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giovedì 06 febbraio 2003

Espropriazione: determinazione dei danni per l’occupazione acquisitiva.

Espropriazione: determinazione dei danni per l’occupazione acquisitiva.

TAR CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Sentenza 3 febbraio 2003 n. 33 – Pres. Passanisi, Est. Crescenti – Nesci (Avv.ti Tallandini e Scaglione) c. Prefetto di Reggio Calabria e Ente Nazionale per le Strade A.N.A.S. (Avv.ra Stato), Mazzitelli S.p.a (n.c.) e Bulfaro Costruzioni S.r.l. (n.c.) – (in parte accoglie, in parte dichiara il proprio difetto di giurisdizione).

per l’annullamento

del decreto 17 luglio 2001, prot. 807, Settore II, Sezione I, LL.PP. del Prefetto di Reggio Calabria, notificato il 12 settembre 2001, con il quale l’Ente Nazionale Strade era autorizzato ad occupare immobili, già di proprietà dei ricorrenti, in Bova Marina, in catasto al fg. 37, partt. 2 (per mq. 3.865), 136 (per mq. 6.830) e 139 (per mq. 5.280)

e per ottenere

il risarcimento del danno, previa provvisionale, ex art. 186 bis c.p.c., per la parte del credito non contestata, per a) periodi di occupazione illegittima; b) occupazione acquisitiva; c) occupazione di mero fatto, con irreversibile trasformazione; d) creazione di relitti non utilizzabili; e) modificazione e scorretta ed insufficiente nuova regimazione del deflusso naturale delle acque meteoriche, con la conseguenza di un allagamento della restante proprietà ed il concreto rischio che l’allagamento si ripeta.

F A T T O

Con ricorso notificato il 26 settembre 2001 e regolarmente depositato Antonio NESCI e Francesco Saverio NESCI, in proprio e quale procuratore generale di Vincenzo e Clotilde NESCI, questi ultimi tre eredi di Domenico NESCI, illustrata la vicenda espropriativa che, sin dal 1988, aveva interessato alcuni immobili di loro proprietà siti nel Comune di Bova Marina, chiedevano l’annullamento del decreto prefettizio di occupazione d’urgenza del 17 luglio 2001, in epigrafe indicato, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti e della inutilità ed illogicità manifesta, nonché il risarcimento di tutti i danni subiti in relazione a a) periodi di occupazione illegittima; b) occupazione acquisitiva; c) occupazione di mero fatto, con irreversibile trasformazione dei fondi; d) creazione di relitti non utilizzabili; e) modificazione ed insufficiente nuova regimazione del deflusso naturale delle acque meteoriche, con la conseguenza di un allagamento della restante proprietà.

A sostegno delle proprie pretese producevano, oltre a numerosi documenti, anche due perizie stragiudiziali.

Si costituiva la Prefettura e l’A.N.A.S, contestando tanto la richiesta di annullamento del decreto prefettizio del 17 luglio 2001, quanto le pretese risarcitorie avanzate, a vario titolo, dai ricorrenti, anche sotto il profilo del proprio difetto di legittimazione passiva.

Non si costituivano, invece, le imprese intimate, esecutrici dell’opera e delegate per la procedura espropriativa, ed all’udienza camerale del 10 ottobre 2001, il Tribunale fissava per il successivo 23 novembre, ai sensi dell’art. 23 bis l.n. 1034/71, l’udienza per la discussione nel merito, in esito alla quale, acquisite nuove memorie e sentite le parti, disponeva verificazione.

Depositata dal verificatore in data 17 giugno 2002 una relazione scritta, la parte ricorrente provvedeva a depositare memoria e rilievi tecnici ed all’udienza pubblica del 16 luglio 2002 la causa è stata posta in decisione.

D I R I T T O

1. Occorre dapprima dare conto dell’iter del procedimento ablatorio che ha interessato gli immobili dei ricorrenti.

Con decreto del Ministro LL.PP. 15.5.1986 veniva approvato il progetto di ammodernamento della SS. 106 e dichiarata la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, venivano fissati i termini per i lavori e le espropriazioni in trentasei mesi e cinque anni.

