Ambiente

martedì 21 dicembre 2004

Gestione dei rifiuti. L’ Italia ancora condannata dalla Corte di Giustizia UE per inadempimento alle direttive europee in materiaCorte di Giustizia SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione) 16 dicembre 2004

>Gestione dei rifiuti. L’Italia ancora condannata dalla Corte di Giustizia
UE per inadempimento alle direttive europee in materia

Corte di Giustizia SENTENZA DELLA
CORTE (Quinta Sezione) 16 dicembre 2004

Nella causa C-516/03,

avente ad oggetto un ricorso per
inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 9 dicembre 2003, la

Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dal sig. R. Amorosi e dal sig. M. Konstantinidis,
in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,

ricorrente,

Repubblica italiana, rappresentata
dall’avv. I. M. Braguglia, in
qualità di agente, assistito dal sig. M. Fiorilli,
avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

LA
CORTE
(Quinta Sezione),

composta dal sig. C. Gulmann,
facente funzione di presidente della Quinta Sezione, dai sigg. R. Schintgen e J. Klučka
(relatore), giudici,

avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl

cancelliere: sig. R. Grass

vista la fase scritta del procedimento,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1

Con il suo ricorso, la Commissione
delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica
italiana, non avendo adottato le misure necessarie ad assicurare che i rifiuti
depositati nella discarica di Campolungo, situata nel
territorio del Comune di Ascoli Piceno (in prosieguo:
la «discarica»), siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute
dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero arrecare
pregiudizio all’ambiente e non avendo adottato le misure necessarie affinché il
detentore dei rifiuti depositati nella detta discarica consegni tali rifiuti ad
un raccoglitore privato o pubblico, oppure ad un’impresa che effettui le
operazioni previste nell’allegato II A o II B della direttiva del Consiglio 15
luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come
modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78,
pag. 32; in prosieguo: la «direttiva 75/442»), ovvero affinché provveda egli
stesso a garantirne il recupero o lo smaltimento, è venuta meno agli obblighi
ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 8 della direttiva medesima.

Il contesto
normativo comunitario

2

L’art. 4 della direttiva 75/442 così
dispone:

«Gli Stati membri adottano le misure
necessarie per assicurare che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza
pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che
potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e in particolare:

senza creare rischi per l’acqua, l’aria,
il suolo e per la fauna e la flora;

senza causare inconvenienti da rumori od
odori;

senza danneggiare il paesaggio e i siti di
particolare interesse.

Gli Stati membri adottano inoltre le
misure necessarie per vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento
incontrollato dei rifiuti».

3

Ai sensi dell’art. 8 della direttiva
medesima:

«Gli Stati membri adottano le
disposizioni necessarie affinché ogni detentore di rifiuti:

li consegni ad un raccoglitore privato
o pubblico, o ad un’impresa che effettua le operazioni previste nell’allegato
II A o II B, oppure

provveda egli stesso al ricupero o allo
smaltimento, conformandosi alle disposizioni della presente direttiva».

4

Gli allegati II A
e II B della direttiva 75/442 riguardano, rispettivamente, le «operazioni di
smaltimento» e le «operazioni che comportano una possibilità di recupero».

La fase precontenziosa
del procedimento

5

A seguito di una denuncia, la
Commissione veniva informata della situazione di grave
degrado della discarica. In particolare, dai documenti trasmessi dal denunciante,
risultava che la discarica di cui trattasi si trovava
sulla riva destra del fiume Tronto, ricopriva un’area di 650 m per 80 m,
regolarmente inondata durante i periodi di piena del fiume, e produceva
percolato in misura pari a 35 m³ al giorno, con
direttrici di infiltrazione verso una falda acquifera posta 3 metri sotto di
essa e verso il fiume medesimo. Secondo la detta denuncia,
non esisteva alcun sistema di raccolta del percolato e dei biogas. Il
denunciante faceva presente altresì che la discarica non era mai stata
autorizzata ed era stata verosimilmente usata fino alla fine del 1988, anche
dal Comune di Ascoli Piceno, per venire poi recintata,
onde impedirne l’accesso, senza però che nessuna operazione di bonifica fosse
mai stata effettuata.

6

La Commissione, ritenendo che la
Repubblica italiana fosse venuta meno agli obblighi ad essa
incombenti ai sensi degli artt. 4 e 8 della direttiva 75/442, le trasmetteva,
in data 11 aprile 2001, una lettera di diffida.

