis del codice di procedura
civile conferisce la rappresentanza in giudizio ex lege
delle pubbliche amministrazioni nelle controversie di pubblico impiego ai soli
«dipendenti» delle amministrazioni e, cioè, a tutti
coloro legati da un vincolo di subordinazione ed incardinati
nell’amministrazione da difendere. Pertanto, il soggetto esterno
all’amministrazione agirebbe quale falsus procurator (per quanto riguarda la disciplina civilistica, cfr. articoli 1398 e 1399 del codice civile).

Occorre ricordare, inoltre, come
l’attribuzione di un incarico di collaborazione, al di fuori delle condizioni
indicate dalla Corte dei conti e delle fattispecie ora ricordate, comporti una
serie di conseguenze a carico del dirigente che ne è
responsabile. Infatti, costui potrebbe essere chiamato a rispondere, oltre che
per l’eventuale responsabilità per danno erariale, anche per i profili
attinenti alla responsabilità amministrativa, nonché
in sede civile qualora l’incarico abbia dissimulato un rapporto di lavoro
dipendente, poiché l’ordinamento prevede la tutela risarcitoria
nei limiti di cui all’art. 2126 del codice civile.

4. Elementi caratteristici del
rapporto.

Come noto, il
rapporto di collaborazione coordinata e continuativa non trova una
definizione specifica nel codice civile. La principale fonte normativa che
soccorre in materia di collaborazioni coordinate e continuative è l’art. 409,
comma 3, del codice di procedura civile, il quale ha esteso la disciplina delle
controversie individuali di lavoro ai rapporti di agenzia,
di rappresentanza commerciale, nonchè ad altri
rapporti di collaborazione «che si concretino in una prestazione di opera
continuativa e coordinata e prevalentemente personale, anche se non a carattere
subordinato …».

Da tale norma ha preso spunto il
dibattito dottrinale e giurisprudenziale sul c.d. lavoro parasubordinato e
sulla sua definizione come categoria dotata di una propria autonomia
concettuale rispetto alla classica dicotomia lavoro
autonomo/lavoro subordinato. La stessa espressione «parasubordinazione»
utilizzata dal legislatore, infatti, implica senza dubbio una
affinità con il lavoro subordinato dal punto di vista socio-economico
(sostanziale dipendenza dal datore di lavoro).

Peraltro, una lettura sistematica
delle fonti normative citate non può che ricondurre
anche i rapporti di c.d. parasubordinazione al campo del lavoro autonomo, pur
con tutte le peculiarità via via espressamente
enucleate dallo stesso legislatore(6). Ed invero, l’art. 409, comma 3, del
codice di procedura civile colloca i rapporti di «collaborazione» nettamente al
di fuori dello schema tipico del lavoro subordinato ex art. 2094 del codice
civile, tant’è che la giurisprudenza di legittimità è
orientata ad attribuire rilevanza meramente processuale alla categoria della
parasubordinazione, nel senso della esclusiva
automatica applicabilità delle sole norme dettate per il lavoro subordinato in
materia di competenza e di rito (ivi, ovviamente, compreso l’art. 429, comma 3,
del codice di procedura civile), e con esclusione delle norme sostanziali che
disciplinano il rapporto di lavoro subordinato (si veda Cass. n. 2426/95, n.
1459/97 e, da ultimo, Cass. n. 5941/2004, in tema di inapplicabilità
dell’art. 2126 del codice civile alle prestazioni svolte in situazioni di
autonomia, sia pure aventi le caratteristiche della parasubordinazione, potendo
il lavoratore autonomo avvalersi unicamente dell’azione per indebito
arricchimento).

Venendo all’esame degli elementi
caratteristici del rapporto, l’art. 409, comma 3, del codice di procedura
civile individua i tre aspetti peculiari che caratterizzano il rapporto di
collaborazione coordinata e continuativa che, in sintesi, possono così
evidenziarsi: continuità, in contrapposizione alla occasionalità, quale prestazione che si protrae nel tempo e
la cui durata deve essere definita in sede negoziale; coordinazione, che,
secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, è costituita dal vincolo
funzionale tra l’opera del collaboratore e l’attività del committente e
comporta una stretta connessione con le finalità di quest’ultimo;
prestazione prevalentemente personale, in virtù della quale il ricorso a propri
collaboratori risulta decisamente limitato.

Ai fini della presente nota, rileva
anche la definizione normativa contenuta nell’art. 50, lettera c-bis, del
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917, quando indica la prestazione di collaborazione coordinata e
continuativa, nella specie: «A favore di un determinato soggetto, nel quadro di un rapporto unitario, con retribuzione
periodica prestabilita».

Il vero criterio distintivo del rapporto
di lavoro in esame può essere individuato nella mancanza del vincolo di
subordinazione, come risulta invece disciplinato negli
articoli 2094, 2086 e 2104 del codice civile. In tali disposizioni, la
dipendenza del lavoratore subordinato dal proprio datore di lavoro ed il potere
direttivo di questi assumono un ruolo primario. Le
norme fanno espresso riferimento ad una subordinazione gerarchica che, per sua
natura, rappresenta un vincolo strettamente personale che si riflette, nella
normalità dei casi, in una limitazione della sfera di azione
del lavoratore. Si tratta, quindi, di una limitazione al potere decisionale,
organizzativo, di scelta, etc.,
del lavoratore subordinato in ordine all’attività dallo stesso svolta
nell’ambito della realtà operativa in cui è inserito, che si manifesta
attraverso le imposizioni fissate nell’esercizio del proprio potere direttivo
dal datore di lavoro che riguardano diversi aspetti della prestazione
lavorativa: determinazione dell’orario di lavoro, modalità di esecuzione della
prestazione, controllo del rispetto delle regole impartite, comminazione di
sanzioni disciplinari, etc., individuando
concretamente i compiti e rendendoli, pertanto, esigibili.

