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venerdì 15 ottobre 2004

I casi in cui non occorre motivare l’ annullamento della concessione edilizia. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – sentenza 12 ottobre 2004 n. 6554

I casi in cui non occorre motivare l’annullamento della
concessione edilizia
. (area
urbanistica cz)

CONSIGLIO DI STATO,
SEZ. V – sentenza 12 ottobre 2004 n. 6554 – Pres. Iannotta, Est. Buonvino – Antonucci
(Avv.ti Montarsolo,
Mantovani e Maccaferri) c. Comune di Trento (Avv.
Stella Richter) – (conferma T.R.G.A.
della Provincia di Trento, 1° agosto 2000, n. 308).

F A T T O

1) – Con la sentenza appellata il TRGA di Trento ha respinto il ricorso proposto
dall’odierno appellante per l’annullamento del provvedimento 23 settembre 1998,
n. 18923/98, del Sindaco del Comune di Trento, con il quale è stato disposto
l’annullamento dell’autorizzazione edilizia n. 44297 del 12 dicembre 1997,
rilasciata per il cambio di destinazione d’uso senza opere in p.ed. 1576 C.C. Trento, Via SS. Cosma e Damiano n. 66.

Questi i motivi del ricorso come
indicati nella sentenza ora detta.

Il ricorrente dedusse che vi sarebbe
stata, da parte dell’Amministrazione, un’erronea interpretazione dei fatti,
essendo stato ravvisato un errore colpevole del richiedente e del progettista
nell’individuazione dell’area oggetto dell’autorizzazione;
irragionevolezza ed ingiustizia nell’annullamento, essendosi già consolidata
per l’interessato una "situazione giuridica perfetta".

Il ricorrente affermò, inoltre, che
si sarebbe dovuto considerare mancante uno dei presupposti per l’annullamento
di un provvedimento amministrativo, cioè la
sussistenza del pubblico interesse, non essendo possibile fondare tale elemento
solamente sulla necessità di ripristinare la legalità violata; ciò,
soprattutto, in ragione del fatto che, trattandosi di una mutamento di
destinazione d’uso senza opere, non si rendevano necessarie attività di
trasformazione fisica del territorio, ma soltanto ristrutturazioni di un
edificio già esistente al fine di una diversa fruizione dello stesso.

Il Comune di Trento si costituì in
giudizio, controdeducendo alle argomentazioni del
ricorrente e chiedendo una pronuncia di reiezione.

2) – Con la sentenza appellata il TRGA ha respinto il ricorso.

Ha ritenuto, in particolare, che il
provvedimento di autorizzazione rilasciato dal comune
si configurava come illegittimo perché riferito, erroneamente, ad un’area
diversa da quella in cui insisteva l’edificio del ricorrente, sottoposta ad un
vincolo non modificabile attraverso un provvedimento del Sindaco; ha notato, in
particolare, che dalla planimetria in atti risultava che l’edificio indicato
nell’autorizzazione non ricadeva nella zona B1, edificata satura, ma nella zona
E1, agricola primaria, nella quale non era consentito il sorgere di
qualsivoglia pubblico esercizio; ha ricordato, inoltre, che non vi era alcun
potere discrezionale del Sindaco nel caso in esame, configurandosi al contrario
l’annullamento addirittura doveroso, essendosi verificato un contrasto fra la
realtà fattuale e quanto risultante dalla
pianificazione; e che, inoltre, come rilevato dal comune, la trasformazione
d’uso dell’edificio oggetto dell’autorizzazione aveva provocato un notevole
aggravamento delle condizioni del luogo, assolutamente privo delle strutture
(soprattutto parcheggi) necessarie a rispondere adeguatamente all’aumento del
traffico locale.