7

Con lettera 2 luglio 2001 le autorità
italiane riconoscevano sostanzialmente la rispondenza al vero della situazione,
facendo presente che la discarica presenta tre ordini
di problemi:

il primo, di natura ambientale, legato
all’inquinamento;

il secondo, di natura idraulica, dovuto
al restringimento del fiume Tronto per la presenza di insediamenti antropici,
il che rende complessa la realizzazione di progetti di bonifica compatibili con
l’assetto idraulico del fiume medesimo;

il terzo, di natura economica,
consistente nella mancanza di risorse sufficienti per risolvere tali
problematiche.

8

Le autorità italiane aggiungevano che
la progressiva mineralizzazione dei rifiuti era tale da mettere in dubbio la
produzione di 35 m3 al giorno di percolato. Inoltre,
esse comunicavano che il Comune di Ascoli Piceno aveva
approvato un «progetto preliminare per il risanamento ambientale della
discarica», cui avrebbe fatto seguito l’affidamento di incarichi per
l’elaborazione del progetto esecutivo.

9

Preso atto di tali informazioni e non
ritenendo sufficienti le ragioni addotte dalle autorità italiane, la
Commissione trasmetteva, in data 26 giugno 2002, un parere motivato, invitando
la Repubblica italiana ad adottare i provvedimenti
necessari per conformarvisi entro due mesi a
decorrere dalla sua notifica.

10

Le autorità italiane rispondevano con
lettera 20 settembre 2002, trasmettendo una nota del Ministero dell’Ambiente. A
tale risposta facevano seguito altre lettere del 17
marzo e del 9 giugno 2003, che trasmettevano altre note dello stesso Ministero.
Dette autorità comunicavano che, in data 11 ottobre 2002, la conferenza dei
servizi aveva approvato alcune integrazioni al piano di caratterizzazione
della discarica e che il progetto preliminare di bonifica sarebbe stato
definito entro il mese di febbraio 2003, una volta conosciuti i risultati dello
studio dei luoghi. La definizione del detto progetto veniva
poi spostata al mese di maggio 2003.

11

Non avendo ricevuto alcuna ulteriore comunicazione, la Commissione riteneva,
alla luce dei suesposti elementi, che non solo i rifiuti si trovavano ancora
nella discarica, ma che non era stata avviata alcuna azione concreta volta al
loro smaltimento o recupero né alla bonifica dei luoghi. Nel frattempo, il
denunciante aveva trasmesso alla Commissione un rapporto idrogeologico, redatto
l’8 maggio 2003, a seguito di un’ispezione in loco effettuata il 5 maggio 2003,
dalla quale si evinceva che la falda acquifera sottostante alla discarica ed il
fiume Tronto venivano costantemente contaminati dal
percolato, che non esisteva alcun sistema di controllo dei biogas e che le
inondazioni di detto fiume provocavano la progressiva erosione della discarica.

12

Ritenendo che, nonostante le
informazioni comunicate dalle autorità italiane, la situazione fosse ancora insoddisfacente,
la Commissione proponeva il presente ricorso.

Sul ricorso

Osservazioni preliminari

13

Il governo italiano sostiene che
l’inadempimento, come prospettato dalla Commissione nel suo ricorso, non
consiste nell’essere venuto meno all’obbligo di trasposizione, bensì nel non
avere conseguito un risultato conforme alle prescrizioni comunitarie e, quindi,
alle norme di trasposizione.

14

Secondo il detto governo, la
Commissione farebbe gravare sugli Stati membri una responsabilità oggettiva per
l’applicazione effettiva delle disposizioni della direttiva, responsabilità che
non trova alcun fondamento nelle disposizioni del Trattato CE, né nei principi
generali dell’ordinamento comunitario.

15

La Commissione replica che tale tesi
si pone manifestamente in contrasto con la costante giurisprudenza della Corte,
secondo la quale gli Stati membri sono tenuti a conseguire il risultato
previsto dalla direttiva, adottando tutti i provvedimenti generali o
particolari idonei a garantire l’adempimento di tale obbligo.

16

La Commissione sottolinea
inoltre che, riguardo, più specificamente, alla direttiva 75/442, la Corte ha
già avuto modo di affermare che, sebbene l’art. 4 della detta direttiva lasci
agli Stati membri un margine di discrezionalità nella valutazione della
necessità di misure che devono essere adottate per assicurare che i rifiuti
siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza
usare procedimenti o metodi che potrebbero arrecare pregiudizio all’ambiente,
ciò non toglie che tale disposizione vincoli gli Stati membri circa l’obiettivo
da raggiungere.

17

Occorre ricordare che, sulla base
degli artt. 211, primo trattino, CE e 226 CE, la Commissione ha come compito,
nell’interesse generale della Comunità, di vigilare d’ufficio
sull’applicazione, da parte degli Stati membri, del Trattato e delle norme
adottate dalle istituzioni in forza di quest’ultimo e di far accertare, al fine della loro eliminazione,
la sussistenza di eventuali violazioni degli obblighi che ne derivano (v.
sentenza 9 novembre 1999, causa C‑365/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑7773, punti 58 e 59).