In assenza di tali dirimenti criteri,
si sarà in presenza di una prestazione lavorativa il
cui titolare presta la propria opera senza vincolo di subordinazione. Ciò
significa che il collaboratore non deve essere in alcun modo limitato nel
proprio potere decisionale in ordine alla esecuzione
del servizio prestato, sebbene il committente non possa essere totalmente
estromesso da qualsiasi scelta che riguardi l’esecuzione dell’opera o del
servizio pattuito potendo, invece, verificare e controllare le modalità di
esecuzione delle attività affidate, al solo fine di valutare la rispondenza del
risultato con quanto richiesto e la sua funzionalità rispetto agli obiettivi
prefissati.

Tale attività non deve essere
trascurata perchè attiene alla verifica dei risultati che debbono
essere conseguiti ed alla valutazione sull’utilità della collaborazione.

Sulla natura dei rapporti, se di
lavoro autonomo o subordinato, soccorre anche la giurisprudenza della Corte di
cassazione, la quale, partendo dalla considerazione che il solo nomen iuris, quale esplicazione
del principio dell’affidamento delle parti, non
consente di identificare completamente la natura della prestazione, è giunta a
fornire indicazioni concrete per l’individuazione della natura subordinata
della prestazione (7).

A ciò occorre, inoltre, aggiungere il fatto che il potere di coordinazione può
variare di intensità, non potendo essere il medesimo per prestazioni diverse,
al punto da doverne chiarire, di volta in volta, il contenuto.

Per quanto concerne, infine, la
distinzione fra collaborazione coordinata e continuativa e prestazione
occasionale è opportuno dare un’interpretazione
sistematica dell’art. 61 del predetto decreto legislativo n. 276/2003, al fine
di individuare con precisione quest’ultima
fattispecie. La circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali
(n. 1 dell’8 gennaio 2004) conferma come l’art. 61 del decreto legislativo n.
276/2003 non è intervenuto sulla disciplina dettata
dagli articoli 2222 e seguenti del codice civile, né «sostituisce e/o modifica
l’art. 409, n. 3, del codice di procedura civile, bensì individua, per l’ambito
di applicazione del decreto, e nello specifico, della medesima disposizione, le
modalità di svolgimento della prestazione del collaboratore, utile ai fini
della qualificazione della fattispecie nel senso della autonomia o della
subordinazione».

Pertanto, il lavoro a progetto si
caratterizza come un rapporto di lavoro peculiare rispetto allo schema tipico
del lavoro autonomo, caratterizzato dal potere di coordinamento del
committente, pur rimanendo al di fuori della cornice dell’art.
2094 del codice civile.

L’art. 61, inoltre, limita la propria
disciplina alla fattispecie individuata dall’art. 409, comma 3 del codice di
procedura civile, stabilendo che questi rapporti dovranno essere ricondotti
alle diverse ipotesi del lavoro subordinato o del lavoro a progetto, salvo il
caso in cui non ci si trovi nella fattispecie della prestazione meramente
occasionale introducendo un dato quantitativo di identificazione
relativo al numero di giornate lavorative presso lo stesso committente e
all’entità del compenso percepito nell’anno.

Tale disposizione produce, dunque,
effetti sotto il profilo probatorio, poiché superati tali limiti il datore di
lavoro dovrà, eventualmente, dimostrare che la prestazione resa era
riconducibile alla categoria del lavoro autonomo in quanto mancavano i
requisiti della continuità o personalità o inserimento funzionale ecc. In altri
termini, qualora un prestatore d’opera superi i limiti individuati al comma 2
del citato art. 61 non necessariamente vedrà inquadrato il proprio rapporto di
lavoro quale lavoro a progetto, o, in assenza degli
elementi essenziali di tale schema contrattuale, quale lavoro subordinato,
poiché invece potrebbe avere reso una o più prestazioni d’opera ai sensi
dell’art. 2222 del codice civile e seguenti, oppure una prestazione di lavoro
occasionale, la quale, pur rientrando nella categoria del lavoro autonomo (art.
2222 e seguenti del codice civile) costituisce fattispecie diversa dalla
prestazione professionale o dall’esercizio di un’arte o dalla collaborazione
coordinata e continuativa. Essa si caratterizza per la occasionalità e saltuarietà, tali che il compenso che ne
deriva non può essere considerato la forma principale di reddito.

Infatti, il testo unico delle imposte sul
reddito (art. 81, lettera l, decreto del Presidente della Repubblica n.
917/1986) definisce i redditi occasionali quali quelli «derivanti da attività
di lavoro autonomo non esercitata abitualmente». La prestazione non viene effettuata, dunque, in maniera continuativa e
l’attività del prestatore non si coordina con i fini del committente. Pertanto,
gli unici elementi in comune con la collaborazione coordinata e continuativa
possono essere considerati l’assenza del vincolo di subordinazione e la libertà
di organizzare la prestazione fuori da vincoli di
orario.

Sempre in relazione
all’art. 61 ed alla fattispecie del lavoro a progetto, vale la
riflessione che il legislatore ha voluto sottolineare come l’utilizzo di tali
tipologie di prestazione debba essere agganciato al contesto organizzativo
tipico delle aziende, in quanto la collaborazione deve inserirsi in specifici
progetti, coincidere con essi o svolgersi al loro interno. Deve però
aggiungersi che anche le pubbliche amministrazioni sono profondamente orientate
da logiche programmatorie, finalizzate al controllo
delle attività ed alla valutazione dei risultati, pertanto l’utilizzo delle
collaborazioni esterne dovrebbe già naturalmente inserirsi nell’ambito di attività oggetto dell’indirizzo politico-amministrativo
che trovano logica attuazione attraverso la definizione di obiettivi strategici
ed obiettivi operativi. Pertanto, anche alla luce dei principi contenuti nel
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, in materia di controllo, la
motivazione che sottende l’attivazione della collaborazione
dovrebbe far riferimento a programmi, progetti o fasi di essi.