Per quanto riguardava, poi,
l’invocato affidamento da parte dell’interessato, questo, per i primi giudici,
era da escludere, in quanto non risultava
assolutamente provato che il ricorrente potesse incolpevolmente
ignorare che l’edificio in questione non rientrasse nella zona agricola
primaria, in considerazione della assoluta inequivocabilità
del contenuto della planimetria riguardante lo strumento urbanistico; oltre
tutto, l’intervento del Comune nell’eliminare l’illegittimità si era avuto in
tempi sufficientemente brevi, tanto da non causare né la convalescenza del
provvedimento, né un consolidamento della situazione di fatto che potesse
giustificare una prevalenza dell’interesse del privato al mantenimento
dell’atto su quello pubblico all’annullamento del medesimo.

3) – Per l’appellante
la sentenza sarebbe erronea in quanto il TRGA avrebbe omesso di valutare
le argomentazioni svolte nell’originario ricorso.

Si è costituito in giudizio il Comune
appellato, che insiste per il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza
appellata.

Con ordinanza 22 dicembre 2000, n.
6741, la Sezione
ha accolto l’istanza cautelare di sospensione
dell’efficacia della sentenza appellata – e, quindi, del provvedimento
impugnato in primo grado – in funzione del pregiudizio grave e irreparabile per
l’appellante.

Con memorie conclusionali le parti ribadiscono i rispettivi assunti difensivi.

D I R I T T O

1) – Con la sentenza appellata il TRGA di Trento ha respinto il ricorso proposto
dall’odierno appellante per l’annullamento del provvedimento 23 settembre 1998,
n. 18923/98, del Sindaco del Comune di Trento, con il quale è stato disposto
l’annullamento dell’autorizzazione edilizia n. 44297 del 12 dicembre 1997,
rilasciata per il cambio di destinazione d’uso senza opere in p.ed. 1576
C.C. Trento, Via SS. Cosma e Damiano n. 66.

2) – Per l’appellante
la sentenza sarebbe erronea in quanto il TRGA avrebbe omesso di valutare
le argomentazioni svolte nell’originario ricorso.

In particolare, nessun cenno sarebbe
stato dedicato dai primi giudici alle considerazioni svolte sul tema
dell’annullamento in autotutela dei provvedimenti di
carattere edilizio e, soprattutto, sull’intervenuto consolidamento di una
situazione soggettiva perfetta conseguita all’integrale esecuzione degli
interventi autorizzati; e sarebbe stata, altresì semplicemente quanto apoditticamente negata l’esistenza di difficoltà, per converso,
gravi e oggettive, di individuazione, nella
cartografia di PRG, della esatta linea di demarcazione tra zona agricola e zona
B1 (edificata satura), con la conseguente impossibilità di accertare l’esatta
collocazione dell’edificio.

Il TRGA, inoltre, non avrebbe tenuto
nel debito conto il fatto che, ai fini del legittimo annullamento di una
concessione edilizia in via di autotutela,
non solo la stessa sarebbe dovuta risultare affetta da vizi di legittimità, ma
sarebbe occorsa anche la sussistenza di un interesse pubblico specifico ed
attuale alla sua rimozione, prevalente sull’interesse del privato alla sua
conservazione, specie essendo trascorso un certo lasso di tempo dal suo
rilascio e essendosi, quindi, determinata, nelle more, una situazione fattuale di favore in conseguenza dell’affidamento che la
concessione stessa avrebbe ingenerato nel suo destinatario (e, nella specie,
appena rilasciato il titolo edificatorio, l’interessato avrebbe dato corso
immediato alla esecuzione delle opere interne di allestimento e arredo dei
locali – con notevoli esborsi – cui è seguita, mediante locazione a terzi,
l’attivazione nei locali di un esercizio pubblico); della sussistenza di tale
preminente interesse pubblico non vi sarebbe traccia nell’atto impugnato, così
come sarebbe assente ogni apprezzamento – anche sul piano comparativo – in
merito al sacrificio imposto al privato, ovvero circa la possibilità di ovviare
all’errore commesso con appositi strumenti giuridici.