18

La Commissione, tenuto conto del suo
ruolo di custode del Trattato, è pertanto la sola istituzione competente a
decidere se sia necessario avviare un ricorso volto
alla dichiarazione di un inadempimento e in base a quale azione o omissione
imputabile allo Stato membro interessato vada presentato il detto ricorso. Essa
può, pertanto, chiedere alla Corte di dichiarare un inadempimento consistente
nel non aver raggiunto, in un caso determinato, il risultato previsto da una
direttiva (sentenza Commissione/Italia, cit., punto 60).

19

La Commissione ritiene che, nella
specie, la Repubblica italiana, non avendo adottato nessuna delle misure
necessarie ad assicurare che i rifiuti depositati nella discarica siano
recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare
procedimenti o metodi che potrebbero arrecare pregiudizio all’ambiente, in
particolare senza creare rischi per l’acqua, l’aria o il suolo, né per la fauna
e la flora, senza causare inconvenienti da rumori od
odori e senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, sia
venuta meno all’obbligo ad essa incombente ai sensi dell’art. 4 della direttiva
75/442.

20

A tale riguardo, si deve sottolineare che, anche se questa disposizione non precisa
il contenuto concreto delle misure che devono essere adottate per assicurare
che i rifiuti siano smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza
recare pregiudizio all’ambiente, ciò non toglie che essa vincola gli Stati
membri circa l’obiettivo da raggiungere, pur lasciando agli stessi un potere
discrezionale nella valutazione della necessità di tali misure (sentenze
Commissione/Italia, cit., punto 67, e 4 luglio 2000,
causa C‑387/97, Commissione/Grecia, Racc.
pag. I‑5047, punto 55).

21

La Corte ha già affermato che, in via
di principio, non è possibile dedurre direttamente dalla mancata conformità di
una situazione di fatto agli obiettivi fissati all’art. 4, primo comma, della
direttiva 75/442 che lo Stato membro interessato sia necessariamente venuto
meno agli obblighi imposti da questa disposizione, cioè
adottare le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano smaltiti senza
pericolo per la salute dell’uomo e senza arrecare pregiudizio all’ambiente.
Tuttavia, la persistenza di una tale situazione di fatto, in particolare quando
comporta un degrado rilevante dell’ambiente per un periodo prolungato senza
intervento delle autorità competenti, può rivelare che gli Stati membri hanno
oltrepassato il potere discrezionale che questa disposizione conferisce loro
(citate sentenze Commissione/Italia, punto 68, e Commissione/Grecia,
punto 56).

22

Conseguentemente, le obiezioni
preliminari sollevate dal governo italiano devono essere
respinte in quanto infondate.

Sulla prima censura, relativa alla
violazione dell’art. 4 della direttiva 75/442

23

Con la sua prima censura, la
Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana è venuta
meno agli obblighi ad essa incombenti in forza
dell’art. 4 della direttiva 75/442.

24

In via preliminare occorre sottolineare che da una giurisprudenza costante risulta che,
nell’ambito di un ricorso per inadempimento in forza dell’art. 226 CE, spetta
alla Commissione dimostrare l’esistenza dell’asserito inadempimento (v.
sentenza Commissione/Italia, cit., punto 78).

25

Occorre pertanto esaminare se la
Commissione abbia dimostrato in modo sufficiente che
la Repubblica italiana ha omesso di adottare le misure necessarie per assicurare
che i rifiuti ammassati o depositati nella discarica siano recuperati o
smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o
metodi che potrebbero arrecare pregiudizio all’ambiente.

26

A tal riguardo, deve rilevarsi che la
presenza, nella discarica, di rifiuti che presentano un pericolo per la salute
dell’uomo e che potrebbero arrecare pregiudizio all’ambiente non è contestata
dal governo italiano.

27

Secondo la Commissione, la Repubblica
italiana non ha adottato alcuna misura per assicurare che i rifiuti depositati
nella discarica siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute
dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero arrecare
pregiudizio all’ambiente. A suo parere, le autorità italiane si sono limitate
ad affermare che la progressiva mineralizzazione dei rifiuti consentirebbe di
mettere in dubbio la produzione di 35 m³ al giorno di percolato, senza fornire però alcuna
indicazione precisa in merito.

28

Nel controricorso,
il governo italiano deduce che i lavori di messa in sicurezza di emergenza della discarica sono terminati il 29 luglio
2002 e che il Comune di Ascoli Piceno ha commissionato un progetto di bonifica
dell’area di detta discarica, che dovrà tener conto sia dell’inquinamento
indotto dalla discarica, sia delle interferenze della stessa con il fiume. Il 9
gennaio 2004 la Regione Marche ha comunicato la predisposizione, da parte del
Comune di Ascoli Piceno, di un progetto preliminare di
bonifica.