Infine, anche per gli altri aspetti
disciplinati nel citato art. 61, va comunque ricordato
come tali disposizioni non si applichino alle pubbliche amministrazioni ed al
personale da esse dipendente, stante l’espressa e puntuale esclusione operata
dall’art. 1, comma 2, del decreto n. 276/2003.

5. Connotazione particolare rispetto
al lavoro subordinato.

Rispetto alla distinzione fra
rapporto di collaborazione coordinata e continuativa e rapporto di lavoro
subordinato, oltre agli elementi già richiamati dell’assenza del vincolo di subordinazione e dell’autonomia nell’eseguire la
prestazione, e opportuno ricordare come non sia possibile applicare
automaticamente gli istituti tipici del lavoro subordinato.

In primo luogo, non è possibile
considerare un obbligo di prestazione oraria e il relativo controllo delle
presenze. Se è pur vero che potrebbe essere necessario un inserimento del
collaboratore nell’organizzazione del committente, poichè
debbono essere garantiti uno o più risultati
continuativi che si integrino in tale organizzazione, ciò dovrà comunque
avvenire in presenza di una gestione autonoma del tempo di lavoro da parte del
collaboratore. In altri termini, l’attività del collaboratore può anche
svolgersi in un luogo diverso da quello nel quale opera l’organizzazione che fa
capo al committente, venendo questi in contatto con l’organizzazione solo nei
tempi utili allo svolgimento della sua collaborazione. Da ciò deriva che al
collaboratore non può essere richiesta alcuna attestazione
della propria presenza nei luoghi nei quali si svolge l’attività del
committente. Infatti, il collaboratore non entra a far parte
dell’organizzazione del committente e, nel caso in cui il committente sia una pubblica amministrazione, questi non può in alcun
modo essere considerato un suo dipendente.

Dalle considerazioni appena svolte deriva, quindi, l’impossibilità di attribuire giorni di
ferie, trattandosi di un istituto tipicizzato nell’ambito
del rapporto di lavoro subordinato. Emerge, da ciò, anche l’impossibilità, per
il committente, di scegliere o programmare il periodo di riposo in maniera
unilaterale, sebbene, a tal riguardo, nella convenzione di collaborazione
potrebbe essere inserita la possibilità di sospendere la prestazione per un
determinato periodo di tempo, soprattutto laddove il
collaboratore utilizzi, per lo svolgimento della propria attività, le
strutture, gli impianti e gli strumenti del committente, tanto nel rispetto del
vincolo di non subordinazione, quanto nell’osservanza del principio di
coordinamento con l’attività, gli obiettivi e l’organizzazione del committente.

Anche per quanto concerne
l’attribuzione dei buoni pasto, le considerazioni già svolte debbono
indurre ad una esclusione dei collaboratori coordinati e continuativi dalla
titolarità di tale diritto. Come noto, l’erogazione di buoni
pasto spetta al personale contrattualizzato
dipendente della pubblica amministrazione a fronte di un orario di lavoro articolato
sui cinque giorni lavorativi ed in assenza di un servizio mensa o altro
servizio sostitutivo presso la sede lavorativa (si veda l’art. 2, comma 11,
della legge 28 dicembre 1995, n. 550, legge finanziaria 1996). Potrà, invece,
essere previsto nel contratto un apposito rimborso
spese, in quanto istituto tipico nei rapporti di lavoro autonomo, qualora ne
ricorrano i presupposti.

Per quanto concerne le trasferte,
l’assimilazione del collaboratore coordinato e continuativo operata dal testo
unico delle imposte sui redditi (sulla non estensione di tali effetti rispetto
agli istituti tipici del lavoro subordinato si rinvia al paragrafo n. 7 della
presente circolare relativo al trattamento fiscale) al
lavoratore dipendente determina l’applicazione, a decorrere dal 1° gennaio
2001, delle regole sui rimborsi analitici valide per la generalità dei
lavoratori dipendenti. La circolare ministeriale n. 207 del 16 novembre 2000
del Ministero delle finanze, dispone che «sarà applicabile anche ai rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa la disciplina delle
trasferte contenuta nell’art. 51, comma 5 del TUIR, in ordine ai limiti
oltre i quali le indennità di trasferta concorrono a formare reddito imponibile
…».

Riguardo l’ambito
territoriale della trasferta, dal 1° gennaio 2001, si fa riferimento alla sede
di lavoro del committente, se questa è chiaramente identificabile dal
contratto, o al domicilio fiscale del collaboratore, se non è possibile
individuare in modo chiaro la sede di lavoro.

Tale posizione è confermata anche
dalla circolare dell’Agenzia delle entrate n. 58/E del 18 giugno 2001, laddove
si afferma che: «La sede di lavoro è quella che risulta
dal contratto. Di norma la sede di lavoro coincide con una delle sedi del datore di lavoro … nei casi in cui non è possibile
individuare puntualmente la sede di lavoro nè
identificare tale sede con quella della società (committente) è possibile far
riferimento, ai fini dell’applicazione del comma 5 dell’art. 51 del TUIR, al
domicilio fiscale del collaboratore».