Con successivo decreto del 7.3.1988 le procedure espropriative erano delegate all’impresa MAZZITELLI, aggiudicataria del relativo appalto, la quale, con decreto 5.5.1988 n. 588 del Prefetto di Reggio Calabria, veniva autorizzata ad occupare d’urgenza, per tre anni, gli immobili di proprietà di NESCI Antonio e Domenico, in Bova Marina, in catasto al fg. 37, partt. 34, 36, 9, 37, 17, 16 e 14, per una estensione di mq. 47.500, e provvedeva così ad immettersi nel possesso dei beni in data 27.6.1988.

L’occupazione, pur ricadendo nell’ambito di applicazione della proroga biennale ex art. 22 l. 20 maggio 1991 n. 158, scadeva il 15.5.1991 per decadenza della dichiarazione di pubblica utilità.

In data 3.2.1993 veniva emesso nuovo decreto di occupazione, sulla base di nuova dichiarazione di pubblica utilità del 12.11.1992, correlata all’approvazione del progetto 14 marzo 1986 n. 6171 e della perizia di variante dell’8 maggio 1991 n. 14206, con nuova fissazione dei termini ai sensi dell’art. 13 l. 25.6.1865 n. 2359 in cinque anni, fino dunque al 12.11.1997.

Il nuovo piano parcellare interessava quasi tutta la proprietà NESCI, in catasto al fg. 37, che era stata oggetto della precedente occupazione, nonché aree comprese in particelle non interessate dalla precedente occupazione, quali le partt.35, 87, 88, 85 e 86, per un totale di mq. 51,930.

La procedura era nuovamente delegata alla ditta MAZZITELLI, che con decreto prefettizio 3.2.1993 n. 62 era autorizzata all’occupazione d’urgenza sino al 12.11.1997 ed in data 16.3.1993 provvedeva alla immissione in possesso.

In detta circostanza la società – a dire dei ricorrenti – occupava di fatto anche cospicue aree limitrofe non comprese nel piano parcellare, ed esattamente mq. 7.750 per il sedime stradale e mq. 16.360, trasformati in discarica di materiale di risulta.

Mentre durante il primo periodo di occupazione i terreni occupati non venivano trasformati, in questa seconda fase le opere erano eseguite e tutte le aree impegnate erano irreveserbilmente modificate.

In data 18.8.1998 l’A.N.A.S. riapprovava il vecchio progetto dell’opera ed una variante, che, ricomprendendo le aree occupate di fatto, estendeva da mq. 51.930 a mq. 61.400, la superficie già appartenuta ai ricorrenti e – secondo la loro prospettazione – da tempo in buona parte definitivamente trasformate e, quindi, già divenute di proprietà dell’amministrazione.

Fissava in giorni 365 il termine per il compimento dei lavori ed in giorni 1825 il termine per le espropriazioni, con scadenza dunque il 18 agosto 2003.

In data 30 giugno 1999 l’impresa BULFARO, medio tempore subentrata alla società MAZZITELLI nell’appalto, notificava ai NESCI due decreti prefettizi (peraltro, con lo stesso numero di protocollo, ma con date differenti ed uno di essi privo di firma), i quali, richiamata la nuova dichiarazione di pubblica utilità del 18.8.1998, autorizzavano l’occupazione di 3.865 mq. della part. 2 e 11.650 mq. della part. 34, ma, non potendosi procedere all’accertamento della consistenza effettiva della part. 34 a cagione dei lavori già effettuati su di essa, la formale immissione in possesso era rinviata sine die.

Con atto del 30.5.2000 la Prefettura avvisava dell’inizio di una nuova procedura ablatoria per il completamento della variante SS 106 gli istanti, i quali provvedevano a notificare a tutti i soggetti interessati un atto stragiudiziale, con cui tra l’altro diffidavano la Prefettura dal proseguire una procedura ablatoria per aree già acquisite alla sfera dell’occupante a titolo originario ed illecito.

In data 11 settembre 2001 gli istanti ricevevano la notifica del decreto prefettizio d’occupazione d’urgenza del 17 luglio, col quale l’Ente Nazionale Strade era autorizzato ad occupare in via temporanea ed urgente sino al 21.10.2003 mq. 3.865 della part. 2, e per intero le part. 136 e 139 (derivate da un frazionamento rispettivamente della part. 34 e della part. 36) estese rispettivamente mq. 6.830 e mq. 5.280.