Né sarebbe vero, al contrario di
quanto ritenuto dalla difesa del Comune, che il provvedimento impugnato
conseguirebbe legittimamente anche alla notazione relativa
alla "condotta ingannevole del richiedente e dei suoi
progettisti"; ciò in quanto le difficoltà interpretative della locale
disciplina urbanistica sarebbero state tali da giustificare la richiesta di
titolo edificatorio avanzata nei termini poi contestati.

In linea di fatto si
insiste, poi, sul punto della assoluta incertezza che caratterizzerebbe
la linea di confine tra zona agricola (che non ammette il mutamento di
destinazione) e zona B1 che, invece, lo ammette; e che, inoltre, l’edificio
dell’odierno appellante si collocherebbe, comunque, in un’area mista residenziale-artigianale, laddove, logicamente, avrebbe
dovuto collocarsi anch’esso in zona B1.

Si ribadisce,
infine (nel contestare l’affermazione del TRGA secondo cui il provvedimento di
annullamento sarebbe intervenuto in termini così ravvicinati rispetto al suo
rilascio dal giustificare la mancata considerazione degli interessi del suo
destinatario), che in capo all’interessato si sarebbe consolidato un legittimo
affidamento, avendo lo stesso con prontezza realizzato le opere interne
necessarie e avviato la nuova attività commerciale, sicché l’annullamento del
titolo edilizio, avvenuto dopo circa un anno dal suo rilascio, avrebbe dovuto
contenere una puntuale comparazione degli interessi in gioco, per converso, del
tutto mancante.

3) – L’appello è infondato.

In linea di fatto va precisato che,
come esattamente indicato dal Comune nell’atto impugnato, la richiesta di autorizzazione edilizia avanzata (ai sensi dell’art. 48
della legge n. 457/1978 e dell’art. 7 della legge n. 94/1982) dall’odierno
appellante con domanda in data 27 ottobre 1997, non solo faceva riferimento,
nell’epigrafe, ad una p.ed. inesistente (n. 1576,
mentre l’intervento si riferiva alla p.ed. n. 1576/1); ma, nel "modello" allegato alla domanda
stessa e sottoscritto dal richiedente e dal progettista, si precisava che
l’immobile interessato ricadeva in zona classificata B1 del PRG e, quindi, in
zona edificatoria satura, che consentiva il richiesto cambio di destinazione.

Vero che, nella relazione tecnica e
in altri atti, pure allegati, era precisato che l’intervento interessava la p.ed. n. 1576/1; ma in nessun documento
si precisava che la stessa ricadeva non in zona B1, come indicato nel predetto
"modello", ma in zona con destinazione agricola E1; zona che, al
contrario della zona B1, non ammetteva la richiesta modifica di destinazione
d’uso ai fini della realizzazione di pubblici esercizi.

Con l’aggiunta che, nell’estratto di
mappa del PRG, appare segnata come area di intervento
la zona B1 e non la zona E1 in cui, invece, si colloca la p.ed.
n. 1576/1.

Contrariamente a
quanto dedotto dall’appellante, inoltre, la corretta lettura della planimetria
di PRG portava agevolmente a rilevare come la p.ed. n. 1576/1 ricadesse, in effetti,
almeno per la quasi totalità, in zona agricola; a livello tecnico si tratta di
un errore (del resto, non denegato, nella sostanza, dallo stesso appellante)
che sarebbe potuto essere facilmente evitato in base
ad un esame attento, da parte del progettista, della planimetria anzidetta; e
quanto al fatto che anche un tecnico comunale (secondo quanto precisato in una
relazione tecnica depositata dall’appellante in questa fase di giudizio) non
avrebbe rilevato, pur interessato dai tecnici progettisti, l’estraneità
dell’edificio di cui si tratta rispetto alla zona B1 e il suo inserimento,
invece, in zona agricola, può osservarsi non solo che la circostanza viene
addotta, ma non comprovata, ma anche che si tratta, comunque, di circostanza,
di per sé, irrilevante, in quanto priva di ogni crisma di ufficialità.