Dall’analisi dell’art. 51, comma 5,
del testo unico delle imposte sui redditi, le principali regole per la gestione
dell’istituto della trasferta e dei rimborsi spese
possono essere così riassunte: 1) trasferta fuori dal territorio del comune:
l’indennità erogata in modo forfetario non concorre a formare il reddito nella
misura massima giornaliera di Euro 46,48 (o Euro 77,47 in caso di trasferta
all’estero), cosiddetto rimborso spese con il metodo forfetario; il limite di
esenzione di cui sopra è ridotto di un terzo nel caso in cui sono rimborsate:
le spese di vitto o le spese di alloggio oppure il vitto o l’alloggio siano
forniti gratuitamente; se le spese di vitto e alloggio sono rimborsate
entrambe, allora il limite di esenzione si riduce di 2/3; nessuna riduzione
deve essere operata nel caso in cui manchi il pernottamento per il fatto che la
trasferta sia inferiore alle 24 ore. Rimane naturalmente l’obbligo di ridurre
di 1/3 la quota di esenzione nel caso in cui il vitto
sia fornito gratuitamente o rimborsato (metodo rimborso misto); il rimborso
delle spese documentate per vitto, alloggio, viaggio e trasporto, non
concorrono a formare il reddito indipendentemente dall’ammontare (metodo
rimborso a piè di lista o analitico); in alternativa, le altre spese
rimborsate, anche non documentabili, non concorrono alla formazione del
reddito, nel limite di Euro 15,49 al giorno (Euro 25,82 per le trasferte
all’estero);

2) trasferta nell’ambito del comune:
le indennità o i rimborsi per le trasferte nell’ambito del comune concorrono a
formare il reddito (fiscale e previdenziale), ad eccezione dei rimborsi spese
di trasporto comprovabili con idonea documentazione proveniente dal vettore (biglietti dell’autobus, ricevuta fax, ecc.). È interamente
assoggettato a tassazione l’eventuale rimborso delle spese di trasporto
effettuato attraverso la corresponsione di un’indennità chilometrica, in quanto
manca la documentazione proveniente dal vettore.

6. Autonomia contrattuale.

La non applicabilità alle «co.co.co.» nel settore pubblico della riforma del lavoro,
di cui al decreto legislativo n. 276/2003, pone due interrogativi di fondo: che tipo di tutela hanno oggi i titolari di
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa con la pubblica
amministrazione e quale sia il percorso giuridico attuabile per giungere a
quella «armonizzazione» degli istituti necessaria e conseguente alla riforma
del lavoro di cui al decreto legislativo citato (art. 86, comma 8).

Con riferimento al primo punto, va ribadito in questa sede che, anche con riferimento ai c.d. «co.co.co.», la norma generale di cui al secondo comma
dell’art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001 impedisce a priori
(indipendentemente dall’applicabilità senz’altro da escludersi del decreto
legislativo n. 276/2003 alla pubblica amministrazione) l’operatività di
qualsivoglia meccanismo di automatica conversione del rapporto in rapporto di
lavoro subordinato a tempo indeterminato, come invece stabilito per il settore
privato dall’art. 69, decreto legislativo n. 276/2003. L’art. 36 citato,
infatti, stabilisce che la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte
delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti
di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni.

Ogni dubbio di incostituzionalità
di detta disciplina che potrebbe sorgere sotto il profilo della violazione
degli articoli 3 e 97 della Costituzione (diseguaglianza
tra lavoratori privati e pubblici e violazione del principio di buon andamento
della pubblica amministrazione) è stato definitivamente superato dalla Corte
costituzionale che, giudicando sulla costituzionalità dell’art. 36 cit. con
riferimento alla analoga disciplina dei contratti a termine e della possibilità
della loro conversione, in caso di stipulazione al di fuori dei presupposti e
limiti di legge, in contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ha
ritenuto infondata la questione ritenendo che, anche dopo l’intervenuta
privatizzazione del rapporto di impiego dei pubblici dipendenti, permangono
differenze tra il rapporto di pubblico impiego e quello di lavoro privato; in
primis in materia di instaurazione del rapporto di lavoro pubblico, la cui
disciplina è improntata al principio fondamentale, totalmente estraneo al
rapporto di lavoro privato, dell’accesso mediante concorso, enunciato dall’art.
97, comma 3, Costituzione, principio posto a presidio delle esigenze di
imparzialità e buon andamento dell’amministrazione (cfr.
Corte costituzionale, sentenza 27 marzo 2003, n. 89).

Pertanto, anche con riferimento alla
disciplina dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa, la scelta
del legislatore di ricollegare alla violazione di
norme imperative riguardanti l’assunzione dei lavoratori da parte delle
pubbliche amministrazioni (quale sarebbe l’automatica conversione del rapporto
di collaborazione coordinata e continuativa in rapporto di lavoro subordinato a
tempo indeterminato) conseguenze diverse rispetto a quelle operanti nel settore
privato risulta pienamente giustificata dalla disomogeneità delle situazioni
lavorative dedotte.

In conclusione, la tutela attualmente accordabile al collaboratore delle
amministrazioni pubbliche, nel caso di stipulazione del contratto al di fuori
dei presupposti di legge, non potrà mai determinarsi la conversione in rapporto
di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ma potrà estrinsecarsi
esclusivamente in forma risarcitoria e cioè nei
limiti di cui all’art. 2126 del codice civile (e solo qualora il contratto di
collaborazione abbia la sostanza del rapporto di lavoro subordinato, con
conseguente diritto del lavoratore a tutte le differenze retributive e alla
ricostruzione della posizione contributiva e previdenziale). In tal caso, si
potrebbe certamente configurare una responsabilità amministrativa del dirigente
che ha stipulato il contratto di co.co.co.
illegittimo, con addebito del danno erariale verificatosi.