2. Tale ultimo decreto è stato impugnato dagli odierni ricorrenti, i quali osservano da un lato che la part. 36, da cui deriva la part. 139, non rientrava nel piano particellare del 1998, e dall’altro che, comunque, la nuova procedura riguarderebbe aree in buona parte già di proprietà dell’amministrazione a seguito della loro irreversibile trasformazione.

La domanda di annullamento è infondata.

Presupposto del decreto in questione è la dichiarazione di pubblica utilità del 18 agosto 1998, con la quale si è provveduto a riapprovare il progetto 14 marzo 1986 n. 6171 e la perizia di variante tecnica e suppletiva dell’8 maggio 1991 n. 14206.

Il piano particellare ad essa allegato contemplava due lotti di terreno, estesi oltre 14.000 mq., rientranti nella part. 36, sicchè legittimamente la part. 139 costituisce oggetto dell’impugnato decreto.

La questione poi della effettiva proprietà dell’area in questione non attiene alla legittimità del provvedimento di occupazione, ma venendo meno l’oggetto (bene di proprietà altrui), ne determinerebbe al più la nullità ed esso andrebbe dichiarato tamquam non esset.

3. Oltre a chiedere l’annullamento del suddetto decreto, i ricorrenti domandavano anche :

La restituzione delle aree comprese nel piano parcellare approvato con D.M. 12.11.1992, non trasformate;

La realizzazione delle opere di deflusso al mare delle acque meteoriche, necessarie per la salvaguardia della rimanente proprietà da altri allagamenti;

Il risarcimento dell’occupazione illegittima dal 15.5.1991 al 16.3.1993 delle aree occupate in forza del decreto del Prefetto di Reggio Calabria 5.5.1988 n. 588 pari a £ 701.893.835, oltre rivalutazione ed interessi;

Il risarcimento per la perdita della proprietà delle aree comprese nel piano parcellare approvato con D.M. 12.11.1992 ed irreversibilmente trasformate pari a £ 4.553.382.680, oltre rivalutazione ed interessi;

Il pagamento del valore delle aree occupate di fatto e trasformate, o in sedime delle opere, o in discariche irrecuperabili ed intercluse, pari a £. 2.464.425.725, oltre rivalutazione ed interessi;

Il pagamento dei frutti perduti a causa degli allagamenti dell’autunno 1996 pari a £ 70.000.000, oltre rivalutazione ed interessi.

A corredo delle domande restitutorie e risarcitorie i ricorrenti depositavano due perizie giurate, in cui le stime – come sopra riportate –sono eseguite sulla base dei valori di mercato indicati dall’A.N.A.S. nella sua offerta d’indennità.

4. Prima di esaminare nel merito le predette domande è indispensabile affrontare il problema dell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con particolare riguardo al settore dell’espropriazione.

Con la sentenza n. 1025 del 23 giugno 2000 questo giudice ha avuto modo di occuparsi del suddetto problema, giungendo a declinare integralmente la propria giurisdizione sul presupposto che la materia dell’espropriazione, ed in particolare la fattispecie dell’accessione invertita, non rientrasse nell’ambito di applicazione degli artt. 34 e 35 D.l.vo 31 marzo 1998 n. 80.

Oggi, dopo l’intervento della l. 21 luglio 2000 n. 205 e l’approvazione del T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (non ancora entrato in vigore), il Collegio ritiene di non poter che prestare ossequio all’orientamento opposto, certamente prevalente, espresso, fra l’altro, anche di recente dal Consiglio di Stato, in sede di appello avverso la predetta sentenza.

Con la decisione della IV sezione, la n. 3819 del 9 luglio 2002, il Consiglio di Stato, valorizzando il dato letterale rappresentato dall’art. 34, III co., ed il dato teleologico, costituito dalla stretta relazione ritenuta intercorrente tra la materia urbanistica e la materia dell’espropriazione ha, infatti, optato per una nozione ampia di urbanistica tale da assorbire tutti gli aspetti dell’uso del territorio e che si estende così ai procedimenti di esproprio, comprendendo sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia gli atti di occupazione d’urgenza e relativi comportamenti esecutivi.

Ragioni di coerenza sistematica inducono, pertanto, il Collegio a ritenere la propria giurisdizione anche sui comportamenti con valenza espropriativa, inclusa l’accessione invertita e l’occupazione di fatto rivelatasi funzionale alla realizzazione dell’opera pubblica, con esclusione delle mere attività materiali estranee al fenomeno ablatorio.