In questa situazione, appare tutt’altro che priva di consistenza la circostanza, addotta
dal Comune in seno all’atto impugnato, secondo cui: "nella
valutazione del pregiudizio che il titolare dell’autorizzazione edilizia verrà
a subire a seguito dell’annullamento della stessa si deve tener conto che il
sig. Antonucci e i tecnici di fiducia……., all’atto
dell’elaborazione e presentazione degli elaborati progettuali e dell’istanza,
avevano l’onere di individuare l’esatta ubicazione dell’immobile oggetto
dell’intervento prospettato oltre che di verificare la legittimità
dell’intervento stesso"; e che "la diligente osservanza di tale onere
avrebbe chiarito a monte l’illegittimità dell’intervento prospettato e avrebbe
comportato un diverso iter dell’istruttoria….con
l’adozione dei provvedimenti di diniego; che, pertanto, nella situazione di
illegittimità creatasi vi è una responsabilità diretta dello stesso richiedente
e dei tecnici progettisti che non hanno assolto con perizia e diligenza
all’onere al quale erano tenuti".

Vero che in sede di
esame della domanda i tecnici comunali competenti avrebbero potuto
manifestare – sulla base di una attenta considerazione delle mappe allegate –
dubbi sulla corretta collocazione della particella in questione in zona B1; ma,
nell’attuale assetto normativo, che mira – in un ottica legata alla
trasparenza, all’economicità e all’efficacia
dell’azione amministrativa – ad esaltare il rapporto di fiducia tra
amministrato e amministratore, grava sul primo un preciso onere di sottoporre
all’Amministrazione una corretta ricostruzione della vicenda giuridico/fattuale riconducibile alle istanze che il medesimo intenda
inoltrare alla P.A.; onere cui si riconnette,
naturalmente, una più accentuata responsabilità, gravante sul richiedente,
nell’ipotesi di non fedele ricostruzione dei fatti e presupposti medesimi e,
per converso, una responsabilità attenuata per la P.A. che si affidi alle
allegazioni operate, in piena consapevolezza, dal privato richiedente.

In questa situazione, è da ritenere
sufficiente, oltre che assorbente, sotto il profilo della motivazione, il fatto
che il Comune abbia poggiato il proprio provvedimento repressivo proprio sul
sostanziale difetto di fedeltà della domanda.

Né in contrario può farsi utile
riferimento all’asserito consolidamento dell’interesse del ricorrente, dal momento che il tempo trascorso tra la data di rilascio
del titolo edificatorio e l’avvio del procedimento di annullamento da parte del
Comune è appena di cinque mesi circa, insufficiente, come tale, per la sua
brevità – soprattutto in presenza, nella domanda autorizzatoria,
di una non fedele ricostruzione dei fatti – a consolidare un legittimo
affidamento in capo al richiedente.

Giova rammentare, in proposito, come
sia ius receptum il
principio secondo cui l’annullamento di ufficio di un
provvedimento debba essere sorretto anche da autonome ed attuali ragioni di
pubblico interesse solo nel caso in cui esso incida su interessi che risultino
consolidati, per il tempo trascorso dall’emanazione del provvedimento annullato
e per l’affidamento sulla sua legittimità ingenerato nei suoi destinatari, in
quanto atto proveniente dall’amministrazione pubblica; come corollario di tale
principio, la giurisprudenza ha anche affermato che non occorre la presenza di
preminenti ragioni di interesse pubblico quando il soggetto nei cui confronti
si esercita il potere di annullamento non sia in buona fede (cfr., tra le altre, Sez. V, 9
maggio 2000, n. 2648; 29 aprile 2000, n. 2544; 29 settembre 1999, n. 1213;; Sez. IV, 16 dicembre 1983, n. 942).