Sulla configurabilità
in concreto di una siffatta responsabilità si rileva che: per quanto riguarda
la condotta del dirigente, è principio ormai
consolidato che l’attribuzione ad esterni di incarichi rientranti
nell’ordinaria attività dell’ente e senza la preventiva individuazione delle
specifiche (e temporanee) finalità da perseguire costituisca comportamento
perseguibile ai fini della sussistenza della responsabilità amministrativa (cfr., ex plurimis, Corte conti
sez. Puglia n. 244 del 21 marzo 2003); con riferimento al dolo o alla colpa
grave (art. 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20), la consolidata giurisprudenza
della Corte dei conti (come già richiamata all’inizio) pone un limite netto e
preciso alla utilizzabilità di incarichi di consulenza e collaborazione
esterna, per cui non potrà certamente parlarsi di «errore professionale scusabile»
(si veda Corte conti, sez. Terza n. 24 del 28 gennaio 2003, che ritiene la
sussistenza di colpa di rilevante gravità da parte degli amministratori quando
si tratta di incarichi concernenti l’assolvimento di normali compiti
amministrativi; si veda, inoltre, Corte conti sez. Lazio n. 2137 del 21 ottobre
2003, che limita l’ammissibilità del ricorso ad incarichi esterni in caso di
«necessità straordinarie che esulano dalle ordinarie conoscenze dell’ufficio» e
di «manifesta insufficienza delle risorse interne a soddisfare la specifica
esigenza»); maggiori problemi sorgono con riferimento alla sussistenza o meno
del danno erariale ed alla sua quantificazione, dal momento che, utilizzando
parametri prettamente civilistici, si potrebbe
sostenere che, comunque, le somme dovute al collaboratore ex art. 2126 del
codice civile (e cioè a fronte della provata illegittimità del contratto di co.co.co. perchè si sostanzia, nei fatti, in un rapporto di
lavoro subordinato vero e proprio) sono il corrispettivo di una attività
lavorativa prestata in favore dell’ente, il quale se ne è comunque
avvantaggiato. L’art. 1-bis della legge 14 gennaio 1994, n. 20, infatti,
stabilisce che nel giudizio di responsabilità, oltre al potere di riduzione,
deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti
dall’amministrazione. Va però detto come la Corte dei
conti abbia sempre affermato che nei rapporti pubblicistici il parametro di
valutazione della c.d. «utilità gestoria» non può
essere automaticamente equiparato a quello meramente civilistico,
ma deve tenere conto dei parametri fissati dalla legge a tutela dei preminenti
interessi pubblici (8); conseguentemente non è configurabile un arricchimento
dell’ente – da opporre in compensazione – in relazione a prestazioni lavorative
effettuate in posizioni di status contra legem (cfr. Corte
conti sez. II 5 luglio 2002, nn. 225 e 226;
Corte conti sez. Abruzzo 3 aprile 2003, nn. 162; si veda anche Corte conti
sez. Toscana 5 dicembre 2002 n. 929/rel, in cui viene
ritenuta la non perseguibilità – ai fini della responsabilità amministrativa –
dell’affidamento di un incarico di co.co.co. di
comandante di corpo di polizia municipale a soggetto sprovvisto del titolo di
studio per accedere a tale qualifica, sulla base della sinallagmaticità
delle prestazioni erogate dall’amministrazione, dal momento che la specifica e
prolungata esperienza del lavoratore andava a supplire la carenza del titolo di
studio). Anche in tale caso (in cui c’è un apparente contrasto con le massime
prima riportate), dunque, la Corte non ha valutato tout court il vantaggio
economico dell’attività lavorativa svolta, ma lo ha fatto solo in quanto ha
«salvato» a monte il contratto di co.co.co.,
ritenendo, come si è visto, superabile il profilo di illegittimità della
carenza del titolo di studio.

In conclusione, la posizione dei
collaboratori coordinati e continuativi delle amministrazioni pubbliche è
senz’altro più debole rispetto al settore privato, dove il decreto legislativo
n. 276/2003 impone oggi condizioni di stipulazione assai più rigorose (prima fra tutte, la necessità di un progetto connesso
all’incarico) e prevede il meccanismo (anche sanzionatorio
per il datore di lavoro) della conversione automatica in rapporto subordinato a
tempo determinato sin dalla data della stipulazione del contratto.

L’amministrazione, tuttavia, sia in
virtù della propria funzione volta alla realizzazione di interessi
pubblici, sia in virtù dell’espresso richiamo del legislatore (che nell’art.
86, comma 8, decreto legislativo n. 276/2003, demanda al Ministro per la
funzione pubblica il compito di esaminare a livello collettivo le modalità di
attuazione – «armonizzazione» – delle novità della riforma con riferimento alla
pubblica amministrazione) appare comunque tenuta, anche con riferimento alla
disciplina dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, ad
adottare criteri che impediscano un uso elusivo e distorto di tale forma
contrattuale.

Senz’altro utile potrà essere una
specifica ed analitica indicazione dei criteri da seguire anche in coerenza con
quanto previsto dal decreto legislativo n. 276/2003 e delle linee guida che emergono dalla copiosa giurisprudenza della Corte
dei conti in materia dalle Amministrazioni che vogliano utilizzare contratti di
collaborazione coordinata e continuativa.

Non potrà, invece, l’autonomia
collettiva prevedere in linea di principio meccanismi di automatica
conversione a sanatoria di situazioni pregresse o comunque verificabili,
vigendo i limiti costituzionali nell’accesso per pubblico concorso,
l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione sopra
enunciati. Una clausola contrattuale di questo tenore sarebbe, infatti, nulla
per violazione di norme imperative di legge ex art. 1418 del codice civile nonché per quanto previsto all’art. 36, comma 2, del decreto
legislativo n. 165/2001.