Deve, comunque, darsi atto che il giudice d’appello nella ricordata decisione n. 3819/02 ha precisato – in ciò confermando l’orientamento espresso dal Tribunale – che la giurisdizione esclusiva ex artt. 34 e 35 abbraccia sì la materia dell’espropriazione, ma “in difetto di una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in ragione della quale è stata disposta l’espropriazione di un fondo non si realizza il fenomeno della c.d. accessione invertita, ma soltanto un fatto illecito, generatore di danno”, sicché per le apprensioni di aree integralmente sine titulo permane la giurisdizione del giudice ordinario.

Il Tribunale, pur condividendo in linea generale ed astratta il distinguo operato dal giudice d’appello, atteso che la cognizione sui diritti da parte del giudice amministrativo resta, nella vigente previsione costituzionale, di tipo eccezionale, ritiene che, una volta assorbita nell’alveo della giurisdizione esclusiva anche l’espropriazione e considerato che la predetta giurisdizione coinvolge anche i “comportamenti”, sia contrario alla ratio semplificativa della giurisdizione esclusiva creare ulteriori differenziazioni nel contesto di vicende sostanzialmente unitarie.

Peraltro, seguendo il predetto orientamento, si corre il grave rischio di orientare diversamente la giurisdizione sulla c.d. occupazione usurpativa, a seconda che la dichiarazione di pubblica utilità non sia stata mai adottata da quella in cui essa invece esista, ma sia illegittima ed il privato la impugni, chiedendo anche il consequenziale risarcimento del danno.

Da quanto ora detto ne discende che deve dichiararsi sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, tranne che per le domande di cui al punto b) e f), ove le richieste risarcitorie o di condanna rinvengono il loro presupposto in una attività meramente materiale, che trova solo occasione, ma non causa in una procedura pubblica funzionale all’uso del territorio.

Procedendo poi ad esaminare le ulteriori richieste dei ricorrenti, il Collegio rileva l’infondatezza della richiesta di restituzione delle aree comprese nel piano parcellare approvato con D.M. 12.11.1992, non trasformate.

Così come dedotto dalla difesa erariale nella memoria dell’8-9 novembre 2001, la suddetta richiesta integrerebbe un’ipotesi di retrocessione parziale, non attuabile, non essendo intervenuta e non essendo stata neppure richiesta la dichiarazione di inservibilità da parte dell’amministrazione.

In ogni caso, per dette aree è ancora vigente la dichiarazione di pubblica utilità approvata dall’E.N.S. in data 18 agosto 1998, sicché in nessun caso se ne potrebbe ordinare la restituzione al privato proprietario.

Non può del pari essere accolta la domanda di risarcimento dell’occupazione illegittima dal 15 maggio 1991 al 16 marzo 1993, mancando la prova del perdurare della concreta occupazione dell’area da parte dell’amministrazione, risultando, invece, per ammissione degli stessi ricorrenti che nel predetto periodo i lavori non ebbero neppure inizio ed il terreno non fu interessato da alcun intervento concreto.

Meritevole di accoglimento è, invece, la domanda di risarcimento del danno c.d. da accessione invertita.

Dall’istruttoria svolta emerge che alla data di scadenza del periodo di occupazione legittima, autorizzata con decreto prefettizio 3.2.1993 n. 62, le aree interessate erano irreversibilmente trasformate, senza che fosse però intervenuto un decreto d’esproprio.

Si è così verificato – secondo la nota giurisprudenza della Cassazione inaugurata con la sentenza 26 febbraio 1983 n. 1464 – per effetto dell’attività di trasformazione del bene, assistita da efficace dichiarazione di pubblica utilità, l’effetto estintivo-acquisitivo del diritto di proprietà.

Sulla esatta individuazione ed estensione delle aree occupate ed interessate dalla realizzazione della strada o, comunque, irreversibilmente trasformate il Tribunale ritiene che possa reputarsi valida la stima offerta dai ricorrenti, complessivamente pari a mq. 48.070.

Circa l’importo spettante a titolo di risarcimento deve osservarsi che – così come prospettato dai ricorrenti – non può trovare applicazione il comma 7 bis dell’art. 5 bis della l. 8 agosto 1992 n. 359, trattandosi di occupazione divenuta illegittima dopo il 30 settembre 1996, ed esattamente il 12 novembre 1997.