29

Le autorità italiane hanno precisato
che lo studio di valutazione dell’impatto ambientale del progetto in parola è
tuttora in corso e che, qualora tale valutazione dovesse risultare favorevole, verrà immediatamente approvato il progetto preliminare cui
seguiranno, in tempi brevi, la predisposizione e l’approvazione del progetto
definitivo.

30

Il governo italiano, infine, ritiene
che la realizzazione del complesso delle misure di
messa in sicurezza e bonifica del sito in questione assicurerà l’isolamento
delle fonti inquinanti, in piena conformità, conseguentemente, con i requisiti
dettati dall’art. 4 della direttiva 75/442.

31

Nella replica, la Commissione afferma
che il governo italiano non aggiunge nulla di rilevante rispetto alle
informazioni già trasmesse nella fase precontenziosa.
L’unico elemento di novità sembra essere la predisposizione di un progetto
preliminare di bonifica da parte del Comune di Ascoli
Piceno. Tuttavia, la Commissione rileva che tale progetto non è stato ancora
approvato e che non è certo che disponga già di adeguato
finanziamento.

32

A questo riguardo si deve ricordare
che, per consolidata giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve
essere valutata in relazione alla situazione dello
Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere
motivato e che la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (v., in
particolare, sentenze 30 gennaio 2002, causa C‑103/00, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑1147, punto 23, e 30 maggio 2002,
causa C‑323/01,
Commissione/Italia, Racc. pag. I‑4711, punto 8).

33

Nella specie, si deve constatare che
la Commissione ha dimostrato in termini sufficienti che le autorità italiane
hanno omesso di adottare, entro il termine indicato nel parere motivato, le
misure necessarie ad assicurare che i rifiuti in oggetto siano recuperati o
smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o
metodi che potrebbero arrecare pregiudizio all’ambiente.

34

Ne consegue che la prima censura,
relativa alla violazione dell’art. 4 della direttiva, è fondata.

Sulla seconda censura, relativa alla
violazione dell’art. 8 della direttiva 75/442

35

Con la sua seconda censura, la Commissione
chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 8 della
stessa direttiva.

36

A tale riguardo, come correttamente
precisato dalla Commissione, i proprietari o gestori di discariche devono
essere considerati detentori di rifiuti ai sensi del
detto art. 8.

37

Orbene, è pacifico che la Repubblica
italiana ha omesso di adottare, entro il termine
indicato nel parere motivato le misure necessarie affinché il detentore della discarica
consegni i rifiuti ad un raccoglitore privato o pubblico, ovvero ad un’impresa
che effettui le operazioni previste nell’allegato II A o II B della direttiva
75/442, ovvero affinché provveda egli stesso a garantirne il recupero o lo
smaltimento.

38

Pertanto, in assenza di elementi prodotti dal governo italiano in senso
contrario, deve ritenersi che la seconda censura della Commissione, relativa
alla violazione dell’art. 8 di detta direttiva, sia fondata.

39

Alla luce di tutte le suesposte
considerazioni si deve dichiarare che la Repubblica
italiana, non avendo adottato le misure necessarie ad assicurare che i rifiuti
depositati nella discarica siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la
salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero arrecare
pregiudizio all’ambiente e non avendo adottato le misure necessarie affinché il
detentore dei rifiuti depositati nella detta discarica consegni tali rifiuti ad
un raccoglitore privato o pubblico, oppure ad un’impresa che effettui le
operazioni previste nell’allegato II A o II B della direttiva 75/442, ovvero
affinché provveda egli stesso a garantirne il recupero o lo smaltimento, è
venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 8 della
direttiva medesima.

Sulle spese

40

Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del
regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la
Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente,
va condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)

La Repubblica italiana, non avendo
adottato le misure necessarie ad assicurare che i rifiuti depositati nella
discarica di Campolongo, situata nel territorio del
Comune di Ascoli Piceno, siano recuperati o smaltiti
senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che
potrebbero arrecare pregiudizio all’ambiente e non avendo adottato le misure
necessarie affinché il detentore dei rifiuti depositati nella detta discarica
consegni tali rifiuti ad un raccoglitore privato o pubblico, oppure ad
un’impresa che effettui le operazioni previste nell’allegato II A o II B della
direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come
modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, ovvero
affinché provveda egli stesso a garantirne il recupero o lo smaltimento, è
venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 4 e 8 della direttiva
medesima.

2)

La Repubblica italiana è condannata
alle spese.

Firme