7. Adempimenti conseguenti alla
stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa.

Le pubbliche amministrazioni che
conferiscono incarichi di lavoro autonomo da svolgersi in forma coordinata e
continuativa sono tenute, al pari dei committenti privati, agli adempimenti di
natura fiscale, previdenziale ed assicurativi previsti dalle rispettive
discipline di settore.

Sono tenute, inoltre, in caso di instaurazione di rapporti di lavoro autonomo in forma
coordinata e continuativa, a dare comunicazione contestuale al centro
territoriale competente nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di
lavoro. In tale comunicazione sono indicati i dati anagrafici del lavoratore,
la data di stipula e di cessazione del contratto, la tipologia contrattuale, nonché il trattamento economico e normativo, secondo le
disposizioni contenute nel comma 2 del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510,
convertito dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, come sostituito dall’art. 6, comma
2, del decreto legislativo 19 dicembre 2002, n. 297. Riguardo alle richiamate
modalità della comunicazione, si dovrà fare riferimento alle indicazioni che
saranno a tal fine fornite dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

7.1. Trattamento fiscale.

Come noto, l’art.
34 della legge 21 novembre 2000, n. 342, collegato fiscale alla legge
finanziaria per l’anno 2000,
ha aggiunto all’art. 47 del testo unico delle imposte
sui redditi, decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n.
917, la lettera c-bis, operando così la trasformazione dei redditi derivanti da
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa da redditi da lavoro
autonomo a redditi assimilati a quelli da lavoro dipendente. Attualmente,
a seguito del riordino del testo operato dal decreto legislativo 12 dicembre
2003, n. 344, la disciplina dei redditi assimilati a quelli da lavoro
dipendente è rinvenibile all’art. 50 del testo unico delle imposte sui redditi.

Riguardo al nuovo regime, occorre, in primo luogo, ricordare come le modifiche riguardino
il solo profilo fiscale senza incidere sulla disciplina del rapporto
contrattuale.

La nuova qualificazione fiscale comporta, da un lato, la cessazione della ritenuta fissa del
20% a titolo d’acconto dell’IRPEF e, dall’altro, il calcolo di una ritenuta
operato sulla base delle aliquote progressive per scaglioni di reddito,
contenute nell’art. 11 del testo unico delle imposte sui redditi, all’atto del
pagamento del compenso. Ne discende, in sede di determinazione dell’imponibile
fiscale, la non concorrenza dei contributi previdenziali (comma 2, art. 51 del
TUIR) e l’abbandono della deduzione forfetaria del 5 o 6 per cento; mentre, in
sede di tassazione del reddito, si avrà l’applicazione degli scaglioni e delle
aliquote IRPEF valide per i redditi di lavoro dipendente e l’applicazione delle
detrazioni previste dagli articoli 13 e 14 del testo unico delle imposte sui
redditi, nonché delle deduzioni previste, dalla legge
finanziaria per l’anno 2003, all’art. 10-bis (ora art. 11).

Sempre relativamente
all’aspetto fiscale, occorre ricordare come non si possano considerare
rientranti nella fattispecie della collaborazione coordinata e continuativa le
prestazioni tipiche di lavoro dipendente o quelle relative all’esercizio di una
professione. Infatti, in quest’ultimo caso, laddove
la prestazione sia riconducibile ad attività per le quali necessitano
conoscenze tecnico-giuridiche che le facciano rientrare nell’esercizio di
attività di lavoro autonomo esercitata abitualmente, i compensi così percepiti
saranno soggetti alla disciplina fiscale relativa ai redditi da lavoro
autonomo.

7.2. Tutela previdenziale.

La legge di riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare, di cui alla legge 8 agosto 1995, n.
335, ha disposto, all’art. 2, comma 26, l’iscrizione in una apposita
gestione separata presso l’I.N.P.S. dei titolari di rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa con la finalità di estendere, fra gli altri, anche a
tali soggetti l’assicurazione obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia ed i
superstiti.

Il contributo, inizialmente dovuto
nella misura stabilita dal comma 29 dell’art. 2 della legge n. 335/1995, è
stato successivamente rideterminato
come indicato dall’art. 51 della legge 23 dicembre 1999, n. 448, che ha
modificato il comma 16 dell’art. 59 della legge 27 dicembre 1997, n. 449. Il
contributo continua, invece, ad essere determinato nella misura del 10% per coloro che siano iscritti ad altra gestione pensionistica
obbligatoria o che siano pensionati. Attualmente, con
la circolare I.N.P.S. n. 56/2004, l’aliquota contributiva per l’anno 2004,
appunto, è stabilita in 17,80% sino al limite di Euro
37.883,00 e al 18,80% per la quota eccedente sino al massimale di Euro
82.401,00. L’aliquota prevista e quella aggiuntiva seguono sempre la
ripartizione tra committente e collaboratore di 2/3 e 1/3, così come previsto
dall’art. 1, comma 2, del decreto Ministeriale n. 281/1996, «Regolamento
recante modalità e termini per il versamento del contributo previsto dall’art. 2, comma 30, della legge 8 agosto 1995, n. 335».
Il committente è tenuto a versare il contributo dovuto anche per la parte che
resta a carico del collaboratore, attraverso i modelli e le scadenze previste.

Sempre per effetto delle disposizioni
del comma 29, il contributo si applica sul reddito delle attività determinato
con i medesimi criteri utilizzati ai fini dell’imposta sul reddito delle
persone fisiche e, pertanto, il contributo previdenziale viene
calcolato sul valore lordo del compenso, al fine di far coincidere la base
imponibile previdenziale con la base imponibile IRPEF (circolare INPS n. 32 del
7 febbraio 2001).

L’INPS, con la circolare n. 16 del 2001, ha inoltre disposto
che i committenti procedano ad un’unica denuncia
annuale da presentarsi entro il 31 marzo dell’anno successivo a quello di
effettuazione della collaborazione, anche per le collaborazioni cessate nel
corso dell’anno.