Ed è stato anche ritenuto che
l’annullamento della concessione edilizia non richiede motivazione in punto di interesse pubblico prevalente, allorché il suo rilascio
consegua ad una inesatta rappresentazione della realtà da parte del
richiedente, puntualmente e correttamente evidenziata dall’Amministrazione; in
tal senso è stato anche significativamente rilevato che, ai fini
dell’annullamento d’ufficio di una concessione edilizia è necessario, in linea
di principio, l’accertamento della sussistenza di una situazione di interesse
pubblico attuale e concreto che giustifichi il ricorso all’autotutela;
peraltro, da tale valutazione si può prescindere quando risulti che il rilascio
della concessione è derivato da un’erronea rappresentazione (non importa se
dolosa o colposa) dei fatti da parte del privato richiedente (cfr., tra le altre, Sez. V, 26
novembre 1994, n. 1382; C.G.A.R.S., 8 maggio 1997, n.
98).

4) – Priva di ogni
consistenza è, poi, la doglianza secondo cui l’inserimento dell’area in
questione in zona agricola E1 sarebbe del tutto incoerente e illogico, sicché
il Comune avrebbe errato – in sede di emanazione dell’impugnato provvedimento
di autotutela – a non tenere nel debito conto le
rimostranze dell’interessato sul punto, volte a conseguire una rimeditazione del vigente assetto e, quindi, sulla scorta
di una differente destinazione urbanistica, una determinazione favorevole al
mantenimento del conseguito cambiamento di destinazione.

L’odierno appellante avrebbe dovuto,
infatti, a tempo debito, gravarsi avverso il provvedimento pianificatorio
generale mediante il quale il Comune ha impresso, alla zona in questione, la
destinazione oggetto di contestazione; mentre non sussiste alcun onere, per la P.A., di motivare i propri provvedimenti in materia edilizia in
rapporto ad asserite ragioni di opportunità – addotte dal privato – volte alla
revisione della locale zonizzazione, in assenza, tra l’altro, di ogni concreta
impugnazione di questa.

5) – Ad avviso dell’appellante
sarebbe, inoltre, frutto di un mero travisamento dei fatti la circostanza,
addotta in sentenza, secondo cui con il contestato mutamento di destinazione si
sarebbero determinati gravi carenze degli standards a parcheggio, gli stessi standards
dovendosi ritenere pienamente soddisfatti.

La censura è irrilevante ai fini del
decidere, in quanto sono pienamente sufficienti a supportare il legittimo operato dell’Amministrazione le considerazioni dianzi
riportate; in virtù del principio della ragione sufficiente, infatti, l’atto
amministrativo fondato su più motivi è da considerarsi legittimo quando ne
esista almeno uno idoneo a sostenere l’atto stesso (cfr.,
tra le tante, Sez. IV, 20 dicembre 2002, n. 7251; Sez. V, 4 novembre 1997, n. 1230).

E ciò non senza considerare, comunque, che la destinazione di aree a parcheggio operata
dall’odierno appellante era rapportata ad una zona B1, che ammetteva il
mutamento di destinazione, e non alla zona E1, che non l’ammetteva; sicché
difettava un parametro essenziale al fine di valutare il relativo rispetto
degli standards urbanistici (e, si aggiunga, come
dato oggettivo che induce a ritenere un sostanziale difetto degli standards di cui si discute, la stessa P.A. ha evidenziato
come l’apertura al pubblico del locale abbia prodotto ripetutamente intralci al
traffico locale, interventi della forza pubblica, proteste della locale popolazione
etc.).

6) – Per tali motivi l’appello in
epigrafe appare infondato e, per
l’effetto, deve essere respinto.

Le spese del grado seguono, come di
norma, la soccombenza a sono
liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
Sezione quinta, respinge l’appello in epigrafe.

Condanna l’appellante al pagamento
delle spese del grado, che liquida, a favore del Comune, in complessivi €
2.000,00(duemila/00).

Ordina che la presente decisione sia
eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 15 giugno
2004, dal Collegio costituito dai Sigg.ri:

RAFFAELE IANNOTTA – Presidente

PAOLO BUONVINO – Consigliere est.

CESARE L A M B E R T I – Consigliere

GOFFREDO ZACCARDI – Consigliere

CLAUDIO MARCHITIELLO – Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Paolo Buonvino f.to Raffaele Iannotta

Depositata in segreteria in data 12
ottobre 2004.