Il valore di mercato per mq. può fissarsi – tenuto conto del complesso delle risultanze istruttorie nonchè dei rilievi formulati dai ricorrenti in sede di memoria conclusiva – in £ 68.880 riferito all’anno 1993, che rivalutato del 17,67% al 1997, sarà pari a £ 81.051 a mq.

L’importo complessivo dovuto a titolo di risarcimento del danno per la perdita della proprietà delle aree suddette a seguito di accessione invertita sarà, dunque, pari a £ 3.896.121.570, oltre rivalutazione dal 13.11.1997 alla data di deposito della presente sentenza, ed interessi dal 13.11.1997 al soddisfo, al cui pagamento sono tenuti in solido l’A.N.A.S. e l’impresa MAZZITELLI.

Spetta anche il risarcimento per le aree occupate di fatto per la realizzazione della strada ed esattamente mq. 7450 della part. 34 e mq. 300 della part. 36, per un importo complessivo di £ 533.820.000, valore riferito al 1993, da rivalutarsi dal 26 settembre 2001 sino alla data di deposito della sentenza, oltre interessi sempre dalla domanda al soddisfo, con solidarietà passiva dell’A.N.A.S. e dell’impresa MAZZITELLI.

Non può accogliersi la domanda risarcitoria, invece, in relazione alle ulteriori aree che, pur non occupate, sarebbero, a dire dei ricorrenti, intercluse o inutilizzabili, perché coperte da materiali di risulta.

Il Tribunale ritiene che intanto per esse – come accertato anche dal consulente d’ufficio – non sia possibile ritenere integrato il requisito della radicale ed irreversibile trasformazione, in quanto non risulta l’esistenza di un bene nuovo, incompatibile con l’originaria destinazione dell’area.

Non risulta poi con assoluta certezza la natura dei materiali depositati in rapporto all’originaria situazione (vd. pag. 19 della relazione), né che si tratti di aree intercluse ed inutilizzabili, essendo anzi ipotizzabile anche un incremento di valore a seguito della realizzazione della strada (vd. pag. 31 della relazione),

Infine, la domanda di risarcimento per la perdita di proprietà di mq. 3.865 della part. 2, occupati il 15 ottobre 2001, è processualmente inammissibile, risultando per la prima volta formulata in memoria conclusiva non notificata alla controparte. In ogni caso, restando in vita e l’ultima dichiarazione di pubblica utilità, quanto il decreto d’occupazione relativo, in nessun caso potrebbe dichiararsi la perdita della proprietà per accessione invertita.

Stante l’esito della lite, le spese, liquidate come da dispostivo, possono essere compensate per metà, ad eccezione delle spese di consulenza, che si liquidano in complessivi 6.853 ¬ (di cui 3.853 per spese documentate) che devono essere interamente poste a carico delle parti soccombenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria – Sezione Staccata di Reggio Calabria – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, accoglie in parte il ricorso e per l’effetto condanna in solido l’A.N.A.S. e la S.p.A. Ing. Giuseppe MAZZITELLI a pagare ai ricorrenti £ 3.896.121.570, pari a 2.012.178,87 ¬ oltre rivalutazione dal 13.11.1997 alla data di deposito della presente sentenza, ed interessi dal 13.11.1997 al soddisfo, nonché £ 533.820.000, pari a 275.695,02 ¬, oltre rivalutazione dal 26 settembre 2001 sino alla data di deposito della presente sentenza, ed interessi dalla stessa data al soddisfo.

Dichiara il proprio difetto di giurisdizione sulle domande di cui al punto b) ed f) delle conclusioni.

Rigetta le restanti domande.

Condanna in solido l’A.N.A.S. e la S.p.A. Ing. Giuseppe MAZZITELLI a rimborsare ai ricorrenti la metà delle spese processuali, liquidate in ¬ 9.000, oltre IVA e CPA, oltre le spese della consulenza d’ufficio, pari a complessivi ¬ 6.853. Dichiara compensata la restante metà.

Ordina all’autorità amministrativa di eseguire la presente sentenza.

Così deciso in Reggio Calabria, nella Camera di Consiglio del 16 luglio 2002.

IL GIUDICE ESTENSORE

F.to C.Criscenti

IL PRESIDENTE

F.to L.Passanisi

Depositata il 3/02/2003.