La denuncia, da effettuarsi
tramite i modelli predisposti dall’ente, dovrà contenere i dati identificativi del
committente, il riepilogo dei versamenti effettuati durante l’anno, nonché i
dati relativi al collaboratore ed ai contributi dovuti in relazione ai mesi per
i quali è stato corrisposto il compenso.

L’assimilazione dei redditi derivanti
dalle collaborazioni coordinate e continuative ai redditi da lavoro dipendente
si riverbera anche negli adempimenti previdenziali, infatti
per effetto del mutamento di regime operato dall’art. 34 della legge 21
novembre 2000, n. 342, tutti i riferimenti contenuti nelle disposizioni emanate
anteriormente dovranno riferirsi ora all’art. 50 del decreto del Presidente
della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.

Il decreto del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale del 4 aprile 2002, che ha abrogato il precedente decreto
ministeriale del 27 maggio 1998,
ha disegnato una nuova disciplina che, ai sensi
dell’art. 80, comma 12, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, adegua, per i
lavoratori iscritti alla gestione separata dell’INPS, la tutela relativa alla maternità ed agli assegni al nucleo familiare
alle forme ed alle modalità previste per il lavoro dipendente.

L’assegno di maternità viene corrisposto alle lavoratrici, che possono far valere i
seguenti requisiti: non essere iscritte a nessuna altra gestione previdenziale obbligatoria
né essere pensionate; essere iscritte alla gestione separata, con il pagamento
del contributo previdenziale addizionale dello 0,50% previsto per il
finanziamento delle prestazioni per la maternità e dell’assegno per il nucleo
familiare; vantare almeno tre mensilità contributive, accreditate nei dodici
mesi precedenti i due mesi anteriori alla data del parto.

Inoltre, l’indennità di maternità: è
comprensiva di ogni altra indennità spettante per
malattia; spetta anche in caso di adozione o affidamento, per i tre mesi
successivi all’ingresso nella famiglia del bambino che, al momento
dell’affidamento o dell’adozione, non abbia superato i sei anni di età; spetta
anche nei casi di adozione o affidamento preadottivo
internazionale, per i tre mesi successivi all’ingresso del minore nella
famiglia, anche se, quest’ultimo, abbia superato i
sei anni di età e fino al compimento della maggiore età.

È, inoltre, prevista anche
l’indennità di paternità, sempre a partire dal 1°
gennaio 1998, in
favore del padre iscritto alla gestione separata INPS, in possesso dei
requisiti previsti di cui sopra, per i tre mesi successivi alla data effettiva
del parto o per il periodo residuo che sarebbe spettato alla madre, in caso di
morte o grave infermità o di abbandono, nonché in caso di affidamento esclusivo
del bambino al padre.

L’indennità di malattia per i periodi
di degenza ospedaliera, prevista dalla legge n. 488/1999 per gli iscritti alla
gestione separata che versano il contributo aggiuntivo dello 0,50%, a partire dal 1° gennaio 2000, è stata disciplinata dal
decreto del Ministero del lavoro del 12 gennaio 2001. Con tale decreto si
stabilisce, appunto, sempre nel rispetto delle condizioni contributive previste
per l’assegno di parto, la misura dell’indennità di malattia che va commisurata
alle mensilità contributive accreditate.

L’indennità spetta per ogni giorno di
degenza presso strutture ospedaliere pubbliche e private accreditate dal
Servizio sanitario nazionale ovvero presso strutture estere se autorizzate dal Servizio
sanitario nazionale stesso; essa spetta, inoltre, fino ad un massimo di 180
giorni nell’anno solare.

L’assegno per il nucleo familiare è
previsto dall’art. 4 del decreto ministeriale del 28 gennaio 1998, ai soggetti
iscritti alla gestione separata INPS. L’assegno spetta in misura proporzionale
al numero e al reddito dei componenti il nucleo.

Il reddito familiare da considerare è
costituito dalla somma dei redditi di ciascun componente
il nucleo, con esclusione dei redditi prodotti dai figli maggiorenni e del
coniuge legalmente separato. Non devono, inoltre, essere considerate le rendite
INAIL, le pensioni di guerra e l’indennità di accompagnamento
degli invalidi civili. L’importo dell’assegno viene
erogato in misura decrescente in rapporto agli scaglioni crescenti di reddito
che annualmente vengono rivalutati. Pertanto, sono state disposte
delle tabelle in base alle quali è possibile stabilire l’importo
dell’assegno per varie tipologie familiari. L’assegno viene
erogato per i mesi dell’anno che risultano coperti da contribuzione.

Tutte le indennità previste dall’INPS
sono erogate, a richiesta del soggetto che ne ha diritto, inoltrando apposita domanda presso le competenti sedi INPS.

7.3. Tutela assicurativa.

Le pubbliche amministrazioni che abbiano stipulato rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa debbono tener conto che tali collaboratori sono soggetti agli
obblighi assicurativi qualora svolgano una delle attività previste dall’art. 1
del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, testo
unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
e le malattie professionali, secondo quanto disposto dall’art. 5 del decreto
legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, pertanto sono tenute a tutti gli adempimenti
posti a carico dei datori di lavoro dal citato testo unico.

In pratica, si tratta delle attività già
indicate nell’art. 4 del testo unico, integrate dalle attività nelle quali vi
sia utilizzo non occasionale di veicoli a motore per l’esercizio delle mansioni
affidate.

Il committente è tenuto alla denuncia
di esercizio nella quale, oltre ad essere riportati
tutti gli elementi utili alla valutazione del rischio, debbono essere indicati
i nominativi dei collaboratori, la misura dei compensi e la durata del rapporto
di collaborazione. Inoltre, provvederà al pagamento periodico del premio alle
scadenze previste, alla eventuale denuncia di
infortunio o malattia professionale, nonché alla denuncia di cessazione del
rapporto di lavoro.

Il premio assicurativo è ripartito
fra i contraenti nella misura di un terzo a carico del lavoratore e di due
terzi a carico del committente ed è calcolato sull’ammontare dei compensi
effettivamente percepiti.

Poiché, come già richiamato in
precedenza, l’art. 34 della legge n. 342/2000 ha fatto transitare nella sfera
dei redditi di lavoro dipendente i redditi derivanti dalle collaborazioni
coordinate e continuative, la base imponibile ai fini assicurativi si è
adeguata al nuovo inquadramento normativo riferendosi, attualmente,
alle disposizioni contenute nell’art. 52 del testo unico delle imposte sui
redditi relative ai redditi assimilati a quelli da lavoro dipendente: «… è
costituito da tutte le somme ed i valori in genere, a qualunque titolo
percepite nel periodo di imposta, anche sotto forma di erogazioni liberali, in
relazione al rapporto di lavoro».

Ai fini dell’individuazione del tasso
applicabile all’attività svolta dal lavoratore, si deve fare riferimento «a
quello dell’azienda, qualora l’attività stessa sia inserita nel ciclo
produttivo; in caso contrario, a quello dell’attività effettivamente svolta».
In altre parole: qualora l’attività del collaboratore sia riferibile ad una
delle posizioni assicurative già denunciate dal committente, si applicherà il
tasso in vigore per detta posizione; in caso contrario, si applicherà il tasso
medio previsto per la corrispondente voce tariffaria prevista
dalle tabelle INAIL.

Stante la formulazione della
disposizione di cui all’art. 5 del citato decreto
legislativo n. 38/2000, deve ritenersi che i committenti siano tenuti
all’obbligo di registrazione sui libri matricola e paga anche per i
collaboratori coordinati e continuativi. In tal senso, si è espresso anche il
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, con nota del 2 gennaio 2001,
nella quale è indicata la possibilità di semplificare
la tenuta dei libri paga e matricola per tali lavoratori, considerata la
particolarità della prestazione non riconducibile a quella del lavoro
dipendente.

La presente direttiva è inviata all’Ispettorato
per la funzione pubblica, al quale è demandata
dall’ordinamento vigente l’attività di vigilanza e verifica della conformità
dell’azione amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento, nonché
dell’osservanza delle disposizioni vigenti sul controllo dei costi, dei
rendimenti e dei risultati, ai sensi dell’art. 13, comma 1, del decreto
ministeriale 30 dicembre 2002, recante: «Organizzazione interna del
Dipartimento della funzione pubblica».

Roma, 15 luglio 2004

IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MAZZELLA

Registrato alla Corte dei conti il 4
agosto 2004

Ministeri
istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 9, foglio n.
18

———————

(1) Si veda il sito www.aranagenzia.it «Gli istituti di lavoro flessibile nella pubblica amministrazione e
nelle autonomie locali. Indagine quantitativa sul biennio 2000-2001» a
cura di D. Di Cocco – P. Mastrogi – S. Tomasini.

(2) Si veda il sito
www.funzionepubblica.it alla voce lavoro pubblico.

(3) Si veda Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per il Veneto, 3 novembre 2003, n. 1124/2003 su Giornale di
diritto amministrativo n. 1/2004. Sui medesimi principi si rinvia, inoltre, a:
Corte dei conti, sez. I, 18 gennaio 1994, n. 7; sez. I
7 marzo 1994, n. 56; sezioni riunite, 12 giugno 1988, n. 27; sez. II 22 aprile
2002, n. 137; sez. controllo enti, 22 luglio 1994, n. 33.

(4) Corte dei conti, sezioni unite, 12
giugno 1988, n. 27.

(5) Corte dei conti, sez. contr. enti, 28 aprile 1992, n. 19.

(6) Per i richiami normativi sui
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa via via
susseguitisi, si vedano principalmente: legge n. 335/1995 (c.d. Riforma Dini del sistema previdenziale), che ha incluso tale
categoria di lavoratori tra quelli tenuti ad iscriversi (in mancanza di altra
copertura previdenziale) alla gestione separata di cui all’art. 2 (c.d. quarta
gestione INPS: art. 3, comma 26), prevedendo un’aliquota previdenziale
inferiore a quella vigente per i rapporti di lavoro subordinato (10% iniziale
poi destinata a crescere fino al 20%, mentre quella normale oscilla intorno al
33%); legge n. 449/1997 (art. 59, comma 16), che ha esteso ai collaboratori
autonomi iscritti alla gestione separata di cui sopra anche le prestazioni
dell’assegno per maternità e dell’assegno per il nucleo familiare legge n.
448/1999 (prestazioni anche in caso di malattia con degenza ospedaliera);
decreto legislativo n. 38/2000 (art. 5: obbligo per i datori di lavoro di
denunciare i lavoratori parasubordinati all’INAIL, per estendere anche a loro
la tutela dell’assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro); legge n.
342/2000, che ha previsto l’assimilazione dal 1° gennaio 2001 dal punto di
vista fiscale dei redditi parasubordinati a quelli da lavoro dipendente, con la
possibilità di beneficiare delle detrazioni e delle esclusioni dalla formazione
della base imponibile previste per i dipendenti nonché la valutazione omogenea
anche dei compensi in natura.

(7) Si veda Cassazione Sez. unite civili, sent. n. 61 del 13 febbraio 1999.

(8) Cfr. Corte conti, sez. riun. 18
dicembre 1996 n. 80/a su Rivista Corte conti 1997,
fasc. 1. 67, Foro amm. 1997,
1834